Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Как уже отмечалось выше, экологическое законодательство направлено на обеспечение благоприятного качества окружающей среды путем регулирования деятельности человека в различных сферах труда и отдыха, а также придания особого правового статуса отдельным территориям. К числу таких территорий, наряду с особо охраняемыми природными территориями, относятся зоны экологического неблагополучия (зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия).

Правовой статус названных территорий обладает рядом схожих и отличных черт. Сходство правового статуса ООПТ и зон экологического неблагополучия состоит в том, что совершение деяния на их территории является квалифицирующим признаком в ряде составов УК РФ (например, см. ч.2 ст. 250 УК РФ). Одинаковы и цели установления особого статуса территории - обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Существенные отличия между этими территориями в задачах, стоящих перед ними. Особо охраняемые природные территории создаются для полной или частичной консервации отдельных экосистем для настоящего и будущих поколений и изучения уникальных природных территорий; зоны экологического неблагополучия создаются для восстановления нарушенных экосистем. В связи с этим, доступ иностранных граждан в пределы особо охраняемых природных территорий не запрещен (и даже поощряется), в то время как для въезда в зону экологического бедствия им необходимо специальное разрешение. См., например: Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» // СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3995.

Увеличению потребности в образовании зон экологического неблагополучия как одного из важнейших направлений охраны окружающей среды способствует тот факт, что состояние природы России на данном этапе продолжает оставаться напряженным. Почти во всех российских городах с населением свыше 1 млн. человек экологическое неблагополучие оценивается как «наиболее высокое» и «очень высокое». Не менее 60% городов с населением 0,5-1 млн. человек характеризуются острой экологической ситуацией. Соболь И.А. Некоторые правовые проблемы охраны окружающей среды в урбанизированных зонах // Экологическое право. - 1999. № 2. - С. 12-17.

Поэтому не удивительно, что примерно треть заболеваний городских жителей обусловлена экологическими факторами. В то же время, в состав критериев, служащих основанием для отнесения какой-либо территории к зоне экологического бедствия, представляется нецелесообразным включать показатели здоровья населения, поскольку далеко не всегда представляется возможным однозначно указать причину плохого состояния здоровья населения, воздействие на которое оказывают и иные неэкологические факторы (алкоголизм, некачественное питание и т.д.). Поэтому показателей качества окружающей среды вполне достаточно для получения объективного критерия отнесения территории к разряду зон экологического бедствия. Бедный О.П. Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности // Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики. Сборник научных трудов. - СПб, 2003. - С.86-87.

Экологически неблагополучная территория - это участок земли или водного пространства, в пределах которого экологическая обстановка и состояние здоровья населения не соответствуют установленным критериям, в связи с чем актами органов государственной власти РФ на данной территории установлен особый режим природопользования с целью проведения специальных мероприятий по восстановлению благоприятного качества окружающей среды.

В целях стабилизации экологической ситуации на таких территориях с последующим выведением показателей состояния окружающей природной среды на уровень, безопасный для жизни и здоровья населения, действовавший ранее закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды” 1991 г. (ст. 58-59), а также иные законы выделяли две разновидности экологически неблагополучных территорий: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.

В соответствии с новым Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., система территорий экологического неблагополучия включает только зоны экологического бедствия. Однако положения других федеральных законов предусматривают возможность создания и зон чрезвычайной экологической ситуации, поэтому в настоящий момент нет оснований говорить об отсутствии правовой основы для придания определенной территории городского или сельского поселения статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. не устанавливает порядок создания зон экологического бедствия, отсылая к «законодательству о зонах экологического бедствия». Однако из текста закона можно сделать ряд выводов. Так, согласно ст. 5 закона, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории России, а также координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия, а к числу полномочий субъектов Российской Федерации отнесено осуществление природоохранных и иных мер по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия на территориях субъектов Российской Федерации.

Таким образом, представляется необходимым исследовать систему существовавших ранее законов и подзаконных актов, а также действующих в настоящий момент нормативно-правовых актов о зонах экологического неблагополучия. Это позволит определить проблемы и перспективы, с которыми предстоит столкнуться законодателю в процессе разработки закона о зонах экологического бедствия.

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» предусматривал две категории экологически неблагополучных территорий. Подзаконными актами этот перечень был дополнен зонами хронического загрязнения окружающей среды и повышенной экологической опасности, которые могли предшествовать появлению зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.

Для образования зоны чрезвычайной экологической ситуации (или зоны экологического бедствия) инициатор (например, администрация города) обращалась в Правительство РФ, которое давало поручение Министерству природных ресурсов РФ о проведении государственной экологической экспертизы, а иным федеральным органам исполнительной власти - о разработке соответствующих программ.

На основании заключения государственной экологической экспертизы по представлению Министерства природных ресурсов РФ, Президентом РФ или Федеральным Собранием такая территория могла быть объявлена зоной чрезвычайной экологической ситуации или зоной экологического бедствия. Издание правового акта о признании территории статуса одной из вышеназванных зон повлекло бы за собой необходимость проведения как минимум трех групп мероприятий:

1. Прекращение, приостановление, ограничение экологически вредной деятельности предприятий, сооружений, иных объектов, расположенных на территории или вне ее, но оказывающих влияние на состояние окружающей среды данного региона. Без решения этого вопроса нет смысла говорить о создании зоны.

2. Проведение восстановительных работ в природной среде - рекультивация земель, воспроизводство лесов, очищение рек, ликвидация мест захоронения отходов, нарушающих санитарно-экологические нормы безопасности, восстановление рыбных запасов, оздоровление окружающей среды и т.д.

3. Компенсация вреда, причиненного здоровью граждан путем выдачи экологического пособия, установления различных экологических льгот для населения.

Финансирование мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации могло производиться как за счет юридических лиц, которые явились непосредственными виновниками деградации природной среды, аварий и катастроф, так и за счет целевых средств федерального бюджета, бюджета субъектов РФ, местного бюджета, а также средств соответствующих экологических фондов и иных не запрещенных законом источников. Например, финансирование разработки и реализации федеральных целевых программ по зонам чрезвычайной экологической ситуации и зонам экологического бедствия из бюджета РФ предусматривает ст. 69 Градостроительного кодекса РФ.

Придание статуса зоны экологического неблагополучия определенным территориям может происходить, как правило, посредством принятия лишь федеральных нормативно-правовых актов. Например, ст. 46 ЛК РФ относит к полномочиям РФ объявление участков лесного фонда зонами чрезвычайных экологических ситуаций и зонами экологического бедствия, а ст. 65 ВК РФ относит к полномочиям РФ объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия. Из данного правила есть и исключения. Так, согласно ст. 66 ВК РФ в число полномочий субъекта РФ включено объявление водных объектов или их частей, расположенных на территории субъекта РФ, зонами чрезвычайной экологической ситуации и зонами экологического бедствия. Таким образом, предусматриваются зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия федерального и регионального значения. Однако правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия определяется законодательством РФ (ст. 116 ВК РФ), которое еще только формируется.

Поэтому не удивительно, что в законах отдельных субъектов РФ (например, в ст. 60-61 Экологического кодекса Республики Башкортостан), предусмотрено создание зон чрезвычайной экологической ситуации указами Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан по представлению Государственного комитета Республики Башкортостан по экологии и природопользованию на основании заключения государственной экологической экспертизы. Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. № ВС-13/28 // «Известия Башкортостана». 1992. 27 ноября. Представляется, что такой путь вполне обоснован (по аналогии с особо охраняемыми природными территориями), однако финансовые средства из федерального бюджета на реабилитацию такой территории выделяться не будут. Закон Республики Калмыкия от 30 июля 1993 года № 67-IX «О порядке и условиях введения чрезвычайного экологического положения в Республике Калмыкия - Хальмг Тангч» предусматривал возможность введения чрезвычайного экологического положения на всей территории республики сроком до 180 дней. В 2002 г. данный закон утратил силу.

До настоящего времени ни одной территории не придан статус зоны чрезвычайной экологической ситуации или зоны экологического бедствия в порядке, предусмотренном законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Практика шла тремя путями: принятие правительством РФ федеральной целевой программы восстановления территории (город Череповец); разработка правительством специальной экологической программы реабилитации загрязненных участков территории; принятие законов о социальной защите граждан, пострадавших от экологических катастроф (например, на Чернобыльской АЭС).

В настоящий момент наряду с необходимостью разработки проекта федерального закона о зонах экологического бедствия, очевидна и потребность внесения изменений в ст. 7 ЗК РФ, которыми должна быть определена новая категория земель в земельном фонде России - «земли экологического неблагополучия» (по аналогии с землями особо охраняемых территорий и объектов), что позволит повысить эффективность экологического законодательства в данной сфере.

При этом представляется, что в сложившейся ситуации субъекты РФ не обязаны ждать разработки данного федерального закона, а вправе принимать свои законы о зонах экологического неблагополучия. Такой закон мог бы, например, установить новую категорию экологического неблагополучия - «зона повышенного загрязнения», то есть территории, степень экологического неблагополучия на которых достаточно высока, хотя оно и не достигло критического уровня. Горбачев А.Н. Правовое регулирование оздоровления зон экологического неблагополучия: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. - С. 10. Создание такой региональной территории может предшествовать появлению федеральной зоны экологического бедствия, хотя это и не является обязательным.

Под чрезвычайными иногда понимают не столько экологические, сколько чрезвычайные природные и техногенные катастрофы, связанные со взрывами газопроводов, поездов, пожарами, землетрясениями, засухами и т.д., в ликвидации которых участвует МЧС РФ. Необходимо четко представлять сходство и различие между чрезвычайной ситуацией, подведомственной МЧС РФ, и чрезвычайной ситуацией, влекущей создание соответствующих зон экологического неблагополучия, а, следовательно, различать функции МЧС РФ и функции МПР России, которые отражают совершенно разные сферы общественных отношений.

Сходство между указанными чрезвычайными ситуациями состоит в том, что в обоих случаях происходит нарушение устойчивости природных территорий, ликвидировать которое невозможно без осуществления жестких административных мероприятий, которые могут повлечь ограничения прав и свобод граждан (в сфере землепользования, например). Кроме того, в обоих случаях происходят отрицательные изменения состояния окружающей среды, т.е. одинаков результат воздействия определенных факторов на экосистемы. Однако принципиальным различием между ними является характеристика того процесса, который привел к этому результату. Поэтому существуют принципиальные отличия по времени возникновения указанных видов чрезвычайных ситуаций; по средствам ликвидации ее последствий; по методам управления ликвидацией чрезвычайной ситуации; по правовому статусу территории; по правам граждан в сфере охраны здоровья.

Чрезвычайные экологические ситуации следует отличать и от «чрезвычайного положения». Чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ст. 1 Федерального конституционного закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»). Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изменениями от 30 июня 2003 г.) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2003. № 27 (часть 1). Ст. 2697.

Соотношение указанных правовых категорий заключается в следующем. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и их устранение невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся, в числе прочих, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (ст. 3).

Следовательно, само по себе возникновение чрезвычайной ситуации может повлечь либо установление правового режима «чрезвычайной ситуации», либо в случае повышенной опасности для жизнедеятельности населения режима «чрезвычайного положения», при котором экологические права (равно как и ряд других) могут быть правомерно ограничены (ч.3 ст. 56 Конституции России). Порядок установления и прекращения режима чрезвычайного положения, сроки действия, характер ограничений прав граждан и многие другие вопросы детально регламентированы указанным Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении».

Понятие экологического бедствия не следует отождествлять и с категорией «общественного бедствия», которую упоминает ст. 63 УК РФ. Категория общественного бедствия является мало разработанной в теории и практике, и обычно упоминается в контексте ситуаций, связанных с нарушением обычного течения жизни и возникновении угроз безопасности населения.

Наконец, следует обратить внимание не только на региональный или федеральный государственный уровень проблем создания экологически неблагополучных территорий, но и на необходимость расширения международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Дело в том, что возникновение в отдельно взятом поселении, регионе или целом государстве экологически неблагополучных зон может быть связано с действиями других государств, примером чему может служить война в Ираке весной 2003 г. и связанные с ней экологические последствия для иракских (и не только иракских) городов и агломераций. См., например: Николаев А. Приказы Буша - на шкале Рихтера. // Российская газета. - 2003. - 2 апр. Одним из вариантов снижения таких негативных экологических последствий могла бы быть разработка и внедрение в практику новой категории международного права окружающей среды - «территории экологического бедствия». Такая территория может располагаться в пределах одного или нескольких государств и обладать определенным международным эколого-правовым статусом.

По решению ООН и по согласованию с соответствующим государством (государствами), а также при участии всего международного сообщества мог бы быть предусмотрен перечень мер по восстановлению деградированных экосистем такого государства. Реальным является и создание механизма финансирования реализации этих программ. Представляется, что государства, обладающие оружием повышенной экологической опасности (взрывные устройства повышенной мощности, боеприпасы, содержащие в себе радиоактивные вещества, боеприпасы зажигательного действия большой площади и т.п.) должны производить финансовые отчисления в специальный фонд. Из этого своеобразного страхового фонда и могут браться денежные средства для реализации эколого-восстановительных программ на территории экологического бедствия.

Идеологической мотивировкой к возложению обязательности денежных отчислений этих стран является их повышенная ответственность перед международным сообществом как государств, обладающих оружием повышенной экологической опасности. Реализация такой стратегии позволит нормализовать экологическую ситуацию в любой стране мира, включая Россию. Однако представляется, что создание такого механизма международного сотрудничества в области создания экологически неблагополучных территорий с особым статусом если и возможно в отдаленном будущем, то лишь после отсутствующей пока глубокой теоретической проработки.

Заключение

1. Правовой режим земель поселений - это особый порядок регулирования жизнедеятельности людей в границах городских и сельских поселений, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления на данной территории в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Следует различать понятия «правовой режим земель», «правовой режим земель поселений», «правовой режим отдельных территориальных зон» и «правовой режим конкретных земельных участков». В последнем случае основными элементами правового режима будут являться права и обязанности его собственника, владельца, пользователя, арендатора.

2. Между различными режимами в черте поселений, предусмотренными актами различной юридической силы и отраслевой принадлежности, существует сложная взаимосвязь и взаимозависимость. Установление правового режима использования и охраны земель поселений осуществляется градостроительно-правовыми средствами, учитывающими особенности иных режимов использования и охраны земель поселений.

3. Заложенные в нормативно-правовых актах позитивные свойства и функции правового режима земель поселений не реализуются в полном объеме в силу ряда объективных и субъективных причин, что не позволяет решить главную задачу в сфере градорегулирования - обеспечение устойчивого развития городских и сельских поселений. В числе причин могут быть указаны недостатки финансирования и организационно-правовые проблемы, препятствующие принятию правил землепользования и застройки, введению градостроительных регламентов и проведению зонирования территорий.

4. Под поселением следует понимать часть территории Российской Федерации с компактно проживающим населением, имеющую четко определенную в установленном порядке границу, отделяющую эти земли от земель иных категорий земельного фонда Российской Федерации. Существующая классификация видов поселений нуждается в совершенствовании, а границы городских поселений (городов областного, краевого, республиканского, федерального значения) и границы соответствующих муниципальных образований должны совпадать. Отсутствие единого понимания и сопоставимых классификаций «поселений» в налоговом, муниципальном, земельном, градостроительном и ином законодательстве РФ и субъектов РФ приводит к путанице в правоприменительной практике и ставит под вопрос системность российского права.

5. Изменение черты поселений в соответствии с действующим законодательством носит дискриминационный характер и нарушает права собственников, владельцев, пользователей земельных участков, а также посягает на конституционные основы осуществления местного самоуправления. Необходимо внесение изменений в уставы субъектов РФ и органов местного самоуправления, предусматривающих механизм компенсаций убытков гражданам, юридическим лицам и муниципальным образованиям, вызванных переносом черты поселений.

6. До сих пор отсутствует классификация правовых режимов, действующих в черте поселений и устанавливаемых различными отраслями законодательства. В настоящем исследовании такие режимы подразделяются, во-первых, на негативные (зона экологического бедствия) и позитивные (ООПТ), и, во-вторых, на отраслевые - в отдельных сферах деятельности (технические регламенты) и комплексные - территориальные (градостроительные регламенты). Именно последние на территории поселения выступают как межотраслевые и базовые по отношению к иным правовым режимам в черте поселения.

7. Конституция РФ 1993 г. в ст. 36 (п.3) устанавливает, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Традиционно считается, что таким федеральным законом должен являться Земельный кодекс. Однако при более внимательном исследовании земельного и иного законодательства становится очевидным, что в части «условий и порядка пользования и владения» земельными участками поселений следует руководствоваться градостроительным и земельным законодательством, а в части «распоряжения» - земельным и гражданским законодательством.

Градостроительное законодательство определяет посредством установления градостроительных регламентов, как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (пользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков поселений, порядок проведения торгов, приватизации участков и т.д. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей, обязательность государственной регистрации (а в ряде случаев и нотариального удостоверения) сделок с землей и т.д. Поэтому правовой институт земель поселений является комплексным (межотраслевым) институтом, включающим в себя нормы градостроительного, земельного права, а также экологического, гражданского, административного и иных отраслей права.

8. В настоящий момент отмечается конкуренция норм федеральных законов различных по отраслевой принадлежности, регулирующих отношения по использованию и охране земель поселений. Особо следует выделить коллизии норм ГК РФ, ЗК РФ, Градостроительного и иных кодексов и федеральных законов. Конституция России указывает, что федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам. Но в ней нигде не говориться, что федеральные законы могут быть неравны друг другу, тем более что такое неравенство возможно на уровне кодифицированных федеральных законов. Представляется, что нормы ЗК РФ, ГК РФ и ряда иных федеральных законов, предусматривающих их более высокую юридическую силу перед иными федеральными законами, противоречат Конституции России. Поэтому предлагается прекратить данную неконституционную практику.

9. Межотраслевая природа общественных отношений на территории городских и сельских поселений, а также федеративный характер Российской Федерации ставят вопрос о соотношении норм земельного, гражданского и иных отраслей права. Одним из аспектов данной проблемы является малоисследованный в теории земельного права вопрос о возможности нахождения в земельном законе субъекта РФ отдельных норм гражданского права (о собственности, обороте земель, залоге земельных участков и т.д.), образующих межотраслевые институты. Поэтому есть все основания признать в Конституции России гражданское законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

10. Реализация правового режима земель поселений предполагает четкое разграничение публичной собственности на землю. Принятые федеральные законы устанавливают такие процедуры, однако процесс разграничения государственной и муниципальной собственности на землю продвигается медленно, а при составлении перечней публичной собственности на земли поселений органам государственной власти не удалось избежать ряда недостатков и противоречий. Проведенный в работе анализ позволяет сформулировать ряд предложений по оптимизации решения вопросов разделения собственности на земельные участки в черте поселений на федеральную, субъектов РФ и муниципальную собственность.

11. Новый ЗК РФ выделяет две основных процедуры приобретения права частной собственности на землю, которые можно обозначить как гражданско-правовой и административно-правовой способы. Последний означает, что право частной собственности на землю приобретается вследствие решения органа государственной власти или местного самоуправления. Существует две его разновидности: предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам впервые и переоформление (приватизация) участка.

Отличие процедуры «предоставления земельного участка» от процедуры «переоформления прав на земельный участок» заключаются в том, что при предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан и юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Предоставление земельного участка возмездно осуществляется, как правило, по итогам аукционов или конкурсов. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когда граждане имеют на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения (юридические лица - на праве постоянного (бессрочного) пользования) земельные участки, однако желают приобрести их в собственность. При этом для граждан переоформление прав на землю осуществляется бесплатно и по желанию, а для юридических лиц (кроме указанных в ст. 20 ЗК РФ) - обязательно и за плату.

В то же время по-прежнему остаются дискуссионными вопросы приобретения права собственности на землю в силу приобретательной давности, а также приобретения земельных участков в собственность иностранными гражданами и юридическими лицами. В отношении последней проблемы обосновывается необходимость направления запроса в Конституционный Суд РФ на предмет выяснения соответствия ряда норм ЗК РФ Конституции России.

12. Наиболее распространенными видами ограниченных вещных прав на земельные участки является право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения. На динамику существования данных прав оказало огромное влияние законодательство субъектов РФ и Указ Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г., признавший утратившим силу половину статей ЗК РСФСР и послуживший причиной возникновения множества неразрешимых пробелов и коллизий в земельном законодательстве.

В настоящий момент законодатель продолжает основную тенденцию земельной реформы, направленную на постепенное прекращение данных видов ограниченных вещных прав и заменой их правом собственности и аренды, однако попытка прямого заимствования иностранного опыта в данном вопросе без учета российской специфики не может получить одобрения. Действия органов государственной власти и местного самоуправления по принуждению отдельных категорий не коммерческих юридических лиц (садовых, гаражных кооперативов и т.д.) к заключению договора аренды или выкупа участка в собственность могут повлечь возложение на пайщиков дополнительных расходов, и как следствие, привести к появлению в обществе социальной напряженности. В связи с этим, предлагается расширение круга юридических лиц - землепользователей, включив в него садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие юридические лица, а также гаражные кооперативы.

13. Принудительное прекращение права собственности на землю может осуществляться в силу различных оснований, наиболее распространенным из которых является изъятие земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд. Это действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, а осуществляемое в исключительных случаях для удовлетворения публичных интересов. Данная процедура является фактической разновидностью национализации имущества, предусмотренной ст. 235 ГК РФ, действующей в условиях отсутствия специального Федерального закона «О национализации».

14. Под ограничением прав на землю в черте поселений следует понимать устанавливаемое на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов сужение объема прав собственников (владельцев, пользователей) земельных участков, затрудняющих реализацию их правомочий в отношении земельного участка на безвозмездной основе в связи с необходимостью обеспечения публично-правовых интересов (экологических, земельных, градостроительных и иных). Ограничения права собственности на землю касаются всех форм собственности (частная, государственная, муниципальная), однако ограничения права частной собственности затрагивают, в первую очередь, правомочие пользования земельным участком, а ограничения права государственной или муниципальной собственности - правомочие распоряжения земельным участком.

15. Необходимо проводить четкое разграничение понятий «ограничения», «обременения» прав на землю и «сервитуты». Данные термины имеют ряд сходных признаков и ряд принципиальных отличий. При этом следует поддержать уже высказанную в научной литературе точку зрения о том, что публичный земельный сервитут по своей юридической природе является разновидностью ограничений прав на землю и располагается в одном ряду с публичным лесным и водным сервитутом. Предлагается внести изменения в ЗК РФ, где определить, что публичный земельный сервитут - это право граждан свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами.

16. Установление правового режима земель предполагает введение (наряду с ограничениями) механизма стимулирования деятельности субъектов земельных отношений в черте городских и сельских поселений. Однако предусмотренные ЗК РФ, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и иными федеральными законами налоговые и иные экономические стимулы и ограничения «не вписаны» в налоговое и бюджетное законодательство и слабо применяются на практике. Более значимым является стимулирование землепользования и застройки в поселениях посредством установления четких параметров и видов использования земельных участков, упрощение процедуры получения разрешения на застройку, что повышает инвестиционную привлекательность земель и способствует повышению эффективности градорегулирования.

17. Реализация правового режима земель поселений невозможна без существования организационного механизма земельной реформы. Для этого рассмотрено и сформулировано понятие управления землями поселений, под которым предлагается понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование земельных отношений в городских и сельских поселениях в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю.

18. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных органов в области использования и охраны земель поселений, на наш взгляд, осуществляется не достаточно полно. Необходимо более детальное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; субъектами РФ и муниципальными образованиями; представительными и исполнительными органами власти всех уровней; органами общей и специальной компетенции. На сегодняшний день представляется допустимым расширение сферы применения административных договоров, а именно - Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также заключаемых на их основе Соглашений по отдельным вопросам, предусмотренных Конституцией РФ и Федеральными законами.

19. Для практического решения проблем управления землями поселений необходимо дополнить ЗК РФ отдельной главой «Управление земельными ресурсами» (как это сделано в других природоресурсовых кодексах), что способствовало бы повышению эффективности работы органов государственного управления в сфере использования и охраны земель. Возможен и вариант разработки отдельного федерального закона об управлении землями поселений. Указанный закон должен содержать отдельную статью о терминах и определениях, что серьезно облегчит применение земельного законодательства.

Столь же необходимым представляется внесение изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», который следует дополнить статьей о полномочиях специально уполномоченного природоохранного органа.

20. Под градостроительным планированием следует понимать функцию управления, осуществляемую органами государственной власти и местного самоуправления посредством разработки и реализации градостроительной документации для рациональной организации территорий и поселений в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития городских и сельских поселений.

21. В настоящий момент для достижения различных целей зонирование широко применяется в рамках нескольких отраслей законодательства, различающих ценовое зонирование, экономическое зонирование, правовое зонирование земель (в том числе поселений), кадастровое зонирование, территориальное оценочное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов и т.д. Приведение «к общему знаменателю» устанавливаемых ими правовых режимов осуществляется в ходе проведения градостроительного зонирования территорий поселений, которое носит комплексный и межотраслевой характер.

22. Новая концепция градостроительного зонирования является следствием изменения законодательной стратегии регулирования градостроительной деятельности, произошедшей на рубеже XX - XXI веков. Суть реформы градорегулирования заключается в том, что Градостроительный кодекс РФ (и практически дословно воспроизводящий его положения новый ЗК РФ) устанавливает определенные правила использования и охраны для территорий, а не для земельных участков определенного целевого использования, как это делал ЗК РСФСР, выделяя в составе категории земель поселений субкатегории со своим правовым режимом (ст. 71 ЗК РСФСР).

23. В результате деления поселения на территориальные зоны для каждой из них определяются градостроительные регламенты. Своеобразие юридической природы градостроительных регламентов проявляется в том, что они будучи по сути техническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения их нормативным актом органа местного самоуправления в виде правил землепользования и застройки. Наличие градостроительных регламентов создает условия для четкого правового регулирования пользования земельными участками и зданиями, строениями, сооружениями на участке как единым комплексом и определяет права и обязанности на земельные участки в поселениях.

24. Устанавливаемые Правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты отличаются от строительных норм, правил и стандартов, равно как и от введенных законом РФ «О техническом регулировании» технических регламентов. Последние вскоре заменят экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы, которые фактически и так являются по своей сути техническими регламентами. Принципиальным отличием градостроительных регламентов от технических регламентов следует считать порядок утверждения и сферу действия.

25. Несмотря на ряд прогрессивных норм и решений, градостроительному законодательству в части установления правового режима земель поселений не удалось избежать ряда недостатков. В подавляющем большинстве муниципальных образований России до сих пор не разработаны Правила землепользования и застройки, что обусловлено объективными и субъективными причинами. Одним из вариантов решения проблемы могло бы стать выделение определенной доли денежных средств из федерального бюджета (бюджета субъекта РФ) органам местного самоуправления на разработку правил застройки, то есть использование не административных, а финансово-экономических рычагов воздействия на местные власти (например, посредством разработки долгосрочной или среднесрочной целевой программы субъекта РФ).

26. Проблема реализации прав граждан и их объединений в сфере градостроительства тесно обусловлена проблемой соотношения частного и публичного начала в ходе осуществления градостроительной деятельности. Применительно к градостроительным отношениям более оправданной является теория смешанного, материально-формального критерия соотношения публичного и частного права.

Градостроительный кодекс РФ впервые выделяет не просто частные и публичные интересы, а государственные, общественные и частные интересы в градостроительстве (ст. 3 Градостроительного кодекса РФ). Из этого следует, что законодатель не выделяет в отдельную разновидность публичных интересов муниципальные интересы, в то время как на органы местного самоуправления возложены более чем серьезные задачи по регулированию градостроительной деятельности. Кроме того, в понимание публичного интереса данным кодексом внесено следующее звено: публичные интересы могут быть государственными и общественными. При таком делении допустим и вывод о возможности противоречия между ними, что мы и наблюдаем в реальной действительности.

Однако конфликт интересов может располагаться как между, так и внутри любой группы интересов (например, между интересами РФ и субъектов РФ, или внутри общественных интересов). Наиболее характерны конфликты между государственными и общественными интересами, например, при строительстве атомных электростанций, размещении опасных отходов, строительстве автомобильных или железных дорог, аэродромов и т.д. Типичным примером противоречия общественных и частных интересов является строительство домов в рекреационной зоне города Волгограда в районе ЦПКиО. Поэтому задачей градостроительного законодательства начала XXI века является поиск дальнейших путей достижения социального компромисса между нередко объективно противоречивыми интересами власти, бизнеса и населения.

27. Неотъемлемым элементом правового режима земель поселений является охрана земель, под которой следует понимать совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских поселений как составной и неотъемлемой части окружающей среды, закрепляющих необходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурно-оздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития поселений РФ. Сущность охраны земель поселений состоит в том, что земли поселений являются составной частью окружающей среды и должны рационально использоваться для достижения главной цели - такого размещения производительных сил, жилых, общественно-деловых и иных зданий и сооружений, которое не ухудшало бы качество окружающей среды и не являлось тормозом для развития хозяйственной деятельности и культурно-бытового обслуживания населения.

28. Охрана и рациональное использование земель поселений находятся в сложном взаимодействии. Под рациональным использованием земель поселений следует понимать деятельность по проектированию, размещению и эксплуатации хозяйственных, коммунально-бытовых и иных объектов в черте поселений, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, санитарных норм и правил, иных нормативных предписаний и мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития поселения.

Охрана земель поселений является составной частью мероприятий по охране окружающей среды вообще, и на территории поселения, в частности. Для решения (или хотя бы смягчения) экологических проблем города необходимы усилия не только органов государственной власти или местного самоуправления, но и активное участие в природоохранных процессах граждан и общественных объединений. Представляется, что для достижения поставленной цели необходима разработка экологической программы охраны каждого городского населенного пункта.

29. Динамика взаимодействия общего и особого эколого-правового режима с градостроительным регулированием охраны земель поселений обусловила введение в теорию и практику градорегулирования категории «благоприятная среда жизнедеятельности». Представляется, что благоприятная среда жизнедеятельности - это нормальное состояние природной среды отдельного поселения или его части.

Когда же речь идет о благоприятной окружающей среде, то сфера его действия не имеет территориальных границ. Существует множество «точек пересечения» сферы действия права на благоприятную окружающую среду и права на благоприятную среду жизнедеятельности, например, в случае признания поселения или его части зоной экологического бедствия либо особо охраняемой природной территорией. Таким образом, «благоприятная среда жизнедеятельности» является составной частью «благоприятной окружающей среды».

30. Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности в городских поселениях на окружающую среду, и, как следствие, воздействие неблагоприятной окружающей среды городов на здоровье населения. В числе таких требований главное место занимают экологические требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных городских хозяйственных объектов, а также требования к размещению отходов производства и потребления. Указанные требования при осуществлении любой экологически вредной деятельности в поселениях на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные.

Несоблюдение экологических требований может повлечь прекращение (ограничение, приостановление) права специального природопользования, что является самостоятельной формой природоохранительной ответственности, которая имеет особый порядок возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования общественных отношений.

31. Вопросы охраны земель поселений невозможно рассматривать в отрыве от охраны других природных объектов, расположенных в границах поселений и являющихся составной частью естественных, модифицированных или трансформированных экологических систем в черте поселений. В то же время охрана земель поселений имеет свои специфические особенности в рамках общего дела охраны природы, соотносится с этой общей задачей как часть и целое, в ряде случаев имеет самостоятельный характер.

32. В теории и практике отсутствует определение зеленого фонда поселений, хотя данная категория и получила широкое использование. Представляется, что под зеленым фондом городских и сельских поселений следует понимать совокупность зеленых зон в черте поселения, выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду населенного пункта и поддержание экологического баланса. В свою очередь, зелеными зонами является часть территории городского или сельского поселения, занятая совокупностью зеленых насаждений, включая городские леса, древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.

33. Одним из важнейших направлений охраны окружающей среды поселений является создание в их границах особо охраняемых природных территорий, либо включение, как правило, сельских поселений в границы ООПТ. Создание ООПТ в черте городского или сельского поселения ведет к установлению на этой территории определенного эколого-правового режима, сочетающего экологические, земельные и градостроительные характеристики. Общий смысл данного субрежима заключается в установлении ограничений по застройке (ст. 45 Градостроительного кодекса РФ), хозяйственному использованию (экологическое законодательство), приобретению прав на землю, оборотоспособности земельных участков, которым придан статус ООПТ и их охранных зон.

34. Вариантом наложения двух правовых режимов территории - земельно-градостроительного и экологического - является создание в черте поселений (территории муниципального образования или субъекта РФ) территорий экологического неблагополучия (чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия). До сих пор ни одной территории не придан официально указанный правовой статус в силу ряда объективных и субъективных причин. Учитывая катастрофичное состояние окружающей среды во многих регионах России, необходимо, во-первых, скорейшее принятие федерального закона «О зонах экологического бедствия». Во-вторых, не дожидаясь принятия такого закона субъектам РФ следует принять законы «О региональных зонах экологического неблагополучия». В-третьих, необходимо внести изменения в ст. 7-8 ЗК РФ, дополнив перечень категорий земель в земельном фонде РФ категорией «земли экологического неблагополучия» (по аналогии с землями особо охраняемых территорий и объектов), учитывая огромную социально-экологическую значимость установления особого режима использования и охраны такой территории.

35. Огромную роль в улучшении состояния окружающей среды поселений могло бы сыграть расширение международного сотрудничества, поскольку возникновение в отдельно взятом поселении, регионе или целом государстве экологически неблагополучных зон может быть связано с действиями других государств (примером чему может служить война в Ираке весной 2003 г. и связанные с ней экологические последствия для арабских (и не только арабских) городов и агломераций). Одним из вариантов снижения таких негативных экологических последствий могла бы быть разработка и внедрение в практику новой категории международного права окружающей среды - «территории экологического бедствия». Такая территория может располагаться в пределах одного или нескольких государств и обладать определенным международным эколого-правовым статусом.

36. Межотраслевой характер правового регулирования земельных отношений на территории городских и сельских поселений, существование ряда пробелов, а также многочисленных коллизий в федеральных нормативно-правовых актов обуславливают необходимость разработки и принятия Федерального закона «О правовом режиме земель поселений». Указанный закон должен включать в себя следующие главы и статьи.

Глава 1 «Общие положения» включает статьи, определяющие основные понятия, предмет регулирования и сферу действия закона, задачи и принципы правового режима земель поселений, виды и особенности правового статуса поселений, порядок и правовые последствия изменения черты поселений.

Глава 2 «Охрана земель поселений» определяет основные способы и порядок охраны земель поселений и тесно связанных с ними иных природных ресурсов, конкретизирует экологические требования и ограничения деятельности городских природопользователей, определяет особенности правового режима земель поселений с особым эколого-правовым статусом.