Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Проблема разграничения полномочий органов общей и специальной компетенции приобретает особую актуальность в городах и агломерациях, так как:

а) вопросами управления земельными ресурсами в городских и сельских поселениях занимается больше органов, чем в сельской местности. Например, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству не осуществляет управление землями сельскохозяйственного назначения.

б) управление земельными ресурсами поселений намного сложней, чем землями сельскохозяйственного назначения. Наряду с общими проблемами использования участков рационально и по целевому назначению, в городах добавляются проблемы планировки и застройки, соблюдения градостроительных регламентов. в) в сельской местности живет меньше населения, поэтому меньше спорных ситуаций, меньшая потребность издавать правоприменительные акты или заключать соглашения о разграничении полномочий.

Представляется, что более правильно говорить не об органах управления землями поселений, а о компетенции органов публичной власти в области управления землями поселений. Однако наличие нескольких органов специальной компетенции на территории любого субъекта РФ (территории муниципального образования), организованных по различному принципу (или их комбинации) ставит вопрос о разграничении их полномочий по управлению земельными ресурсами поселений. В связи с этим в ЗК РФ необходимо добавить главу (по аналогии с ВК и ЛК РФ), в которой должны быть отражены следующие вопросы: полномочия Российской Федерации в области использования и охраны земель; полномочия субъектов РФ в области использования и охраны земель; разграничение полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области использования и охраны земель; полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны земель; функции специально уполномоченного федерального органа в области использования и охраны земель.

Глава 5. Правовые проблемы градостроительного регулирования использования территорий городских и сельских поселений

5.1 Теоретические проблемы градостроительного планирования

Под планированием обычно понимается «создание (формулирование) четкой последовательности действий, ведущих к достижению поставленной цели или целей». Холл П. Городское и региональное планирование. - М., 1993. - С. 9. Первые письменные свидетельства о принципах застройки городов идут из Древней Месопотамии. Уже в месопотамских городах мы встречаемся с первыми наметками регулярного плана, зависевшего, по всей вероятности, от разделения земли и расположения каналов. Существенное место в градостроительном планировании исследователи также отводят древним городам Средней Азии и Японии, Египта и африканских государств, а также выдающемуся художественному и техническому уровню градостроительства коренных жителей центральной и южной Америки. Груза И. Теория города. - М., 1972. - С. 13-14.

Дальнейшее развитие градостроительного планирования городского землепользования восходит к периоду средних веков (Англия, законы 1388 г., 1589 г. и ряд других). В тот период территориальное планирование развивалось крайне медленно, достигая заметной интенсивности в исключительных случаях (например, по закону 1667 г. о восстановлении Лондона после пожара).

С середины XIX века в России и европейских государствах начинает формироваться современная практика городского территориального планирования. Так, в Германии планирование территории городов стало осуществляться с 1900 г., а во Франции вопросы планирования использования земель городов первоначально были урегулированы в 1919 г.

В связи с этим не вызывает сомнений, что земельное законодательство начала ХХ века вносит существенные изменения в правовой режим земель, поскольку территориально-устройственное планирование первоначально охватывает всю территорию городов, а затем распространяется на территорию целых стран. Аксененок Г.А., Кикоть В.А., Фомина Л.П. Критика современных буржуазных аграрно-правовых теорий. - М., 1972. - С.160-163. Следствием этого явилось возложение обязанности на заинтересованных лиц получать разрешения на строительство, а также обусловило контроль специально уполномоченных органов за соблюдением таких правил. Специальные разрешения стали требоваться на строительство в городах экологически вредных производств. См. подробнее об этом: Земельное законодательство зарубежных стран. - М., 1982. - С. 331-335.

В России же заложенные в период проведения реформ 1861-1864 гг. основы градостроительного законодательства в советское время были полностью разрушены и место государственных законодательных актов заняли многочисленные отраслевые и ведомственные инструкции и правила. По мнению Д.Г. Донцова и Н.Г. Юшковой, причина этого заключается в том, что централизованное управление экономикой не нуждалось в каких-либо внеотраслевых и вневедомственных регулятивных документах, а главное, в сильной и самостоятельной городской власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. До последнего времени в РФ не было полноценных законов по организации территории и градостроительству. Донцов Д.Г., Юшкова Н.Г. Указ соч., С. 537.

Появление широкого круга частных собственников в городах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений прав собственников (равно как и пользователей, владельцев, арендаторов) земельных участков. Данные попытки были предприняты в законе РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 г., а впоследствии в Градостроительном кодексе РФ, градостроительных уставах (кодексах) и иных законах субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актах.

Возникшее в начале 90-х годов прошлого века концептуально новое градостроительное планирование развития территории поселений органично заняло особое место в системе государственного планирования и прогнозирования, концептуальные положения которого определены федеральным законом. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

В настоящий момент выделяется три вида государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации: на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам и основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности.

На основе указанных прогнозов разрабатываются федеральные целевые программы по демографическим, экологическим, природоресурсовым и иным общественно значимым проблемам. На уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления также могут приниматься соответствующие прогнозы и программы.

Документация о градостроительном планировании отражает положения действующих социально-экономических прогнозов и программ на территории городских и сельских поселений (реже межселенных территорий) при помощи специфических градостроительно-правовых средств. Например, в настоящий момент в России действует Федеральная целевая программа «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002-2010 годы)», Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. № 815 «О федеральной целевой программе «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002-2010 годы)» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4894. направленная на сохранение уникальных памятников и улучшение качества застройки, что должно способствовать решению проблемы создания эффективного городского хозяйства, повышению жилищного уровня в условиях реформируемого общества. Программа предусматривает разработку взаимоувязанного по целям и задачам комплекса действий всех субъектов градостроительной деятельности, что позволит обеспечить эффективное решение задач государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития России.

Реализация данной программы будет производиться, в том числе и посредством механизма особого регулирования градостроительной деятельности (ст. 6 Градостроительного кодекса РФ), ибо без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства будет невозможно или затруднено.

Решение как приведенной выше, так и иных задач градостроительно-планировочными средствами является неотъемлемым условием обеспечения устойчивого развития городских и сельских поселений России. Под устойчивым развитием поселения мы понимаем результат осуществления градостроительной деятельности в поселении, в результате которого обеспечено создание благоприятной среды жизнедеятельности для населения, ограничено вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также обеспечено рациональное использование территории поселения в интересах настоящего и будущего поколений людей.

Достижению данной цели, вызванной к жизни усложнением общественных отношений по планировке и застройке поселений, а также ухудшением качества окружающей среды, служит появление новых комплексных форм градостроительного планирования, при разработке которых обязательно должны были учитываться требования по охране окружающей среды и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Именно поэтому градостроительное планирование в России начала XXI века является одной из важнейших комплексных функций управления землями городских и сельских поселений. Как отмечала Л.П. Фомина, «планирование использования земли как элемент территориального планирования определяется … задачей координации всех отраслей народного хозяйства и иных сфер общественной жизни в пределах определенных территориальных границ». Фомина Л.П. Право землепользования в европейских социалистических странах. - М., 1975. - С. 168.

В юридической литературе отсутствует классификация градостроительного планирования, позволяющая системно рассмотреть ее юридическую природу и основные цели и задачи. Представляется, что по характеру документов градостроительного планирования следует выделить две основные формы градостроительной документации: о градостроительном планировании и о застройке. Первая форма включает в себя две разновидности: документацию о развитии территорий и документацию о развитии поселений. Указанные виды градостроительной документации разрабатываются на трех уровнях.

Первый уровень - это документация о градостроительном планировании развития территории РФ и частей территории РФ (градостроительная документация федерального уровня). На этом уровне разрабатывается Генеральная схема расселения на территории РФ и схемы градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации, включающих в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации или части их территорий (консолидированные схемы градостроительного планирования).

Второй уровень - это документация о градостроительном планировании развития территорий субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) и частей территорий субъектов РФ. На этом уровне разрабатываются территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, пригородных зон, иных территорий.

Третий уровень - это градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Она включает в себя градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (далее - документация о планировке) и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений.

Документация о планировке включает в себя: территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); генеральные планы городских и сельских поселений; проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.

Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования благоприятной среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

В генеральном плане городского или сельского поселения определяются основные направления развития территории поселения с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского или сельского поселения, а также содержатся предложения об установлении границ поселений и обеспечении их ресурсами в целях комплексного развития.

Таким образом, как отмечал В.П. Балезин, генеральный план определяет не только внутреннюю структуру земель населенного пункта, но и предопределяет общий размер и границы территории данного населенного пункта, ибо его черта, юридически закрепляющая границы земель конкретного населенного пункта, устанавливается в соответствии с генеральным планом. Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. - М., 1972. - С. 75.

Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает в себя: проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений; проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают в себя схему зонирования - графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Указанные схемы зонирования территорий определяют вид использования территорий и устанавливают ограничения на их использование для осуществления градостроительной деятельности.

В ходе реформы местного самоуправления были не редки случаи создания в границах городских поселений нескольких самостоятельных муниципальных образований, в связи с чем эффективность градостроительного планирования муниципального уровня была низкой. Этот вывод объясняется тем, что градостроительное планирование и зонирование, осуществляемое на «субгородском» уровне не было вписано в планировочную схему развития всего поселения в целом, а осуществлялось исходя из представлений о необходимости планировки и застройки на уровне части территории города соответствующими органами местного самоуправления. Например, если в городе было создано двадцать внутригородских муниципальных образований, то в результате могло получиться столько же концепций планировки и застройки территории соответствующей части поселения, слабо вписанных в концепцию планировки и застройки всего поселения.

Муниципальная реформа, продолженная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. отчасти разрешила указанный вопрос, выделив четыре разновидности муниципальных образований. В трех из них (поселение, муниципальный район и городской округ) границы поселений и муниципальных образований будут либо совпадать, либо (намного чаще) в состав муниципальных образований будет входить несколько поселений (одно поселение с прилегающей территорией). Относительно четвертой разновидности муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения - п.3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ определил, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований в области градостроительства определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Подводя итоги необходимо отметить, что под градостроительным планированием следует понимать функцию управления, осуществляемую органами государственной власти и местного самоуправления посредством разработки и реализации градостроительной документации для рациональной организации территорий и поселений в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития городских и сельских поселений.

4.2 Зонирование территорий городских и сельских поселений: его виды и правовое значение

Зонирование территорий можно рассматривать в трех аспектах: как правовую меру или инструмент регулирования хозяйственной и иной деятельности, как правовой институт и как функцию управления. Для целей данного диссертационного исследования мы будем рассматривать зонирование преимущественно в первом смысле.

В настоящий момент для достижения различных целей зонирование широко применяется в рамках нескольких отраслей законодательства. Так, Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694 «О Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» упоминает ценовое зонирование, экономическое зонирование, правовое зонирование земель (в том числе населенных пунктов), кадастровое зонирование, территориальное оценочное зонирование.

В других нормативно-правовых актах упоминается строительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и ряд иных разновидностей. Получила поддержку и теория районирования, связанная, например, с выделением экологических районов (регионов). Копылов М.Н., Мохаммад С.А. Экологическое районирование в международном и внутригосударственном праве: Учебное пособие. - М., 2003. - 115 с.

Наличие столь значительного количества инструментов регулирования хозяйственной и иной деятельности порождает вопросы об их соотношении и применении на территории городских и сельских поселений, а также разрешении возможных коллизий между устанавливаемыми в результате такого зонирования различными правовыми режимами. Указанные вопросы разрешаются в ходе проведения градостроительного зонирования территорий поселений, которое носит комплексный и межотраслевой характер.

В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов земельных правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную среду жизнедеятельности, ответственность за земельные правонарушения (самовольная постройка и т.д.) зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны. Например, ст. 33 Кодекса Волгоградской области от 17 июля 2002 года № 727-ОД «Об административной ответственности» предусматривает административную ответственность за нарушение установленного градостроительной документацией и градостроительными регламентами правового режима использования территориальных зон // Волгоградская правда. 2002. 23 июля.

Градостроительный кодекс РФ рассматривает зонирование в двух аспектах: во-первых, зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование (осуществляется посредством разработки Генерального плана поселения); во-вторых, как правовое зонирование, т.е. деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (осуществляется посредством принятия местного нормативного акта).

Раскрывая зонирование территорий в первом из указанных аспектов, Градостроительный кодекс РФ фактически выделяет два подвида зонирования. Во-первых, упоминаются схемы зонирования территорий, определяющие вид использования территорий и устанавливающие ограничения на их использование, для осуществления градостроительной деятельности. Например, такие ограничения могут устанавливаться в зонах охраны памятников истории и культуры, водоохранных зонах, зонах особо охраняемых природных территорий и т.д. Данный вид зонирования можно обозначить как специальное зонирование (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ), хотя такой термин Градостроительный кодекс РФ не использует. Схемы зонирования включаются в правила застройки (нормативно-правовой акт органа местного самоуправления), которые разрабатываются на основе генерального плана поселения.

Во-вторых, Земельный кодекс РФ (ст. 85) и Градостроительный кодекс РФ (ст. 40-48) устанавливают виды территориальных зон, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом. Данный вид зонирования можно обозначить как территориальное зонирование. Указанные виды зонирования тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга.

Правовая природа территориального зонирования, как отмечала Н.Л. Лисина, «заключается в том, что оно является, с одной стороны, элементом градостроительного планирования использования земель поселений, а с другой - способом правового регулирования использования земельных участков в составе земель поселений, в результате осуществления которого определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости на них». Лисина Н.Л. Указ. соч. С. 151. Градостроительное законодательство предусматривает территориальные зоны следующих видов: жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных объектов; иные зоны режимных территорий.

Органы местного самоуправления городских и сельских поселений в соответствии с местными условиями могут устанавливать иные территориальные зоны, а также включать в них земельные участки и иные объекты недвижимости. В территориальных зонах могут выделяться подзоны, особенности использования территории которых определяются градостроительным регламентом с учетом ограничений на их использование, установленных земельным, экологическим и иным законодательством РФ. Территориальные зоны могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами и т.д. См. также: Волкова Т.В. Правовые основы управления земельными ресурсами Российской Федерации / Под ред. К.Г. Пандакова. - Саратов, 2003. - С. 164-165.

Вышеприведенная концепция зонирования является следствием изменения законодательной стратегии регулирования градостроительной деятельности, произошедшей на рубеже XX - XXI века. Суть реформы градорегулирования заключается в том, что Градостроительный кодекс РФ (и практически дословно воспроизводящий его положения новый ЗК РФ) устанавливает определенные правила использования и охраны для территорий, а не для земельных участков определенного целевого использования, как это делал ЗК РСФСР, выделяя в составе категории земель поселений субкатегории со своим правовым режимом (ст. 71 ЗК РСФСР).

При этом данное противоречие не было предметом глубокого обсуждения и анализа в юридической литературе. Более того, в научной литературе предлагалось даже более широкое толкование состава земель населенных пунктов (чем в ЗК РСФСР) в результате выделения земель «застройки, общего пользования (улицы, площади, стадионы, рынки и т.п.), природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения (парки, лесопарки, сады, памятники садово-парковой архитектуры, водоемы, пляжи, дикий животный мир, рыба, памятники природы, истории и культуры, в том числе архитектуры), занятые промышленностью, транспортом, связью, объектами энергетики, обороны». Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. - М., 1993. - С. 111. Однако нельзя согласиться с нахождением в составе категории земель поселений рыбы и объектов животного мира в качестве неотъемлемых составных частей.

Другие авторы отмечали, что следует различать «виды территориального зонирования от видов земель, входящих в состав земель населенных пунктов, перечисленных в ст. 71 ЗК (земли застройки, общего пользования и т.д.). Территориальное зонирование является инструментом градостроительного планирования и устанавливает правовой режим недвижимости: зданий и сооружений, находящихся на земельном участке, как комплексного понятия. Закрепление состава земель населенных пунктов в ЗК РСФСР преследовало иную, более узкую задачу - определить правовой режим видов земель населенных пунктов. Поэтому содержание правового режима земель и объектов недвижимости, устанавливаемого в результате зонирования, и в результате отнесения земельных участков к соответствующему виду земель населенных пунктов полностью не совпадает». Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - М., 2000. - С. 323.

Действительно, указанные в статьях 40-48 Градостроительного кодекса РФ территориальные зоны не соответствовали выделяемому Земельным кодексом РСФСР составу земель населенного пункта. Суть противоречия, на наш взгляд, сводилась к тому, что Земельный кодекс РСФСР требовал однозначного назначения участков с помощью понятия «целевое назначение» земельного участка. Оно прямо упоминалось в действовавших до вступления в силу нового Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. статьях 45, 46, 78, 92, 93, 125 ЗК РСФСР и косвенно во множестве других статей, а также иных законах и подзаконных актах. При этом ни в одном из них не содержалось определение этого понятия.

В ЗК РСФСР (и большинстве законов о земле субъектов Российской Федерации 90-х годов XX века) классификация земель в земельном фонде РФ осуществлялась посредством нескольких уровней детализации определений. Первоначально весь земельный фонд делился на семь основных категорий, включая и категорию земель населенных пунктов. Затем земли каждой категории дифференцировались на более мелкие составные части (субкатегории). Например, различались особенности использования и охраны земель промышленности, транспорта, связи, обороны и т.д. в рамках одной категории земель специального назначения.

Однако выделение в рамках категории земель поселений таких субкатегорий с четким указанием их целевого (т.е. единственного) назначения не позволяло осуществить надлежащее градорегулирование на соответствующих территориях, приписанных к той или иной субкатегории. Это происходило по следующей причине. Перечни объектов, приписываемые той или иной субкатегории, не могли (и не могут) быть сосредоточены только в этой субкатегории и ни в какой иной. Напротив, они естественным образом распространяются и существуют и в иных (всех) субкатегориях. Например, к субкатегории земель общего пользования были приписаны площади, улицы, переулки, проезды и т.п., но эти виды объектов естественно и необходимо присутствуют во всех иных субкатегориях.

Земельный кодекс РСФСР не отвечал прямо и на другой важный вопрос: что считать целевым назначением земельного участка - весь ли список разрешенных для соответствующей субкатегории объектов или тот конкретный объект, который на данном участке сейчас расположен или запроектирован? Факт отсутствия однозначного ответа на этот вопрос означал возможность и юридическую оправданность следующей трактовки закона: разрешенным на конкретном участке правомерно считать весь без исключения список объектов, обозначенных для территориальной зоны, в границах которой этот участок расположен.

Это юридическое заключение и является правовым основанием для «Правил землепользования и застройки» и правового (территориального) зонирования. По этой системе разработаны и введены в действие согласно Градостроительному кодексу РФ «Правила» в Новгороде, Казани, Твери, Иркутске, Санкт-Петербурге, Выборге, Самаре и других городах. Соответствующие разделы указанных Правил устанавливают списки видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в тех или иных территориальных зонах. Правовое зонирование: опыт разработки «Правил землепользования и застройки» в городах России / Под ред. У. Валлетты и А. Высоковского. - М., 1999. - С.34-35.

Понятие «разрешенное использование» земельных участков является следствием дальнейшего совершенствования конструкции «целевого назначения» земельного участка. Использование земельных участков по целевому назначению всегда являлось и является одним из основных принципов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Однако до недавнего времени земельное законодательство употребляло данный термин применительно к «основному» целевому назначению, определяемому сразу для целой категории земель.

В связи с масштабным вовлечением земельных участков городских и сельских поселений в гражданский оборот возникла потребность в углубленном подходе к определению целевого назначения, а для этого - в дополнении норм об основном целевом назначении категорий земель нормами о целевом назначении конкретных земельных участков с учетом их месторасположения и установленных ограничений (обременений) в их использовании, что и осуществлено в новом Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. Так появилась на свет правовая конструкция «разрешенное использование земельных участков».

Впервые данный термин упоминается в Приложении № 4 (Акт установления нормативной цены земельного участка) к Письму Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 28 декабря 1994 г. “О порядке определения нормативной цены земли”, однако содержание данного термина не раскрывалось.

Впоследствии названный термин был востребован как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации, причем в ряде региональных программ земельной реформы формирование законодательного установления принципа разрешенного использования земель в городах и поселениях, а также процедур правового зонирования территорий поселений провозглашалось одним из элементов государственной политики по развитию оборота земли и другой недвижимости. Закон Кемеровской области «О региональной целевой программе «Развитие земельной реформы в Кемеровской области на 2000-2002 годы». Принят Советом народных депутатов Кемеровской области 31 мая 2000 г. Раздел 2.3. // «Кузбасс». 2000. 12 июля.

Попытки раскрыть содержание данного термина предпринимались и в юридической литературе середины 90-х годов XX века. Так, ряд авторов предлагал понимать под разрешенным использованием и целевое назначение земельного участка, и требования к использованию земельного участка, вытекающие из территориального планирования и зонирования, а также из установленных для данного участка ограничений и обременений. Башмаков Г.С., Беляева З.С., Иконицкая И.А. Современные проблемы нового земельного законодательства // Государство и право. - 1995. № 8. - С. 40.

Градостроительный кодекс РФ окончательно определился с данным понятием (ст. 1), понимая под разрешенным использованием земельного участка и иных объектов недвижимости использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством РФ, а также сервитуты. В свою очередь, градостроительный регламент - совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

Таким образом, своеобразие юридической природы градостроительных регламентов проявляется в том, что они, будучи, по сути, техническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения их органом местного самоуправления посредством принятия нормативного акта - правил землепользования и застройки.

Данный документ содержит текстовую и картографическую части. Текст включает юридические нормы и процедуры, связанные с использованием существующих объектов недвижимости, а также подготовкой и осуществлением строительных изменений на земельных участках.

Картографическая часть включает карту правового зонирования городской территории, а также приписанные к карте градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости в границах выделенных зон. Это значительно отличает Правила от традиционных документов, в которых правовую нагрузку имеет только текст, тогда как в данном случае карта имеет непосредственно правовое значение (разделение территории на зоны с различными регламентами). Высоковский, А.А., Трутнев Э.К. Концепция правового зонирования города: Методы разработки на примере Хабаровска. - М., 1999. - С.15.

Именно данный нормативный акт определяет правовые основы территориального зонирования, в основе которого лежит разделение городской территории на определенное число зон с фиксированными границами. Для всех зон и соответственно для каждого земельного участка, расположенного в этих зонах, устанавливаются градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости: виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе выбирать вид из списка видов, установленного регламентом; предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков; предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках (например, отступы построек от границ земельных участков показатели высоты или этажности построек, процента застройки участков и др.); показатели мест парковки автомобилей и т.д. Там же. С. 12.

Так, в жилой территориальной зоне могут располагаться дома малой этажности (1-2 этажа), средней этажности (до 5-ти этажей) и многоэтажных домов. Если мы возьмем, например, жилую зону с домами малой этажности, то в перечень параметров разрешенных градостроительных изменений на земельном участке могут входить: теплицы; оранжереи; надворные туалеты; небольшие индивидуальные мастерские; сараи, бани и иные надворные постройки; резервуары для хранения воды; отдельно стоящие гаражи или стоянки на одну машину и т.д. См. также: ст. 59 Градостроительного Устава Казани. Утвержден Решением Казанского Совета народных депутатов 24 декабря 1998 г. № 9-13 // Текущий архив Казанского Совета народных депутатов за 1998 г.

Таким образом, наличие градостроительных регламентов создает условия для четкого правового регулирования пользования земельными участками и зданиями, строениями, сооружениями на участке как единым комплексом и определяет права и обязанности на земельные участки в поселениях. Лисина Н.Л. Указ. соч. С. 150.

Проведению правового зонирования не мешает отсутствие окончательно разграниченного права государственной и муниципальной собственности в поселениях, поскольку правовое зонирование регулирует вопросы использования городской земли, но не распоряжения ею. Высоковский, А.А., Трутнев Э.К. Концепция правового зонирования города: Методы разработки на примере Хабаровска. - М., 1999. - С.68. Система правового зонирования сопрягается с иными подсистемами регулирования, связанными с установлениями ограничений на землепользование и застройку по требованиям экологии, охраны памятников истории и культуры и т.д. Выработка сводных регламентов проводится путем многочисленных консультаций разработчиков «Правил» с соответствующими специалистами. Там же. С.81. При этом существующие объекты, которые не вписываются в принятые регламенты, сохраняются, но изменение их строительных параметров допускается только в случае, если таковые направлены на приведение использования объекта в соответствии с регламентом данной зоны. Смоляр И.М. Градостроительное право. Теоретические основы. - М., 2000. - С.93.

Следовательно, в отличие от ЗК РСФСР «Правила» устанавливают список разрешенных видов (не однозначного) использования участков, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны; при этом конечный выбор использования из установленного списка делает собственник (арендатор) участка.

Параметры и виды использования земельного участка (как и ограничения) устанавливаются для всех участков в пределах территориальной зоны, а собственник вправе использовать участок с расположенными на нем объектами недвижимости теми способами и в тех целях, которые не запрещены в ее пределах. Поскольку правила устанавливаются по отношению к каждой территориальной зоне, то разные территориальные зоны, расположенные в разных местах города, но принадлежащие к одному базовому типу, могут различаться по набору видов разрешенного использования недвижимости и по ее параметрам. Афанасьева Т., Трутнев Э., Якубович Е. Градостроительное законодательство России на пути реформ. - М., 1996. - С. 44. Более того, может быть предусмотрен основной и факультативные виды градостроительного использования участка в пределах территориальной зоны.

Необходимо иметь в виду, что устанавливаемые Правилами градостроительные регламенты отличаются от строительных норм, правил и стандартов, равно как и от введенных Федеральным законом «О техническом регулировании» технических регламентов. Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Последние вскоре заменят экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы, которые фактически и так являются техническими регламентами по своей сути. Несомненно, к общим техническим регламентам будут отнесены различные защитные и охранные зоны.Тимофеев Л.А. Проблемы экологического нормирования водоснабжения населения. - Саратов, 2003. - С.28.

В числе принципиальных отличий градостроительных регламентов от технических регламентов следует считать, во-первых, порядок утверждения. Градостроительные регламенты утверждаются актом органа местного самоуправления, технические регламенты - федеральным законом. Во-вторых, принципиально отличается их сфера действия. Градостроительные регламенты определяют параметры и виды использования территории поселения в части застройки и т.д., то есть определяют внешнюю форму строительной деятельности в поселениях. Технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), то есть определяют сам порядок безопасного ведения строительства.

Таким образом, Градостроительный кодекс РФ впервые легально и однозначно ввел необходимость правового (территориального) зонирования и «Правил землепользования и застройки» для каждого муниципального образования, а в соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., планировка и застройка - это один из вопросов местного значения. Целевое назначение земель нашло свое продолжение в градостроительном регламенте, определяющем строительные и хозяйственные «изменения» недвижимости (и земельных участков).

Предусмотренный градостроительным законодательством порядок уточнения пределов использования земельных участков в поселениях заключается в следующем: 1) назначение земель определяется через «разрешенное использование земельных участков»; 2) разрешенное использование устанавливается градостроительным регламентом, который содержит совокупность параметров и видов использования участков, включая допустимые изменения объектов недвижимости; 3) градостроительный регламент разрабатывается и содержится в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления - «Правил землепользования и застройки», которые не являются градостроительной документацией; 4) «Правила» разрабатываются органами местного самоуправления на основе правового зонирования. Правовое зонирование: опыт разработки «Правил землепользования и застройки» в городах России / Под ред. У. Валлетты и А. Высоковского. - М., 1999. - С.33.

Администрация города посредством «Правил» получает возможность, во-первых, эффективно осуществить политику обустройства территории и регулировать местные программы; во-вторых, сохранять некоторые земельные участки (около 30%) для перспективного использования с помощью особых правовых процедур; в-третьих, использовать новые рычаги управления и контроля над ситуацией, перевести многие из сегодняшних «неуставных» отношений на правовую основу. Последнее возможно, поскольку «Правила» устанавливают полномочия разных субъектов, управлений и служб города, что позволяет администрации эффективнее использовать обращения в суд для достижения результатов в интересах городского сообщества; в-четвертых, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использования недвижимости (и земельных участков) из нескольких разрешенных вариантов, что позволяет оперативно реагировать на изменение рыночной ситуации без бюрократической волокиты.

Главное же заключается в том, что с введением системы правового зонирования в городе появляются ясные и «прозрачные» правила игры для всех участников инвестиционно-строительного процесса. В этом заинтересованы все: и администрация города, которая нуждается в четких основаниях для принятия решений, и застройщики (собственники недвижимости), которые нуждаются в общепринятых и ясных стандартах принятия решений, чтобы снизить возможность произвола со стороны чиновников. Кроме того, Правила предлагают упрощение и упорядочение процедур, связанных с передачей прав на земельные участки и иные объекты недвижимости, а также с получением разрешительной документации, что при сегодняшней бюрократизации процесса является значительным шагом навстречу интересам инвесторов. Высоковский, А.А., Трутнев Э.К. Концепция правового зонирования города: Методы разработки на примере Хабаровска. - М., 1999. - С. 17-18.

Однако, не смотря на ряд прогрессивных норм и решений, градостроительному законодательству в части установления правового режима земель поселений не удалось избежать ряда недостатков. Земельная реформа в городах и других поселениях в основном осуществлялась без учета социально-экономической значимости этих земель в формировании благоустроенной среды проживания. Градостроительная документация до сих пор не учитывает в достаточной степени экономическую ценность земли, не дает необходимых вариантов определения градостроительных условий использования земельных участков.

Кроме того, в подавляющем большинстве муниципальных образований России до сих пор не разработаны Правила землепользования и застройки (например, в Волгоградской области по состоянию на июнь 2004 г. они разработаны только в одном из 39 муниципальных образований). Причины этого носят объективный и субъективный характер. Не пытаясь отразить весь их спектр, хотелось бы обратить внимание на три из них.

1) разработка Правил является весьма дорогой в финансовом отношении процедурой, в то время как стандартной ситуацией для большинства муниципальных образований является отсутствие необходимых денежных средств.

2) большинство должностных лиц органов местного самоуправления, от которых зависит разработка Правил, не заинтересованы в этом, поскольку установление четкой и «прозрачной» процедуры осуществления строительной деятельности (изменения параметров объектов недвижимости на участке) приведет к ликвидации многих существующих коррупционных схем.

3) разработка районными (городскими) архитекторами градостроительных регламентов и утверждение их Правилами землепользования и застройки само по себе «автоматически» не решает всех проблем в сфере градорегулирования, поскольку необходимо одновременное принятие органами местного самоуправления и ряда иных документов - о межевании, о черте поселений, о порядке проведения торгов, о публичных сервитутах, о минимальных и максимальных размерах земельных участков и т.д.

Ситуация практически с повсеместным отсутствием на местном уровне правил землепользования и застройки (и вытекающими из этого проблемами в плане защиты прав граждан и их объединений в сфере градостроительной деятельности) обуславливает необходимость вмешательства в данный процесс органов государственной власти, затрудняемый, однако, двумя причинами.

Во-первых, планировка и застройка территории муниципального образования является вопросом местного значения, что следует из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (аналогичная норма была закреплена и в его предыдущей редакции).

Во-вторых, согласно п. 1 ст. 87 Бюджетного кодекса РФ к числу расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов, относятся «прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления».

Поскольку планировка и застройка территории поселений является вопросом местного значения, финансируемого из местного бюджета, органы государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу компетенции органов местного самоуправления и административными методами «ускорять» разработку правил землепользования и застройки, так необходимых гражданам и юридическим лицам, находящимся в пределах городских поселений. Более того, отдельные попытки вторжения субъектов РФ в муниципальные градостроительные вопросы (например, в установлении видов территориальных зон в муниципальных образованиях) уже получили негативную оценку в юридической литературе. Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. О градостроительных нормативно-правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2003. № 1. - С.28.

Что же следует предпринять в данной ситуации? Разработка каких-либо карательных санкций в отношении должностных лиц органов местного самоуправления, на наш взгляд, ничего не даст для решения указанной проблемы. Представляется, что одним из вариантов ее решения является выделение определенной доли денежных средств из федерального бюджета (бюджета субъекта РФ) органам местного самоуправления на разработку правил застройки, то есть использование не административных, а финансово-экономических рычагов воздействия на местные власти.

Перечень конкретных мероприятий по разработке правил землепользования и застройки территории муниципальных образований субъекта РФ с указанием объема и источников их финансирования может быть предусмотрен, например, долгосрочной или среднесрочной целевой программой субъекта РФ. Так, в Волгоградской области принята программа «Обновление градостроительной документации о градостроительном планировании территории городских и сельских поселений Волгоградской области на период 2004-2010 гг.». При этом подобный вариант не следует рассматривать как единственно возможный.

До разработки указанных документов отсутствие зонирования земель создает правовую неопределенность для инвесторов при приобретении и обустройстве земельных участков, лишая их возможности выбрать рациональный вид использования земли. Инвестиционная активность владельцев недвижимости снижается, органы местного самоуправления теряют эффективный инструмент регулирования социально-экономическим развитием городов. Поэтому реформу в градостроительстве (пересмотр концепции градостроительного планирования, разработку градостроительной документации, нормативов и т.д.) надлежит продолжить одновременно с земельными преобразованиями. Только в этом случае удастся избежать ситуации, сложившейся в городе Волгограде в 2003 г., когда в Центральном парке культуры и отдыха города (то есть в рекреационной зоне) было начато строительство нескольких многоэтажных элитных домов, что привело к вырубке значительного массива древестно-кустарниковой растительности и судебному спору заказчика с общественностью.

В этой связи интересен зарубежный опыт судебной защиты публичных интересов в сфере градостроительства. Так, в 1926 г. Верховный суд США вынес решение по ставшему широко известным делу Village of Euclid v. Ambler Realty Co. Фабула дела была такова. В 1922 г. муниципальный совет поселка Эвклид принял ордонанс, которым был установлен исчерпывающий план по зонированию территории. Данный план регулировал размещение зон торговли, промышленности, жилой застройки, определявший размер и высоту строений. В связи с этим, земельные собственники предъявили иск, где утверждали, что зонирование лишает владельцев права собственности на землю, нарушает конституционные гарантии надлежащего правового процесса и равной правовой защиты. Однако Верховный суд указал, что «хотя зонирование значительно снижает ценность некоторых участков земли, исключает осуществление в некоторых зонах явно безвредных видов землепользования и создает трудные проблемы классификации зон, тем не менее ясно, что зонирование не является произвольным и необоснованным и имеет непосредственное отношение к охране здоровья населения, его безопасности, морали и общему благополучию». Крассов О.И. Право частной собственности на землю в США // Государство и право. - 1993. № 2. - С. 104.