Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Правовое значение СанПиНов в части определения возможности и характера застройки территории поселений хорошо видно на примере следующего судебного дела. ООО «Волгоградавтострой» обратилось с иском в Арбитражный суд, в котором просило отменить Решение комитета по градостроительству и архитектуре г. Волгограда об отказе в выделении земельного участка под строительство кафе-закусочной в микрорайоне 410, между домами № 2 и 4 по улице Менжинского города Волгограда. Решением от 16 мая 2002 г. иск был удовлетворен.

При рассмотрении дела в апелляционной инстанции было установлено, что согласно ст. 41 Градостроительного кодекса РФ в жилых зонах, предназначенных для застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами, допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие. Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 17 мая 2001 г. № 15 введены в действие санитарные правила «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01», которыми установлены обязательные гигиенические требования к размеру санитарно-защитных зон в зависимости от санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов. Требования СанПиНа распространяются на размещение, проектирование и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих предприятий, зданий и сооружений промышленного назначения, транспорта, связи, торговли и др.

К пятому классу подраздела 4.4 СанПиНа отнесены объекты торговли и общественного питания (стационарные и временные), для которых установлена санитарно-защитная зона 50 метров. Для объектов торговли и общественного питания этот размер может быть уменьшен при надлежащем обосновании, но не более, чем в два раза. Как было видно из выкопировки из генплана по спорному участку, расстояние между двумя блок-секционными домами № 2 и 4 по улице Менжинского составляет всего 55 метров.

Отсюда следует, что даже при условии уменьшения санитарно-защитной зоны для кафе (стационарного объекта общественного питания и торговли) в два раза размещение объекта общественного питания и торговли любой площади, а тем более той площади кафе-закусочной, которая указана в выполненном для истца эскизном проекте, на избранном истцом участке невозможно.

Поэтому требование истца о признании недействительным отказа ответчиков в предоставлении земельного участка для строительства кафе является незаконным, а решение суда первой инстанции в части признания недействительным отказа в согласовании размещения кафе подлежит отмене. Постановление Арбитражного суда Волгоградской области от 14 августа 2002 г. № А12-3872/2002-С35-V/С23 // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г.

В отношении иных разновидностей охранных и защитных зон, действующее экологическое законодательство не смогло избежать ряда пробелов и противоречий. Так, согласно п.2 ст. 52 закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01. 2002 г., в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений создаются следующие виды охранных и защитных зон: территории; зеленые зоны, включая лесопарковые зоны; иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Между тем, действующее федеральное законодательство не раскрывает и даже не упоминает о существовании такой разновидности охранных и защитных зон, как территории. Понятие зеленой зоны также может быть выведено только путем толкования отдельных эколого-правовых норм, а правовые последствия придания части территории поселения статуса зеленой зоны до конца не определены.

Однако обе указанные разновидности «зон» не зависимо от придания им особого эколого-правового статуса (ООПТ), попадают под действие ст. 45 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой рекреационные зоны предназначены для организации мест отдыха населения и включают в себя парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, иные объекты. В рекреационные зоны могут включаться особо охраняемые природные территории и природные объекты. На территориях рекреационных зон не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. Для наиболее адекватного решения данного вопроса необходимо принятие Федерального закона «О правовом режиме земель поселений», ряд статей которого должен определить содержание таких дополнительных требований и ограничений деятельности городских природопользователей.

Специальные требования распространяются лишь на отдельные категории промышленных предприятий и иных хозяйственных объектов или видов деятельности, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действует ряд правил, обязанностей и ограничений деятельности такого хозяйствующего субъекта. В их числе: обязательность его регистрации в государственном реестре; проведение дополнительных экспертиз; лицензирование; обязательное экологическое страхование соответствующих рисков и т.д.

Нарушение указанных выше требований в области охраны окружающей среды (либо не выполнение обязательных природоохранных мероприятий) влечет за собой применение к нарушителю эколого-правовых санкций. Проблема эколого-правовой ответственности и ранее поднималась в научной литературе. См., например: Яковлев В.Н. Экологическое право. - Кишинев, 1988. - С. 98. При этом в отличие от ст. 80 нового Федерального закона «Об охране окружающей среды», п.2-3 ст. 34 того же закона разграничивают порядок применения их отдельных разновидностей.

Так, приостановление экологически вредной деятельности (п.2) осуществляется органами исполнительной власти (административный порядок), а прекращение (п.3) - судом или арбитражным судом (судебный порядок). Указанный порядок отражен и в положениях о специально уполномоченных государственных органах в области охраны окружающей среды. Статья 80 данного закона, напротив, не делает никаких различий между порядком приостановления и прекращения деятельности, осуществляемой с нарушениями экологических требований, устанавливая, что «требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом».

Из данной коллизии, на наш взгляд, следует вывод о том, что приостановление экологически вредной деятельности осуществляется по предписаниям специально уполномоченных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды (при этом хозяйствующий субъект вправе обжаловать их законность в суд или арбитражный суд), в то время как ограничение или прекращение экологически вредной деятельности, осуществляемой с нарушением экологических требований, должно осуществляться исключительно в судебном порядке.

Из текста приведенной нормы ст. 34 не до конца понятным остается и вопрос об основаниях применении санкции «ограничение деятельности», осуществляемой с нарушением природоохранных требований. В п.2-3 данной статьи сформулированы в самом общем виде основания и санкции эколого-правовой ответственности (приостановление и прекращение деятельности), причем среди этих оснований и санкций «ограничение деятельности» не упоминается. Указанная недоработка закона компенсируется в иных экологических нормативно-правовых актах, определяющих основания и порядок ограничения деятельности, не отвечающей экологическим требованиям (ст. 26, 27, 46, 77 ЛК РФ; ст. 89, 106 ВК РФ и т.д.)

По нашему мнению, прекращение (ограничение, приостановление) права специального природопользования является самостоятельной формой природоохранительной ответственности, которая имеет особый порядок возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования общественных отношений. Специфическая черта лишения права природопользования как вида природоохранительной ответственности, согласно взглядам Н.Т. Разгельдеева, заключается в том, что оказывает влияние на организационную форму деятельности причинителей экологического вреда. В этом правоотношении иной вид санкций и специальная группа нормативных актов выражают условия и порядок их реализации. Разгельдеев Н.Т. Ответственность по советскому природоохранительному праву. - Саратов, 1986. - С. 95-96.

Целью лишения права специального природопользования как санкции является пресечение экологического правонарушения, недопущение дальнейшего ухудшения качества окружающей среды либо конкретных природных объектов, восстановление нарушенного эколого-правового отношения.

При этом указанная мера осуществляется в порядке, отличающемся от порядка применения санкций в административном или уголовном процессе, поскольку данный вид санкций применяется как к гражданам, так и юридическим лицам, а главное - эта мера применяется только к субъектам правоотношений специального природопользования, права и обязанности которых установлены нормами экологического и природоресурсового права. Федоров В.В. Лишение права специального природопользования как вид юридической ответственности по экологическому праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1998. - С. 14-15. Кроме того, данная мера может применяться как при наличии вины правонарушителя (превышение лимитов), так и без вины (ограничения природопользования в случае создания ООПТ).

6.3 Правовые проблемы охраны зеленого фонда поселений

Наличие системы озелененных территорий в городских и сельских поселениях является одним из главных факторов оздоровления соответствующей территории. В настоящее время озеленение многих городских поселений находится в кризисном состоянии. Темпы зеленого строительства существенно отстают от потребностей города. Например, в городе Москве в 1996 г. под застройку были выданы разрешения на вырубку 40 тыс. деревьев, а 1998 г. на основании полученных разрешений под новое строительство в городе было вырублено более 50 тыс. деревьев. При этом в 1996 г. в результате засухи, засоления почвы, недостаточного ухода погибло 250 тыс. деревьев, а в 1998 г. - 103 тысячи. За это время было посажено немногим более 76 тысяч деревьев. Транин А.А. Вопросы правовой охраны природного комплекса столицы России // Государство и право. - 2001. № 1. - С. 41.

Нередки случаи незаконного уничтожения и нанесения ущерба озелененным территориям. Так, в марте 2002 г. неизвестные злоумышленники срубили 14 деревьев (из 15), произраставших во дворе дома № 11 по улице Новый Арбат г. Москвы, где проживало руководство московской природоохранной структуры. Причиненный ущерб природе составил 822 960 рублей. Однако по горячим следам установить злоумышленников не удалось. Родкин А. Под окнами столичного министра экологии // Зеленый Мир. - 2002. № 15-16. (Специальный выпуск). - С. 31.

Обеспеченность зелеными насаждениями общего пользования в среднем по России составляет 10,4-10,5 м /чел. при минимальной норме, установленной Госстроем, 15 м /чел. Требования к структуре озелененных территорий не выполняются. Указанные факторы влияют на ухудшение состояния всех городских природных ресурсов - воды, атмосферного воздуха, и, прежде всего земель.

Органы власти в городах, как правило, не усматривают прямой связи озеленения города с его экологической обстановкой и состоянием здоровья городских жителей. Кризис озеленения протекает бесшумно и проявляется в ухудшении здоровья людей, особенно детей, сокращении продолжительности жизни, нарушении гармонического сосуществования человека и природы и возрастании в этой связи опасной агрессивности человека, падении культурного уровня населения.

Отсюда понятна необходимость теоретической разработки проблем восстановления и развития зеленого фонда поселений, поскольку установление и реализация режима правовой охраны зеленых насаждений трудноотделима от осуществления комплекса мер по охране земель.

В настоящий момент официального определения зеленого фонда поселений нет. Нам представляется, что зеленый фонд городских и сельских поселений - это совокупность зеленых зон в черте поселения, выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду населенного пункта и поддержание экологического баланса. Под зелеными зонами, на наш взгляд, следует понимать часть территории городского или сельского поселения, занятую совокупностью зеленых насаждений, включая городские леса, древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.

Такой вывод следует сделать в результате логического толкования ст. 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., п.1 которой не дает исчерпывающего перечня разновидности зеленых насаждений, входящих в зеленый фонд городских и сельских поселений, а лишь указывает на две из них - территории, покрытые древесно-кустарниковой растительностью и покрытые травянистой растительностью. Поэтому следует сделать вывод, что городские леса и леса сельских поселений входят в состав зеленого фонда городских и сельских поселений. Однако правовой режим использования и охраны различается для городских лесов и лесов на землях сельских поселений, с одной стороны, и всех остальных категорий зеленых насаждений, с другой. Такой вывод следует также из ст. 10 ЛК РФ, относящей указанные леса к категории лесов, не входящих в лесной фонд. Это обусловлено экологической ценностью лесов, расположенных в границах городских и сельских поселений, целью использования которых является охрана ландшафтов, растительного и животного мира, сохранение окружающей среды, улучшение микроклимата, организация отдыха населения, защита территории от ветровой и водной эрозии.

Поэтому не случайно п.2 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» предоставляет право Правительству РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления дополнительно устанавливать новые категории ООПТ, а именно придавать такой статус территориям, на которых находятся зеленые зоны и городские леса.

К зеленому фонду поселений по своим экологическим функциям тесно примыкают находящиеся за пределами черты городских поселений пригородные зоны, в составе которых могут выделяться зеленые зоны - совокупность древестно-кустарниковой и травяной растительности естественного и искусственного происхождения, выполняющей санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Например, в зеленых зонах Волгограда, Камышина, Котельниково, Калача создано около 7 тысяч гектаров искусственных насаждений. Земли пригородных зеленых зон могут быть отнесены к землям рекреационного назначения - разновидности земель особо охраняемых территорий (п. 4 ст. 98 ЗК РФ).

Действующее законодательство устанавливает, что непосредственно в черте поселения зеленые зоны могут располагаться в границах рекреационных зон либо в составе иных территориальных зон, выделяемых в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ. В составе рекреационной территориальной зоны могут находиться земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами и т.д., которые используются для отдыха граждан и туризма. Эти зеленые насаждения, не входящие в состав лесного фонда, выполняют главную экологическую функцию по поддержанию экологического баланса, хотя в решении данной задачи участвуют и другие категории зеленых насаждений городских и сельских поселений.

Представляется, что зеленый фонд городских и сельских поселений включает в себя следующие элементы: территории общего пользования (скверы, бульвары, городские леса, пляжи и т.д.); территории ограниченного пользования (расположенные в пределах жилой, промышленной и иной застройки, включая древестно-кустарниковую растительность садовых, огородных и дачных участков); территории, особо ценные в культурном отношении; территории специального назначения (санитарно-защитные, охранные зоны). Важное место в составе зеленого фонда занимают зеленые насаждения особо охраняемых природных территорий городских и сельских поселений, например, произрастающие в дендрологических парках и ботанических садах. В последнем случае такая территория получает особый эколого-правовой статус.

Охрана зеленого фонда поселений предусматривает ряд мероприятий по сохранению и развитию зеленого фонда, а также устанавливает ряд запретов по осуществлению хозяйственной деятельности. Так, согласно п.5 ст. 86 ЗК РФ в границах зеленых зон запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. Леса зеленых зон поселений отнесены к категории лесов первой группы (ст. 56 ЛК РФ), что обусловливает особый режим их охраны. Поэтому согласно ст. 114 ЛК РФ в лесопарковых частях зеленых зон допускаются только рубки промежуточного пользования и только прочие рубки. Остальные виды рубок (сплошные, выборочные и другие) запрещены. В пределах городских лесов запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается лишь проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также некоторых иных подобных рубок (ст. 133 ЛК РФ). Кроме того, на таких землях недопустимо возведение зданий, строений и сооружений, не совместимых с защитными, санитарно-гигиеническими и иными функциями городских лесов, а также с целями организации отдыха населения.

При рассмотрении содержания понятия «охрана зеленого фонда» необходимо различать понятия «охрана» и «защита» зеленых насаждений. Как отмечала Ю.И. Щуплецова, под охраной «следует понимать весь комплекс мероприятий по сохранению и развитию зеленых насаждений, а под защитой только те мероприятия, которые направлены на противодействия таким вредным факторам, как болезни, вредители, пожары». Шуплецова Ю.И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. - С. 8.

Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. Такие мероприятия могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юридических лиц, а также в осуществлении мер по охране зеленого фонда поселений органами государственной власти и местного самоуправления. В их числе можно выделить запрет строительства и расширения действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения, осуществление муниципального экологического контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т.д.

В соответствии с п.3 ст. 61 Закона РФ «Об охране окружающей среды», государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством, в том числе Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г. и Градостроительным кодексом РФ от 7 мая 1998 г.

При этом в указанных законах в отношении месторасположения зеленых зон содержится ряд противоречий. С одной стороны, в п. 5 ст. 94 и п.4 ст. 98 ЗК РФ упоминаются зеленые зоны как «пригородные зеленые зоны». Аналогичную норму мы встретим и в Градостроительном кодексе РФ (п.3 ст. 50), что обусловлено именно таким пониманием зеленых зон в утратившем силу законе РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. (ст. 67).

С другой стороны, п. 1 ст. 61 Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. устанавливает, что зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кустарниковой растительностью территорий и покрытых травянистой растительностью территорий, в границах этих поселений (см. также п. 2 ст. 52 данного закона). Граница (черта) поселения - это внешняя граница городского или сельского поселения, отделяющая его земли от земель иных категорий (п.1 ст. 84 ЗК РФ). Таким образом, налицо коллизия нескольких федеральных законов - Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, с одной стороны, и закона РФ «Об охране окружающей среды», с другой стороны. В связи с этим представляется, что в свете нового экологического законодательства зеленые зоны существуют в двух качествах: в составе пригородных зон и в составе земель городских и сельских поселений. Однако подобного рода неопределенность должна быть в будущем разрешена, например, посредством внесения изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и приведения его в соответствие с ЗК РФ.

Кроме федеральных законов, правовой режим зеленых зон определяется законодательством субъектов РФ, так как экологическое законодательство отнесено ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Однако большинство субъектов РФ слабо реализует предоставленную им возможность восполнить пробелы федерального законодательства и определить правовое положение городских зеленых насаждений и в первую очередь, городских лесов.

Одним из направлений в деятельности по озеленению городских территорий является переход от стратегии создания отдельных (единичных) зеленых островков к созданию (поддержанию и восстановлению) крупных зеленых массивов. Особое место по правовому положению среди такого рода зеленых насаждений в городских поселениях занимают городские леса. Возникновение городских лесов относится к дореволюционному периоду. Согласно Лесному уставу царской России, они могли относиться как к государственным лесам особого назначения (отводились городам, в которых не было введено Городовое положение), так и к общественным лесам (приобретенным в собственность городами). Режим пользования в городских лесах был ограничен и направлен в основном на сохранение лесных насаждений в городах. Горбовой В.Ф. Правовой режим городских лесов: Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1972. - С. 14. Особое правовое положение городских лесов признавалось и в законодательстве советского периода.

В настоящий момент, как отмечала Шуплецова Ю.И., городские леса отличаются от прочих, прежде всего, достаточно малой площадью занимаемой территории, которая ограничена границами населенного пункта. Кроме того, городские леса, как правило, созданы искусственно. Часто естественные леса, произраставшие на землях, застроенных городскими объектами, претерпевали существенные изменения. Менялась не только занимаемая ими площадь, но и состав пород, состав подроста, и даже тип почвенного покрова. Кроме того, в городских лесах обычно отсутствуют такие части территорий, как болота, неудобь и др. В то же время на землях, занятых городскими лесами, появляются новые участки - рекреационные зоны, т.е. территории, приспособленные и занятые специальными сооружениями для отдыха городского населения. Все эти особенности городских лесов и позволили выделить их в отдельную группу как леса, не входящие в лесной фонд. Кроме того, существенное значение также имеет правовой режим земель поселений, что не может не оказывать влияния на статус городской растительности и своеобразные проблемы ее охраны. Шуплецова Ю.И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. - С. 43.

Занимая незначительную площадь по сравнению с землями лесного фонда, земли, занятые городскими лесами, могут составлять значительную часть земель городов. В соответствии с проводимыми ранее исследованиями, в отдельных поселениях такие земли могли составлять до 14 % всей городской территории. Балезин В.П. Правовой режим земель населенных пунктов. - М., 1980. - С. 52.

Целью использования городских лесов является охрана ландшафтов, растительного и животного мира, сохранение окружающей среды, улучшение микроклимата, организация отдыха населения, защита территории от ветровой и водной эрозии. Поэтому представляется вполне обоснованным включение городских лесов в рекреационную территориальную градостроительную зону (п.1 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ).

В пределах городских лесов запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается лишь проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также некоторых иных подобных рубок. Кроме того, на таких землях недопустимо возведение зданий, строений и сооружений, не совместимых с защитными, санитарно-гигиеническими и иными функциями городских лесов, а также с целями организации отдыха населения.

Оборотоспособность таких земель четко не определена. Городские леса не входят в лесной фонд, а, согласно ст. 27 ЗК РФ, земли, на которых находятся городские леса не упоминаются в числе изъятых или ограниченных в обороте. Следовательно, земли, занятые городскими лесами являются свободными в обороте. Лесной кодекс РФ предусматривает, что участки городских лесов могут быть переданы гражданам и юридическим лицам в безвозмездное пользование или краткосрочное пользование, при этом содержание этих прав должно быть определено федеральным законом, который пока не принят. В настоящий момент на указанных правах могут быть предоставлены только участки лесного фонда.

Следует отметить, что законодатель, отнеся земли лесного фонда к объектам федеральной собственности (за исключением случаев передачи участков лесного фонда в собственность субъектов РФ на основе федерального закона), никак не урегулировал вопросы собственности на городские леса (и соответствующие земли). В научной литературе в связи с этим было высказано несколько полярных мнений: одни авторы предлагали рассматривать городские леса в качестве объектов федеральной собственности, Романов В.И. О Лесном кодексе Российской Федерации // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995 -1998 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. - М., 1999. - С. 272. а другие полагали, что городские леса находятся в собственности муниципальных образований. Шейнин Л.Б. Земельное право Российской Федерации: Учеб. пос. Кн.1. Общая часть. - М., 2002. - С. 60. Третья позиция была обозначена в некоторых законах субъектов РФ, воспользовавшихся своим правом «опережающего нормотворчества». Например, согласно ст.4 закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» от 8 августа 1995 г., городские леса отнесены к объектам краевой собственности. Не внес ясности в данный вопрос и новый Земельный кодекс РФ.

Окончательное решение данной проблемы возможно, на наш взгляд, только после окончания проводимой процедуры разграничения государственных и муниципальных земель. Однако отсутствие в федеральных законах четких критериев отнесения земель городских лесов к определенным видам и формам собственности (РФ, субъекта РФ, муниципальной собственности) будет затруднять окончательное и справедливое решение данного вопроса о собственности. Что же касается охраны земель, занятых городскими лесами, субъекты РФ вправе урегулировать данный вопрос посредством издания нормативных правовых актов, что в ряде регионов уже сделано.

6.4 Охрана земель поселений с особым эколого-правовым статусом

Одним из элементов правового режима земель поселений является придание поселению либо его части особого эколого-правового статуса. Данный статус может включать в себя две разновидности. Первая касается земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в связи с чем не подлежат использованию (ограничиваются в использовании) в качестве места размещения жилых, общественно-деловых и иных зданий и сооружений по причине несоответствия установленным законодательством требованиям. Такие земли могут переводиться в земли запаса для их консервации. Порядок использования таких земель, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях иных работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия. См.: Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.

Другая разновидность данного направления охраны земель предполагает установление особого режима охраны уникальных почв посредством ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ. Почвы, представляющие по своим характеристикам особую ценность для Российской Федерации или субъекта РФ, подлежат внесению в такие книги, с установлением режима особой охраны и выведению из активного хозяйственного использования. В обоих указанных выше случаях выявление таких «нестандартных» земельных участков в составе земель поселений может потребовать как проведения ряда единовременных природоохранных мероприятий (например, мероприятий по дезактивации загрязненных земель), так и повлечь придание территории особого эколого-правового статуса, с отражением этих изменений в документах государственного земельного кадастра и документах государственной регистрации прав на землю, а также возложением на собственников и иных титульных владельцев этих и/или граничащих с ними земельных участков определенных обязанностей и ограничений.

В последнем случае, если органы государственной власти (местного самоуправления) посчитают, что территория (часть территории) поселения отвечает предусмотренным в законе признакам уникальной природной территории, либо территории, в границах которой состояние окружающей среды характеризуется как экологическая катастрофа, то соответствующим решением данной территории может быть придан особый эколого-правовой статус («позитивный» для ООПТ или «негативный» для зоны экологического бедствия).

Под землями, занятыми ООПТ в поселениях, нами понимаются земельные участки (водные объекты) в границах населенных пунктов, имеющие особое природоохранное, оздоровительное, рекреационное, историко-культурное и иное ценное значение. Придание статуса ООПТ части территории поселения (равно как и включение поселения в состав крупной ООПТ) влечет за собой ряд правовых последствий. Учитывая главную задачу земель поселений - служить пространственно операционным базисом для размещения жилой, промышленной, общественно-деловой и иной застройки, в числе таких последствий необходимо отметить изменение возможностей по застройке этой территории. Это означает, что при расположении ООПТ в черте поселений устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред ООПТ, окружающей среде или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность. При этом возникает «конкуренция» двух правовых режимов: экологического и градостроительного. Часть поселения, на которой располагается ООПТ, не переходит в категорию особо охраняемых территорий и объектов, оставаясь категорией земель поселений, образуя субкатегорию (территориальную зону), как правило, рекреационного использования.

Нахождение ООПТ в черте поселения (или поселения в границах ООПТ) влечет за собой установление особого регулирования градостроительной деятельности, осуществляемого посредством: введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил; введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации; выдачи специальных разрешений на строительство (ст. 6 Градостроительного кодекса РФ).

Сведения о местоположении земельного участка или его части в границах зон охраны памятников истории и культуры, особо охраняемых природных территорий, подлежат обязательному включению в документ, удостоверяющий право на земельный участок в городских и сельских поселениях. В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, на которых предполагается создать ООПТ, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ).

Все ООПТ, которые могут быть созданы в черте поселений по признаку режима заповедования, можно классифицировать на три группы:

1. Абсолютное заповедование. Этот режим присущ природным заповедникам (в границах которых могут быть сельские поселения) и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность человека на своей территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами и т.д.

2. Относительное заповедование. Данный режим означает сочетание абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация заказников либо похожих по правовому режиму ООПТ, созданных в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

3. Смешанный режим. Данный режим означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма. Проявляется при организации национальных, природных и дендрологических парков, ботанических садов. Петров В.В. Экологическое право России. - М., 1995. - С. 467-468; Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы: Учеб. пособие для вузов. - М., 1990. - С. 295 и т.д.

Исходя из организационной структуры, выделяют следующие группы ООПТ:

1. ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения (т.е. некоммерческие юридические лица). В качестве примера можно привести государственные природные заповедники, национальные парки и ряд других категорий ООПТ. Учитывая значительные размеры таких территорий, они, как правило, располагаются в пределах нескольких муниципальных образований, в которых действуют соответствующие органы местного самоуправления. Однако в пределах ООПТ органы местного самоуправления не реализуют предусмотренной законодательством экологической функции (например, не осуществляют муниципальный экологический контроль) и не обладают муниципальной собственностью на землю.

2. ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются. К их числу относятся памятники природы, государственные природные заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты. В таких случаях управленческие функции данной территорией осуществляют избранные в соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления (например, администрация города Анапа), которые в своей деятельности ограничены статусом территории и не могут совершать ряд действий, запрещенных земельным, экологическим и градостроительным законодательством.

По критерию собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения.

По критерию природного объекта, обусловившего создание ООПТ в черте поселения, следует выделить ООПТ, включающие только земельные участки, ООПТ, создаваемые для охраны водного объекта (акватории) и смешанные ООПТ. Другие возможные варианты (например, ООПТ для охраны участков недр - геологические заповедники и т.д.) не имеют особого распространения в поселениях.

По критерию практики взаиморасположения ООПТ и поселений, можно выделить следующие особенности эколого-правового статуса земель поселений. В первую группу входят ООПТ, которые располагаются исключительно в черте поселений (памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады). Во вторую группу войдут ООПТ, которые могут располагаться как в черте поселений, так и включать в свою границу несколько поселений (национальные парки, природные парки, заказники). В третью группу следует включить ООПТ, которые не находятся в черте поселений, а, наоборот, включают в свои границы одно или несколько городских и сельских поселений (заповедники, курорты). В данном случае следует подчеркнуть, что прямого запрета на создание таких ООПТ в черте поселений федеральное и региональное законодательство не содержит, однако практика развития системы ООПТ пошла именно по такому пути.

По критерию распространенности различных видов ООПТ в черте поселений могут быть выделены, во-первых, национальные парки, природные парки, заказники, дендрологические парки и ботанические сады. Данные разновидности ООПТ наименее распространены в поселениях РФ количественно и по совокупно занимаемой площади. В черте поселений особый эколого-правовой статус может придаваться, например, части крупного городского поселения. В качестве таких примеров следует выделить национальный парк «Лосиный остров» в Москве, а также находящиеся там же особо охраняемые природные территории регионального значения - природный парк «Москворецкий», природно-исторический парк «Останкино» и комплексный заказник «Петровско-Разумовское» площадью 606 га. Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю». - М., 2002. - С. 114-115. На территории г. Москвы располагаются и ряд ландшафтных заказников - «Крылатские холмы», «Теплый стан» и ряд других.

Возможен и противоположный вариант, когда одно или несколько поселений могут включаться в пределы территории с особым эколого-правовым статусом (например, в пределах национального парка «Приэльбрусье» расположено несколько десятков сельских поселений).

К числу задач упомянутых садов и парков в пределах черты поселений относятся: экологическая (охрана естественных экосистем), рекреационная (обеспечение туризма и отдыха населения) и научная (разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения). Разновидностью последней является задача создания специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, присущая дендрологическим паркам и ботаническим садам. В качестве примера расположения указанных категорий ООПТ в черте поселения можно привести дендрологические сады Волго-Донского судоходного канала и Всероссийского НИИ агролесомелиорации (ВНИАЛМИ), расположенные в черте города Волгограда; Главный ботанический сад Академии наук РФ, Ботанический сад МГУ (город Москва) и т.д. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе создавать иные категории ООПТ данной группы (зеленые зоны, городские леса и т.д.), в целях их использования для организованного массового отдыха населения и туризма. Однако правовое регулирование порядка использования и охраны таких категорий ООПТ региональными и местными властями осуществляется недостаточно эффективно.

Особо охраняемые земли выделяются в черте поселений с целью сохранения отдельных уникальных природных объектов в естественном состоянии для настоящего и будущего поколений людей. В числе таких частей территории поселений с особым эколого-правовым режимом относятся памятники природы. Основная задача их создания - консервация определенного природного объекта в естественном состоянии. Так, например, в городе Волгограде решениями органов исполнительной власти Волгоградской области установлено 4 памятника природы: Ергенинское месторождение минеральных вод; Шенбрунские самоизливающиеся родники пресной воды; балка “Григорова” и Чапурниковская балка (дубовый лес - возраст деревьев до 100 лет и выше).

Органы местного самоуправления вправе дополнить перечень таких категорий ООПТ, например, посредством придания отдельным уникальным природным объектам в черте города статуса памятника ландшафтного искусства, охраняемого объекта природного комплекса города, охраняемой природной достопримечательности и т.д. См.: ст. 2 закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» // Волгоградская правда. 2002. 23 января. Однако органы местного самоуправления не вправе осуществлять «опережающее нормотворчество», то есть принимать свои акты о создании ООПТ местного значения до разработки закона субъекта РФ, определяющего порядок создания таких местных ООПТ. Тем не менее такие случаи не единичны.

Так, в декабре 1998 г. органами местного самоуправления г. Волгограда территория островной системы Сарпинский-Голодный была признана особо охраняемой природной территорией местного значения с установлением категории «охраняемые природные ландшафты». Постановление Волгоградского Горсовета народных депутатов и Администрации города Волгограда от 15 декабря 1998 года № 49/500/1583 «Об отнесении островной системы Сарпинский - Голодный к особо охраняемым природным территориям» // Текущий архив администрации города Волгограда за 1998 г. При этом муниципальные должностные лица упустили из виду, что река Волга является рекой федерального значения (ст. 36 Водного кодекса РФ). К числу земель водного фонда федерального значения относится и данный остров. При этом очевидно, что решение вопроса о передаче земель федерального значения в муниципальную собственность невозможно без участия федеральных органов.

Подобная деятельность не соответствует действующему законодательству об особо охраняемых природных территориях, которое согласно ст. 72 Конституции России находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а не органов местного самоуправления. Согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г., особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. На момент принятия органами местного самоуправления города Волгограда выше приведенного постановления соответствующий закон Волгоградской области еще не был принят.

Свою специфику и особенности управления имеет эколого-правовой статус земель, признанных лечебно-оздоровительными местностями и курортами. Лечебно-оздоровительные местности - это территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия). Наличие таких территорий в черте поселений носит единичный характер.

Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Как уже отмечалось, курорт редко составляет часть поселения. Как правило, границы курорта и поселения совпадает, или поселение входит в состав территории эколого-курортного региона. В этом случае управленческие отношения в таких поселениях могут приобретать свою специфику.

Например, такая ситуация сложилась при создании курортного региона Кавказских Минеральных Вод. Вопрос о соотношении полномочий органов государственной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления и администрации данного курортного региона был решен Указом Президента РФ от 14 июня 1994 г. «О курортах федерального значения региона Кавказских Минеральных Вод». Указ Президента РФ от 14 июня 1994 г. № 1229 «О курортах федерального значения региона Кавказских Минеральных Вод» (с изменениями от 25 февраля 2003 г.) // СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 805; 2003. № 9. Ст. 851. Согласно п.2 данного Указа, временно, до принятия соответствующего федерального закона, управление государственной собственностью на природные ресурсы (включая земельные участки), расположенные на данной территории, поручалось администрации эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод.

Соотношение специфики правового режима особо охраняемых территорий и поселений наиболее наглядно прослеживается на примере курорта и национального парка. Курорт как особо охраняемая природная территория может находиться в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или органа местного самоуправления. Однако не следует смешивать курорты с теми городами, которые расположены в пределах их территории. Если город (или курортный поселок) включается в состав курорта, то на его территории будет действовать правовой режим земель поселений за исключением определенных экологических и градостроительных особенностей, вытекающих из признания данной территории особо охраняемой природной территорией - курортом. В случае если курорт находится в составе поселения, занимая его незначительную часть, то за пределами территории курорта и его охранных зон действует правовой режим земель поселений без каких-либо изъятий.

Образование в определенной местности особо охраняемой природной территории с включением в ее состав городских и сельских поселений также влечет изменения правового режима использования данных территорий, в частности, данное обстоятельство влияет на режим их застройки. При создании курорта на территории входящих в его состав поселений генеральными планами планировки и застройки закладывается строительство инженерной и транспортной инфраструктуры, не характерной для иных поселений. Аналогично решается и вопрос о застройке такой территории. Земельные участки в таких местностях будут отводиться преимущественно под строительство домов отдыха, санаториев и т.д. Ограничения прав граждан и юридических лиц на застройку или иное использование земельных участков в пределах курорта в черте поселения установлены п.2 ст. 14 и ст. 16 Закона РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г.

Включение земельного участка в состав такой ООПТ федерального значения как национальный парк также ведет к изменению правового режима земель соответствующей территории. Например, при включении в состав национального парка городского или сельского поселения, земельные участки могут у собственников и пользователей не изыматься (п.4 ст. 12 Закона РФ «Об особо охраняемых природных территориях»), однако приватизация таких земельных участков, а равно и находящихся на них зданий, сооружений, помещений запрещена (п.5 ст. 16 закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

В качестве компенсации за ограничения их прав на землю законом предусмотрено, что собственникам, землевладельцам и землепользователям, участки которых расположены в границах национальных парков, могут быть установлены налоговые льготы, однако практическая реализация данного стимула затрудняется отсутствием соответствующих норм налогового законодательства. Определенную специфику имеет и аренда земельных участков на территории национальных парков вне зависимости от того, расположены эти земельные участки в поселениях или вне их границ.

На территории парка в расположенных в его границах поселениях могут быть введены определенные ограничения на застройку территории (в случае, если соответствующая функциональная зона предусматривает размещение иных объектов). Обязательно вводятся запреты на предоставление садовых и дачных участков, а также строительство дорог, трубопроводов, линий электропередачи и иных хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков. С дирекцией национального парка должны согласовываться любые строительные мероприятия (расширение, строительство новых объектов и т.д.) на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации. Более подробно такие вопросы могут регулироваться Положением о конкретном национальном парке. Вокруг национального парка создаются охранные зоны, в которых права собственников, владельцев, пользователей земельных участков могут быть также ограничены.

Таким образом, создание ООПТ в черте городского или сельского поселения ведет к установлению на этой территории определенного эколого-правового режима, сочетающего экологические, земельные и градостроительные характеристики. Общий смысл данного режима заключается в установлении ограничений по застройке (ст. 45 Градостроительного кодекса РФ), хозяйственному использованию земельных участков (экологическое законодательство), установление особенностей приобретения прав на землю в границах ООПТ и их охранных зон.