Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Несмотря на предпринятые в ходе административной реформы шаги по установлению принципов взаимодействия органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, четкого разграничения полномочий между федеральным органом управления общей компетенции и органом государственного управления общей компетенции субъекта РФ в области управления земельными ресурсами поселений, за некоторым исключением, пока не произведено. См., например: ст. 9-10 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149; ст. 21-22 Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 января 2003 г.) // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069; 2002 (Часть 1). № 1. Ст. 2; 2003. № 2. Ст. 167 и т.д.

По действующему законодательству разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией и федеральными законами. См.: ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 27 (часть 2). Ст. 2709. Поэтому, как справедливо отмечал В.М. Манохин, «Конституция РФ 1993 г. определила два метода правового регулирования вопросов, составляющих совместный предмет ведения: 1) административный и 2) договорный. Первый метод - административный - закреплен в п.2 ст. 76 Конституции РФ…». Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. - Саратов, 2002. - С. 37.

Второй из названных методов (договорный) означает, что Договоры о разграничении предметов ведения заключаются не между РФ и ее субъектами, а между органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ч. 3 ст. 11; ч.2 ст. 125 Конституции РФ) или между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ (ч.2,3 ст. 78 Конституции РФ). Другими словами, сторонами в Договоре являются именно органы власти, а не Российская Федерация как суверенное государство и субъекты РФ как ее составная часть. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). - М., 1999. - С. 147. При этом делегировать полномочия могут друг другу только органы исполнительной власти (ст. 78 Конституции РФ).

Соглашения между органами исполнительной власти являются разновидностью административных договоров, под которым в научной литературе принято понимать «управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях. Оно опосредствует горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки права.

Юридическая природа административного договора состоит в том, что это соглашение интегрирует волю участников процесса осуществления исполнительной власти. Как правило, административные договоры предшествуют акту органа управления, но иногда акты органов исполнительной власти предопределяют возникновение таких соглашений между нижестоящими органами». Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. - Волгоград, 1998. - С. 52.

Данный способ разграничения полномочий востребован практикой двумя путями: посредством заключения Соглашений между органами исполнительной власти общей компетенции Российской Федерации и ее субъекта о разграничении полномочий и посредством заключения Соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами специальной компетенции и органами общей компетенции субъектов Российской Федерации.

Использование обоих путей разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ посредством заключения Соглашений представляется пока наиболее оптимальным способом их взаимодействия.

Представляется, что посредством взаимного делегирования полномочий органы исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ получают возможность более детальной проработки системы дополнительных гарантий по реализации прав граждан соответствующих поселений, в том числе, путем создания региональных органов (управлений, комитетов в структуре органов общей компетенции) по использованию и охране земель (иным вопросам), не вступая в противоречие с полномочиями федеральных органов. В случае, когда субъекты РФ не планируют создание соответствующих структурных подразделений, возможна передача отдельных полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральным органам специальной компетенции (их территориальным органам) с надлежащим финансированием.

Не менее важной и не разрешенной до конца проблемой является отсутствие детального разграничения полномочий по управлению землями поселений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (органами общей компетенции). В связи с этим представляется необходимым кратко остановиться на анализе юридической природы муниципального управления.

В соответствии с действующим законодательством РФ и субъектов РФ, муниципальное управление землями поселений характеризуется рядом принципиальных черт. Главная из них заключается в том, что местное самоуправление осуществляется на ограниченной (локальной) территории, в пределах которой расположены земельные участки федерального значения, участки в собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной и частной собственности.

По нашему мнению, компетенция органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель поселений находится в стадии формирования, поскольку до сих пор полностью не разграничено право собственности на земельные ресурсы, полномочия по охране окружающей среды, вопросы управления земельными ресурсами поселений и т.д. Принятый Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», при наличии ряда удачных подходов, оставляет открытым вопрос о собственности земель поселений, а также о четких критериях их разграничения.

Согласно ст. 3 данного закона основанием внесения в перечень земельных участков, на которые у РФ возникает право собственности, является включение этих участков в состав … земель населенных пунктов. Аналогичная норма закреплена в ст. 4 (земли субъектов РФ) и ст. 5 (муниципальные земли). Таким образом, остается без ответа вопрос, например, о собственности на земли общего пользования поселений или на земли, занятые городскими лесами и т.д. Актуальность определения объектов муниципальной собственности заключается еще и в том, что согласно п.2 ст. 60 Бюджетного кодекса РФ, в местные бюджеты полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Кроме того, муниципальная власть носит «подзаконный» характер. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Поэтому органы местного самоуправления ограничены в возможностях осуществлять деятельность «самостоятельно и под свою ответственность» по использованию и охране земельных ресурсов за пределами, установленными законами Российской Федерации и субъектов РФ.

Наконец, полномочия органов местного самоуправления распространяются на ограниченный круг вопросов, отнесенных законодателем к числу вопросов «местного значения», а также государственные полномочия, делегированные в установленном порядке органами государственной власти РФ и субъектов РФ. В качестве правовой основы делегирования полномочий выступает в первую очередь ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Для решения вопросов местного значения, связанных с использованием и охраной земель поселений (включая вопросы градостроительного планирования и зонирования, выдачи разрешений на строительство), в структуре местной администрации могут создаваться специальные комитеты, управления, департаменты и иные структурные подразделения. Так, в структуре администрации города Петрозаводска выделяются Аппарат администрации города; Департамент экономики и финансов; Департамент градостроительства и управления городской недвижимостью; Департамент жилищно-коммунального хозяйства. Постановление Главы самоуправления г. Петрозаводска от 17 марта 2000 г. № 822 «Об утверждении положений об аппарате и департаментах администрации города» (с изм. от 12 апреля 2000 г.) // Текущий архив администрации города Петрозаводска за 2000 г. В свою очередь, в состав каждого Департамента включаются свои структурные подразделения.

Структура местной администрации различается для городских и сельских муниципальных образований. Если для крупных городов областного (краевого, республиканского) значения актуальны, например, вопросы охраны окружающей среды, то вполне объяснимо создание муниципальных органов по охране окружающей среды, основная задача которых заключается в создании дополнительных гарантий реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Например, в отличие от структуры администрации города Петрозаводска, в структуре администрации города Волгограда создан Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов, включающий отделы экологической безопасности, отдел организации экологической экспертизы; оценки воздействия на окружающую среду и экологического аудита, выдачи разрешений; отдел финансирования и бухгалтерского учета. Постановление администрации города Волгограда от 17 января 2001 г. № 35 «О создании Департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда» // Текущий архив администрации города Волгограда за 2001 г.

Для сельских районов, напротив, более целесообразно создание в структуре местной администрации сельскохозяйственных управлений или иных структурных подразделений, отвечающих потребностям сельского района.

Однако на территории каждого муниципального образования действуют территориальные подразделения федеральных органов по охране окружающей среды, использованию земельных ресурсов и т.д. Поэтому отдельную проблему представляет соотношение полномочий органов местного самоуправления и полномочий указанных территориальных федеральных органов в части использования и охраны земель поселений. Она решается по-разному в субъектах РФ. В большинстве субъектов РФ созданы представительные и исполнительные органы местного самоуправления, поэтому органы государственной власти общей компетенции в городах, районах и иных муниципальных образованиях отсутствуют. В таких муниципальных образованиях государственные функции выполняют лишь территориальные государственные органы исполнительной власти специальной компетенции, либо сами органы местного самоуправления в случае делегирования им соответствующих полномочий (например, Волгоградская область, Рязанская область, Саратовская область и т.д.).

К числу вопросов государственного значения, решение которых может возлагаться на органы местного самоуправления, законы таких субъектов Российской Федерации относят, например, охрану окружающей среды на территории муниципального образования; осуществление государственного архитектурно-строительного контроля; обеспечение санитарно - эпидемиологической безопасности и т.д.

В случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, органы местного самоуправления вправе передавать их органам государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами на договорной основе, если это предусмотрено законами РФ и субъектов РФ (ч.6 ст. 53 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 г.). В случае же, когда отсутствие материальных и финансовых ресурсов является единственной причиной невыполнения органами местного самоуправления отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, органы государственной власти субъекта РФ обязаны принять указанные полномочия без соответствующего обеспечения.

В других субъектах РФ между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления расположено еще одно звено - органы местного государственного управления, которые наделены рядом функций одновременно с иными государственными органами общей и специальной компетенции (Республики Хакасия, Удмуртия, Коми и другие).

Как отмечалось в научной литературе, «Конституция РФ не препятствует созданию в субъектах РФ системы органов государственной власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Поэтому создание местных органов власти вполне правомерно. Формы государственного самоуправления присутствуют в большинстве региональных правовых актов, причем наблюдается несколько вариантов решения вопросов государственного участия в делах местного самоуправления: передача полномочий на основе заключаемых договоров; включение исполнительной власти местного самоуправления в единую исполнительную вертикаль субъекта РФ (например, только по переданным государственным полномочиям); подконтрольность переданных государственных полномочий только губернатору (Пермская область); введение предметов совместного ведения (только между исполнительными структурами)». Журавлева А.Л., Комарова В.В., Полянский И.А. Взаимоотношения органов исполнительной власти области - субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2000. № 2. - С. 6.

Более того, в декабре 1999 г. Совет Федерации Российской Федерации проводил круглый стол «О первом этапе конституционной реформы», на котором были высказаны предложения о том, что местное самоуправление должно осуществляться на уровне поселков, сел и деревень. Городской и районный уровень должны быть звеном системы государственной власти. Будаев К.А. Некоторые вопросы совершенствования Конституции Республики Бурятия // Государственная власть и местное самоуправление. - 2000. № 2. - С. 17. Конституционность существования данного звена государственного управления неоднократно была и предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Так, на основании рассмотренных материалов дел о проверке конституционности ряда законов субъектов РФ, Конституционный Суд РФ установил, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации. К числу таких административно-территориальных единиц могут относиться районы и города республиканского (областного, краевого) подчинения, непосредственно входящие согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации основана на праве субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать на своей территории административно-территориальное деление и определять систему местных органов государственной власти. Это право вытекает из федеративной природы России.

В то же время, например, Уставом Курской области (ст. 18) было предусмотрено создание органов государственной власти общей компетенции на уровне, более низком, чем районы, непосредственно входящие в состав Курской области. Аналогичные по смыслу положения Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года были признаны неконституционными. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

Таким образом, создавая органы государственной власти, субъект РФ не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе, в части использования и охраны земель поселений.

К особой группе субъектов РФ с определенной спецификой управления, относятся города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно ст. 6 Устава города Москвы устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы. Это правовое положение означает, что названные органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах города Москвы - районные Управы, являющиеся органами власти районов. На несовершенство данной конструкции неоднократно указывалось в научной литературе. См.: Козлова Т.А. Укрепление федерализма и местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. - 2000. № 2. - С.3. Данная ситуация изменится после вступления в силу закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который предусматривает создание такой разновидности муниципальных образований, как внутригородская территория города федерального значения.

Пока же по своему правовому положению и особенностям компетенции «органы власти района нельзя в полной мере отнести к органам местного самоуправления, которые образовываются самим населением, самостоятельно и под свою ответственность, независимо от государственной власти и реализуют конституционное право граждан на управление собственными местными делами». Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М., 2000. - С. 467. Поэтому более правильно их следует рассматривать как органы, переходные от органов государственного управления муниципальными округами к органам самоуправления. Таким образом, о местном самоуправлении в г. Москве пока можно говорить лишь как о территориальном общественном самоуправлении. Закон г. Москва от 10 июля 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» // Ведомости Московской Думы. 1996. № 7.

В числе иных специфических особенностей управления территорией городов федерального значения следует отметить, во-первых, многозвенность системы административного управления. Так, мэр Москвы руководит городской администрацией, в структуру которой входят коллегиальный орган исполнительной власти, состоящий из Правительства Москвы, управления делами мэрии, отраслевых и функциональных органов городской администрации, префектов административных округов и органов, специально создаваемых мэром. Во-вторых, в указанных субъектах РФ отмечается значительная централизация исполнительной вертикали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти (мэра и губернатора).

В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни крупного мегаполиса (экономические особенности, численность жителей и т.д.), что обусловливает специфику создаваемых органов и особенности их компетенции.

В-четвертых, государственная исполнительная власть действует на том территориальном уровне, на котором в иных субъектах Российской Федерации осуществляется муниципальная власть. Это отражается на характере взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными полномочиями. Существуют и иные особенности. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2000. - С. 204-205; Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. - М., 1998. - С. 84-85.

Таким образом, разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления (включая управление земельными ресурсами поселений) является одной из актуальных проблем на данном этапе правовой реформы. Для ее решения необходимо: 1) активизация законотворческой активности по вопросам отнесения конкретных полномочий к числу вопросов местного значения не только на уровне РФ, но и субъектов РФ. 2) совершенствование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроля за их исполнением; 3) передача муниципальными образованиями отдельных полномочий органам государственной власти, которая хотя прямо и не предусмотрена федеральным законодательством, но и не запрещена им. Такой вариант возможен в случае, если органы местного самоуправления не в состоянии обеспечить решение вопросов, жизненно важных для населения муниципального образования. Условием передачи является двухстороннее добровольное соглашение. Зражевская Т.Д. Юридические аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями // Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений (Россия и зарубежный опыт). - М., 2000. - С. 125-126; см. также: Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. - М., 2000. - С. 158-159.

Итак, Конституция РФ и Федеральные законы предусматривают для органов местного самоуправления как собственную компетенцию (вопросы местного значения), так и возможность осуществлять государственные полномочия, делегированные в установленном порядке органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По мнению И.В. Бабичева, наделение государственными полномочиями муниципальных образований может быть осуществлено в формах передачи и делегирования. Передача - это способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления; делегирование же - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления в разовом порядке, на определенный срок или бессрочно. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. - М., 2000. - С. 155-156.

Другие авторы полагают, что в Конституции РФ не употребляется термин «делегирование полномочий», а говорит о «наделении государственными полномочиями». Данные термины не являются синонимами. Делегирование - «это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица)». Таким образом, делегирование - это «некоторое расширение полномочий органов власти и управления и как следствие - временное (на период выполнения переданных полномочий) расширение сферы их действия и компетенции». Игнатюк Н.А. Проблемы делегирования государственных полномочий // Институты административного права России. - М., 1999. - С. 49.

Следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «государственная деятельность и деятельность органов местного самоуправления взаимоувязаны и взаимопроникаемы, а порой институты государства непосредственно осуществляют деятельность по предметам ведения местного самоуправления (например, исполнение местного бюджета через государственное казначейство, исполнение муниципальных программ занятости через государственные центры занятости и т.д.)». Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. - М., 2000. - С. 105. Отсюда следует вывод о том, что «как государство является субъектом местного самоуправления, так и местное самоуправление - субъектом государства». Органы местного самоуправления могут проявлять себя как субъект государства при издании нормативно-правовых актов общей юрисдикции; при реализации переданных государственных полномочий и в иных случаях. Примером взаимоперетекаемости полномочий может служить сбор местных налогов (в том числе земельного) государственной налоговой инспекцией, когда государство в лице своего института налоговой инспекции выступает как субъект местного самоуправления, а органы местного самоуправления, содействующие ей в части сбора местных налогов - как субъекты государства. Там же. С. 106-107.

В настоящий момент в науке определилось два основных подхода к решению вопроса о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: во-первых, предлагается законодательное установление сферы совместного ведения государства и муниципальных образований (причем высказывается предложение о закреплении этой модели посредством внесения изменений в федеральный закон); Сергеев А.А. Государственная власть и местное самоуправление: проблема разграничения компетенции // Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений (Россия и зарубежный опыт). - М., 2000. - С. 128-129; Незнамова Е.А. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления: Автореф. дис…канд. юрид. наук. М., 2000. - С. 12. во-вторых, указывается на необходимость разработки и принятия Федерального закона «О порядке разграничения предметов ведения и полномочий между субъектом РФ и муниципальными образованиями». Берг О.В. Система совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2000. № 2. - С. 12-13.

Принятие такого закона (после осуществления детального разграничения прав на землю) позволит предотвратить ситуацию, когда возникает коллизия актов органов государственной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления. Так, постановлением Волгоградской городской Думы от 8 декабря 1995 г. Постановление Волгоградской городской Думы от 8 декабря 1995 года № 3/21 «О приостановлении продажи земельных участков, занимаемых приватизированными предприятиями в Волгограде» // Текущий архив Волгоградской городской Думы за 1995 г. была приостановлена на территории города Волгограда продажа земельных участков, занимаемых приватизированными предприятиями, до разграничения прав собственности на землю между субъектами РФ и органами местного самоуправления.

Постановлением администрации города Ижевска приостановлена передача в частную собственность земельных участков, предназначенных для жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в деревнях Тонково, Октябри, Смирново Устиновского района до выхода закона, регулирующего земельные отношения в санитарно - защитных зонах. Постановление администрации города Ижевска от 25 апреля 1995 г. № 140 «О приостановлении приватизации земельных участков в деревнях Устиновского района» // Текущий архив администрации г. Ижевска за 1995 г.

Не менее сложной проблемой является отсутствие четкого разграничения полномочий между органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ в сфере использования и охраны земель, включая земли поселений. Общие положения об этом содержатся в Конституции РФ (принцип разделения властей) и федеральных законах, Конституциях (уставах) субъектов РФ и т.д.

В ряде субъектов РФ для разграничения указанных полномочий приняты специальные законы, и этот путь представляется наиболее предпочтительным. Так, во Владимирской области к полномочиям представительных органов власти области отнесены вопросы утверждения порядка отнесения земель к областной и муниципальной собственности; предоставления земель в частную собственность; утверждение порядка управления и распоряжения землями, отнесенными к собственности области; утверждение порядка установления границ территорий с особым правовым режимом использования земель; утверждение и изменение границ муниципальных образований и черты поселений и т.д.

Полномочия исполнительных органов власти Владимирской области направлены на осуществление исполнительно-распорядительных функций, например, управление и распоряжение земельными ресурсами, отнесенными к собственности области; территориальное планирование использования и зонирование земель; организация ведения государственного земельного кадастра, землеустройства, мониторинга земель и государственного контроля за использованием и охраной земель; выкуп земельных участков, находящихся в частной и муниципальной собственности, для областных нужд и т.д. Закон Владимирской области «О разграничении полномочий в сфере земельных отношений между органами государственной власти области и органами местного самоуправления». Принят Законодательным Собранием Владимирской области 20 августа 1997 г. // Вестник Законодательного Собрания Владимирской области. 1997. № 3. Стр. 27; См. также: См. ст. 3,4 Закона Новосибирской области от 12 ноября 1998 г. № 28-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Новосибирской области» // «Ведомости». 1998. № 46 и т.д.

Не решен вопрос и о разграничении полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Георгиева Т.П. полагает, что на местном уровне «неприменимо понятие разделения властей, ибо в данном случае имеет место лишь разграничение и персонификация полномочий, которыми наделено местное сообщество в целом». Георгиева Т.П. Управление муниципальной собственностью в Российской Федерации (межотраслевой анализ организационно-правовых аспектов): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на Дону, 2000. - С. 21. Действительно, согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, которые самостоятельны. Данный принцип нельзя распространять на органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). См. также: Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. - М., 2001. - С. 64-65.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поэтому разграничение полномочий (а не разделение властей) между представительными и исполнительными органами местного самоуправления осуществляется не посредством принятия федеральных законов или законов субъектов РФ, а на местном уровне - в уставах муниципальных образований и иных актах органов местного самоуправления. Этот подход прослеживается и в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти. Так, в Постановлении Правительства РФ от 5 января 1998 г. отмечалось, что продажа земельных участков и права аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется по решению органа местного самоуправления, без указания на то, представительный это орган или исполнительный. Постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 263.

Разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в части управления землями поселений в своей основе базируется на выбранной теоретической модели разграничения полномочий, известной и мировой практике: «сильный мэр»-«слабый совет»; «сильный совет-слабый мэр»; «совет-управляющий». См., например: Георгиева Т.П. Управление муниципальной собственностью в Российской Федерации (межотраслевой анализ организационно-правовых аспектов): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на Дону, 2000. - С. 20; Незнамова Е.А. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. - С. 11. По подсчетам некоторых авторов, 25% муниципальных образований реализуют схему «сильный мэр - слабый совет». Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. - М., 2000. - С. 103. Выбор той или иной модели во многом зависит от географических, исторических и иных аспектов.

Согласно п.3 ст. 15 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (куда входят и муниципальные земельные участки), находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. До принятия в 1995 г. этой редакции данного закона были нередки случаи, когда представительные органы местного самоуправления брали на себя практическое решение вопросов о предоставлении участков. См. подробнее: Проблемы развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. - 1993. № 9. - С. 11-12.

В настоящий момент в законах субъектов РФ, в которых осуществлено разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, как правило, не производится разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, а детальное решение этого вопроса остается за самими местными органами.

Следует отметить и опыт ряда субъектов РФ, в которых раздельно регулируются полномочия в области использования и охраны земель органов местного самоуправления городов и районов и органов местного самоуправления городов районного значения, сел и поселков. Закон Читинской области от 19 января 1999 г. № 149-ЗЧО «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Читинской области» // «Забайкальский рабочий». 1999. 17 февраля.

В заключение данного вопроса необходимо поставить еще одну проблему управления земельными ресурсами поселений. Как отмечал Д.Н. Бахрах, на территории каждого субъекта Федерации помимо собственной системы органов исполнительной власти действует система территориальных федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятся в совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительной власти субъекта Федерации; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции субъектов Федерации наделяются правами и функциями территориальных органов, но при этом остаются структурными подразделениями республиканской или областной администрации; в-третьих, органами исполнительной власти субъекта Федерации могут быть делегированы территориальным федеральным органам отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2000. - С. 195.

Отсюда вытекает проблема разграничения полномочий органов общей компетенции (субъектов РФ и органов местного самоуправления) и органов специальной компетенции в области использования и охраны земель поселений. Так, требует специального правового анализа ситуация, когда федеральный орган исполнительной власти специальной компетенции является структурным подразделением органа общей компетенции субъекта РФ. Положения о большинстве федеральных органов исполнительной власти указывают на существование территориальных подразделений указанных органов. Так, например, в Волгоградской области действует территориальный орган Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, который не входит в структуру администрации области (как ранее не входил и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Волгоградской области). Не являлся органом «двойного подчинения» и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Московской области, См.: Приказ Госкомзема РФ от 12 мая 2000 г. № 102 «Об утверждении Положения о Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Московской области» // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г. что специально оговорено разъяснениями Государственного комитета по земельной политике. Приказ Госкомзема РФ от 29 ноября 1999 г. «О положении о территориальном органе Госкомзема России» // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г.

Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Санкт-Петербурга, напротив, являлся территориальным органом Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (сейчас - Федерального агентства кадастра объектов недвижимости) и структурным подразделением администрации г. Санкт-Петербурга, т.е. в своей деятельности подчинялся федеральному специально уполномоченному органу в области использования и охраны земель и председателю Правительства Санкт-Петербурга. Финансирование деятельности Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Санкт-Петербурга должно осуществляться за счет ассигнований из бюджетов Российской Федерации и г. Санкт-Петербурга, а также иных, не запрещенных законодательством, источников. См.: Приказ Роскомзема от 27 декабря 1994 г. № 90 «Об утверждении Положения о Комитете по земельным ресурсам и землеустройству г. Санкт-Петербурга» // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г.

Нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству предписывают создание территориальных органов для обеспечения своей деятельности в субъектах Российской Федерации. Согласно Примерному положению «Об органе архитектуры и градостроительства исполнительной власти субъекта Российской Федерации», орган архитектуры и градостроительства субъекта РФ подотчетен в своей деятельности исполнительной власти субъекта РФ, а также Госстрою России в части формирования государственной политики в области строительства, архитектуры, градостроительства, промышленности строительных материалов, конструкций и деталей. Органы архитектуры и градостроительства РФ и субъекта РФ (территориальные органы архитектуры и градостроительства) входят в состав органов исполнительной власти РФ, и в соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса РФ образуют единую систему исполнительной власти в области архитектуры и градостроительства РФ.

Ситуация, когда территориальное подразделение федерального органа специальной компетенции входит в структуру областного органа общей компетенции (или подчиняется ему) представляется не очень удачной, хотя она и является следствием объективных финансовых причин. Однако особенно четко недопустимость подобной практики видна на примере специально уполномоченного органа по охране окружающей среды.

Необходимость раздельного существования в каждом субъекте РФ территориального органа Министерства природных ресурсов РФ и природоохранного органа, создаваемого соответствующим органом исполнительной власти (администрацией края, области, правительством республики и т.д.), обусловлена закрепленным в законодательстве разграничением полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В частности, федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. устанавливает отдельными статьями полномочия федеральных органов государственной власти (ст. 5) и полномочия органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6).

Наряду с федеральным законом «Об охране окружающей среды», постановлением Правительства РФ определены государственные органы, специально уполномоченные в области охраны окружающей среды, однако, в их числе не упоминаются государственные органы субъектов РФ. Следовательно, законодательство допускает возможность осуществления прав и обязанностей специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей среды только федеральными органами исполнительной власти. При этом в систему каждого федерального органа исполнительной власти входят территориальные органы, функционирующие на территориях субъектов РФ.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать собственные природоохранные органы и осуществлять посредством них всю необходимую для устойчивого развития региона деятельность. См.: п. 2 ст. 8 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. Однако некоторые функции природоохранных органов федерального значения не могут быть осуществлены органами субъекта Российской Федерации. В частности, не допускается проведение экологического контроля по объектам, подведомственным федеральным природоохранным органам, См.: Постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» // СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4390. государственной экологической экспертизы - все то, что в соответствии с действующим законодательством вправе осуществлять исключительно федеральные органы власти и их территориальные органы как представители центральной власти на местах. Перечень и объем задач, решаемых территориальными органами Министерства природных ресурсов, определяется только Министерством природных ресурсов на основании действующего законодательства, включая Положение о данном органе. Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3971.

Таким образом, предлагаемый комитетами и администрациями некоторых субъектов РФ путь решения данной проблемы (переподчинение, двойное подчинение специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и т.д.) в корне противоречит как действующему законодательству РФ, так и всей системе федеративного устройства государства, закрепленного в Конституции России. Поэтому, как отмечалось в Письме Госкомэкологии РФ от 13 сентября 1999 г., «воплотить в жизнь (предложение о двойном подчинении) возможно только изменив конституционные основы России». Письмо Госкомэкологии РФ от 13 сентября 1999 г. № 01-12/24-231 // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г.

Одним из возможных выходов из сложившейся ситуации могло бы служить построение взаимоотношений территориальных органов Министерства природных ресурсов РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды на основе соглашений. Возможность передачи отдельных полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ посредством заключения Соглашений предусмотрена Федеральным законном от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. Так, 5 марта 2002 г. между комитетом по охране окружающей среды администрации Волгоградской области и администрацией Быковского района Волгоградской области было подписано соглашение в целях координации действий и исключения дублирования процедур по соблюдению природоохранительного законодательства. Данные органы приняли решение взаимодействовать следующим образом.

Сотрудникам комитета по охране окружающей среды администрации Быковского района делегируются права комитета по охране окружающей среды администрации Волгоградской области в части составления и подготовки документов, в том числе административных. Заведующий соответствующим территориальным отделом управления экологической безопасности и контроля за состоянием окружающей среды выносит решения по подготовленным материалам комитета по охране окружающей среды администрации Быковского района.

Сотрудники комитета по охране окружающей среды администрации Быковского района являются внештатными инспекторами комитета по охране окружающей среды администрации Волгоградской области и осуществляют свои полномочия на основании утвержденного положения о внештатных инспекторах комитета по охране окружающей среды администрации Волгоградской области. Однако заключение таких Соглашений носит единичный характер, в то время как присвоение региональными или муниципальными органами полномочий федерального органа специальной компетенции является повсеместным.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст.132) органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Вместе с тем в нарушение данных требований в ряде субъектов Российской Федерации на уровне отдельных органов местного самоуправления имеются случаи муниципализации функций территориальных подразделений федеральных органов специальной компетенции.

Например, в числе задач Департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда указаны организация и обеспечение осуществления экологической экспертизы и экологического контроля; установление нормативов вредного воздействия на окружающую природную среду для предприятий, учреждений, организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования - Волгоград; ведение учета и оценки объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природную среду и размещения отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения и т.д.

Отмечались действия по присвоению государственных полномочий и имущества городских комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в городах Самара, Краснодар, Челябинск, Нижний Новгород, Омск, Вологда, Калуга, Таганрог и других. Беспрецедентным случаем является создание муниципального земельного комитета в г. Тюмени. Подобные действия получили в научной литературе справедливую оценку как не корректные с точки зрения конституционного принципа разделения системы государственного и местного управления. Харьков В. Н. Организационно - правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области): Дис … канд. юрид. наук. М., 1998. - С. 115-116. Кроме того, нельзя считать оправданным закрепление ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. в числе вопросов местного значения осуществление земельного контроля за использованием земель поселения, а также закрепление в ст. 72 ЗК РФ муниципального земельного контроля. В этом смысле более оправданным представляется упоминание в числе вопросов местного значения «участия в охране окружающей среды» на территории муниципального образования. Представляется, что аналогичные полномочия принадлежат территориальным подразделениям федерального органа специальной компетенции в области использования и охраны земель. Разграничения полномочий в данной сфере федеральными законами не осуществляется. Это затрудняет деятельность органов местного самоуправления в области использования и охраны земель в целях создания дополнительных гарантий реализации прав граждан на землю и охрану окружающей среды.

Иная ситуация складывается в сфере планировки и застройки территорий муниципальных образований. Согласно п.3 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ органы архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований создаются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований. Так, комитет по градостроительству и архитектуре Волгограда является структурным подразделением администрации города, входит в единую систему органов управления архитектуры и градостроительства Российской Федерации, является ее структурным подразделением и создается администрацией Волгограда, подотчетен в своей деятельности администрации города, главному управлению архитектуры и градостроительства администрации Волгоградской области и Госстрою РФ. Постановление Администрации города Волгограда от 26 ноября 1998 года № 1506 «Об утверждении Положения о комитете по градостроительству и архитектуре Волгограда» // Текущий архив администрации города Волгограда за 1998 г. В данном случае реализация принципа «двойного подчинения» прямо противоречит Конституции РФ, устанавливающей в ст. 12 норму о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Подводя итоги, необходимо отметить, что структурные подразделения администрации субъекта Российской Федерации, безусловно, должны взаимодействовать с территориальными федеральными органами специальной компетенции, однако включение территориальных федеральных органов в структуру администраций (правительств) субъектов РФ неоправданно и неконституционно. В то же время оправдана взаимная передача (делегирование) отдельных полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти на основании специальных Соглашений.

Нецелесообразно создание в структуре областных и (или) муниципальных органов общей компетенции отделов (управлений, департаментов), дублирующих полномочия федеральных органов специальной компетенции (например, органов по охране окружающей среды). Представляется более обоснованным участие субъектов РФ и органов местного самоуправления в использовании и охране земель поселений посредством выделения на договорной основе дополнительных финансовых средств территориальным подразделениям соответствующих федеральных органов специальной компетенции с целью увеличения штатного состава данных органов. Данная мера позволит более эффективно осуществлять перечень необходимых мероприятий на территории муниципального образования (субъекта РФ), используя возможности территориального подразделения такого федерального органа, поскольку создаваемые на уровне субъекта РФ и органа местного самоуправления собственные органы обладают лишь незначительной частью возможностей федеральных органов.