Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Представляется, что данный опыт зонирования и защиты публичных интересов мог бы быть востребован и в России.

5.3 Правовые проблемы сочетания частных и публичных интересов при осуществлении градостроительной деятельности

Возрождение частной собственности на землю и все более активное вовлечение земельных участков в гражданский оборот, установление Градостроительным кодексом РФ новых принципов градорегулирования обосновывает теоретический и практический интерес к исследованию проблем взаимодействия норм частного и публичного права в регулировании отношений по использованию земельных участков поселений всеми категориями землепользователей. Исследование проблемы соотношения частного и публичного права в данной сфере отношений является основой для теоретических построений, направленных на решение важнейшей задачи установления пределов деятельности публичной власти по отношению к индивиду, что всегда являлось одной из наиболее актуальных задач для России.

Впервые вопрос о соотношении частного и публичного интереса в праве был поставлен еще римскими юристами. Согласно определению одного из крупнейших римских юристов Ульпиана (III в. до н.э.), к публичному праву принадлежат нормы о положении Римского государства как целого, к частному праву - нормы о положении отдельных лиц. Однако данное определение указывало в самом общем виде лишь направленность правового регулирования, признавало как факт существования неких двух частей права, но не позволяло раскрыть содержание ни публичного, ни частного права, что и обусловило дальнейшие теоретические разработки по данному вопросу в последующих зарубежных правовых системах как в «чистом» виде, так и в виде идей правового государства или общественного договора (Монтескье, Гоббс, Гегель). Большой вклад в исследование данного вопроса внесли и дореволюционные российские юристы (И.А. Покровский, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич и др.). См. например: Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. - СПб, 2000; Покровский И.А. История римского права. - Спб, 1999; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права: по изданию 1907 г. - М., 1995 и т.д.

При этом если на первых порах критерий интереса, по предположению ученых выдвинутый Ульпианом, считался достаточным для разделения права на частное и публичное, то уже к середине XIX века все большая структуризация и иерархизация общественных отношений, переплетение частных и общественных интересов, расширение вмешательства государства в считавшиеся традиционно частными отношения, различное научное понимание пользы, выгоды и цели в праве привело к тому, что формула Ульпиана стала считаться недостаточной. Асланян Н.П. Основные начала российского частного права. - Иркутск, 2001. - С. 125.

Поэтому в период существования советского государства, не смотря на негативное отношение к частному праву, проявившееся в формуле «... мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное», Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.44. С. 398. произошло дальнейшее развитие научных представлений о соотношении частного и публичного права. Особенно хотелось бы отметить работы выдающегося советского цивилиста Б.Б. Черепахина, который, выделил два концептуальных теоретических подхода к проблеме соотношения частного и публичного права. По его мнению, представители одной группы теорий при отыскании критерия разграничения частного и публичного права исходят из самого содержания регулируемых отношений, обращая внимание на то, что регулирует та или иная норма права или их совокупность, что из себя представляет содержание того или иного правоотношения (материальный критерий разграничения).

Представители другой группы теорий смотрели на самый способ, прием регулирования или построения тех или иных правоотношений, на то, как регулируют те или иные нормы, как строится то или иное правоотношение (формальный критерий). Впоследствии, наряду с указанными теориями, в научной литературе получило признание существование смешанной (формально-материальной) теории и теории отрицания деления права на частное и публичное. Черепахин Б.Б. Труды по гражданскому праву. - М., 2001. - С. 96; 120. Однако применительно к целям настоящей работы, по нашему мнению, нет смысла рассматривать вопрос о разграничении частного и публичного права посредством изложения и критики многочисленных теорий, предложенных в литературе, поскольку это было уже сделано много раз. Поэтому мы считаем необходимым акцентировать внимание на вопросах соотношения норм частного и публичного права лишь в одной, достаточно локальной сфере общественных отношений, связанной с осуществлением использования земель поселений в рамках осуществления градостроительной деятельности.

В настоящий момент не последнюю роль в изменении воззрений общества и государства на соотношение публичного и частного права сыграло понимание того, что недопустимо рассматривать отрасли публичного и частного права в контексте противопоставления и искусственной изоляции, ибо это не отвечает общему смыслу правового регулирования, логике построения и развития системы законодательства. Возрастание не только политической, но и экономической роли государства приводит к известному стиранию граней между публичным и частным правом. Более того, в современных условиях деление права на частное и публичное становится все более условным, поскольку государство все активнее вторгается в регулирование цен, установление налогов, вопросы строительной и градостроительной деятельности, вводит процедуры лицензирования и государственной регистрации, что является прямым свидетельством того, что «частное право» не имеет сугубо автономного характера. См. также об этом: Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: поиск критериев // Юрист. - 2002.

№ 9. - С. 3; Старженецкий В.В. Россия и Совет Европы: право собственности. - М., 2004. - С. 111-132.

Российское законодательство признает множественность форм собственности на землю и иные природные ресурсы, закрепляет принцип свободы договора (ст. 8 Конституции РФ; ст. 1 и ст. 421 ГК РФ). В то же время Конституция России и федеральное законодательство закрепляет ряд «противовесов» анархическому разгулу частного права. Например, принцип свободы договора ограничивают нормы о публичном договоре (ст. 426 ГК РФ); принцип неприкосновенности собственности - возможность принудительного изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ), реквизиции и конфискации (ст. 242-243 ГК РФ) и т.д.

Однако большинство российских и зарубежных юристов при рассмотрении вопроса о соотношении частного и публичного права обращают внимание на эту проблему в рамках гражданского и/или предпринимательского права. Количество научных работ, в которых проблема сочетания частных и публичных интересов рассмотрена применительно к земельным или экологическим отношениям очень немногочисленно, См. например: Новикова Е.В. Частное право и экологическое законодательство: влияние и соотношение. - М., 1999. - С. 5-24. а исследования сочетания частного и публичного начал в градостроительной деятельности практически вообще отсутствуют.

Между тем признание наряду с публичным также и частного характера градостроительных норм способно ориентировать законодателя на вдумчивое отношение как к разработке нормативных актов, так и к их применению. В этом случае усилия будут направлены на достижение баланса интересов - частного и публичного, что позволит предупредить эксцессы в обществе, а также более адекватно регулировать имущественные отношения в городах, обеспечить возможность усиления роли государства в экономике страны.

Именно на решение этой задачи нацелен Градостроительный кодекс РФ, в котором впервые выделяются не просто частные и публичные интересы, а государственные, общественные и частные интересы в градостроительстве (ст. 3). Из данной конструкции следует как минимум два принципиальных вывода. Во-первых, законодатель не выделяет в отдельную разновидность публичных интересов муниципальные интересы, в то время как на органы местного самоуправления возложены более чем серьезные задачи по регулированию градостроительной деятельности (например, разработка и принятие правил землепользования и застройки). Во-вторых, в понимание публичного интереса данным кодексом внесено следующее звено: публичные интересы могут быть государственными и общественными. При таком делении допустим и вывод о возможности противоречия между ними.

Под государственными интересами в области градостроительной деятельности понимаются интересы Российской Федерации и субъектов РФ в обеспечении условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур, сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов. В случае если градостроительная деятельность противоречит государственным интересам, такая деятельность может быть прекращена.

Другой принципиальной разновидностью публичных интересов в градостроительстве являются общественные интересы. Общественные интересы в области градостроительной деятельности - интересы населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшения экологической обстановки, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений и прилегающих к ним территорий и сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия. В случае если градостроительная деятельность противоречит общественным интересам, такая деятельность может быть прекращена.

При сравнительном анализе государственных и общественных интересов в градостроительстве мы видим как количественное несовпадение перечня государственных и общественных интересов, так и качественные отличия. Например, в отличие от государственной задачи развития инженерной и транспортной инфраструктур, общественным интересом является развитие (кроме них) еще и социальной инфраструктуры, то есть объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающих устойчивое развитие и функционирование поселений и межселенных территорий. Характерно, что п. 4 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ предусматривает согласование только государственных и общественных интересов (но не частных) в области градостроительной деятельности, которое обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Частные интересы в области градостроительной деятельности - интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности на принадлежащих им земельных участках. Необходимость выделения частных интересов обусловлена тем, что в правовой сфере должна быть четко законодательно закреплена сфера правопорядка, назначение которой заключается в правовом опосредовании отношений свободного, самостоятельного субъекта права, гарантированного от произвольного вмешательства как самой публичной власти, так и иных лиц. Асланян Н.П. Основные начала российского частного права. - Иркутск, 2001. - С.126.

Градостроительная деятельность граждан и юридических лиц может быть ограничена в случае, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости. Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 декабря 1999 г. № 5196/99 было указано на необоснованность решения суда об отклонении исковых требований по мотиву согласования проекта строительства с проектными и другими организациями. Застройщик осуществлял строительство вставки без надлежащего согласования с собственником примыкающего к вставке здания. Принятые по делу судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 декабря 1999 г. № 196/99 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2000. № 5.

Как мы полагаем, частные интересы в градостроительстве могут быть двух основных разновидностей. Во-первых, это интересы граждан и юридических лиц, возникающие в ходе осуществления градостроительной деятельности на своем участке, из чего вытекают обязанности соблюдать градостроительные регламенты, нормы и правила, экологические требования, санитарные правила и т.д., равно как и право требовать соблюдения этих требований от иных конкретных лиц (например, соседей).

Во-вторых, частные интересы в градостроительстве могут затрагивать интересы неопределенного круга лиц, например, при общественных обсуждениях концепции застройки городского квартала.

Гарантией обеспечения государственных, общественных и частных интересов в области градостроительной деятельности является возложение обязанности на всех субъектов градостроительной деятельности по выполнению: а) требований нормативных правовых актов, государственных градостроительных и экологических нормативов и правил; б) требований градостроительной и проектной документации в целях обеспечения благоприятных условий проживания в ходе осуществления застройки территории или использования участков иным общественно значимым способом; в) посредством осуществления контроля органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественного контроля за выполнением указанных требований.

В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения в ходе нарушения экологических и градостроительных норм и правил, соответствующие городские кварталы или иные территории (например, загрязненные химическими, биологическими и другими веществами) подлежат консервации и специальной обработке в установленном экологическим законодательством порядке. Население при этом может быть эвакуировано либо продолжать проживание на данных территориях, в отношении которых будет установлен режим особого градорегулирования со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Таким образом, представляется очевидным наличие в качестве основания разграничения системы частных и публичных начал в градостроительстве категории «интерес». Основным интересом в сфере градостроительства является публичный интерес - интерес всех жителей городского поселения в благоприятной среде жизнедеятельности. При этом нормы, определяющие характер застройки поселения и требования в области охраны окружающей среды, выражают интересы всех и лично каждого гражданина. Такую же роль играют и нормы, регламентирующие или ограничивающие деятельность граждан (градостроительные и технические регламенты), направленные при этом на соблюдение публичного интереса и сбалансированного развития поселения (устойчивого развития). Следовательно, основной массив градостроительных норм - публичные нормы. Расширение сферы действия публично-правовых способов регулирования градостроительных отношений является на данном этапе объективным и закономерным процессом.

Однако наряду с важностью этой категории в разграничении вопросов частного и публичного в градостроительном праве, следует обратить внимание и на методы публично-правового и частноправового регулирования соответствующих общественных отношений. См. подробнее об этом: Маштаков К.М. Теоретические вопросы разграничения публичного и частного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2001. - С. 7.; Пикуров Н.И. Теоретические проблемы межотраслевых связей уголовного права: Дис. … докт. юрид. наук. Волгоград, 1998. - С. 77-78. Суть императивного метода заключается в том, что наделенный властными полномочиями субъект устанавливает нормы и правила (например, санитарные правила или порядок получения разрешения на строительство) в одностороннем порядке. При этом существует тенденция взаимного проникновения публично-правовых и частноправовых методов в регулирование градостроительных отношений. Так, в градостроительном законодательстве диспозитивность находит свое выражение в предоставлении гражданам простора автономии воли в плане участия в градостроительных отношениях, в том числе и в отношениях с органами власти, когда последние выступают не как носители публичной власти, а как субъекты договорных отношений (например, приобретение под застройку на торгах в собственность или аренду муниципальных земельных участков, попадающих под те или иные градостроительные регламенты и расположенные в различных территориальных зонах).

Не менее интересны проявления диспозитивного метода в части заключения договоров и соглашений между органами государственной власти, а также между ними и органами местного самоуправления по отдельным вопросам организации управления землями поселений. В таких случаях происходит включение диспозитивной основы регулирования общественных отношений в типичную сферу публично-правовых, административных отношений.

Поэтому разграничение частных и публичных отношений по содержанию (материальная теория), то есть по критерию интереса не позволяет нам получить четкие границы разграничения частноправового и публично-правового регулирования в градостроительстве, поскольку оставляет открытым вопрос о той грани, которая очерчивает круг частных и публичных интересов. Например, строительство в 2003 г. элитных домов в Центральном парке культуры и отдыха города Волгограда (рекреационной зоне) отражало интересы группы физических лиц, принимающих долевое участие в строительстве, хозяйствующего субъекта - подрядчика, интересы органа местного самоуправления, выдавшего разрешение на строительство и интересы органа государственной власти, давшего положительное заключение государственной экологической экспертизы на строительство. Но противоположным был общественный интерес группы жителей близлежащих домов, по мнению которых разрушение древестно-кустарниковой растительности парка ведет к ухудшению экологической обстановки в городе, а отсутствие общественных обсуждений проекта застройки нарушает их конституционные права.

В данном контексте показателен пример из зарубежного опыта, когда крупная австралийская авиакомпания решила воздвигнуть в Сиднее стоэтажный небоскреб, и, получив все необходимые разрешения, развернула строительство. Однако в самом разгаре строительства некая гражданка предъявила строителям претензии, что здание загородит ей вид на залив, что ущемит ее жизненно важные права, в частности, право на комфорт. Строительство было остановлено, и возобновить его компания смогла только после долгих переговоров и поиска компромисса с заявительницей. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. - Саратов, 2003. - С. 467. Однако в России до подобного господства права еще далеко.

Таким образом, материальный критерий разграничения частного и публичного права - содержание интереса - в рассматриваемой сфере отношений не позволяет провести такое разграничение. При применении формального критерия (частное право охраняется по инициативе субъекта в порядке гражданского судопроизводства) мы сможем более четко определить частный интерес в этой конфликтной ситуации. Поэтому представляется, что наиболее правильной теорией разграничения частных и публичных интересов в градостроительстве в большинстве конкретных ситуаций будет является смешанная (формально-материальная теория), представителями которой являлись в свое время Р. Иеринг, Н.М. Коркунов и другие. Иеринг Р. Борьба за право. - М., 1991; Коркунов Н.М. Русское государственное право: Изд-е 7-е. Том I. - СПб., Тип. М.М. Стасюлевича, 1909 и т.д.

Нельзя полностью согласиться со сторонниками теории формального подхода разграничения частного и публичного права еще и потому, что порядок охранения интересов субъекта (по инициативе государственных органов или в частном порядке) не отвечает требованиям и сложности складывающихся в России градостроительных общественных отношений. В связи с этим метод регулирования общественных отношений выступает в роли разграничения частного и публичного только в совокупности с критерием “интереса” в регулировании отношений в сфере градостроительства.

Глава 6. Охрана земель поселений

6.1 Понятие охраны земель поселений

Неотъемлемым элементом правового режима земель поселений является охрана окружающей среды на данной территории, и в первую очередь охрана земель как базового природного объекта. Такая задача решается посредством как установления общего режима охраны окружающей среды, так и путем установления особых эколого-правовых режимов для отдельных территорий (особо охраняемых и экологически неблагополучных), природных объектов (зеленых насаждений) и видов экологически значимой деятельности.

По мнению Г.В. Выпхановой, «окружающая среда городов и городских агломераций как объект правовой охраны представляет собой сложную систему, включающую в себя элементы природной среды, материальные ценности и условия жизнедеятельности населения, находящиеся в административно-территориальных границах городов, их пригородных и зеленых зонах, а также в агломеративных пределах». Выпханова Г.В. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды городов и городских агломераций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1990. - С. 35. Однако в данном случае окружающая среда рассматривается в «широком» смысле, включая «материальные ценности и условия жизнедеятельности», что в состав окружающей среды включать не следует. Объектом охраны окружающей среды поселений являются все городские экологические системы как в своей совокупности, так и дифференцированно. В «узком» смысле данное понятие рассматривает Ю.В. Митрофанская, которая полагает, что под правовой охраной окружающей среды в городах следует понимать “систему государственных и общественных мер, направленных на поддержание качества окружающей среды в городах”. Митрофанская Ю.В. Правовая охрана окружающей среды в городах Республики Казахстан (на материалах города Алматы): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Алматы, 1999. - С. 10.

Охрана окружающей среды в поселениях может осуществляться по нескольким направлениям. Например, Н.А. Шингель полагает, что по функциональным признакам правовая охрана окружающей среды городов включает экологические требования к размещению и развитию городов как центров расселения людей, к хозяйственной деятельности в городах как центрах размещения производительных сил, а также к обеспечению социально-экологического благополучия населения городов. Шингель Н.А. Правовая охрана окружающей среды городов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Минск, 1999. - С. 7. С таким подходом следует согласиться.

Общепринятого понимания охраны земель пока не сложилось как в науке, так и в законодательстве и правоприменительной практике. См. например: Харьков В. Н. Организационно - правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области): Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. - С. 49-50; Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. - М., 2001. - С. 141. Не исследована и специфика охраны земель поселений как отдельной категории. Данная специфика, на наш взгляд, заключается в своеобразии целей охраны земель поселений. Земли поселений не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т.д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель поселений не актуальны либо просто не нужны, например, мелиорация. Свои отличия мы обнаружим в целях и задачах охраны земель лесного или водного фонда и земель поселений.

Так, различны цели лесопользования на землях лесного фонда и в городе. Учитывая, что использование городских лесов ориентировано на культурно-массовые и рекреационные мероприятия (например, в отличие от лесов III группы), различны будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана лесов от пожаров вряд ли применима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам) и проведение в городских лесах мероприятий по их защите от вредителей и болезней. Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий - недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

В связи с этим представляется, что под охраной земель поселений следует понимать совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских поселений как составной и неотъемлемой части окружающей среды, закрепляющих необходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурно-оздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития поселений Российской Федерации.

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием и проблему соотношения понятий «охрана» и «использование» земель. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения - рациональное использование земель. Необходимость четкого понимания данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ).

В научной литературе за последние годы сформировалось два принципиальных подхода к соотношению данных понятий. По мнению одной группы авторов, рациональное использование и охрана земель представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, то есть это различные явления в сфере взаимодействия общества и природы. Лемешенко А.А. Правовые вопросы рационального использования земли. - Фрунзе, 1974. - С. 21. Другая группа авторов полагает, что рациональное землепользование включает также и охрану земли в процессе ее использования. Иными словами, землепользование является рациональным при выполнении землепользователем комплекса мероприятий по охране земли. Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. - 1999. № 10. - С. 38-39. Так, В.Н. Харьков пишет, что «под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека». Харьков В.Н. Рациональное использование земельных ресурсов: понятие и правовое регулирование // Государство и право. - 2000. № 9. - С. 37.

Как видно из этого определения, понятия «рациональное использование» и «охрана» земель используются рядом, что обусловливает необходимость более четкого выявления их соотношения. Представляется, что охрану земель не следует сводить лишь к их неприкосновенности. Наоборот, она сочетается с интенсивным использованием земельных ресурсов и является необходимым условием их длительного и эффективного использования. В то же время, использование и охрана земель находятся в сложном соотношении.

На наш взгляд, охрана земель любой категории и их рациональное использование являются двумя сторонами одной медали, поскольку отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану природы. Когда мы говорим о рациональном использовании земель поселений, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель и соответственно окружающей среды городов. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения городскими природопользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Охрана и рациональное использование земель различаются и по кругу требований. Например, самовольная постройка как таковая не обязательно оказывает неблагоприятное воздействие на состояние окружающей среды городского или сельского поселения. В то же время, самовольное строительство противоречит земельному и градостроительному законодательству, предусматривающему посредством введения градостроительных регламентов определенные параметры и виды застройки, а также порядок получения разрешения на строительство. Другим примером нерационального использования земель поселений, не влияющим прямо на экологическое состояние земель, является не продуманное градостроительное планирование, которое в городе Волгограде, например, привело к вытягиванию города вдоль реки Волга на протяжении почти 100 километров. Это влечет косвенно и ряд экологических последствий в связи с удлинением транспортных коммуникаций и увеличением вредных выбросов от автомототранспорта при доставке пассажиров и грузов из одного конца города в другой. В то же время не следует понимать под рациональной застройкой города наличие только плотной высокоэтажной застройки, поскольку для сбалансированного развития поселений необходимо и наличие незастроенных озелененных территорий, рекреационных зон.

Представляется, что охрана земель поселений только в одном случае не будет никак связана с проблемой рационального использования городских (сельских) земель. Это произойдет при создании в черте поселения особо охраняемых природных территорий (например, памятников природы), полностью изъятых из любого хозяйственного использования и законсервированных в естественном состоянии для будущих поколений людей. Поэтому здесь можно говорить только о косвенной связи охраны и рационального использования. Последнее будет выражаться, например, в соблюдении специальных градостроительных правил застройки территории, расположенной в границах охранной зоны такой ООПТ.

Таким образом, под рациональным использованием земель поселений следует понимать деятельность по проектированию, размещению, вводу в эксплуатацию и эксплуатации, а также выводе из эксплуатации хозяйственных, коммунально-бытовых и иных объектов в черте поселений, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, иных нормативных предписаний и мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития поселения.

Общими целями охраны земель, согласно п.2 ст. 12 ЗК РФ, являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградация, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности. Однако данные цели, как справедливо отмечалось в научной литературе, носят декларативный характер и не соответствуют сложившимся экологическим условиям, а также носят ярко выраженную сельскохозяйственную направленность. Между тем количество и качество земель иных категорий в равной мере нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны. Карамышева О.В. О проблемах состояния и охраны земель в свете экологической безопасности и пути их решения // Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики. Сборник научных трудов. - СПб., 2003. - 220-221.

Исходя из этого, целями охраны земель поселений следует нормативно определить установление через систему стимулов и ограничений порядка поддержания и восстановления благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских поселений как составной и неотъемлемой части окружающей среды в целях обеспечения устойчивого развития поселений в России.

Целями рационального использования земель поселений являются экологически обусловленное размещение хозяйственных, общественно-деловых и иных объектов, не вызывающее превышение нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду и, следовательно, не приводящее к превышению предусмотренных экологическим законодательством нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Реализацию данных целей законодатель предполагает посредством возложения на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов обязанностей по проведению группы мероприятий, в том числе по сохранению почв от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения и других негативных (вредных) воздействий, а также мероприятий по внедрению новых технологий и восстановлению нарушенных земель. При этом проблемы обеспечения повышения плодородия почв для земель, расположенных в большинстве территориальных зон поселений, не имеет принципиального значения. На органы государственной власти и местного самоуправления возлагаются обязанности по разработке планов и программ охраны земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий, закрепление в составе градостроительной и иной документации экологических нормативов и правил и т.д.

Для повышения заинтересованности землепользователей в сохранении и восстановлении почв органами государственной власти и местного самоуправления может предусматриваться система общесоциальных и юридических гарантий. В число общесоциальных гарантий входят экономические, политические, духовно-нравственные и иные условия реализации и средства защиты экологических прав человека. Среди них можно отметить, например, экономические стимулы, устанавливаемые в порядке, определенном бюджетным и налоговым законодательством (например, ст. 59, 64 Бюджетного кодекса РФ).

В настоящий момент большое значение в реализации данной задачи имеет деятельность органов местного самоуправления в случаях, когда законами субъектов РФ для них предусмотрены дополнительные полномочия в области экономического стимулирования охраны земель. Как правило, указанные мероприятия включают в себя выделение и использование средств из местных бюджетов, а также иных источников на землеустройство, восстановление плодородия почв, проведение различных почвозащитных мероприятий, благоустройство территорий поселений. Большую роль в реализации землеохранных мероприятий играет и деятельность экологических фондов в тех субъектах РФ и муниципальных образованиях, где они не были ликвидированы в 2001-2002 году.

Духовно-нравственной гарантией реализации экологических прав граждан, не получившей пока общественного признания и тем более нормативного закрепления, является благоприятное эстетическое состояние окружающей среды. Действительно, унылая застройка, неправильно обрезанные «под ноль» деревья, низкий уровень благоустройства негативно влияют на работоспособность и самочувствие, а, как следствие, и здоровье граждан. См.: Владимиров В.В. Урбоэкология. Курс лекций. - М., 1999. - С. 15.

К числу юридических гарантий относятся гарантии, предусмотренные конституционным, градостроительным, экологическим и иным законодательством. К ним относится установленная законом необходимость разработки градостроительной документации, осуществление строительства и реконструкции городских и сельских поселений, зданий, строений и сооружений с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил и т.д.

Например, в генеральном плане города Сыктывкар (Республика Коми) наряду с рекомендациями по функциональному зонированию пригородной зоны города, параметрам и конфигурации его природного каркаса, размещением элементов экологической инфраструктуры, было проведено эколого-экономическое обоснование по переносу строительства вблизи города крупного газо-химического промышленного комплекса и крупной ГРЭС в другой район, безопасный в гигиеническом отношении для населения. Там же. С. 187.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится на основе экологических нормативов и технических регламентов с учетом результатов государственной экологической и иных экспертиз, осуществляемых в сфере охраны окружающей среды. В числе последних следует выделить экспертизу обеспечения радиационной безопасности, экспертизу промышленной безопасности опасных производств и объектов, санитарно-эпидемиологическую экспертизу и ряд других. О классификации и видах экспертиз в области охраны окружающей среды см.: Невейницын С.В. Правовые основы экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Максимова Е.А. Экспертиза промышленной безопасности опасных производств и объектов в экологическом праве России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002 и т.д.

В связи с указанной динамикой взаимодействия общего и особого эколого-правового режима с градостроительным регулированием охраны земель поселений в теорию и практику градорегулирования была введена категория «благоприятная среда жизнедеятельности». Не вызывает сомнений тесная взаимосвязь между понятиями «благоприятная окружающая среда» и «благоприятная среда жизнедеятельности». Рассмотрение их взаимодействия является продолжением терминологических дискуссий о соотношении «благоприятной окружающей среды» с «благоприятной окружающей природной средой», «здоровой окружающей средой», «благоприятной средой обитания» и т.д., которые в течение многих лет велись на страницах юридических печатных изданий. См. например: Тарнавский А.Г. Право граждан на благоприятную окружающую среду // Государство и право. - 1990. № 9. - С. 103-110; Шеварнадзе Г.Н. Охрана права граждан СССР на здоровую окружающую среду // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. - 1985. № 6. - С. 21-27; Шемшученко Ю.С. Человек и его право на безопасную (здоровую) окружающую природную среду // Государство и право. - 1993. № 10. - С. 120-125; Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. - М., 1999.-С. 39; Macfarlane L. The Theory and Practice of Human Rights. - London, 1985. - P. 121-123; Swaigen J., Woods R. A Substantive Right to Environmental Quality. - In: Environmental Rights in Canada. - Toronto, 1981. - P. 220-222.

Понятие «благоприятная окружающая среда» может быть рассмотрено в узком (ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды») и широком смысле. В последнем случае под «благоприятной окружающей средой» следует понимать такое состояние природной среды, которое соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости, видового разнообразия, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также включать в себя эталонные участки природы, не тронутой человеческой деятельностью.

Право на благоприятную среду жизнедеятельности является, на наш взгляд, составной неотъемлемой частью права на благоприятную окружающую среду. Подобный подход уже получил распространение в юридической литературе. Так, О.И. Крассов отмечал, что право гражданина на благоприятную среду жизнедеятельности является элементом содержания данного права. Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. - М., 2001. - С. 99-100.

По мнению Л.Н. Лисиной, напротив, право на благоприятную среду жизнедеятельности следует отличать от права каждого на благоприятную окружающую среду, которое считается экологическим субъективным правом. Право на благоприятную среду жизнедеятельности является по отношению к нему смежным, но имеет свою специфику. Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений. - М., 2004. - С. 202.

Нам представляется, что благоприятная среда жизнедеятельности, о которой идет речь в Градостроительном кодексе РФ - это нормальное состояние природной среды отдельно взятого поселения или его части. А когда речь идет о благоприятной окружающей среде, то сфера его действия не имеет территориальных границ. Существует множество «точек пересечения» сферы действия права на благоприятную окружающую среду и права на благоприятную среду жизнедеятельности. Например, о таком взаимодействии можно говорить в случае признания поселения или его части зоной чрезвычайной экологической ситуации (зоной экологического бедствия), особо охраняемой природной территорией и т.д. Другими словами, «благоприятная среда жизнедеятельности» является составной частью «благоприятной окружающей среды».

В то же время нельзя согласиться с мнением, высказанным в юридической литературе о том, что субъектами «права на благоприятную среду жизнедеятельности являются граждане РФ, их общественные объединения и юридические лица». Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. - М., 2001. - С. 102. Во-первых, общественные объединения Гражданский кодекс РФ (ст. 117) и закон РФ «Об общественных объединениях» понимает именно как разновидность юридических лиц.

Во-вторых, юридические лица не являются субъектами права на благоприятную окружающую среду (благоприятную среду жизнедеятельности) как в силу закона, так и просто исходя из смысла данного субъективного права. Например, п.1 ст. 7 Градостроительного кодекса РФ закреплено, что «каждый гражданин имеет право на благоприятную среду жизнедеятельности». В случае, когда определенное субъективное право предоставляется не только гражданам, но и юридическим лицам, используется иной прием юридической техники, например, «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю» (п. 1 ст. 36 Конституции Российской Федерации). Наконец, главная задача данного права заключается в достижении качества окружающей среды, не приносящей вреда здоровью человека. Однако проблема здоровья для юридического лица не актуальна. Конечно, юридические лица могут нести убытки от неблагоприятного воздействия окружающей среды (среды жизнедеятельности). Однако от этого суть данного блага не меняется и на них действие соответствующих норм не распространяется.

Деятельность юридических лиц (включая общественные объединения) может являться правовой гарантией реализации права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, наряду с лицензированием градостроительной деятельности отдельных видов, государственным нормированием градостроительной деятельности, сертификации строительных материалов и услуг в области строительства, техническим регулированием и т.д.

Представляется, что наиболее перспективной правовой мерой обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности в поселениях может явиться разработка в первую очередь федеральной программы охраны земель поселений. Такая возможность предусмотрена п.2 ст. 13 ЗК РФ, согласно которому в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

6.2 Правовые способы охраны земель при осуществлении отдельных видов деятельности на территории поселений

На состояние земель поселений влияют различные социальные, экологические, хозяйственные и иные факторы, в том числе деятельность промышленных предприятий, загрязнение земель бытовым мусором, кислотные дожди, усыхание древестно-кустарниковой растительности и т.д.

Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие городов на окружающую среду и здоровье населения. Наиболее эффективным из них является установление экологических требований к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных городских хозяйственных объектов, а также требований к размещению отходов производства и потребления. Разработана и система критериев соблюдения названных требований. Среди них выделяются санитарно-эпидемиологические нормы и правила, экологические нормативы (ПДК, ПДВ и ряд других), а в дальнейшем - технические регламенты.

В самом общем виде под требованиями в области охраны земель поселений следует понимать предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности природопользователей обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, другими нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предусматриваться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, энергетике, транспорте и т.д.

Традиционно на первом месте в эколого-правовом регулировании хозяйственной деятельности поселений находится промышленная деятельность, Круглов В.В. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности в современный период: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. - С. 16. оказывающая наибольшее воздействие на состояние окружающей среды (включая земли) поселений. В целях снижения негативного воздействия промышленного производства на состояние окружающей среды поселений, законодатель предусматривает исполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями экологических требований и соблюдение установленных ограничений при осуществлении хозяйственной деятельности на всех стадиях производства.

Требования по охране окружающей среды в промышленности, а также при осуществлении иной экологически вредной деятельности в поселениях на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные. Общие требования следует понимать как общеобязательные, распространяемые на все категории городских хозяйствующих субъектов и осуществляемые ими виды деятельности. В их числе соблюдение экологических нормативов и санитарных правил, технических регламентов, осуществление рекультивации земель, благоустройства территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению природной среды и т.д.

Дополнительные требования обусловливаются, например, необходимостью охраны отдельных видов природных объектов. Так, Водный кодекс РФ устанавливает требование о том, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду (ст. 105). Из данной нормы вытекает ряд следствий, в том числе, необходимость проведения согласований места строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, с рядом специально уполномоченных органов государственного управления.

Иной причиной установления дополнительных требований к городским хозяйствующим субъектам является необходимость охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов от воздействия промышленных зон иных объектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Для этого создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений - озелененные территории, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Исчерпывающего перечня таких зон не предусмотрено.

Санитарно - защитные зоны устанавливаются в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими СНиПами и СанПиНами. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия (например, в части размера земельного налога). При этом следует отметить тенденцию снижения нормативного размера санитарно-защитных зон по принятым в последние годы СанПиНам, что не соответствует целям и задачам повышения степени защищенности населения от вредного воздействия промышленных объектов на окружающую среду. Отчасти это объяснимо тем, что устройство санитарно-защитных зон приводит практически к полному изъятию из использования крупных земельных массивов в черте города (их размер может быть от 50-1000 м. в ширину от предприятия до жилой застройки), что ведет к дополнительным затратам в связи с удлинением коммуникаций. Особые требования предъявляются и к источникам радиационного загрязнения городских и сельских поселений. См. подробнее об этом: Майорова Е.И., Бутузов А.Ю. Экология и экологическое законодательство Москвы: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф. Е.И. Майоровой. - М., 2003. - С. 81.