Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Специфика управления городскими землями, подчеркивал В.П. Балезин, заключается в том, что «определяющим и основным началом в нем является планировка населенных мест, в соответствии с которой осуществляется и отвод, и изъятие, и учет, и регистрация городских земель». Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1960. - С. 150. По вопросу соотношения управления и распоряжения землями В.П. Балезин разделял позицию И.В. Павлова, отмечая, что «управление городскими землями есть не что иное, как форма осуществления права распоряжения городскими землями». Там же. С. 152.

Б.В. Ерофеев одним из первых сформулировал понятие государственного управления землями городов, полагая, что под таковым «следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность органов социалистического государства по регулированию земельных отношений в городах и организации их правильного и рационального использования». Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. - М., 1976. - С. 47.

Наряду с В.П. Балезиным, Б.В. Ерофеев считал, что государственное управление землей в городах является формой осуществления государством всех своих правомочий как собственника, а также правомочий, вытекающих из права территориального верховенства. Б.В. Ерофеев сформулировал и свою позицию в многолетнем научном споре о содержании права собственности и соотношении управления и распоряжения. По его мнению, следует различать право распоряжения и право управления, которые являются самостоятельными правомочиями в содержании права государственной собственности на землю. Право государственной собственности на землю является содержанием, а государственное управление землями городов - формой.

Из вышеизложенного следует, что включение дополнительного правомочия «управление» в классическую триаду еще в дореформенный период было признано бессодержательным, и его введение в законодательство рассматривалось критически, как вносящее путаницу в правоприменительную практику. Прохорова Н.А. Понятие «управление» в земельном праве // Государство и право. - 2003. № 6. - С. 93.

Нельзя не отметить проводимые 70-80-е годы попытки связать проблемы правового режима и управления землей в поселениях с экологическими особенностями управления в поселениях. Так, В.Ф. Горбовой писал, что «управление городскими лесами - это исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, направленная на обеспечение рационального использования городских лесов в целях создания наиболее благоприятных условий для проживания в городах». Горбовой В.Ф. Правовой режим городских лесов: Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1972. - С. 49. При этом, по его мнению, управление городскими лесами осуществляется органами общей и специальной компетенции. В ходе осуществления земельной реформы конца XX - начала XXI веков в условиях многообразия форм собственности на землю сущность управления земельными ресурсами изменилась.

Государственное и муниципальное управление землями в настоящий период предполагает установление определенных норм и правил, касающихся организации использования и охраны не только земель поселений в целом как особой категории земель в земельном фонде РФ, но и отдельных территориальных зон в границах поселений. При этом управление может осуществляться от имени государства или органов местного самоуправления, во-первых, как собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление). Субъектами данной группы отношений является ограниченный круг лиц.

Во-вторых, управление осуществляется государством как органом власти, обладающим территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. В этом случае государство адресует свои предписания неограниченному кругу лиц, которые могут являться, а могут и не являться субъектами земельных отношений (например, посредством установления запрета самовольного захвата земли и самовольной постройки). Право территориального верховенства в отношении всех земель РФ проявляется в установлении единой системы осуществления государственного земельного контроля, порядка ведения государственного градостроительного кадастра, порядка проведения землеустройства, осуществления мониторинга земель и т.д. Названные функции государства распространяются на все категории земель и все категории землепользователей.

Таким образом, после провозглашения многообразия форм собственности на землю и проведения массовой приватизации земельных участков, произошло разграничение правомочий управления землями, находящимися в государственной собственности и правомочий, вытекающих из территориального верховенства государства. Поэтому в многолетнем научном споре о соотношении управления и распоряжения земельным фондом была поставлена точка. Распоряжение землями представляет собой одно из правомочий государства - собственника земель, в то время как управление является более широким понятием, включающим наряду с правомочиями, вытекающими из права государственной собственности на землю также и исполнительно-распорядительные правомочия, вытекающие из права территориального верховенства. Существуют различия и в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства как суверена (при установлении ставок земельного налога, осуществлении земельного контроля) так и в части реализации функций собственника по использованию и охране государственных земель - предоставление государственного земельного участка в аренду гражданину (юридическому лицу).

При анализе особенностей управления земельным фондом как юридического явления следует иметь в виду, что оно обеспечивает соответствие системы отношений по использованию земель закономерностям, вытекающим из признания многообразия форм собственности на землю и тем фактом, что земля является природным объектом. Это обстоятельство нашло свое отражение в трудах теоретиков земельного права. Как отмечает О.И. Крассов, «управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану». Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - М., 2000. - С. 173. Данное определение подчеркивает экологическую направленность деятельности по управлению земельными ресурсами, однако, оно ориентированно преимущественно на земли сельскохозяйственного назначения, так как для остальных категорий проблема повышения плодородия почв не ставится.

Более удачным выглядит позиция Н.Л. Лисиной что «управление в сфере использования земель поселений можно определить как основанную на законе целенаправленную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и их объединений по обеспечению рационального и эффективного использования земель поселений, благоприятной среды жизнедеятельности населения, а также устойчивого развития поселений в соответствии с градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки». Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: Учеб. - практ. пособие. - М., 2004. - С.182.

Таким образом, в узком смысле слова управление - это исполнительная и распорядительная деятельность, которая является подсистемой государственного управления в целом. В широком смысле государственное управление земельным фондом осуществляется не только исполнительными и распорядительными органами, но также и представительными органами. При этом нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «в связи с отнесением к компетенции судов таких функций, как разрешение земельных споров и привлечение к ответственности … правомерно говорить об участии в управлении земельным фондом также и судебных органов». Улюкаев В.Х. Земельное и природоресурсное право: Учеб. пособие для студ. средн. проф. учеб. заведений / В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин. - М., 2003. - С. 79. Подобные утверждения, на наш взгляд, противоречат принципу разделения властей, предусмотренному Конституцией РФ. В настоящей работе управление рассматривается в узком смысле слова. Наряду с государственным управлением, следует выделять и муниципальное управление землями поселений, а также различать понятия «государственное управление» и «государственное регулирование». См.: Бобылев А.И., Попов В.В., Лукьянова О.В. Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта: теория и практика. - М., 2003. - С.119.

Представляется, что государственное регулирование земельных отношений является более широким понятием, чем государственное управление земельными ресурсами, поскольку государственное регулирование включает в себя и нормотворческую деятельность. Как известно, ст. 10 Конституции России проводит четкую идею разделения властей и отдельно называет законодательную и исполнительную. Управление относится к исполнительной деятельности. Выделяя наряду с государственным муниципальное управление, фактически разрушается вся конструкция, основанная на том, что государственное управление базируется на праве территориального верховенства, на государственном суверенитете. Ведь не можем же мы признавать муниципальный суверенитет. Прохорова Н.А. Понятие «управление» в земельном праве // Государство и право. - 2003. № 6. - С.94.

Классификацию управленческих отношений на территории поселений можно провести по нескольким основаниям.

По субъекту, осуществляющему управленческие функции. Субъекты управления землями поселений по критерию объема и характеру их компетенции можно классифицировать, во-первых, на органы общей и специальной компетенции, а, во-вторых, на федеральные органы, органы субъектов РФ и органы местного самоуправления. Кроме того, при характеристике управления землями поселений необходимо иметь в виду, что в пределах отдельных земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, названные субъекты осуществляют самостоятельно внутрихозяйственное (т.е. негосударственное) управление земельными участками.

По объекту управления. В качестве объекта управления может выступать хозяйственная, культурная, социальная и иная деятельность юридических лиц и поведение граждан, а также деятельность государственных органов и органов местного самоуправления в сфере разрешенного использования и охраны земель поселений. Содержание управления в сфере использования и охраны земель поселений раскрывается в ряде функций, выполняемых соответствующими государственными органами.

Таким образом, под управлением землями поселений следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование земельных отношений в городских и сельских поселениях в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю.

4.2 Функции управления землями поселений

Государственное управление любой категорией земель, несмотря на наличие ряда общих черт, обладает и определенной спецификой. Специфика управления землями поселений проявляется, прежде всего, в отдельных функциях управления. Несмотря на важность проблемы управленческих функций, она недостаточно разработана в науке. До сих пор отсутствует единство мнений как относительно понятия «функции управления», так и классификации функций управления. См. например: Бачило И.Л. Системно-функциональный анализ процесса управления // Правоведение. - 1972. № 2. - С.34; Слепцов М.Л. Государственный контроль в краях и областях - субъектах Российской Федерации. Монография. - Хабаровск, 2000. - С. 35.

Под функциями управления в области использования и охраны земель поселений следует понимать основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для организации рационального использования и охраны земель поселений. Виды и содержание самих функций вытекают из градостроительного, экологического, земельного законодательства РФ и субъектов РФ, а также иных нормативных актов.

В научной литературе отсутствует единое понимание классификации функций управления землями. Впервые вопрос о функциях государственного управления был поставлен в 40-е годы. Авторы учебников по земельному праву 1940 г. и 1949 г. к числу функций по управлению земельным фондом относили: учет земель и их государственную регистрацию, землеустройство и планировку населенных пунктов, отвод и изъятие земель, контроль за использованием земель, разрешение земельных споров. В большинстве последующих работ данная классификация функций управления земельными ресурсами была принята за основу.

Г.А. Аксененок в своих трудах выделял две основные функции управления единым государственным земельным фондом: учет и регистрацию земель, а также проведение землеустройства. Землеустройство Г.А. Аксененок рассматривал в широком смысле, т.е. как мероприятия связанные с отводом и изъятием земли, оформлением прав землепользователей на землю и распределением земли внутри определенных ведомств, организаций, получивших землю в пользование. Кроме того, в его работах упоминается и функция контроля за надлежащим использованием земли. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. - М., 1950. - С. 216-217

М.И. Козырь относил к числу функций управления «учет всех земель государственного фонда, землеустройство, контроль за использованием земли». Козырь М.И. Государственное управление земельным фондом в СССР // Советское государство и право. - 1968. № 8. - С. 53.

По мнению В.И. Суворова, в Советском Союзе функциями государственного управления земельным фондом являлись: «а) установление в порядке управления общих правил использования земли; б) планирование использования земли; в) организация земельной территории как объекта хозяйственного и иного использования; г) учет земли и государственная регистрация землепользователей, ведение земельного кадастра; д) разрешение земельных споров». Суворов В.И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. - C. 93.

В числе первых попыток предложить классификацию функций управления землями городов и иных поселений следует отметить работы Б.В. Ерофеева и В.П. Балезина. Так, Б.В. Ерофеев выделял функции: учета земель городов и земельный кадастр; планировку земель; распределения и перераспределения земель городов; государственный контроль за использованием земель городов и разрешение земельных споров в городах. Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. - М., 1976. - С. 58-117. В работе В.П. Балезина предлагается практически аналогичная классификация плюс функция землеустройства. Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. - М., 1972. - С. 45.

По мнению авторов фундаментальной работы «Общая теория советского земельного права», к числу функций государственного управления земельным фондом относятся: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земли; предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за использованием земель; организация мелиорации земли; организация рекультивации земель; разрешение земельных споров». Общая теория советского земельного права. - М., 1983. - С. 219.

Указанный перечень функций и их содержание авторы выводили из действующего земельного законодательства, а содержание функций, по их мнению, определяют социальные, экономические и научно-технические требования, предъявляемые к организации рационального использования и охраны земель. В данной работе представлен самый исчерпывающий перечень функций государственного управления, сложившихся на момент ее написания.

Тем не менее во всех вышеприведенных классификациях функций управления земельными ресурсами прослеживаются ряд недостатков. Во-первых, при анализе универсальных функций управления земельным фондом (т.е. распространяющихся на все категории земель в земельном фонде страны) авторы включали в перечень функций те, которые распространяются только на одну категорию земель. Например, выделенная авторами монографии «Общая теория советского земельного права» функция мелиорации земель распространяется только на земли сельскохозяйственного назначения. Во-вторых, при рассмотрении управленческих функций применительно к одной категории земель (поселений), недостаточно четко прослеживается специфика управления именно землями поселений. В-третьих, в рассмотренных выше работах, необоснованно игнорируются функции государства по рациональному использованию и охране земель, а в ряде случаев и иные управленческие функции.

После начала земельной реформы и изменения государственной политики в области земельных отношений в земельно-правовой литературе перечень функций постепенно изменяется и дополняется. Так, ряд авторов выделяет следующие основные функции государственного управления земельным фондом: планирование и систематическое регулирование использования и охраны земельных ресурсов; распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами; реализация закона о плате за землю; организация и осуществление землеустройства и земельного кадастра, а также мониторинга земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; разрешение земельных споров; охрана права собственности на землю, права землевлевладения и права землепользования. Земельное право: Учебник. - М., 1997. - С. 116-117.

Таким образом, в данной классификации впервые отражены функции государственного управления, появившиеся в период земельной реформы - платность землепользования, проведение мониторинга земель, охрана прав на землю, включая не только право собственности, но и право пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования.

Р.К. Гусев, рассматривая функции управления земельными ресурсами, разграничил их на две группы. В первую группу он относит функции, которые сохранились с дореформенного периода: учет земель, распределение и перераспределение земельных ресурсов, землеустройство, осуществление контроля за использованием и охраной земель. Однако, несмотря на такую преемственность, по мнению автора, сущность и содержание многих функций этой группы претерпевает определенные изменения.

Во вторую группу Р.К. Гусев включает новые функции управления земельными ресурсами, возникшие в ходе проведения земельной реформы. В их числе значатся лицензирование землепользования, нормирование качества земли, зонирование земельной территории, экологическая экспертиза. Гусев Р.К. Земельное право: Учеб. пособие. - М., 2000. - С. 62.

В данной классификации функций управления земельными ресурсами, безусловно, присутствует ряд заслуживающих внимание элементов, в первую очередь связанных с экологизацией управления земельными ресурсами. В то же время трудно согласится с выделением в качестве отдельной функции государственного управления экологической экспертизы, которая является одной из форм предупредительного контроля за состоянием окружающей среды, и поэтому не может рассматриваться вне контрольной функции управления.

Не совсем понятно и упоминание функции лицензирования землепользования. Дело в том, что в отличие от лесопользования, недропользования, пользования иными природными ресурсами, осуществление которого природоресурсовое законодательство прямо связывает с получением лицензии (ст. 42 ЛК РФ; ст. 11, 13 Федерального закона «О недрах» и т.д.), пользование земельными участками гражданами и юридическими лицами осуществляется без получения лицензий.

О.И. Крассов выделяет в числе функций управления государственный земельный кадастр; территориальное планирование использования и охраны земель; предоставление и изъятие земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный контроль за использованием и охраной земель. По его мнению, необоснованно выделение рядом авторов в качестве одной из функций управления в сфере использования и охраны земель разрешение земельных споров. Действительно, до начала земельной реформы существовал административный порядок разрешения земельных споров. С принятием Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» все земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Поэтому, как считает О.И. Крассов, рассматривать разрешение земельных споров в качестве одной из функций управления означает нарушение принципа разделения властей. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - М., 2000. - С. 174.

Теоретические споры о классификации функций государственного управления земельными ресурсами повлекли разные подходы и в законодательстве субъектов РФ. Так, в Челябинской области законодатель выделил следующие функции управления земельными ресурсами: планирование использования земель и территориальное зонирование; ведение государственного земельного кадастра; организацию землеустройства; предоставление (передачу) земельных участков и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд; ведение мониторинга земель; государственный контроль за использованием и охраной земель; оценку земли; организацию государственной регистрации документов, удостоверяющих права на землю. См.: ст. 55 Закона Челябинской области «О земельных отношениях» от 10 апреля 1998 г. № 39-ЗО // Сборник законов и иных нормативно-правовых актов Челябинской области. 1998. № 3.

В Алтайском крае в число функций управления в области использования и охраны земель включены: мониторинг земель; ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земель и территориальное зонирование; предоставление (передача) земельных участков и изъятие земель; землеустройство; контроль за использованием и охраной земель. См.: ст. 75 Закона Закон Алтайского края от 21 сентября 1998 г. № 49-ЗС «О регулировании земельных отношений в Алтайском крае» (в ред. от Закона Алтайского края от 4 июня 1999 г.) // Собрание законодательства Алтайского края. 1998.№ 29/49. Следовательно, субъекты РФ при разработке законов о земле использовали в разном объеме имеющийся теоретический материал по классификации и содержанию функций управления земельными ресурсами поселений.

Актуальность исследования функций государственного управления земельными ресурсами на современном этапе обусловлена тем, что ЗК РФ не устанавливает четкую классификацию функций управления земельными ресурсами, равно как и не определяет вообще отдельной главой полномочия органов управления земельным фондом. Данное обстоятельство представляется принципиальным недостатком, поскольку в ходе проведения земельной реформы сформировалось земельное законодательство не только РФ, но и субъектов РФ, значительно увеличилось нормотворчество органов местного самоуправления в связи с делегированием им соответствующих полномочий. Существует сложившаяся система специально уполномоченных государственных и муниципальных органов, общественных организаций, занимающихся вопросами использования и охраны земель (включая земли поселений), развивается международное сотрудничество в области использования и охраны земель поселений. Однако взаимодействие всех указанных звеньев системы управления земельным фондом регулируется совокупностью разрозненных (и не редко противоречивых) нормативно-правовых актов различной юридической силы.

Дальнейшая теоретическая разработка и совершенствование функций управления землями поселений будет способствовать совершенствованию правового регулирования земельных отношений в России, координации и взаимодействию органов государственной власти общей и специальной компетенции, а также органов местного самоуправления, повышению правовой защищенности граждан и их объединений в сфере использования и охраны земель поселений.

В целях обоснования предложений по совершенствованию земельного законодательства необходимо определиться с нашим пониманием системы и классификации функций органов государственной власти и местного самоуправления в черте поселений. По характеру полномочий следует выделить органы общей и специальной компетенции. Управленческая деятельность органов общей компетенции носит территориальный характер, в то время как деятельность органов специальной компетенции (межотраслевых и отраслевых органов) распространяется на одну или ряд сфер жизнедеятельности общества.

По характеру юридических последствий следует разграничить функцию предоставления и изъятия земель (которая носит правоустанавливающий или правопрекращающий характер), функцию учета земель посредством государственной регистрации прав на землю и ведения кадастров (правообеспечительный характер), функцию государственного контроля за использованием и охраной земель (правоохранительный характер).

По критерию универсальности функций органов государственной власти и местного самоуправления на территории поселений можно выделить две группы функций. С одной стороны, органы общей и специальной компетенции реализуют на территории поселений свои общие управленческие функции, которые распространяются на все категории земель (государственный земельный контроль, мониторинг и т.д.). При этом реализация этих функций на территории поселений обладает определенными особенностями. С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют специальные функции управления и охраны земель, которые практически отсутствуют в пределах иных категорий земель вне черты поселений.

К числу функций первой группы относятся: осуществление землеустройства на территории поселений; учет земельных участков (включая подфункцию экологического учета - мониторинга и подфункцию экономического учета - ведение государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю); организация и проведение инвентаризации земель и других объектов недвижимости городских и сельских поселений; государственный и муниципальный контроль (предупредительный и текущий) за использованием и охраной земель городских и сельских поселений; предоставление и изъятие земельных участков на территории поселений; предоставление гражданам и их объединениям информации по вопросам экологической и градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы; организация охраны земель.

В числе функций второй группы следует выделить ведение градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; планирование и зонирование территорий городских и сельских поселений; резервирование; межевание территорий; выдача разрешений на строительство и т.д. См. подробнее об этом: Анисимов А.П. Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. - Волгоград, 2003. - 204 с.

4.3 Система и структура органов управления землями поселений

Категорию «система» необходимо рассматривать в контексте со «структурой» органов управления. Понятие «система» отдельные авторы определяют как «организованное множество взаимосвязанных между собой элементов, определенным способом упорядоченных, находящихся во внутреннем единстве и выполняющих определенные функции по достижению единой цели». Слепцов М.Л. Государственный контроль в краях и областях - субъектах Российской Федерации. Монография. - Хабаровск, 2000. - С. 34. В этом случае структура будет представлять собой количественный и качественный состав элементов системы, способ организации их связей, особенности процессов, совершающихся между ними.

Вопрос о соотношении указанных терминов пытался решить Конституционный Суд РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866. Как было указано в одном из его постановлений, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В систему федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются Конституцией и иными законами Российской Федерации.

Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.

Данное понимание категорий «система» и «структура» было реализовано в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. В п.1 данного указа отмечается, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Утвержденная Указом Президента РФ структура представляет собой перечень конкретных федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 20 мая 2004 г.) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023.

Однако несмотря на ряд достижений в ходе проводимой в конце XX - начале XXI веков административной реформы в России, система и структура органов управления земельными ресурсами, а также основания и порядок разграничения полномочий между ними так и не получили надлежащего исследования. На основе различных критериев представителями отраслевых юридических наук было предложено несколько подходов к пониманию системы органов управления. Так, представители науки административного права, по критерию характера компетенции, подразделяли органы исполнительной власти на органы общей компетенции, отраслевой компетенции, органы межотраслевой компетенции и органы внутриотраслевой компетенции. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1996. - С. 130.

В теории земельного права были предложены иные подходы к данному вопросу. Как отмечал В.И. Суворов, представители советского земельного права различали органы общего государственного управления земельным фондом и органы ведомственного (отраслевого) управления землями. При этом деление органов государственного управления земельным фондом на органы общего и ведомственного (отраслевого) управления не совпадало с классификацией органов государственного управления на органы общей и специальной компетенции, которая использовалась в административном праве. В основу такой классификации в административном праве положен объем компетенции того или иного органа по отношению к существующим отраслям государственного управления: органам общей компетенции подведомствен широкий круг отраслей, а органам специальной компетенции - одна определенная отрасль государственного управления. С административно-правовой точки зрения государственное управление земельным фондом является отраслевым управлением, т. е. специальным. Суворов В.И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. - С. 95.

Однако с позиций науки земельного права выделяется несколько подходов к определению системы органов государственного управления земельным фондом. Так, одни авторы полагают, что общее государственное управление осуществляется органами общей и специальной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ и распространяется на все земли в пределах определенной территории независимо от категории земель и субъектов прав на землю. К числу таких органов относятся органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Ведомственное управление землями осуществляют министерства, комитеты, надзоры, службы и иные органы исполнительной власти. Данный вид управления строится по принципу подведомственности учреждений и организаций, которым предоставлены земельные участки. Петров В.В. Земельное право России. - М., 1997. - С. 105-106; Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник для вузов. - М., 1998. - С. 131-132; Коростелев С.В. Земельное и лесное право. - СПБ., 1998. - С. 100 и т.д.

К этой точке зрения примыкает позиция ряда авторов, отмечающих, что по характеру управления и объему его функций следует различать общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельным фондом. Основное отличие между ними заключается в том, что полномочия органов общей компетенции в области земельных отношений распространяются не на определенный круг субъектов, а на определенную территорию. Отраслевое (межотраслевое) управление, напротив, имеет ведомственный (отраслевой) характер, т.е. распространяется на земли отдельных отраслей (ряда отраслей) народного хозяйства (земли сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта и т.д.).

Общее государственное управление земельным фондом осуществляется представительными и исполнительно-распорядительными органами власти. К числу представительных органов власти данная группа авторов относит Президента РФ, Федеральное Собрание и Государственную Думу РФ, соответствующие органы субъектов РФ. Исполнительно-распорядительные органы власти подразделяются на органы общей и специальной компетенции. К числу органов общей компетенции относятся Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления - городские, районные, сельские и поселковые администрации. Органы специальной компетенции подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные органы). К числу последних относятся те министерства и ведомства, к ведению которых отнесены земли определенного целевого назначения. Земельное право России: Учебник. - М., Былина, 1997. - С. 111-113; См. также: Земельное право: Учебник. 2-ое издание. - М., Былина, 2000. - С. 94.

Подобную классификацию нельзя признать удачной. Во-первых, Президент РФ не может быть отнесен к органам представительной власти, поскольку является главой государства (ст. 80 Конституции РФ). Более того, по своей юридической природе институт президента ближе к исполнительной, а не представительной власти. Во-вторых, не обосновано разграничение Государственной Думы РФ и Федерального Собрания РФ. Согласно ст. 95 Конституции РФ, Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

В-третьих, неясна причина отнесения исполнительных органов местного самоуправления к системе органов государственного управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с частью 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом лишь отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Однако из этого не следует включение их в систему государственных органов.

В.Н. Харьков полагает, что в системе федеральных органов власти можно выделить органы общей компетенции (правительство РФ), межотраслевой (правительственные комиссии), специальной (министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и др.) компетенции. Анализируя систему органов государственного управления земельным фондом на уровне области, указанный автор включает в нее: Законодательное собрание; губернатора и администрацию области; координационный совет по проблемам охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов при администрации области; управление архитектуры и градостроительства администрации области; межведомственную комиссию администрации области по размещению производственных сил на территории области; органы местного самоуправления (по вопросам переданных им государственных функций) и т.д. Харьков В.Н. Организационно - правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области): Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. - С. 82-88.

Однако с данной позицией нельзя согласиться, поскольку правительственные комиссии, равно как и координационные советы областного уровня, не допустимо рассматривать в качестве государственно-властного органа. По общему правилу, комиссии носят согласительный, совещательный или координационный характер, и не могут оформлять свои решения в форме общеобязательного акта. Точно также, нельзя рассматривать в качестве самостоятельных органов комиссии и департаменты, являющиеся структурными подразделениями органа общей компетенции - администрации области.

По мнению О.И. Крассова, в систему органов общего управления входят государственные органы исполнительной власти РФ (Правительство РФ), исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. В систему органов специального управления включены Федеральная служба земельного кадастра России; Министерство природных ресурсов РФ; Министерство здравоохранения РФ; Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерство сельского хозяйства РФ.

В систему органов ведомственного управления входят Министерство природных ресурсов РФ; Федеральная пограничная служба России; Министерство путей сообщения РФ; Министерство обороны РФ и некоторые иные. Данные органы осуществляют ведомственное управление землями, находящимися, как правило, в федеральной государственной собственности. Кроме того, О.И. Крассов выделяет иные органы управления, которым присущи некоторые функции управления в области использования и охраны земель, например, Министерство экономического развития и торговли РФ; Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и т.д. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - М., 2000. - С. 174-175; 200-210.

В данной классификации представляется интересным подход автора к установлению места Министерства природных ресурсов РФ в системе органов государственного управления. О.И. Крассов относит Министерство природных ресурсов РФ одновременно к двум категориям органов государственного управления - специальных и ведомственных.

Действительно, Министерство природных ресурсов РФ, во-первых, выполняло (и выполняет сейчас через входящие в него службы и агентства) ряд управленческих функций по отношению таких природных ресурсов, как недра, воды и леса. Соответственно, данному органу присущи определенные полномочия в отношении земель лесного и водного фонда. Во-вторых, Министерству природных ресурсов РФ присущи функции по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, которые распространяются на все категории земель. Этим и обусловлено отнесение данного органа к числу органов специального управления.

Еще более удачную, на наш взгляд, классификацию предложил Р.К. Гусев, считающий, что «по направленности и объемам предоставленной компетенции в сфере управления земельными ресурсами» все управленческие органы следует подразделить на несколько групп. Говоря об «управлении», а не «государственном управлении», он выделяет:

1) общие органы управления. Р.К. Гусев, в отличие от ряда указанных выше авторов, включает в эту группу только органы общей компетенции, понимая под ними Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

2) специальные (межведомственные) органы управления.

3) ведомственные (отраслевые) органы управления, которые занимаются организацией использования, охраны, учета и т.д. применительно к землям, закрепленным за подчиненными учреждениями и организациями.

4) внутрихозяйственные органы управления.

5) общественные организации, участвующие в охране земель. Гусев Р.К. Земельное право: Учеб. пособие. - М., 2000. - С. 55.

Следует поддержать высказанное В.И. Суворовым мнение о том, что в земельном праве вопросы государственного управления земельным фондом должны рассматриваться не только как часть государственного управления, но и как часть земельных отношений. С этой позиции государственное управление земельным фондом следует рассматривать не как отрасль государственного управления, а как самостоятельный элемент правового режима земли. Поэтому в основу классификации органов государственного управления земельным фондом должен быть положен объем компетенции тех или иных органов по отношению ко всему земельному фонду и всем категориям землепользователей, а также по отношению к отдельным категориям земель и соответствующему кругу землепользователей, а не по отношению к существующим отраслям государственного управления.

Соответственно органы, к компетенции которых относится государственное управление земельным фондом в пределах определенной территории независимо от категорий земель и землепользователей, будут являться органами общего государственного управления, а органы, компетенция которых ограничена лишь определенным кругом земель и подведомственных землепользователей, будут органами ведомственной (отраслевой) компетенции управления землями. Суворов В. И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. - С. 96.

Подводя итоги высказанным позициям, мы полагаем, что система государственных органов управления земельными ресурсами поселений строится на сочетании федеральных и территориальных начал управления с межотраслевыми и отраслевыми, а потому включает в себя органы общей и органы специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Президент РФ; Правительство РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации, правительства и т.д.). К специальной - органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам всех форм собственности по вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, мониторинг, ведение кадастра и т.д.). К ним относятся Министерство природных ресурсов РФ (в его составе - Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования), Министерство здравоохранения и социального развития (в его составе - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека, выполняющая функции санитарно-эпидемиологического надзора), Министерство промышленности и энергетики (в его составе Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству) и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (в его составе Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом).

К органам отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти, наделенные определенными функциями в области организации и контроля за состоянием земель поселений в рамках определенной отрасли хозяйства и территориальной зоны в черте поселений (промышленности, связи и т.д.). Как правило, такие земли находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным казенным предприятиям, государственным и муниципальным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования. Роль и значение этих органов в управлении землями поселений будет сокращаться.

Органы местного самоуправления представляют собой самостоятельное звено в системе управления земельными ресурсами поселений, не входящее в состав органов государственного управления. По своей юридической природе они располагаются в группе органов общей компетенции.

4.4 Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений

Как уже отмечалось, функции управления земельными ресурсами поселений осуществляет система органов общей и специальной компетенции, т.е. единого специального органа, осуществляющего управление земельными ресурсами поселений, не существует. Поэтому в контексте проводимой сейчас в России административной реформы представляется актуальным исследование проблемы разграничения полномочий органов общей и специальной компетенции, органов представительной и исполнительной власти всех уровней, а также полномочий органов государственного управления РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, как в общетеоретическом плане, так и применительно к управлению земельными ресурсами поселений.

Проведение такого исследования позволит усовершенствовать работу органов государственной власти и местного самоуправления, способствовать разработке и принятию нормативных актов, регулирующих вопросы управления землями поселений. Для последовательного решения указанных вопросов необходимо выявить общетеоретические основы разграничения компетенции между органами управления всех уровней.

Термин «компетенция» имеет два наиболее распространенных значения. Во-первых, под компетенцией понимается круг вопросов, в которых данное лицо (лица) обладают познаниями («ведают что-то»). Во-вторых, круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»). Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972. - С. 11. Поэтому в самом общем виде под компетенцией государственного органа следует понимать «установленные правом полномочия (правомочия) в определенной сфере государственной деятельности, по определенным предметам ведения». Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов. Под общей ред. академика В.С. Нерсесянца. - М., 1999. - С. 567.

Под полномочиями органа государственной власти понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Соотношение компетенции как совокупности прав и обязанностей представляется сложным потому, что не всегда каждой обязанности соответствует аналогичное право. Зачастую одна обязанность раскрывается в сумме прав, а одно право проистекает из нескольких обязанностей.

В системе правовых явлений компетенция относится не к правоспособности, а к субъективным правам и обязанностям, вытекающим непосредственно из закона и существующим до стадии конкретных правоотношений. Компетенция органа государственного или муниципального управления имеет пространственные и временные пределы, а также принципиально различается по характеру осуществляемых полномочий.

Рассматриваемые в данном параграфе органы общей компетенции включают в себя органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, осуществляющие государственное управление земельными ресурсами поселений, а также органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальное управление.

Государственные органы общей компетенции (правительства, администрации, мэрии) осуществляют свои полномочия по управлению земельными ресурсами поселений как непосредственно, так и через создаваемые структурные подразделения. Любой орган общей компетенции, как правило, имеет сложную внутреннюю структуру и состоит из главы администрации (председателя правительства, президента, мэра), его заместителей, а также различных управлений, отделов, комитетов, комиссий, департаментов и иных структурных подразделений. Например, Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти его постановлений и распоряжений, создается Аппарат Правительства Российской Федерации со своей внутренней структурой.

Структура органа общей компетенции РФ и субъекта РФ обладает рядом схожих черт, но в целом уникальна в каждом субъекте РФ. Например, в структуру городской администрации Москвы входят мэр и коллегиальный орган исполнительной власти - правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром. См.: ст. 6 Устава города Москвы (в ред. Закона города Москвы от 24 июня 1998 г. № 11). - М.: Издательство «Ось-89», 1999. В целях совершенствования управления и упорядочения взаимодействия между органами исполнительной государственной власти субъекта РФ, могут приниматься специальные акты о разграничении полномочий. Постановление Главы Администрации Московской области от 27 декабря 1995 г. № 262-ПГ «О разграничении полномочий между центральными органами исполнительной государственной власти Московской области по вопросам управления и распоряжения государственной собственностью Московской области» (с изменениями от 31 октября 1997 г.) // Текущий архив администрации Московской области.

Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что система органов государственной власти субъектов РФ определяется последними самостоятельно, но по предметам совместного ведения действует единая система органов исполнительной власти. Поэтому следует различать две группы органов исполнительной власти субъектов РФ: 1) органы, созданные по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ; 2) органы исполнительной власти субъекта РФ, созданные по предметам ведения ст. 73 Конституции РФ.

Согласно ст. 43 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В пределах своих полномочий оно осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов. См.: ст. 44 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.