Российский и зарубежный опыт систематизации законодательства о спорте

В него также были внесены изменения и дополнения: 23 марта 2009 г. (доведены до сведения Исполкома Национального олимпийского комитета Италии (CONI) 25 мая 2009 г.); 9 декабря 2009 г. (доведены до сведения Исполкома Национального олимпийского комитета Италии (CONI) 15 декабря 2009 г.); 18 января 2010 г. (доведены до сведения Исполкома Национального олимпийского комитета Италии (CONI) 2 февраля 2010 г.).

Данный акт включает в себя 2 раздела («Принципы» и «Процедура»), содержащих 34 статьи, и регламентирует процессуальную деятельность еще одного ключевого органа итальянского спортивного правосудия - Национального спортивного арбитражного трибунала (Tribunale nazionale di arbitrato per lo sport).

Национальный спортивный арбитражный трибунал (далее - Трибунал) руководит судьями и обеспечивает, не вторгаясь в компетенцию Высшего Суда спортивной юстиции, определенную в статье 12-бис Устава CONI, правильное и быстрое проведение судебных процессов.

В случаях, предусмотренных уставами и регламентами, а также соглашениями о подведомственности, Трибуналу подведомственны споры между национальными спортивными федерациями, их членами и участниками (в том числе исключенными), при условии, что были предварительно исчерпаны все возможности для разрешения споров компетентными органами Федераций, либо что споры не подлежали рассмотрению в рамках Федераций, за исключением споров, связанных с наложением санкций в виде отстранения Здесь и далее имеется в виду отстранение от участия в спортивной деятельности. на срок менее ста двадцати дней подряд или штрафа в размере менее десяти тысяч евро, а также споров, связанных с допингом.

Кроме того, на рассмотрение Трибунала может передаваться, посредством арбитражной оговорки или иной четкой договоренности сторон, любой спор по спортивным вопросам, в том числе между субъектами, не являющимися членами, участниками Федераций или исключенными из числа их членов.

Члены Трибунала назначаются сроком на четыре года.

Трибунал учреждает судебные коллегии и обеспечивает правильное и быстрое проведение судебных процессов, предоставляя сторонам необходимые условия, услуги и инфраструктуру. Генеральный секретарь Трибунала назначается Высшим Судом спортивной юстиции, и он обязан отчитываться перед Высшим Судом по финансовым вопросам.

Этапы и особенности итальянской модели систематизации спортивной регламентации

С учетом изложенного выше, считаем возможным предложить следующую периодизацию этапов систематизации итальянской спортивной регламентации Отдельные этапы систематизации итальянского законодательства о спорте пересекаются.:

- первый этап систематизации итальянского законодательства о спорте - 1942 год, связан с принятием Закона Италии от 16 февраля 1942 г. № 426 «Устав и регламент Национального олимпийского комитета Италии (CONI)»;

- второй этап систематизации итальянского законодательства о спорте - появление и развитие регионального (1950-е гг. - по настоящее время) и провинциального (1970-е гг. - по настоящее время) уровня правового регулирования в области спорта;

- третий этап систематизации итальянского законодательства о спорте - с 4 июля 1978 г. (упомянутое выше решение судьи Костальолы) по 1981 г., связан с принятием Закона Италии от 23 марта 1981 г. № 91 «Правовые основы отношений между спортивными организациями и профессиональными спортсменами»;

- четвертый этап - с 2008 г. по настоящее время, основан на реализации принципа автономности национальной спортивной системы и характеризуется активной нормотворческой деятельностью Национального олимпийского комитета Италии, в частности, принятием спортивных кодексов со смешанной нормативной природой (Кодекса Высшего Суда спортивной юстиции и Кодекса Национального спортивного арбитражного трибунала).

Соответственно, итальянская модель систематизации спортивной регламентации, несмотря на высокую законотворческую активность государства в рассматриваемой сфере, полностью подпадает под определение, данное французскими исследователями Фабрисом Риццо и Жаном-Мишелем Мармэйю так называемой «либеральной модели»: «Эта модель характеризуется тем, что вмешательство государства в вопросы спорта сводится к ограниченным аспектам налогового и финансового плана. Вся полнота принятия решений отдана спортивным организациям. В лучшем случае государство участвует, через местные органы власти, в строительстве спортивных объектов и управлении некоторыми спортивными инфраструктурами, но в любом случае оно оставляет негосударственным, ассоциативным субъектам вопросы управления спортом и организации спортивной жизни. В этой модели спортивное движение самостоятельно.» Ответ Фабриса Риццо и Жана-Мишеля Мармэйю автору настоящего исследования от 04.04.2011 г. // Архив автора..

Итальянскую модель спортивной регламентации характеризует:

- высокая степень автономии регуляторного порядка национального спорта;

- сложная многокомпонентная структура государственного регулирования, включающая в себя центральный, региональный и провинциальный уровни, а также уровень местного самоуправления (коммун);

- наличие разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти в области спорта;

- последовательная реализация принципа автономности национальной спортивной системы и существенная степень взаимного проникновения и «интерференции» (взаимного усиления) правового и неправового сегментов спортивной регламентации;

- применение партикулярной ретиальной кодификации (принятие спортивных кодексов со смешанной нормативной природой), а также фрагментарное использование иных форм систематизации (инкорпорации и консолидации) при развитии законодательства о спорте.

3.6 Тенденции развития законодательства о спорте в зарубежных странах

Эволюция спортивного права оказывается не только непрерывной, перманентной, но и постоянно интенсифицируется, претерпевая на национальном уровне (здесь и далее - в смысле уровня государств) самое существенное влияние глобализации спорта и спортивного права. Это касается доктринального и законодательного измерения, а также судебной практики.

Наличие в Международном междисциплинарном энциклопедическом словаре по глобалистике более сотни словарных статей, в названиях которых присутствуют слова «глобализация» и «глобальный», отражает уровень и широту влияния и проявлений процессов глобализации в жизни современного человеческого общества во всем мире Глобалистика. Международный междисциплинарный энциклопедический словарь / Гл. ред.: И.И. Мазур, А.Н. Чумаков; Центр научных и прикладных программ «ДИАЛОГ». - М. - СПб. - Нью-Йорк: «ЕЛИМА», «Питер». - 2006. - 1100 с..

Некоторые кардинальные изменения просто совпали по времени с крупными геополитическими процессами. Так, Международный олимпийский комитет (МОК) вплоть до 1988 г. запрещал профессиональным спортсменам участвовать в Олимпийских играх, в настоящее время МОК допускает участие в Олимпийских играх спортсменов-профессионалов Гусов К.Н., Шевченко О.А. Спортивное право. Правовой статус спортсменов, тренеров, спортивных судей и иных специалистов в области физической культуры и спорта: учеб. пособие. - М.: Проспект, 2009. - С. 14..

По мнению С.В. Алексеева, процессы глобализации в определенной степени были стимулированы и развитием современного спорта, особенно олимпийского Алексеев С.В. Международное спортивное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям 030500 «Юриспруденция» и 032101 «Физическая культура и спорт» / С.В. Алексеев; под ред. П.В. Крашенинникова. - М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2008. - С. 33.. Но обратное влияние является даже более существенным. «Пирамидальная спортивная мировая структура оказывает такое влияние на национальное спортивное право, что оказывается невообразимым, что в любой стране, минимально развитой, не существовал бы набор спортивных федераций, организационно входящих в международные спортивные организации и расположенные в порядке, согласно правилам, во всем мире соблюдаемым» Derecho pъblico del deporte. - Madrid: Civitas, 1991. - P. 493..

Как замечают Р. Фрега Навиа и А. Мело Фильо, глобализация спорта - по-настоящему универсального языка в международных отношениях - способствует тому, чтобы проблемы спортивного права вышли далеко за пределы границ стран. В глобализирующемся мире спорт становится все менее зависимым от узконациональной регламентации. Спортивное право становится все более неразрывно связано с информационным правом, с коммерческим правом, превращается во вненациональное, международное право, без ущерба для национальной специфики, для разумной коммерциализации, медиатизации и профессионализации спорта на национальном уровне Frega Navнa R., Melу Filho A. Derecho deportivo nacional e internacional. - Buenos Aires: Editorial Ad-hoc, 2007. - 240 p. - P. 13..

Глобализация как спорта, так и спортивного права определяет целый ряд современных тенденций в его эволюции, в свою очередь, оказывающих определяющее влияние на изменения в международном спортивном праве и в спортивном праве на уровне государств:

- трансформация функций государства в области спорта на национальном и международном уровнях, в том числе в связи с демографическим кризисом;

- дальнейшая профессионализация спорта, все более явное и сильное доминирование профессионального спорта над спортом любительским;

- повышение роли саморегулирующих организаций в области спорта;

- организационно-структурное и организационно-правовое усложнение взаимоотношений между профессиональным спортом и международным спортивным и международным олимпийским движением при их сближении;

- трансформация Олимпийских игр с учетом современных вызовов глобализации;

- углубление интернационализации деятельности национальных профессиональных спортивных федераций;

- политизация и геополитизация спорта, тенденция (угроза) все более широкого использования Олимпийских игр для решения тех или иных геополитических вопросов (демарши против Олимпиады в Пекине 2008 года в связи с политической поддержкой сепаратизма в китайском Тибете; все более часто появляющиеся в западных СМИ выступления о необходимости бойкотирования Олимпиады в Сочи в связи с нестабильностью на Кавказе и российско-грузинским военным конфликтом);

- интенсификация медиатизации спорта; повышение влияния сферы массовой информации и информационно-пропагандистских инструментариев на сферу профессионального спорта, как одно из следствий - глобализация спортивных соревнований;

- углубление интернационализации состава спортивных команд (в немалой степени - следствие т.н. «дела Босмана»);

- интенсификация университетских спортивных баз, университетского спорта; превращение спортивной деятельности университета в один из важнейших критериев, определяющих национальную и международную конкурентоспособность университета, включая ее формальное выражение - место университета в международном рейтинге;

- усиление социальной, культурно-ценностной и культурно-досуговой, а также коммуникативной роли физической культуры и спорта;

- рост экономического сектора в спорте (по оценкам некоторых исследователей, бизнес, связанный со спортом, уже обеспечивает 3 % мировой торговли Frega Navнa R., Melу Filho A. Derecho deportivo nacional e internacional. - P. 111.); слияние некоторых направлений профессионального спорта с шоу-бизнесом, отчасти превращение в разновидность шоу-бизнеса;

- углубление конфликта между тенденциями превращения спорта во все более элитарное занятие и развития массового спорта;

- повышение роли спорта в профилактике социально негативных явлений (детская и подростковая преступность; насилие в среде несовершеннолетних; наркомания, токсикомания и алкоголизм).

Указанные выше тенденции, проявления и последствия глобализации спорта не образуют законченный перечень таковых, и каждая из них может быть расписана подробно, но обратимся к последствиям сказанного для собственно спортивного права.

Сопоставительный анализ генезиса правового регулирования в области спорта во Франции, Бразилии, Италии, Испании, США и ряде других государств с середины прошлого столетия по настоящее время и оценка качеств и меры последствия применения кодификации на определенных этапах развития законодательства о спорте в этих странах позволил необходимым и достаточным образом обосновать выдвинутые автором настоящего исследования гипотезы о том, что:

1) именно кодификация является наиболее эффективным способом систематизации законодательства о спорте, поскольку она несет в себе не только отраслеобразующий потенциал, но сам кодекс как продукт одного из способов систематизации законодательства о спорте обладает очень существенными возможностями развития спорта и спортивного права за счет присущего механизму кодификации в его лиминальной (пороговой) фазе определенного механизма депозиции и отсеивания в качестве своего рода «осадка» устаревших сегментов и элементов правовой регламентации, тормозящих развитие спортивного права и спорта в целом;

2) именно аксиальная и ретиальная частичные рекодификации (в отличие от полной рекодификации или декодификации с декомпозицией и рассеиванием системы правового регулирования в области спорта по множеству нормативных правовых актов) являются наиболее эффективными и гибкими средствами правового обеспечения перспективного инновационного конструктивного прорыва в области спорта, снятия накапливающихся критических проблем в спортивно-правовой регламентации.

Сопоставительный теоретико-правовой анализ генезиса правового регулирования в области спорта в 10 странах (Россия, Франция, Бразилия, США (штат Аризона), Италия, Испания, Португалия, Аргентина, Германия, Мексика) с середины прошлого столетия по настоящее время, оценка последствий применения различных форм систематизации на определенных этапах развития законодательства о спорте в этих странах и анализ влияния процессов глобализации на сферу спорта позволили выявить следующие основные магистральные, оказывающие определяющее влияние на развитие спортивного права тенденции развития законодательства о спорте в зарубежных странах в среднесрочной и долгосрочной перспективе:

1) дальнейшее усиление интерференции (взаимопроникновения, взаимообогащения и взаимного нелинейного усиления) спортивного права и «lex sportiva» В нашей концепции, напомним: «lex sportiva» - это сложноструктурированно и когерентно взаимодействующий комплекс систем материальных и процессуальных неправовых норм, включающих в себя общие (на международном и национальном уровнях) и специальные (сгруппированные по видам спорта) части.;

2) повышение децентрализации управления в области спорта и повышение роли саморегулирования в этой области, в том числе в глобальном масштабе. При общем сохранении двух основных обобщенных моделей правового регулирования (по критерию меры государственного вмешательства), существующих ныне в мире (модель государственной интервенции и либеральная модель), все большее ослабление государственного вмешательства в область профессионального спорта в целом (передачи государством все большего числа своих полномочий в области спорта саморегулирующим организациям) и, вместе с тем, усиление государственно-правового регулирования в некоторых сегментах профессионального спорта (следствие признания профессионального спорта как разновидности экономической и трудовой деятельности);

3) дальнейшая эволюция, усложнение структуры и увеличение объема правового регулирования в рамках национального спортивного права в большинстве стран до уровня отрасли права, рецептирующей все больший объем правовых инструментариев, свойственных другим отраслям и институтам права; с одновременным расширением и активизацией использования различных форм систематизации (прежде всего - кодификации) законодательства о спорте, создание необходимых предпосылок для кодификации спортивного права во все большем количестве государств мира;

4) изменение структуры взаимоотношений между международным спортивным правом и национальным спортивным правом в сторону некоторого повышения роли международного спортивного права;

5) развитие международного спортивного права, в том числе: эволюция международно-правового регулирования процедур рассмотрения и разрешения международных спортивных споров; развитие международно-правового регулирования статуса и деятельности международных спортивных федераций; эволюция международных правовых документов олимпийского движения в сторону повышения роли Международного олимпийского комитета в регулировании профессионального спорта; усложнение правового регулирования статуса и процедур судейства в международных спортивных соревнованиях (состязаниях) в целях повышения объективности, непредвзятости и обоснованности такого судейства; уточнение статуса профессионального спортсмена в международных соревнованиях и др.;

6) развитие коммерческо-правовой составляющей спортивного права, в том числе - существенное развитие связанных со спортом сегментов информационного и авторского права;

7) усиление блока нормативно-правовой регламентации обеспечения безопасности в спорте, в том числе развитие страхового права в области профессионального, особенно - экстремального спорта; развитие в спортивном праве сегмента этических требований в спорте.

Данный вывод (о тенденциях развития спортивного права) нашел свое подтверждение в результатах проведенного нами в 2011 году анкетирования 17 зарубежных ученых и юристов-практиков в области спортивного права (из Аргентины, Бразилии, Франции и Испании) Результаты данного анкетирования частично описаны в: Соловьев А.А. Об эмпирической базе и результатах теоретико-правового исследования моделей систематизации законодательства о спорте за рубежом // Право и образование. - 2011. - № 7; Соловьев А.А. Верификация и валидация теоретико-правовых концепций в рамках проектирования Спортивного кодекса России: эмпирика и некоторые результаты // Нравственные императивы в праве. - 2011. - № 1. - С. 14-31.. Ответы зарубежных экспертов на вопросы также были учтены при уточнении авторских научных концепций.

К наиболее существенным тенденциям развития правового регулирования в области спорта - как на национальном, так и общемировом уровнях - эксперты отнесли следующие (это же - одновременно назревшие проблемы):

1) постепенное сближение, сращивание спортивного права с «lex sportiva»;

2) повышение децентрализации управления в области спорта, в том числе в глобальном масштабе; повышение правомочий саморегулируемых организаций в области спорта, снижение вмешательства государства в область спорта;

3) унификация национального законодательства о спорте по всему миру;

4) тенденция усложнения структуры и увеличения объема законодательного регулирования в области спорта в большинстве стран с одновременным расширением и активизацией использования различных форм систематизации законодательства о спорте;

5) переосмысление и радикальное усовершенствование модели управления профессиональным спортом;

6) совершенствование правовых механизмов борьбы с насилием и употреблением допинга в спорте;

7) либерализация спортивных трансферов;

8) либерализация законодательства о спортивных трансляциях;

9) приватизация финансирования профессионального спорта, что повлечет развитие спонсорства, мерчендайзинга, прав на спортивные трансляции, модернизацию стадионов и совершенствования системы продажи билетов на спортивные состязания;

10) повышение ясности и прозрачности для инвесторов, вкладывающих средства в спортивные проекты, повышение гарантий защищенности инвестиционных интересов;

11) повышение защищенности прав спортсменов, в том числе их прав на охрану здоровья и экономических прав;

12) дальнейшее повышение идентификации спорта как экономической деятельности.

Представляется необходимым отметить, что на вопрос: «Имеются ли основания для оценки кодификации в качестве наиболее эффективного способа систематизации законодательства о спорте, учитывая опыт Бразилии и Франции?» утвердительный ответ из опрошенных в рамках указанного выше анкетирования иностранных специалистов в области спортивного права дали только французские эксперты, а также некоторые из аргентинских и бразильских специалистов. Но и они высказали ряд оговорок.

Представляет интерес позиция Фабриса Риццо и Жана-Мишеля Мармэйю: «Мы считаем, что кодификация законодательства в области спорта является одним из важнейших элементов его систематизации. Это эффективный способ повышения спортивного права до ранга полноценной отрасли права. В научных терминах, разработка и принятие Спортивного кодекса дает относительно согласованную нормативную субстанцию, что помогает, в частности, определению границ, периметра спортивного права. Это позволяет также развить спортивное право как науку, поскольку Спортивный кодекс представляет собой «благородный материал», на основе которого университет может надлежащим образом обеспечить профессиональную подготовку специалистов в области спортивного права. В практическом плане кодификация значительно облегчает доступ к законодательству о спорте и является важным активом для специалистов (адвокатов, корпоративных юристов в области спорта). Это также облегчает доступ к нормативно-правовому материалу для иностранцев, которые хотят работать на территории страны. Кодификация позволяет добиться большей структурированности и более интенсивного развития спортивного законодательства, более легко и успешно выявлять пробелы в законодательстве, несоответствия и, следовательно, является эффективным средством совершенствования законодательства о спорте. Кодификация очень важна в отрасли спорта, где юристы необходимой квалификации имеются далеко не всегда. Во Франции, например, подавляющее большинство спортивных любительских клубов управляются спортсменами или добровольцами, которые не обязательно имеют юридическое образование. Имея и используя Спортивный кодекс, они обладают оперативным доступом к важнейшим правовым нормам. Однако факт остается фактом: кодификация не является панацеей. Спортивная деятельность не подчинена всецело только лишь нормам Спортивного кодекса Франции, и в части экономической деятельности мы также должны считаться с Коммерческим кодексом Франции, Гражданским кодексом Франции, Налоговым кодексом Франции и иными актами. Кроме того, кодификация законодательства о спорте не может охватить и заменить многие правила, принятые спортивными федерациями и другими спортивными ассоциациями, в том числе иностранными и международными (УЕФА, МОК и т.д.)» Ответ Фабриса Риццо и Жана-Мишеля Мармэйю // Архив автора..

Но есть и другие мнения. Так, Рикардо Фрего Навиа считает, что «Кодификация законодательства о спорте, как об этом свидетельствует опыт Бразилии, способна быть полезной. На мой же взгляд, с чисто правовой точки зрения, система, основанная на кодификации, небезупречна, поскольку те же самые трудовой, административный, гражданский, коммерческий, уголовный, налоговый кодексы создают запутанное правовое пространство. Как известно, каждая из этих отраслей права имеет свои собственные принципы, и правовая регламентация спорта тесно связана с общим правом, поэтому мы можем говорить о спортивно-трудовом праве, об уголовном праве спорта, о налоговом законодательстве в области спорта, о договорах и деликтной ответственности в спорте и т.д. Представляется, что лучше всего было бы составление спортивного права таким образом, чтобы были сгруппированы в одной коллекции все правила, регулирующие национальные виды спорта» Ответ Рикардо Фрего Навиа // Архив автора.. То есть, по существу, Р. Фрего Навиа не отрицает необходимости систематизации законодательства о спорте, только выступает приверженцем иной ее формы.

По мнению Рафаэля Алонсо Мартинеса, «главная проблема для решения вопроса о кодификации спортивного законодательства в Испании - «рассеянного законодательства» - обусловлена следующими факторами:

1) государственно-территориальной организацией Испании, которая состоит из 17 автономных сообществ (регионов), имеющих свои собственные законы, это приводит к тому, что спорт в Испании регламентируется совместно 18 законами о спорте (1 закон Испании и 17 законов автономных сообществ Испании). Каждое автономное сообщество обладает компетенцией по регулированию спорта на своей территории;

2) междисциплинарным характером спортивного права. В Испании законодательство о спорте включает в себя одновременно нормы и публичного, и частного права. Есть нормы административного права, коммерческого права, трудового права и налогового права.

Как указывает Р. Алонсо Мартинес, в Бразилии спортивные кодексы - это только часть спортивного законодательства (как, например, Бразильский кодекс спортивной юстиции), будет очень трудно провести полную кодификацию, потому что некоторые виды спорта имеют особые характеристики, которые отличают их от других, как в части дисциплинарных проступков, так и дисциплины».

Р. Алонсо Мартинес полагает, что изменение структуры регулирования спорта в Испании возможно лишь посредством изменения Конституции. По его мнению, скорее, частичной кодификации следует ожидать «сверху» - от Европейского Союза, частью которого является Испания. А «наиболее эффективным способом совершенствования испанского законодательства о спорте может стать совершенствование каналов координации и сотрудничества между испанским государством и его 17 регионами» Ответ Рафаэля Алонсо Мартинеса / Архив автора..

Что касается вопроса о моделях правового регулирования в области спорта, по которым можно было бы условно распределить большинство стран мира, исходя из опыта и особенностей их спортивно-правовой регламентации, то представляет интерес классификация моделей регулирования в области спорта в различных странах мира в соответствии с критерием меры и качества государственного вмешательства, предложенная Фабрисом Риццо и Жаном-Мишелем Мармэйю:

Либеральная модель. Эта модель характеризуется тем, что вмешательство государства в вопросы спорта сводится к ограниченным аспектам налогового и финансового плана. Вся полнота принятия решений отдана спортивным организациям. В лучшем случае, государство участвует через местные органы власти в строительстве спортивных объектов и в управлении некоторыми спортивными инфраструктурами, но в любом случае государство оставляет частным, ассоциативным субъектам вопросы управления и организации спорта. В этой модели спортивное движение самостоятельно. Эта либеральная модель более свойственна странам англо-саксонской правовой системы.

Интервенционистская модель. Данную модель в чистом виде можно было найти в странах бывшего советского блока, где не было места частной предпринимательской инициативе, а спортивное движение было полностью интегрировано в государственные структуры. Крайняя форма этой модели ушла в прошлое, но осталась другая разновидность, характеризующаяся тем, что в ней организация и развитие спорта и физкультурной активности рассматриваются как публичные интересы, реализуемые соответствующими публичными службами, органами. И такая разновидность встречается в странах Южной Европы (за исключением Италии), во Франции, в ряде других стран мира. В этих странах обеспечение надлежащего состояния и развития спорта является совместной задачей правительства и частного спортивного движения, спорт совместно ими управляется. В целом, государство осуществляет нормативно-правовое обеспечение спорта, определяет разделение ответственности между государственными учреждениями и спортивными организациями, оказывает финансовую и материальную поддержку субъектам спортивных отношений и настоятельно призывает спортивное движение принимать участие в его соответствующей политике. Входящая в эту группу Франция характеризуется сильной децентрализацией управления в области спорта и развитием диалога между государством и спортивным движением, в частности, через Французский национальный олимпийский и спортивный комитет» Ответ Фабриса Риццо и Жана-Мишеля Мармэйю // Архив автора..

Этот подход разделяет Р. Алонсо Мартинес и ряд других экспертов.

Приведенная классификация вполне стыкуется с нашими теоретическими построениями, представленными в настоящем исследовании.

Глобализация спорта - это объективный процесс, обусловленный реалиями сегодняшнего дня, логикой развития международных отношений в области спорта, международной экономической интеграцией. Остановить процесс участия российского спорта в происходящей глобальной эволюции международного спорта и международного спортивного права возможно, лишь изолировав Россию от мира. В то же время процессы глобализации в спорте и международном спортивном праве вовсе не исключают правовые возможности Российской Федерации в отстаивании на международной арене национальных интересов в области спорта, не исключают возможности учета специфики страны в законодательстве Российской Федерации о спорте.

Выводы по главе 3.

Модели систематизации законодательства о спорте в различных странах мира по критерию структуры нормативно-правовой регламентации и особенностей ее систематизации обоснованно классифицировать следующим образом:

1. Кодифицированная модель.

1.1. Модель конвенционально (условно) полной кодификации.

1.2. Модель партикулярной (частичной) кодификации.

2. Модель свода законодательства (одна из форм систематизации законодательства).

3. Сложноструктурированная некодифицированная модель.

3.1. Сложноструктурированная некодифицированная модель федеративных государств (двухуровневая система законодательства о спорте):

3.1.1. Модель, реализующая основное регулирование на уровне субъектов федерации (с достаточной степенью вариативности по сравнению с федеральным уровнем) и рамочное регулирование на уровне федерации либо характеризующаяся отсутствием (или сведением к минимуму) регламентации на федеральном уровне;

3.1.2. Модель, реализующая основное регулирование на уровне федерации и лишь дополнительное, вспомогательное регулирование на уровне субъектов федерации, несущественно отличающееся от федерального законодательства, дублирующее его.

3.2. Сложноструктурированная некодифицированная модель регионалистских государств (двухуровневая система законодательства о спорте):

3.2.1. Модель, реализующая рамочное регулирование на уровне высшей центральной власти и достаточно полноценное, развернутое регулирование на уровне внутригосударственных субъектов с достаточной степенью вариативности.

3.2.2. Модель, реализующая основное регулирование на уровне высшей центральной власти и достаточно ограниченное, чисто вспомогательное, партикулярное регулирование на уровне внутригосударственных субъектов.

3.3. Сложноструктурированная некодифицированная модель унитарного государства (одноуровневая система законодательства о спорте).

4. Симплифицированная модель. Эта модель характеризуется тем, что государственная регламентация намеренно сведена к минимуму. Основной массив регламентации приходится на иные (помимо правовой) формы регламентации, реализуется саморегулируемыми организациями.

5. Законодательство стран, где правовое регулирование в области спорта не развито.

В мире действует ряд кодифицированных нормативных правовых актов в сфере спорта, зарекомендовавших себя весьма положительно.

Положительный зарубежный опыт законодательного регулирования в области спорта подтверждает необходимость развития спортивного права по пути кодификации законодательства о спорте, посредством разработки и принятия Спортивного кодекса.

То есть эффективность кодификации спортивного законодательства для конструктивного перспективного прорыва в спорте все больше осознается в различных странах мира.

Кодификация является наиболее эффективным способом систематизации законодательства о спорте, поскольку кодификация несет в себе не только отраслеобразующий потенциал, а также, поскольку сам кодекс как продукт одного из способов систематизации законодательства о спорте обладает очень существенным потенциалом развития спорта и спортивного права, за счет присущего механизму кодификации в его лиминальной (пороговой) фазе определенного механизма депозиции и отсеивания в качестве своего рода «осадка» устаревших сегментов и элементов правовой регламентации, тормозящих развитие спортивного права и спорта в целом.

При этом именно аксиальная и ретиальная частичные рекодификации (в отличие от полной рекодификации или декодификации с декомпозицией и рассеиванием правового регулирования в области спорта по множеству нормативных правовых актов) являются наиболее эффективными и гибкими средствами правового обеспечения перспективного инновационного конструктивного прорыва в области спорта, снятия накапливающихся критических проблем в спортивно-правовой регламентации.

Гипотеза о том, что существует определенная сложная корреляция между моделями спортивно-правовой кодификации по крайней мере не менее чем двух современных стран с развитой системой спортивных отношений нашла лишь частичное и достаточно косвенное подтверждение при сопоставлении французского и бразильского опыта правового регулирования в области спорта. Поэтому данную гипотезу оставляем без выводов и оценок. Возможно, в будущем нам удастся найти ей более четкое подтверждение.

Поскольку 2 спортивных кодекса Бразилии (Бразильский Кодекс спортивной юстиции и Бразильский Кодекс профессиональной этики работников, занятых в области физического воспитания), Спортивный кодекс Франции, Кодекс Высшего суда спортивной юстиции Италии и «Спортивный кодекс» штата Аризона (Титул 5 «Развлечения и спорт» Обновленного свода законов штата Аризона (США)), 2 спортивных кодекса Испании (Кодекс надлежащего управления спортивных федераций Испании и Кодекс спортивной этики, утвержденные Высшим советом Испании по спорту) - это разные по сути, форме и своей природе кодифицированные акты, то на основе проведенного исследования моделей систематизации законодательства о спорте во Франции, Бразилии, США и Италии, проведенного, в том числе, для различения правовой природы, форм и иных особенностей указанных кодифицированных актов, разработана и предложена следующая классификация моделей кодификации законодательства о спорте и моделей спортивных кодексов (как их результатов):

1) модель конвенциально (условно) полной кодификации с квазиклассическим кодексом (Франция);

2) модель партикулярной (частичной) кодификации с неклассическим кодексом, регламентирующим определенную совокупность сегментов общественных отношений в области спорта (Бразилия, Испания);

3) англо-саксонский «кодекс» (свод законов) (это не вполне кодексы, и они не вполне являются спортивными, в устоявшемся понимании этих слов, соответственно, в романо-германской правовой системе и в языковом сознании) (США, Замбия);

4) кодекс со смешанной нормативной природой (Италия).

Основными магистральными, оказывающими определяющее влияние на развитие спортивного права, тенденциями развития законодательства о спорте в зарубежных странах в среднесрочной и долгосрочной перспективе станут следующие:

1) дальнейшее усиление интерференции (взаимопроникновения, взаимообогащения и взаимного нелинейного усиления) спортивного права и «lex sportiva»;

2) повышение децентрализации управления в области спорта и усиление роли саморегулирования, в том числе в глобальном масштабе. При общем сохранении двух основных обобщенных моделей правового регулирования (по критерию меры государственного вмешательства), существующих ныне в мире (модель государственной интервенции и либеральная модель), будет претерпевать все большее ослабление государственное вмешательство в область профессионального спорта в целом (передача государством все большего числа своих полномочий в области спорта саморегулирующим организациям) и, вместе с тем, усиление государственно-правового регулирования в некоторых сегментах профессионального спорта (следствие признания профессионального спорта как разновидности экономической и трудовой деятельности);

3) дальнейшая эволюция, усложнение структуры и увеличение объема правового регулирования в рамках национального спортивного права в большинстве стран до уровня отрасли права, рецептирующей все больший объем правовых инструментариев, свойственных другим отраслям права, с одновременным расширением и активизацией использования различных форм систематизации (прежде всего - кодификации) законодательства о спорте, создание необходимых предпосылок для кодификации спортивного права во все большем количестве государств мира;

4) изменение структуры взаимоотношений между международным и национальным спортивным правом в сторону некоторого повышения роли международного спортивного права;

5) развитие международного спортивного права, в том числе: эволюция международно-правового регулирования вопросов, связанных с организацией и процедурами рассмотрения и разрешения международных спортивных споров; совершенствование международно-правового регулирования статуса и деятельности международных спортивных федераций; эволюция международных правовых документов олимпийского движения в сторону повышения роли Международного олимпийского комитета; усложнение правового регулирования статуса и процедур судейства в международных спортивных соревнованиях (состязаниях) в целях повышения его справедливости, объективности и непредвзятости; уточнение правового статуса профессионального спортсмена в международных соревнованиях и др.;

6) развитие коммерческо-правовой составляющей спортивного права, в том числе - связанных со спортом сегментов информационного и авторского права;

7) усиление блока нормативно-правовой регламентации обеспечения безопасности в спорте, в том числе развитие страхового права в области профессионального и особенно - экстремального спорта; нормативное закрепление сегмента этических требований в спорте.

Глава 4. Перспективы, возможности и содержание кодификации законодательства о спорте в Российской Федерации

4.1 Предпосылки кодификации законодательства о спорте в Российской Федерации

Государственная политика в области спорта в Российской Федерации сегодня приобрела не только системный и масштабный характер, но и демонстрирует постепенное повышение своей эффективности. С 2000 года был принят целый ряд документов, ее определяющих Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 10.12.2007. - № 50. - Ст. 6242; Федеральный закон от 27.12.2006 № 240-ФЗ «О ратификации международной конвенции о борьбе с допингом в спорте» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 01.01.2007. - № 1 (1 ч.). - Ст. 3; Федеральный закон от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 05.11.2007. - № 45. - Ст. 5415; Федеральный закон от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 03.12.2007. - № 49. - Ст. 6071; Указ Президента Российской Федерации от 31.03.2011 № 368 «О стипендиях Президента Российской Федерации спортсменам, тренерам и иным специалистам спортивных сборных команд Российской Федерации по видам спорта, включенным в программы Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр, чемпионам Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 04.04.2011. - № 14. - Ст. 1883; Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26.09.2007 № 1308 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 01.10.2007. - № 40. - Ст. 4719; Программа (основные направления) проведения в российском обществе пропаганды здорового образа жизни на 2002-2008 гг., одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.05.2002 № 736-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 17.06.2002. - № 24. - Ст. 2317; Подпрограмма «Физическое воспитание и оздоровление детей, подростков и молодежи в Российской Федерации (2002-2005 годы)» Федеральной целевой программы «Молодежь России (2001-2005 годы)», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2002 № 363 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 10.06.2002. - № 23. - Ст. 2170.; Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.01.2006 № 7 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 10.06.2002. - № 23. - Ст. 2170 и мн. др..

В рассматриваемой сфере действует несколько сотен нормативных правовых актов, изданных законодательными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации в период с 1991 года по настоящее время.

Например, некоторые спортивные отношения регулируются нормами Трудового кодекса Российской Федерации Собрание законодательства Российской Федерации. - 07.01.2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 3., Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ Собрание законодательства Российской Федерации. - 03.12.2007. - № 49. - Ст. 6071. (с последующими изменениями и дополнениями), рядом международных договоров в области спорта (Международной конвенцией о борьбе с допингом в спорте, Международной конвенцией против апартеида в спорте и др.).

Основополагающим отраслевым нормативным правовым актом в настоящее время является Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 4 декабря 2007 № 329-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 августа 2009 г. № 1101-р была утверждена Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года Собрание законодательства Российской Федерации. - 17.08.2009. - № 33. - Ст. 4110..

По нашему мнению, данный документ не может необходимым образом обеспечить прорыва российского спорта из того порочного и проблемного круга, в котором он оказался на день сегодняшний, без серьезной законодательной реформы в обсуждаемой области. Реальное воплощение в жизнь заложенных в указанном документе задач возможно на основе кардинального улучшения спортивного права России, системного совершенствования законодательства Российской Федерации о спорте.

Парадоксальное сочетание провальных выступлений российской сборной на нескольких последних Олимпийских играх и, с другой стороны, весьма удачного выступления российских спортсменов на XXVI Всемирной летней Универсиаде в китайском городе Шеньжень, на которой Россия заняла второе общекомандное место, завоевав 132 медали: 42 золотых, 45 серебряных и 45 бронзовых Встреча Президента Российской Федерации с членами студенческой сборной России // <http://kremlin.ru/news/12459>. 26.08.2011., показывает определенную неустойчивость российской системы спорта, эффективность отдельных мер государственной политики в области спорта, но по-прежнему неэффективность такой политики в целом.

Перечень актуальных проблем спортивного права никогда не может быть признан исчерпывающим, а взгляды на такой перечень и вес (степень актуальности) каждой проблемы в нем могут существенно различаться от специалиста к специалисту, каждый из которых не только предложит свой такой перечень и стратификацию (иерархию) актуальных проблем спортивного права согласно своим взглядам и оценкам Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: Учебник / Под ред. П.В. Крашенинникова. - 2-е изд., стереотип. - М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2007. - 671 с.; Зуев В.Н., Логинов В.А. Нормативное правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта (История и современность): учебное пособие для вузов. - М.: Советский спорт, 2008. - 196 с.; Уловистова Н.В. Нормативно-правовое регулирование в сфере физической культуры и спорта. - М.: Советский спорт, 2003. - 148 с.; Поляев Б.А., Белолипецкая И.А., Макарова Г.А. Зарубежный и отечественный опыт организации службы спортивной медицины и подготовки спортивных врачей. - М.: Советский спорт, 2005. - 152 с., но и не вполне согласится (или вообще не согласится) с аналогичными перечнями других специалистов, найдя некоторые (или многие) из их позиций или недостаточно актуальными, или вообще не заслуживающими внимания.

Существенная разрозненность нормативных актов в области спорта, чего не смог полностью преодолеть принятый в конце 2007 года профильный нормативный правовой акт в этой области - Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», военные события на Кавказе летом 2008 года (их не раз уже связывали и не раз еще свяжут с приближающейся Олимпиадой в Сочи) и несколько инцидентов на последних олимпиадах и незадолго до них, резко обозначившие очевидную необходимость совершенствования правовых инструментов защиты национальных спортивных интересов России на международной арене - все это, на наш взгляд, актуализирует необходимость кодификации законодательства Российской Федерации в области спорта.

Характерны слова одного из разработчиков указанного федерального закона В.А. Фетисова вскоре после принятия этого нормативного правового акта - что «уже на сегодняшний день необходимо приступать к подготовке поправок к нему» Цит. по: Зарудный П., Козина А. Высокий старт // Российская газета. - 08.12.2007..

Как верно отмечает Н.А. Овчинникова, основным упущением в новом законодательстве стало фактическое отсутствие в нем норм, направленных на регулирование отношений в сфере важнейшей разновидности современного спорта - профессионального спорта. Приходится констатировать, что сегодня, как это ни парадоксально, профессиональный спорт урегулирован в меньшей степени, нежели в период действия прежнего базового закона в области физической культуры и спорта. Заключение и расторжение договоров о профессиональной спортивной деятельности, переход спортсмена-профессионала из одной спортивной организации в другую, разрешение споров между субъектами профессионального спорта, осуществление контроля за соблюдением антидопинговых правил, обеспечение невозможности подкупа участников соревнований и беспристрастности судей и т. д. - вот неполный перечень проблемных ситуаций в сфере профессионального спорта, которые не имеют сегодня четкой нормативно-правовой регламентации и с которыми приходится сталкиваться в правореализующей практике Овчинникова Н.А. Правовое регулирование профессионального спорта в Российской Федерации (общеправовой анализ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве / Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний. - Владимир, 2008. - 27 с. - С. 3..

Можно согласиться с С.В. Алексеевым Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям 030500 «Юриспруденция» и 032101 «Физическая культура и спорт» / Под ред. П.В. Крашенинникова. - 2-е изд., стереотип. - М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2007. - С. 136-137, 157, 173. и с А.Н. Чесноковым Чесноков А.Н. Формирование и систематизация законодательства о физической культуре и спорте: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - М., 2007. - 25 с. - С. 23. относительно того, что Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» мог бы стать своего рода координирующим ядром отрасли законодательства в сфере физической культуры и спорта.

Ежегодно в России органами законодательной и исполнительной власти принимаются около двух тысяч нормативных правовых актов. Согласно оценке экспертного совета по кодификации и систематизации законодательства при Председателе Государственной Думы, законодательство Российской Федерации уже по состоянию на 2006 год включает порядка 1 млн. нормативных актов, причем федеральное законодательство составляет не более 10 процентов, а остальное - законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Цит. по: Волынкина М.В. Правовой инновационный опыт регионов // Журнал российского права. - 2006. - № 5. - С. 53-60. Это в целом. Но и в области спорта принято уже огромное количество актов, большая часть из которых не систематизирована, не корреспондирует друг другу, что делает непростым применение законодательства о спорте.

Поэтому основная задача в совершенствовании законодательства Российской Федерации о спорте должна состоять не столько в принятии новых пакетов многочисленных нормативных правовых актов и не в исправлении огромного числа уже имеющихся, сколько в упорядочении действующих правовых норм, в их систематизации (наиболее, по нашему мнению, подходит способ кодификации), создании единого механизма правового обеспечения государственной политики в области спорта.

Представляется, что дальнейшее развитие российского спорта, тем более кардинальное улучшение системы управления спортом, невозможно без качественного совершенствования законодательства Российской Федерации о спорте, в том числе для устранения существенной несогласованности в нормативном правовом регулировании этого важнейшего аспекта жизни общества. По нашему мнению, целесообразно разработать именно Спортивный кодекс Российской Федерации. Несколько лет назад начались и с тех пор с различной периодичностью и силой то разгораются, то затухают дебаты по поводу правовой и фактической обоснованности и перспектив принятия Спортивного кодекса Российской Федерации, его возможной структуры и концептуального замысла.

Почему нужен такой нормативный правовой акт, как Спортивный кодекс России? Потому, что сфера правового регулирования спортивных отношений в настоящее время в России имеет такое количество пробелов, коллизионных каверн, лазеек для коррупционеров от спорта, какого нет, пожалуй, ни в одной иной сфере.