Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ ТЕХНІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УКРАЇНИ

«КИЇВСЬКИЙ ПОЛІТЕХНІЧНИЙ ІНСТИТУТ»

адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

Монографія

Київ - 2015

УДК 351:34.07

ББК

Рекомендовано до друку рішенням Вченої ради Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут» 30 червня 2015 р. Протокол № 6

Рецензенти:

Берлач А.І., доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України професор кафедри адміністративного права Київського національного університету ім. Тараса Шевченка

Бородін І.Л., доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри теорії та історії держави і права Національного авіаційного університету

Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ: Монографія / І.П. Голосніченко, О.Г. Циганов, О.О. Попова, М.О. Журба, І.В. Бойко; за ред. д.ю.н., проф. Заслуженого юриста України І.П. Голосніченка, к.т.н., доц. О.Г. Циганова. - К.: НТУУ «КПІ», ДНДІ МВСУ, 2015. - 590 с.

У монографії викладено загальні поняття у сфері надання адміністративних послуг, класифікацію таких послуг та принципи їх надання, а також питання правового та інших видів забезпечення й особливості процедури та організації надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ. Охарактеризовано стандарти та адміністративні регламенти надання адміністративних послуг. Розкрито питання контролю та юридичної відповідальності персоналу у сфері надання адміністративних послуг ОВС, особливості оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів і підрозділів внутрішніх справ у ході надання ними таких послуг.

Призначено для студентів, викладачів, наукових та практичних працівників.

ЗМІСТ

ВСТУП

Розділ 1. ОНОВЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ У ЗВ'ЯЗКУ ІЗ ЗАПРОВАДЖЕННЯМ ІНСТИТУТУ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

1.1 Людиноцентриська політика Української держави

1.2 Адміністративні послуги - новий інститут адміністративного права: визначення та відмежування від інших суміжних понять

1.3 Класифікація адміністративних послуг

1.4 Принципи надання адміністративних послуг

Розділ 2. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ТА ОСОБЛИВОСТІ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ, ЩО НАДАЮТЬСЯ ОРГАНАМИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

2.1 Поняття, ознаки та особливості адміністративних послуг, що надаються органами внутрішніх справ

2.2 Види адміністративної діяльності органів внутрішніх справ із надання адміністративних послуг

2.3 Правове регулювання у сфері адміністративних послуг, що надаються органами внутрішніх справ

2.4 Правовий статус суб'єктів адміністративно-правових відносин у сфері надання адміністративних послуг органів внутрішніх справ

2.5 Функціональне обстеження органів і підрозділів внутрішніх справ як спосіб оновлення їх правового положення у світлі потреб надання адміністративних послуг

Розділ 3. ПРОЦЕДУРИ ТА ОРГАНІЗАЦІЯ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У СФЕРІ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

3.1 Поняття та основні стадії проваджень з надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

3.2 Зміст та завдання технологічної картки адміністративної послуги у сфері внутрішніх справ

3.3 Поняття та порядок розроблення адміністративних регламентів надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

3.4 Організація надання адміністративних послуг: порядок, строки та плата за надання

3.5 Особливості надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ через центри надання адміністративних послуг

3.6 Особливості надання адміністративних послуг через Єдиний державний портал адміністративних послуг

Розділ 4. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У СФЕРІ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

4.1 Інформаційне забезпечення надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

4.2 Персонал у сфері надання адміністративних послуг органів внутрішніх справ та вимоги до його компетентності та кваліфікації

4.3 Фінансове забезпечення надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

Розділ 5. ОЦІНЮВАННЯ ЯКОСТІ ТА ДОСТУПНОСТІ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У СФЕРІ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

5.1 Поняття та підходи до визначення якості адміністративної послуги

5.2. Критерії оцінювання якості надання адміністративних послуг

5.3 Стандарти та адміністративні регламенти надання адміністративних послуг як основні інструменти підвищення їх якості та доступності

5.4 Розроблення та запровадження стандартів адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

5.5 Моніторинг якості та доступності адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

Розділ 6. КОНТРОЛЬ ТА ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СФЕРІ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

6.1 Види та особливості контролю у сфері надання адміністративних послуг органів внутрішніх справ

6.2 Юридична відповідальність та заохочення персоналу у сфері надання адміністративних послуг органів внутрішніх справ

6.3 Особливості оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів і підрозділів внутрішніх справ у ході надання ними адміністративних послуг

6.4 Право на відшкодування шкоди, заподіяної суб'єктами надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Додатки

1. Проект Типового адміністративного регламенту надання державної послуги з оформлення документів, пов'язаних з видачею дозволу на придбання і перевезення вогнепальної зброї, боєприпасів та вибухових матеріалів, інших предметів, на які поширюється дозвільна система, громадянам України та особам без громадянства, що постійно проживають в Україні

2. Стандарт адміністративної послуги з оформлення та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон

ВСТУП

адміністративний послуга внутрішні справи

Монографія підготовлена на основі проведеного теоретико-правового дослідження наукових проблем щодо надання адміністративних послуг. Згідно з Положенням про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 р. № 401, воно є головним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина. Його основним завданням також є забезпечення прав і законних інтересів громадян та інших осіб приватного права.

До органів виконавчої влади й насамперед до органів МВС України щорічно звертаються багато тисяч громадян з метою реалізації наданих їм Конституцією і законодавством України прав, задоволення їх законних інтересів. Донедавна громадяни, так само як і їхні організації замість оперативного вирішення поставлених ними питань, задоволення їх законних інтересів одержували бюрократичні відписки, або їх звернення взагалі ігнорувалися. Дійсно, державна влада має автономію в суспільстві, тому що вона - представник усього суспільства, але вона не може бути зовсім самостійною, вона формується громадянами і підзвітна їм.

Словом, державна влада тією чи іншою мірою торкається всіх суспільно значимих сфер життя. Однак не потрібно думати, що могутність державної влади безмежна, а характер і способи регулювання суспільних відносин залежать тільки від неї самої. В умовах соціально орієнтованої ринкової економіки й політичної демократії її головне завдання - сприяти саморегуляції суспільства, стимулювати позитивні тенденції його розвитку, перешкоджати негативним процесам, уводити їх в певні рамки. Не можна підмінювати саморегулювання суспільних процесів, необхідне коригування їх з боку державної влади, яка в певній мірі виконує роль арбітру в суспільстві й діє в інтересах усіх його членів. Держава має обслуговувати потреби своїх громадян, у необхідних випадках надавати їм державні послуги з метою як найбільшого сприяння реалізації ними своїх прав і свобод та законних інтересів, щоб у державі Україна людина почувала себе вільною. Ось тому і законодавство України має відповідати Європейським стандартам, основним принципам демократії.

Стан адміністративно-процесуального законодавства багато в чому пов'язаний з істотними прогалинами в наукових дослідженнях у даній сфері. У науковій літературі не приділялося достатньої уваги процедурам позитивної правозастосовної діяльності органів виконавчої влади, хоча їх діяльність пов'язана із забезпеченням основних гарантій реалізації прав і законних інтересів громадян і їх організацій.

Довгий час надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ регламентувалось на підзаконному рівні. Це ставило наших громадян у нерівні умови з органами виконавчої влади, адже виконавча влада приймала відповідні адміністративно-правові норми і сама їх реалізовувала, звичайно ж при прийнятті таких норм у більшій мірі враховувалися інтереси влади, а не громадян. Під впливом вимог суспільства 6 вересня 2012 року законодавець прийняв Закон України «Про адміністративні послуги», який на сьогодні набрав чинності. Він визначив правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг, поставив у відповідні законодавчі рамки діяльність державних службовців органів виконавчої влади, у тому числі працівників органів внутрішніх справ, зобов'язав центральні органи виконавчої влади через технологічні картки визначити процедури надання таких послуг.

Об'єктом дослідження є врегульовані правом відносини органів виконавчої влади з непідлеглими їм громадянами й організаціями в Україні щодо надання адміністративних послуг.

Предметом - відносини надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ.

Метою дослідження є, по-перше, систематизація і подання матеріалу, який має сприяти поглибленому вивченню окремих положень таких навчальних дисциплін, як “Адміністративне право”, “Адміністративний процес”, “Адміністративна діяльність ОВС”, “Управління в органах внутрішніх справ”; по-друге, задоволення потреб практичних працівників органів внутрішніх справ в оволодінні теоретичними основами законодавчого регулювання надання адміністративних послуг в Україні, прищеплення їм практичних знань із застосуванням норм права при реалізації цього завдання. Проблема впорядкування адміністративних процедур у сфері надання послуг органів внутрішніх справ, в їхніх взаєминах із громадянами й організаціями нерозривно пов'язана з вирішенням актуальних проблем удосконалювання діяльності державного апарата, боротьби з бюрократизмом, підвищення відповідальності працівників органів внутрішніх справ за реалізацію покладених на них завдань і функцій.

Монографія складається з шести розділів, які охоплюють 27 підрозділів. У першому розділі розглянуто нові підходи української держави у спілкуванні з приватними особами, поняття та класифікація адміністративних послуг, принципи та процедури їх надання. Правове забезпечення та особливості надання адміністративних послуг розглянуті в другому розділі, тут також визначається поняття адміністративних послуг, що надаються органами внутрішніх справ, особлива увага звертається на суб'єктів надання таких послуг і недопущення дублювання функцій діяльності органів внутрішніх справ у цій сфері шляхом функціонального обстеження органів внутрішніх справ.

Третій розділ даної роботи присвячено процедурам надання адміністративних послуг, звертається увага на недостатність технологічних карток надання послуг, пропонується розроблення відповідних адміністративних регламентів. Розглянуті особливості надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ через центри надання адміністративних послуг та Єдиний державний портал адміністративних послуг. В четвертому розділі описано порядок фінансового та інформаційного забезпечення надання адміністративних послуг, а в п'ятому - розкрито питання якості надання адміністративних послуг, розроблення та запровадження їх стандартів, звернено увагу на моніторинг якості та доступності адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ.

Останній розділ монографії присвячено контролю у сфері адміністративних послуг та юридичній відповідальності за неналежне їх надання. Розкрито порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів і підрозділів внутрішніх справ щодо надання ними адміністративних послуг та відшкодування шкоди, заподіяної неналежними діями цих органів.

У додатках до монографії наводяться приклади розроблення адміністративного регламенту надання адміністративної послуги у сфері обігу зброї та один із 14 стандартів адміністративних послуг у міграційній сфері, у свій час затверджених наказом МВС України від 2 лютого 2012 р. № 84 з подальшою реєстрацією у Мінюсті України 23 лютого 2012 р. за № 289/20602. Зазначені документи допоможуть працівникам відповідних органів внутрішніх справ зорієнтуватися в процесі здійснення функцій щодо реалізації цього складного завдання органів внутрішніх справ із метою якнайповнішого задоволення прав і законних інтересів громадян.

Монографію підготували:

Голосніченко Іван Пантелійович, д-р юрид. наук, професор - передмову, підрозділи 1.1., 2.5. (у співавторстві з Цигановим О.Г.), 3.3. (у співавторстві з Цигановим О.Г.), 5.4. (у співавторстві з Цигановим О.Г.);

Циганов Олег Григорович, канд. техн. наук, доцент - підрозділи 1.2., 1.3., 1.4., 1.5. (у співавторстві з Бойком І.В.), 2.1., 2.2., 2.3., 2.5. (у співавторстві з Голосніченком І.П.), 3.1., 3.2., 3.3. (у співавторстві з Голосніченком І.П.), 3.4., 3.5., 3.6., 5.1., 5.3., 5.4. (у співавторстві з Голосніченком І.П.), 5.5., 6.3. (у співавторстві з Журбою М.О.);

Попова Олена Олександрівна, канд. юрид. наук - підрозділи 2.4., 5.2., 5.5., 6.1., розділ 4;

Журба Михайло Олександрович - підрозділи 6.2. (у співавторстві з Бойком І.В.), 6.3. (у співавторстві з Цигановим О.Г.);

Бойко Іван Володимирович - підрозділи 1.5. (у співавторстві з Цигановим О.Г.), 6.2. (у співавторстві з Журбою М.О.), 6.4.

Розділ 1

ОНОВЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ У ЗВ'ЯЗКУ ІЗ ЗАПРОВАДЖЕННЯМ ІНСТИТУТУ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

1.1. Людиноцентристська політика Української держави

Системотворчим началом, що генерує інтелектуальну й вольову енергію суспільства, є людина з її природними потребами й інтересами, зовні вираженими в юридичних правах і обов'язках. Складовими частинами (елементами) структури цієї системи виступають різні спільності й об'єднання людей і стійкі взаємозв'язки (відносини) між ними [252, с. 97]. Для всебічного розвитку людини необхідні не тільки державні установи, але й інститути громадянського суспільства. Метою правової реформи в Україні є побудова громадянського суспільства, яке б адекватно забезпечувало розвиток громадян на високому рівні, де людина мала б можливість використати свої права і свободи якомога повніше.

По суті ж термін “громадянське суспільство” набув у науковій літературі своє особливе значення й у сучаснім трактуванні виражає певний тип (стан, характер) суспільства, його соціально-економічну, політичну й правову природу, ступінь зрілості, розвиненості. Інакше кажучи, під цим поняттям розуміється суспільство, що відповідає ряду вироблених історичним досвідом критеріїв. Це більш високий щабель у розвитку соціальної спільноти. За епітетом "громадянське", незважаючи на його умовність, передбачається великий й багатий зміст. Зміст даного феномена багатогранний і неоднозначний, тлумачиться вченими по-різному. Однак ясно, що не всяке суспільство, що складається із громадян, є громадянським, подібно тому як не будь-яка держава, де діє право, може називатися правовою. Наприклад, радянське суспільство ніколи не було й не могло бути ні правовим, ні громадянським, так само як і нині українське ще не стало таким. Однак Україна проголосила таку мету - побудову громадянського суспільства [253, с. 46-47].

Поняття громадянського суспільства, будучи давно відомим, як з'ясувалось, є для нашої науки відносно новим і неопрацьованим. Сама ця ідея досить слабо поширена в широких масах, у суспільній свідомості. Набагато більше ствердилася ідея правової держави. Громадянське суспільство не знайшло чіткого відбиття в Конституції України, яка навіть не містить цього терміна, хоча окремі елементи громадянського суспільства в ній все-таки закріплені (приватна власність, ринкова економіка, права людини, політичний плюралізм, свобода слова, багатопартійність тощо). В Конституції є, насамперед, основоположні принципи громадянського суспільства, наприклад, ст. 8 Основного Закону України закріпила принцип верховенства права: “В Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України ґарантується” [92].

Тепер, після цього аналізу, стає зрозумілим, що громадянське суспільство - це не якесь абстрактне і ідеалізоване колективне утворення, штучно створюване. Це дійсний стан суспільства в певний час, в певній країні, що стала на шлях ринкової економіки й ліберально-демократичного режиму. Це громадянське суспільство зберігає органічний зв'язок з державою, що забезпечує приватне право й інші атрибути правової державності, головним чином - правосуддя, а також можливість громадянинові мати й використовувати власність, шукати й одержувати задоволення своїх прав по суду тощо [35, с. 312].

Але між громадянським суспільством і правовою державою немає якогось протиріччя. Правова держава є його серцевиною. Немає правової держави в окремо взятій країні, немає там і громадянського суспільства.

Теорія правової держави за своїми ознаками досить тісно пов'язана з теорією договірної держави. Теорія договірного походження держави виникла в глибині століть. У Прадавній Греції деякі софісти вважали, що держава виникла в результаті договірного об'єднання людей з метою забезпечення справедливості. У Епікура вперше зустрічається положення про те, що держава базується на взаємному договорі людей. Але якщо в поглядах філософів Прадавньої Греції ми знаходимо лише зачатки даної теорії, то в працях блискучої плеяди мислителів XVII-XVIII століть Г. Гроція, Б. Спінози (Голландія), А. Радищева (Росія), Т. Гоббса, Дж. Локка (Англія), Ж.-Ж. Руссо (Франція) та інших вона одержала повний розвиток. Прихильники названої теорії виходили з того, що державі передує природній стан, який вони характеризували по-різному. Для Руссо, наприклад, люди в природньому стані мають природжені права й свободи, для Гоббса цей стан “війни всіх проти всіх”. Потім заради миру й благополуччя укладається суспільний договір між кожним членом суспільства й створюваною державою. За цим договором люди передають частину своїх прав державній владі й беруть зобов'язання підкорятися їй, а держава зобов'язується опікувати невідчужувані права людини, тобто право власності, свободу, безпеку. Угода людей, на думку Руссо, - основа законної влади. В результаті кожний, хто ухвалює договір, підкоряється загальній волі (державі), але, в той же час, стає одним з учасників цієї волі. Суверенітет належить народу в цілому, а правителі - це уповноважені народу, зобов'язані звітувати перед ним і змінюватися за його бажанням.

Теорія договірного походження держави не відповідає на запитання, де, коли і яким чином відбувся суспільний договір, хто був його учасником або свідком. Схоже, й історичних доказів, які б дали на них відповідь, немає. Словом, дана теорія страждає антиісторизмом, але це не позбавляє її наукової цінності. Вона вперше показала, що держава виникає (нехай у чинність об'єктивних причин) як результат свідомої й цілеспрямованої діяльності людей. Це фактично перший створений людьми суспільно-політичний інститут, що виявляв і виявляє величезний вплив на життя індивідів, груп, класів, усього суспільства. Його можна планомірно вдосконалювати, перетворювати, пристосовувати до мінливих умов. Якщо до сказаного додати, що договірна теорія поклала початок вченню про народний суверенітет, про підконтрольність, підзвітність перед народом усіх державно-владних структур, їх змінюваності, то стане ясно, що вона й сьогодні актуальна [253, с. 47].

Кроком становлення правової держави, яка б захищала права і свободи людини та громадянина в Україні, є наближення до її правового оформлення в Конституції Української Народної Республіки (Статуті про державний устрій, права і вольності УНР) від 9 січня 1918 року, де було зазначено: “Суверенне право в Українській Народній Республіці належить народові України, цебто громадянам УНР всім разом. Це своє суверенне право народ здійснює через Всенародні Збори України”. В Розділі ІІ цей правовий акт визначав основні права і свободи (вольності) громадян України. Однак нормам Конституції УНР не судилося бути реалізованими, адже нашу країну в скорості було захвачено більшовиками, і на її території почали діяти норми законодавства СРСР [94, с. 56-57].

Вже в Декларації про державний суверенітет України, прийнятій Верховною Радою УРСР 16 липня 1990 року встановлювалось, що Народ України є єдиним джерелом державної влади в Республіці. Повновладдя народу України реалізується на основі Конституції Республіки як безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних до Верховної і місцевих Рад Української РСР. Від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада Української РСР. Жодна політична партія, громадська організація, інше угруповання чи окрема особа не можуть виступати від імені всього народу України. Українська РСР забезпечує рівність перед законом усіх громадян Республіки незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної приналежності, статі, освіти, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, роду і характеру занять, місця проживання та інших обставин [52].

Наближення до принципів правової держави спостерігалось вже в Конституційному договорі між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України, де зазначалося, що вся повнота влади в Україні належить народові. Народ є єдиним джерелом влади і здійснює її як безпосередньо - шляхом референдумів, так і через систему державних органів та органів місцевого самоврядування. Ніхто не може привласнити право здійснювати державну владу. Державна влада в Україні будується на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється через територіальну самоорганізацію громадян безпосередньо та через органи місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування обираються безпосередньо громадянами України, які проживають на території відповідно міста, селища, села. Всі органи державної влади і органи місцевого самоврядування в Україні здійснюють свої повноваження виходячи з пріоритетності прав і свобод людини. В цьому правовому документі на державу покладається обов'язок забезпечення прав і свобод громадян, зазначалось, що охорона життя, честі і гідності людини є обов'язком держави. Суспільне життя в Україні базується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. За договором в Україні запроваджується серед інших форм власності приватна власність. “Власність в Україні є загальнодержавною, комунальною, колективною і приватною. Закон гарантує рівний захист усіх форм власності, соціальну спрямованість ринкової економіки” [91].

Людиноцентристська політика держави ярко виражена в Конституції України, яка гарантує права і свободи людини та громадянина. Крім проголошення принципу верховенства права в Конституції України закріплені положення про те, що її норми є нормами прямої дії, а це означає, що людина в Україні може скористатися ними для реалізації своїх прав як безпосередньо, так і в порядку їх захисту в органах виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також в суду. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

В основних рисах Україна почала виступати як правова держава, яка забезпечує людиноцентристську політику і спонукає своїх громадян до якнайширшого використання своїх прав і свобод. Громадською свідомістю правова держава сприймається як такий тип держави, влада якого заснована на праві, їм обмежується й через нього реалізується. Але така уява, хоча й вірна по суті, недостатня для адекватного розуміння феномена правової держави, що представляє собою складну, багатофакторну систему.

Процес становлення правової державності займає тривалий історичний період. Він відбувається також разом з формуванням громадянського суспільства й вимагає цілеспрямованих зусиль. Правова держава не вводиться одноразовим актом (навіть якщо цей акт є демократичною конституцією) і не може стати результатом чистого законодавства. Увесь даний процес повинен бути органічно пережитий суспільством, якщо воно для цього дозріло.

В ідеї правової держави можна виділити два головних аспекти:

1) свобода людини, найбільш повне забезпечення її прав;

2) обмеження правом державної влади.

У філософському змісті поняття “свобода” може бути визначено як здатність людини діяти у відповідності зі своїми інтересами, спираючись на пізнання об'єктивної необхідності. У правовій державі відносно людини створюються умови для її юридичної свободи, реалізується механізм правового стимулювання, в основі якого лежить принцип “не заборонене законом дозволене” [107, с. 89-90].

Людина як автономний суб'єкт вільний розпоряджатися своїми здібностями, власністю, майном. Право ж, будучи формою й заходом свободи, повинне максимально збільшити свободу людини насамперед в економіці, сфері впровадження науково-технічного прогресу у виробництві тощо. Здається, не випадково сьогодні в Україні прийнятий цілий пакет пріоритетних економічних законів, присвячених власності, землі, податковій системі, приватизації державних підприємств і т.д., які фіксують різноманіття форм власності, відкривають простір для ініціативи людей, дають можливість відчути себе хазяїном життя.

Найбільш великі й значимі блоки права-стимулу відносно людини (свобода, власність, рівність і т.д.) втілюються у формулі “права людини”, які є фундаментальними в тому плані, що покликані забезпечувати первинні передумови гідного існування й лежать в основі конкретних різноманітних суб'єктивних прав особи.

Права людини як головна ланка правового режиму стимулювання для індивіда є джерелом постійного відтворення його ініціативи, заповзятливості, інструментом розвитку громадянського суспільства. У сучасний період проблеми прав людини виходять на міжнародний, міждержавний рівень, що підтверджує правомірність їх пріоритету над проблемами держави, свідчить про їхній загальнонаціональний характер.

Права людини й правова держава, безсумнівно, характеризуються загальними закономірностями виникнення й функціонування, тому що існувати й ефективно діяти вони можуть тільки в одній площині. Обидва феномена мають у своїй основі право, хоча роль останнього для них практично прямо протилежна, але одночасно й внутрішньо єдина. Це свідчить про те, що з'єднуючою ланкою між людиною й державою повинне бути саме право, а відносини між ними - істинно правовими.

Саме в обмеженні правом діяльності держави й полягає сутність правової держави. Тут право виступає як антипод сваволі і як бар'єр на її шляху. Адже, оскільки політична влада ( головним чином влада виконавча) має схильність до різних зловживань, для неї необхідні надійні правові рамки, що обмежують і стримують подібні негативи, що зводять заслін її необґрунтованому й незаконному перевищенню, попранню прав людини.

Правові обмеження необхідні для того, щоб недоліки владної особи не трансформувалися в пороки державної влади. От чому можна сказати, що правом обмежуються не просто управляючі примуси з боку державних структур на особу, а лише необґрунтований та протиправний вплив, що зачіпає інтереси громадян.

В умовах демократії право як би “міняється місцями” з державою - затверджується верховенство першого й право піднімається над державою.

Отже, правова держава - це організація політичної влади, що створює умови для найбільш повного забезпечення прав і свобод людини й громадянина, а також для найбільш послідовного стримування за допомогою права державної влади з метою недопущення зловживань [107, с. 90-91]. Правова держава постійно проводить людиноцентристську як зовнішню, так і внутрішню політику.

Українськими вченими поняття правової держави визначається через договірну форму організації влади, з одного боку, з іншого - як інститут реалізації людиноцентристської політики. Як пишуть автори підручника “Теорія держави и права. Академічний курс”, підготовленого в Інституті Держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, правова держава “це публічно-правовий союз народу, заснований на праві як легітимованих суспільством нормах та політичній відповідальності держави перед народом за свою діяльність, державна влада у якій здійснюється за принципами дотримання прав і свобод людини та громадянина, верховенства права, поділу влади, інституалізації і юридичної форми діяльності органів державної влади, їх посадових та службових осіб” [254, с. 177].

Отже, основною ознакою правової держави є повнота урегульованості нормами права відносин між громадянином, людиною і державою у всіх сферах життя. При цьому, в праві має відображатися спрямування зусиль держави на як повніше забезпечення прав і свобод людини. Найскладніше, звичайно, повно врегулювати ці відносини у сфері застосування виконавчої влади, адже ці відносини є найширшими та найрізноманітнішими. Це сфера дії адміністративного права як матеріального, так і процесуального.

Адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням регулювання з допомогою конституційно-правових норм, опосередкуванням багато в чому їх дії. Необхідною умовою і засобом реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади - сфері виконання законів та інших правових актів держави - є існування адміністративного права. Ця галузь права регулює управлінські відносини у державі, є правовою підставою застосування виконавчої влади. Саме на основі норм адміністративного права реалізується виконавча влада.

Сама ж природа виконавчої влади, зумовлена об'єктивним її призначенням - виконанням законів та інших правових актів, підтверджує принципову єдність процесу реалізації цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави. Це дає змогу визначити виконавчу владу і державне управління органічно поєднаними сторонами єдиного явища, яке визначається як управлінська (або адміністративна) сфера діяльності держави. Разом з тим слід зазначити, що державне управління за доктринальним визначенням є видом діяльності держави, який полягає у здійсненні нею організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, потреби функціонування і розвитку яких вимагають певного втручання держави за допомогою відповідних важелів. Головні серед них пов'язані з використанням повноважень виконавчої влади. Проте державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьому поняття “державне управління” за змістом є ширшим, ніж поняття “виконавча влада”. Таким чином, за сферою реалізації адміністративне право - це право, передусім, державного управління, тобто владного впливу держави на різноманітні суспільні процеси. Але таке визначення суспільної спрямованості адміністративного права не є цілком повним і точним. Тим більше, що протягом тривалого часу в нашій країні у механізмі державного управління переважали адміністративно-командні методи, з якими і пов'язувалися передусім роль і значення адміністративного права.

Нині потрібний принципово новий погляд на суспільне призначення адміністративного права, який, відповідно до Конституції України, має ґрунтуватися на визначенні головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також принципу, згідно з яким саме ці права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є закріплення таких форм і напрямів діяльності зазначених органів, їх посадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і особи враховує статус особи як такого суб'єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність. Але і досі адміністративне право абсолютною більшістю юристів тлумачиться як право “управлінське”, тобто як право, яке регулює відносини державного управління. Хоч це у певній мірі і є правильним, але це - не повна відповідь, і тільки цим обмежувати визначення спрямованості адміністративного права аж ніяк не можна. Адже подібне визначення адміністративного права фактично консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію домінування держави над людиною, в якій людині відводиться лише місце об'єкту управління, на який спрямовані владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку державних органів. Такий підхід за своєю суттю не відповідає проголошеній Конституцією України принципово новій ролі держави у відносинах з людиною. Зокрема, не відповідає статті 3 Конституції, яка встановлює, що “утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави”, “держава відповідає перед людиною за свою діяльність”. Для цього, у визначенні адміністративного права, поряд з його “владно-організуючою” (тобто управлінською) характеристикою, рівноцінне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що “забезпечує реалізацію і захист прав і свобод людини і громадянина”.

Отже, сама Конституція вимагає переходу від пануючої в минулому ідеології “домінування держави” над людиною до нової ідеології “служіння держави” перед людиною. Тож тепер ця нова ідеологія має пройти, так би мовити, червоною ниткою через весь зміст адміністративного права. І, насамперед, вона має бути відображена у доктринальному тлумаченні суспільного призначення адміністративного права [54, с. 164-166].

Адміністративне право поділяється на підгалузі - адміністративне матеріальне та адміністративне-процесуальне право. Саме з допомогою адміністративно-процесуального права реалізуються права громадян, надаються їм державні послуги, насамперед адміністративні. Держава має і санкціонувати норми матеріального права, зважаючи на природні права людини та громадянина, і приймати процесуальні, у тому числі процедурні норми права, де їх головним суб'єктом має виступати приватна особа, звернені на її захист. Особливо це важливо в умовах, коли закони, що регулюють матеріальні відносини вже прийняті (наприклад, Закон України “Про адміністративні послуги”).

Забезпечення прав і свобод та законних інтересів громадян неможливе без високоякісного адміністративно-процедурного законодавства, без наявності норм права, які б встановлювали повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам приватного права, без нормативного визначення процесуальних прав учасників правовідносин.

Саме тому, людиноцентристська політика держави полягає в її відношенні до встановлення і реалізації природних прав людини, уміння забезпечувати ці права, а також в наявності правових і соціальних гарантій захисту права кожного, якщо вони порушені державними інституціями, чи органами місцевого самоврядування, а також іншими особами, які наділені державновладними повноваженнями.

1.2. Адміністративні послуги - новий інститут адміністративного права: визначення та відмежування від інших суміжних понять

У сучасному світі спостерігаються тенденції нового розуміння призначення держави, її функцій, а також взаємовідносин публічної влади й громадянського суспільства. Як наслідок цього, у багатьох країнах світу (поза залежності від ступеня їх соціально-економічного розвитку) виникла необхідність здійснення широкомасштабних реформ, спрямованих на перетворення систем державного управління.

В Україні з моменту одержання незалежності державне управління перебуває в стані перманентного реформування.

Під терміном “адміністративна реформа” розуміють комплексні зміни в системі державного управління: як у функціонуванні самих органів публічної адміністрації, в проходженні їх внутрішніх адміністративних процесів та процедур, так і в організації взаємодії з громадянами і юридичними особами. При цьому увага акцентується не тільки і не стільки на зміні структури та штатного розкладу органів виконавчої влади, скільки на перегляді їх повноважень, удосконаленні механізмів реалізації цих повноважень та функцій. Адже на сьогодні ефективність функціонування держави визначається не стільки широтою охоплення контрольованих нею сфер, скільки реальним дотриманням суспільних інтересів, дієвістю політичних і правових механізмів в країні.

Призначення адміністративної реформи, що здійснюється в Україні, - зробити владу відкритою, прозорою, ефективною та підконтрольною суспільству. Реалізація такої реформи сприятиме підвищенню ефективності публічного управління, запобігатиме можливостям зловживання владою, посилить захист прав і законних інтересів громадян, забезпечуватиме подальший розвиток громадянського суспільства. Крім того, здійснення адміністративної реформи повинно суттєво вплинути на зміст адміністративного права, яке поповниться новими підгалузями та інститутами.

Ще в 1998 році Концепцією адміністративної реформи в Україні однією з вихідних концептуальних засад реформування органів виконавчої влади визначалася необхідність переорієнтації діяльності цих органів з виконання суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам, а також забезпечення дії принципу верховенства права [188]. Підкреслювалося, що демократична гнучка та ефективна організація державного управління повинна базуватися на формуванні ефективного механізму надання населенню управлінських послуг, підвищенні їх якості та доступності. При цьому система надання таких послуг має бути організована таким чином, щоб це було зручно громадянам (а не чиновникам), потребувало мінімум затрат часу, довідок та грошей.

Таким чином, Концепцією адміністративної реформи в Україні було запроваджено новий інститут адміністративного права - інститут адміністративних послуг, зміст якого передбачає переоцінку характеру взаємовідносин між державою і людиною. Назва цього інституту адміністративного права - “адміністративні послуги” - акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, здійсненні діяльності, яка є корисною для цих осіб. Ця діяльність органів влади спрямована на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації фізичними та юридичними особами своїх прав і свобод, охоронюваних законом інтересів або виконання покладених на них законом обов'язків.

Взагалі-то, інститут послуг є комплексним міжгалузевим правовим інститутом, для якого характерне поєднання публічно-правових та приватно-правових методів. Ступінь розвитку цього інституту відображає якість державного управління, є певним лакмусом у визначенні політики в державі.

Як зауважує І.Б. Коліушко, необхідність виділення адміністративних послуг в окремий інститут права, який в адміністративному праві за значенням має стояти в одному ряду з інститутом адміністративної відповідальності, пояснюється однорідністю відносин щодо надання адміністративних послуг, однорідністю норм, якими регулюються ці відносини, тривалою історією та широкою правовою базою [84, с. 107-108].

До останнього часу в багатьох працях вітчизняних учених з теорії держави, конституційного, адміністративного та інших галузей права діяльність із надання послуг не виділялася в якості найважливішої функції публічної влади. І це зрозуміло, адже державні послуги надавалися й у радянський час, хоча вони рідко іменувалися такими, наприклад медичне забезпечення, користування державними бібліотеками, музеями, освітні послуги [47, с. 145]. Соціальна функція здійснювалася, так би мовити, зверху вниз, стосовно до всієї маси громадян (як об'єкта державного управління), що обслуговується. Особистість не виділялася як персоніфікований адресат послуг, що надаються їй державою та суспільством.

На сьогодні, в умовах переоцінки характеру взаємовідносин між державою та людиною, публічна адміністрація повинна орієнтуватися на потреби особи, так само, як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача, його запити та очікування. При цьому поняття послуги поступово диференціюється та охоплює не тільки послуги в цивільно-правовому сенсі (як-от, послуги зв'язку, ветеринарні, консультаційні, туристичні тощо), але і послуги, надані державою та її органами, муніципальними та іншими структурами.

В адміністративному праві західних країн (законодавстві, доктрині та практиці) інститут публічних послуг є достатньо розробленим. В основу концепції “сервісна держава” європейцями закладено відношення чиновника (державного службовця) до громадянина не як до прохача, а як до клієнта, від якого залежить репутація чиновника, його кар'єрне зростання і врешті-решт статок. Оцінка дій органів виконавчої влади відбувається дуже просто: клієнт задоволений - система працює, державне управління здійснюється ефективно [36]. Наприклад, у Франції функціонування правосуддя, поліції і навіть в'язниць розуміється як діяльність з надання публічних послуг.

Разом з тим, практика використання категорії “послуги” відносно органів виконавчої влади в Україні до останнього часу не мала майже нічого спільного з доктриною послуг у розумінні демократичних традицій країн Заходу. Адже у нас фактичним поштовхом для запровадження категорії послуг була потреба заробляння додаткових (до фінансування з державного бюджету) коштів органами влади, державними установами та організаціями [5, с. 117].

Проте, йдеться не про запровадження нових механізмів для стягування грошей з громадян (хоча вже сьогодні абсолютна більшість таких послуг є платними), а про впорядкування діяльності держави у цій сфері, в тому числі й щодо стягнення плати.

Аналіз вітчизняних та зарубіжних джерел, які присвячені послугам, що надаються органами публічної влади, свідчить про різноманітність вживання та тлумачення поняття послуги в державному управлінні. Тому питання адміністративних послуг в Україні значною мірою потребують подальших ґрунтовних наукових досліджень та відповідного адміністративно-правового оформлення.

Крім того, дослідження послуги як юридичної конструкції свідчить про відсутність єдиного підходу до розуміння її сутності. Так, термін “послуга”, що до останнього часу застосовувався в нормативно-правових актах для регулювання суспільних відносин у сфері надання послуг органами влади, використовувався у словосполученнях “державна послуга”, “управлінська послуга”, “адміністративна послуга” або “публічна послуга”, що, у свою чергу, призводило до неадекватності його розуміння й потребувало глибокого вивчення й унормування. Насамперед це стосується визначення категоріального апарату, оскільки надання послуг здійснюється за різними напрямами діяльності суб'єктів публічної адміністрації.

При розкритті поняття "послуга" насамперед варто звернутися до етимології цього терміна.

Слово “послуга”, має кілька значень: 1) дія, вчинок, що дає користь, допомогу іншому; 2) діяльність підприємств, організацій та окремих осіб, виконувана для задоволення чиїх-небудь потреб; обслуговування [34]. Друге значення більшою мірою відображає поняття послуги в правовому розумінні.

У різних наукових джерелах та в багатьох чинних нормативних актах поняття послуги трактується по-різному. Сталим є лише розуміння послуги як діяльності (або сукупності дій), що приносить користь, задовольняє певні людські потреби. Причому суспільно корисний ефект (або благо) від одержання послуги виступає як правило не у формі речей, а у формі діяльності. Як зазначає Ю.П. Космін, послуги - це певна діяльність, що не пов'язується зі створенням речі (її відновлення, ремонт), однак яка сама по собі породжує відповідне благо і внаслідок цього стає об'єктом права [98, с. 265].

З'ясування сутності послуги неможливе, таким чином, без виділення найбільш загальних ознак останньої. З урахуванням зазначеного вище для послуги є найбільш характерними:

корисний ефект як результат діяльності, який полягає в задоволенні потреб конкретного суб'єкта;

первинність потреб замовника у діях виконавця при наданні послуги;

синхронність надання та отримання послуги (для порівняння: для більшості товарів, на відміну від послуги, процеси вироблення та споживання незалежні);

споживання послуги не передбачає права власності на неї, на відміну від товару (речей);

послуга, як правило, не призводить до виникнення матеріального (майнового) правовідношення, тобто форма задоволення потреби сама по собі не пов'язана виключно з утворенням матеріального (упредметненого) носія;

диференційованість якості послуги, яка залежить від кваліфікації виконавця (тобто надавача послуги) та процесу вчинення ним певних дій;

ексклюзивність послуги (тобто вона надається конкретним суб'єктом правовідносин - виконавцем, надавачем послуги);

неможливість зберігання послуги й, відповідно, її накопичення та перерозподілу;

невичерпність послуги (тобто незалежно від кількості разів надання відповідної послуги її власні кількісні характеристики не змінюються).

Зазначимо, що прикметник, який додається до слова “послуга” - “суспільна”, “публічна”, “управлінська”, “адміністративна” - визначає її головну особливість. Найоб`ємніший вид послуг, який включає в себе всі інші підвиди послуг у сфері функціонування суспільства, є суспільними послугами. Під цими послугами будемо розуміти діяльність, виконувану для задоволення чиїх-небудь потреб суспільством, його підсистемами або окремими особами.

Залежно від суб'єктів надання суспільних послуг, виділяють їх наступну групу - публічні послуги. Це послуги, які надаються публічною владою та за якість надання яких ця влада несе відповідальність [5, с. 117].

У Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р, наведене наступне визначення публічних послуг: “Послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні, становлять сферу публічних послуг” [224].

Надання публічних послуг пов'язане зі здійсненням державного управління та забезпеченням гарантованих умов життя. В основі такої послуги лежить публічний інтерес, під яким розуміють визначений державою та забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого служить умовою та гарантією її існування та розвитку [264, с. 55]. Публічні інтереси мають бути відображені в принципах державної політики, закріплені на законодавчому рівні в державних програмних документах. Загальний публічний інтерес є нічим іншим, як сукупністю приватних інтересів. Ці категорії є взаємоперехідними.

Отже, особливість публічних послуг полягає в їх високій соціальній значимості, зацікавленості в них більшості членів суспільства. Крім цього, не є важливим, чи вигідні такі послуги суб'єктам їх надання. Вони все одно повинні надаватися і бути однаковими незалежно від місця їх надання за якістю, строком, доступністю.

Принципова відмінність між публічними послугами та послугами приватного сектору полягає в тому, що приватний сектор намагається максимально розширити асортимент послуг, а номенклатура публічних послуг має ґрунтуватися на принципі: держава робить тільки те, що не може або не повинен робити приватний сектор [274, с. 16].

...