Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

Зрештою, слід зауважити, що без прийняття Верховною Радою України також Адміністративно-процедурного кодексу України та Закону “Про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання” Остання офіційна редакція проекту першого із названих законодавчих актів була зареєстрована у Верховній Раді України під номером 11472 від 3 грудня 2012 року. Але вже 12 грудня того ж року проект Адміністративно-процедурного кодексу України було відкликано Кабінетом Міністрів України як суб'єктом законодавчої ініціативи. Що ж до проекту другого з цих Законів України, то 25 березня 2014 року електронну версію його, пояснювальної записки, аналізу регуляторного впливу було розміщено на офіційному сайті Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, де у рубриці “Обговорення проектів документів” була можливість усім відвідувачам та читачам ознайомитися із цим законопроектом. у сфері правового регулювання відносин стосовно надання адміністративних послуг залишається багато прогалин, насамперед у частині регламентації процедури надання таких послуг, визначення їх платності (безоплатності), встановлення конкретних розмірів плати за їх надання тощо. Зазначене негативним чином впливає на якість і доступність адміністративних послуг, а також виступає одним з основних корупційних ризиків при наданні таких послуг органами публічної влади, в тому числі органами внутрішніх справ.

2.4. Правовий статус суб`єктів адміністративно-правових відносин у сфері внутрішніх справ

Правовий статус - комплексна категорія, що відображає взаємовідносини особи, суспільства і держави.

Відповідно до усталеного в юридичній науці розуміння, категорія «правовий статус» стосовно суб'єктів правовідносин у сфері надання адміністративних послуг може розглядатися як сукупність прав та обов'язків учасників цих відносин у зазначеній сфері та відповідних заходів юридичної відповідальності, закріплених нормами права.

Як самостійна юридична категорія «правовий статус» має ряд особливостей, як-то: універсальний характер; що виявляється в охопленні даною категорією різних суб`єктів правовідносин, що формуються в правовому полі держави, зокрема, у сфері надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг; відображає індивідуальні особливості особи та її реальне становища в системі суспільних відносин; забезпечує цілісність та системність прав, свобод та обов'язків; права та свободи, що складають основу правового статусу, не можуть реалізуватися без інших його компонентів - обов'язків, відповідальності та правових гарантій, а також без правоздатності, дієздатності та деліктоздатності як визначальних рис вольової та свідомої поведінки особи [13, с. 281].

Згідно з п.п. 2 і 3 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» суб'єктами правових відносин у сфері надання органами виконавчої влади адміністративних послуг є одержувачі адміністративних послуг (суб'єкти звернення) та надавачі адміністративних послуг (суб'єкти надання) [136].

Відповідно до розділу ІІ Конституції України стосунки між суб'єктами правових відносин, у тому числі у сфері надання адміністративних послуг ОВС, будуються згідно з такими принципами: рівності конституційних прав і свобод, невідчужуваності, непорушності, невичерпності та гарантованості прав і свобод, неможливості довільного скасування прав і свобод, неприпустимості звуження змісту та обсягу наявних прав і свобод, а також непорушності права приватної власності [92]. До зазначених принципів, на наш погляд, слід також віднести принцип диференційованості прав і обов'язків, зокрема за віком.

Крім того, Конституція України встановлює основоположні права громадян у публічно-правовій сфері, визначальні принципи діяльності органів публічної влади. Так, ч. 2 ст. 3 р. І Основного Закону України проголошує, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Ч. 2 ст. 19 р. І Конституції України визначає, що органи публічної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Подібні приписи містяться також у статті 92 цього законодавчого акту, в якій встановлено коло питань, що мають визначатися виключно законами України [92].

Правовий статус суб'єктів у сфері надання адміністративних послуг визначається в основному Законом України «Про адміністративні послуги», а також іншими законодавчими та підзаконними нормативними актами України. При цьому, відносини щодо об'єктів обмежених у цивільному обігу, зокрема зброї, на Закон України «Про адміністративні послуги» не розповсюджується (п. 13 ч. 2 ст. 2). Відносини щодо обігу цих об'єктів і предметів регулюються іншими законами та підзаконними нормативними актами [136].

Суб'єкти звернення за наданням адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ. Відповідно до п. 1 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» одержувачами адміністративних послуг (суб'єктами звернення) є фізичні або юридичні особи, які звертаються за їх отриманням [136].

Процедури надання адміністративних послуг передбачають з'ясування конкретної категорії осіб, яким ці послуги можуть надаватися. Особа, що звернулася за послугою повинна підпадати під категорію осіб, яким ту чи іншу послугу законодавець дозволяє.

Послуги надаються як фізичним, так і юридичним особам. В цілях виявлення належності фізичної особи до осіб, які мають право на одержання відповідної послуги їх доцільно класифікувати за громадянською належністю:

1) громадянин України - особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України (абз. 4 ст. 1 Закону України «Про громадянство України»);

2) особа без громадянства - особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином (абз. 5 ст. 1 Закону України «Про громадянство України»);

3) іноземець - особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав (п. 6 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»);

4) іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території України на законних підставах, - іноземці та особи без громадянства, які в установленому законодавством чи міжнародним договором України порядку в'їхали в Україну та постійно або тимчасово проживають на її території, або тимчасово перебувають в Україні (п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»);

5) іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, - іноземці та особи без громадянства, які отримали посвідку на постійне проживання, якщо інше не встановлено законом (п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»);

6) іноземці та особи без громадянства, які тимчасово перебувають на території України, - іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території Україні протягом дії візи або на період, установлений законодавством чи міжнародним договором України, або якщо строк їх перебування на території України продовжено в установленому порядку (п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»);

7) іноземці та особи без громадянства, які тимчасово проживають в Україні, - іноземці та особи без громадянства, які отримали посвідку на тимчасове проживання, якщо інше не встановлено законом (п. 10 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства») [112];

8) іммігрант - іноземець чи особа без громадянства, який отримав дозвіл на імміграцію і прибув в Україну на постійне проживання, або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримав дозвіл на імміграцію і залишився в Україні на постійне проживання (абз. 3 ст. 1 р. І Закону України «Про імміграцію») [193];

9) біженець - особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань (п. 1 ч. 1 ст. 1 р. І Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»);

10) особа, яка потребує додаткового захисту, - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання (п. 13 ч. 1 ст. 1 р. І Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»);

11) особи, які потребують тимчасового захисту, - іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають на території країни, що має спільний кордон з Україною, які масово вимушені шукати захисту в Україні внаслідок зовнішньої агресії, іноземної окупації, громадянської війни, зіткнень на етнічній основі, природних чи техногенних катастроф або інших подій, що порушують громадський порядок у певній частині або на всій території країни походження (п. 11 ч. 1 ст. 1 р. І Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту») [137].

У зв'язку з тим, що надання адміністративних послуг відноситься до сфери адміністративно-правових відносин, розглянемо визначення фізичної особи, як учасника адміністративно-правових відносин у сфері надання адміністративних послуг ОВС. Отже, це - індивідуальні суб'єкти, що мають адміністративну правоздатність і дієздатність в Україні щодо отримання визначених законодавством адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ та використання набутих можливостей.

Слід відмітити, що, окрім наведених вище категорій осіб, які, зокрема, є учасниками адміністративно-правових відносин у сфері надання адміністративних послуг ОВС, до суб'єктів звернення у цій сфері відповідно до ч. 2 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги» також відносяться фізичні особи - підприємці.

Чинне законодавство України не надає визначення терміну «фізична особа - підприємець», але відповідно до статті 50 глави 5 розділу ІІ Цивільного кодексу України до категорії фізичних осіб-підприємців, відносяться фізичні особи з повною цивільною дієздатністю, які мають право на здійснення незабороненої законом підприємницької діяльності за умови їх державної реєстрації в порядку, встановленому законом [276].

Цивільна правоздатність, на базі якої виникає підприємницька правоздатність, ч. 2 ст. 24 Конституції України визнається за всіма людьми незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками [92].

Відповідно до п. 2 ч. 7 ст. 9 Закону України право на зайняття підприємницькою діяльністю на території України визнається за іноземними громадянами та особами без громадянства [136]. Це право може бути обмежене лише у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Крім того, виходячи зі ст. 42 Конституції України, норм законів України «Про державну службу», «Про міліцію», «Про прокуратуру» тощо не допускається зайняття підприємницькою діяльністю наступних категорій громадян: депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, нотаріусів, посадових осіб органів прокуратури, суду, державної безпеки, внутрішніх справ, органів державної влади та управління, що здійснюють контроль за діяльністю підприємств. Крім того, за вчинені правопорушення фізичні особи можуть бути позбавлені права на підприємництво за вироком суду.

Разом із тим, згідно зі ст. 34 ЦК України повну цивільну дієздатність має фізична особа, яка досягла 18 років (повноліття). Фізична особа може набути повної цивільної дієздатності і до досягнення вказаного віку в разі реєстрації шлюбу: повна цивільна дієздатність виникає автоматично з моменту його реєстрації. Ст. 35 ЦК України передбачено також можливість надання повної цивільної дієздатності фізичній особі, яка досягла 16 років і працює за трудовим договором, а також неповнолітній особі, яка записана матір'ю або батьком дитини. У цьому випадку необхідним є рішення органу опіки і піклування або суду. Крім того, фізична особа, яка досягла 16 років, може бути зареєстрована як підприємець за письмовою згодою на це батьків (усиновлювачів), піклувальника або органу опіки та піклування і набуває повної цивільної дієздатності з моменту державної реєстрації як підприємця [276]. Саме з моменту набуття (надання) повної цивільної дієздатності фізичні особи реалізують надане їм конституційне право на зайняття підприємницькою діяльністю, яке здійснюють самостійно.

Отже, фізичними особами - підприємцями є громадяни України, інших держав, особи без громадянства, не обмежені законом у правоздатності або дієздатності, які бажають реалізувати своє право на підприємницьку діяльність, після проходження відповідних реєстраційних та інших передбачених законодавством процедур. Правовий статус фізичної особи - підприємця - це статус, який засвідчує право особи на заняття підприємницькою діяльністю.

При цьому, юридичний статус «фізична особа - підприємець» сам по собі не впливає і ніяким чином не обмежує будь-які правомочності особи, які випливають з її цивільної право-, та дієздатності [248].

Як уже зазначалося, до учасників адміністративно-правових відносин у сфері надання адміністративних послуг ОВС належать також юридичні особи. Відповідно до ст. 80 гл. 7 пр. 2 р. ІІ Цивільного кодексу України такою особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку [276]. Крім того, у загальному розумінні до юридичних осіб належать організації, підприємства, установи (в особі їхніх керівників, які очолюють органи управління цих підприємств, установ, організацій) [33, с. 1420].

Таким чином, юридичні особи - учасники адміністративно-правових відносин, зокрема у сфері надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг, - це підприємства, установи, організації, які функціонують у системі адміністративно-правових відносин, використовуючи надані їм відповідним законодавством права і зобов'язання виконувати покладені законодавством на них обов'язки [42, с. 23].

Отже, одержувачами адміністративних послуг (суб'єктами звернення) у сфері внутрішніх справ є фізичні, юридичні особи та фізичні особи - підприємці, які відповідно до чинного законодавства України мають право (підстави) для одержання таких послуг, а також подали до уповноваженого органу відповідну заяву (клопотання).

Крім того, слід зазначити, що у разі, передбачених законом обставин, надання ряду адміністративних послуг МВС України та ДМС України може здійснюватися не безпосередньо суб'єкту звернення, а через його представників (як законних, так і за договором). Такі представники діють не в своїх інтересах, а в інтересах довірителів, тому вони не належать до окремої групи суб'єктів звернення [117, с. 29].

Права суб'єктів звернення за наданням адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ. Суб'єкти звернення за наданням адміністративних послуг мають відповідні права, що визначені законодавством України.

Так, згідно з ч. 2 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги» фізична особа або фізична особа - підприємець має право на отримання адміністративної послуги не залежно від реєстрації її місця проживання чи місця перебування, крім випадків, установлених законом. Відповідно до ч. 3 ст. 9 цього ж Закону юридична особа має право на отримання адміністративної послуги за місцезнаходженням такої особи або у випадках, передбачених законом, - за місцем провадження діяльності або місцезнаходженням відповідного об'єкта [136].

Виходячи з визначення поняття «адміністративна послуга» (п. 1 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги») надання адміністративних послуг здійснюється за заявою особи - одержувача такої послуги, яка подається в письмовій чи усній формі. При цьому, законодавець надає суб'єкту звернення право вибору способу подання письмової заяви до суб'єкта надання адміністративної послуги (особисто, надіслати поштою або у випадках, передбачених законом, за допомогою засобів телекомунікаційного зв'язку), зокрема через Єдиний державний портал адміністратвин6их послуг [136].

Суб'єкти звернення також мають право на безоплатне отримання інформації про адміністративні послуги та порядок їх надання, що забезпечується шляхом надання їм безоплатного доступу до Реєстру адміністративних послуг, розміщеного на Урядовому порталі, функціонування цілодобової Урядової телефонної довідки, через засоби масової інформації [136] та на інформаційних стендах приміщень відповідних адміністративних органів [194].

Разом із тим, одержувачі адміністративних послуг мають право не надавати документи або інформацію, що перебувають у володінні суб'єкта надання адміністративної послуги або у володінні державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління, а також ті документи та інформацію в межах надання адміністративної послуги, що не передбачені законом [136];

Відповідно до законодавства в інформаційній сфері фізичні особи мають право на захист персональних даних від незаконної обробки та випадкової втрати, знищення, пошкодження у зв'язку з умисним приховуванням, ненаданням чи несвоєчасним їх наданням, а також на захист від надання відомостей, що є недостовірними чи ганьблять честь, гідність та ділову репутацію фізичної особи [187].

Обов'язки суб'єктів звернення за наданням адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ. Суб'єкти звернення за наданням адміністративних послуг зобов'язані дотримуватися, визначених законодавством обов'язків.

Для отримання адміністративної послуги особа звертається до суб'єкта надання із заявою, яка подається в письмовій чи усній формі (ч. 4 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги») [136].

Також для отримання адміністративної послуги суб'єкт звернення у випадках, передбачених законом, здійснює оплату (адміністративний збір). Розмір плати за надання адміністративної послуги (адміністративного збору) і порядок її справляння визначаються законом з урахуванням її соціального та економічного значення (ст. 11 Закону України «Про адміністративні послуги») [136].

Крім того, особа - одержувач адміністративної послуги, що отримала відповідний документ, у випадках передбачених законодавством, зобов'язана продовжувати термін його дії (наприклад, здійснювати реєстрацію (перереєстрацію) наявних транспортних засобів, зброї та пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії; забезпеченні належних умов для зберігання зброї та пристроїв, їх безумовної схоронності; виконанні встановлених законодавством правил поводження, використання та перевезення наявної зброї та/або пристроїв тощо).

У разі вчинення злочинів або адміністративних правопорушень у зазначеній сфері особа притягається відповідно до законодавства до кримінальної, цивільної, адміністративної відповідальності тощо.

Слід зауважити, що зазначене вище положення має загальний характер. Проте, правоздатність осіб у сфері надання адміністративних послуг є набагато ширшою в залежності від кожної конкретної адміністративної послуги і визначається відповідним спеціальним законодавством.

Суб'єкти надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ. Суб'єктами надання адміністративної послуги у сфері внутрішніх справ є МВС України як головний (провідний) орган у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики у цій сфері, та ДМС України) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України.

Згідно з п. 1 ст. 4 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 р., МВС України та ДМС України, як й інші центральні органи виконавчої влади є юридичними особами публічного права, які набувають цього статусу з дати внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи [226].

Відповідно до цього ж Закону, надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ здійснюється як на рівні апарату Міністерства, так і через відповідні територіальні органи та підрозділи, що також утворюються як юридичні особи публічного права.

Згідно з ч. 3 ст. 3 Закону України «Про адміністративні послуги», МВС України, його територіальні органи та підрозділи, як суб'єкти надання адміністративних послуг, у межах своєї компетенції здійснюють надання витягів та виписок з реєстрів, свідоцтв, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб'єкту звернення, а також об'єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт [136].

Отже, суб'єктами надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ є МВС України та ДМС України як органи виконавчої влади, наділені відповідними повноваженнями в особі своїх структурних підрозділів, які відповідно до закону, мають право надавати платні адміністративні послуги.

Підрозділи міліції громадської безпеки (а саме підрозділи дозвільної системи, ліцензування та державного охоронного нагляду) згідно з п. 13 ст. 10 р. ІІ Закону України «Про міліцію» зобов'язані видавати відповідно до законодавства у тридцятиденний строк дозволи на придбання, зберігання, носіння, перевезення і використання зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів, матеріалів та речовин, щодо зберігання і використання яких установлено спеціальні правила, порядок та на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ; повідомляти у тридцятиденний строк про відмову у видачі зазначених дозволів; контролювати додержання правил, порядку та функціонування об'єктів, на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ. [199].

Також, відповідно до ст. 1 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» [198], п. 2 Переліку органів ліцензування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2000 р. № 1698 [160], п. 20 р. ІІІ Положення про Департамент громадської безпеки підрозділами міліції громадської безпеки здійснюється ліцензування господарської діяльності у сфері надання послуг з охорони власності та громадян, а також обігу зброї (а саме: ліцензування господарської діяльності з виробництва та ремонту вогнепальної зброї невійськового призначення і боєприпасів до неї, холодної зброї, пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду, торгівлі вогнепальною зброєю невійськового призначення та боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду; виробництва спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони та їх продажу; виробництва, торгівлі піротехнічними засобами; діяльності, пов'язаної з наданням послуг стрільбищами невійськового призначення та функціонуванням мисливських стендів) [166].

Підрозділи Державної автомобільної інспекції мають право надавати адміністративні послуги, передбачені чинним законодавством України, відповідно до завдань щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, визначених, зокрема, у Положенні про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ України, як-то: державна реєстрація (перереєстрація) та облік транспортних засобів і систематизація відомостей про їх власників, прийняття іспитів на право керування транспортними засобами і видача відповідних реєстраційних і дозвільних документів на транспортні засоби, посвідчень водія тощо [199], [208].

Відповідно до пп. 4.9 п. 4 Положення про Експертну службу Міністерства внутрішніх справ України, затвердженого наказом МВС України від 9 серпня 2012 р. № 691 підрозділи експертної служби в межах судово-експертної діяльності мають право проводити сертифікацію зброї, конструктивно схожих із нею виробів, набоїв, виробів піротехнічних побутового призначення та феєрверків [169].

Згідно з Положенням про Державну міграційну службу України, затвердженим Указом Президента України від 6 квітня 2011 р. № 405/2011, підрозділи міграційної служби у ході реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів здійснюють надання відповідних адміністративних послуг [130].

МВС України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства [170] та наказами МВС України [130].

Також слід зазначити, що підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, інші суб'єкти не згадані у п. 3 статті 1 Закону України «Про адміністративні послуги», отже вони не можуть надавати адміністративні послуги. Тому, ч. 7 ст. 20 Закону України «Про адміністративні послуги» Кабінету Міністрів України та органам місцевого самоврядування було доручено забезпечити … не пізніше ніж з 1 січня 2013 року припинення надання підприємствами, установами, організаціями адміністративних послуг.

При цьому, необхідно зауважити, що хоча ряд адміністративних послуг органів внутрішніх справ можна було би надаватися через центри надання адміністративних послуг, такі центри у буквальному розумінні Закону України «Про адміністративні послуги» не належать до суб'єктів надання таких послуг. Такий казуїстичний підхід, як зазначається у Науково-практичному коментарі до Закону України «Про адміністративні послуги», може бути не дуже зрозумілим і зручним для суб'єктів звернення, але законодавець визначив ЦНАП як певного посередника між суб'єктами звернення та суб'єктами надання адміністративних послуг [117, с. 34].

До кола суб'єктів надання адміністративної послуги віднесено і посадових осіб органів, уповноважених відповідно до закону надавати такі послуги (п. 3 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги»).

Права органів внутрішніх справ України як суб'єктів надання адміністративних послуг. Згідно із Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» МВС України та ДМС України, як органи виконавчої влади, мають рахунки в органах Державної казначейської служби України. Крім того, МВС України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Міністр. Такі накази є обов'язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами. У свою чергу, ДМС України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання. Фінансування і матеріально-технічне забезпечення діяльності МВС України та ДМС України, у тому числі з надання адміністративних послуг, здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України [226].

Крім того, у межах діяльності з надання адміністративних послуг МВС України та ДМС України, як суб'єкти надання адміністративних послуг, мають право видавати організаційно-розпорядчі акти про встановлення власних вимог щодо якості надання адміністративних послуг (визначення кількості годин прийому, максимального часу очікування у черзі та інших параметрів оцінювання якості надання адміністративних послуг), зокрема інформаційні та технологічні картки (ч. 1 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги») [136].

МВС України та ДМС України мають право надавати відомчі адміністративні послуги через центри надання адміністративних послуг на основі узгоджених рішень, за виключенням адміністративних послуг щодо набуття прав стосовно об'єктів обмежених у цивільному обігу (п. 13 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про адміністративні послуги») [136]. Зазначене обмеження стосується, зокрема послуг у сфері дозвільної системи та ліцензування.

Хоча дія Закону України «Про адміністративні послуги» не поширюється на відносини щодо здійснення державного нагляду (контролю), органам внутрішніх справ надано право у передбачених законом випадках здійснювати контрольно-наглядові заходи щодо учасників відповідних адміністративно-правових відносин, зокрема відносин у сфері дозвільної системи та ліцензування [199; 168].

Обов'язки органів внутрішніх справ України як суб'єктів надання адміністративних послуг. Згідно зі ст. 40 Конституції України органи публічної влади, посадові та службові особи цих органів зобов'язані розглянути звернення приватної особи і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк [92].

Також, відповідно до чинного законодавства України, суб'єкти надання адміністративних послуг мають зобов'язання щодо забезпечення якісного обслуговування суб'єктів звернення. Оцінювання якості надання адміністративних послуг здійснюється за відповідними критеріями, які вперше були визначені у Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р [224].

Згідно із зазначеним розпорядженням Уряду України та іншими актами законодавства у цій сфері МВС України активно долучилося до процесів розвитку системи надання адміністративних послуг на якісно нових пріоритетних засадах. Серед заходів, здійснюваних у межах цього процесу, слід відзначити підготовку фахівцями Державного науково-дослідного інституту МВС України методичних рекомендацій «Розроблення та запровадження стандартів адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ» [235], у яких, зокрема, було визначено мінімальні вимоги до якості та доступності адміністративних послуг, які надаються у сфері внутрішніх справ.

Ці вимоги передбачають облаштування у місцях прийому суб'єктів звернень інформаційних стендів, надання суб'єкту звернення, який звернувся за допомогою засобів телекомунікації інформації про порядок надання адміністративних послуг, створення та забезпечення функціонування веб-сайтів, видання довідково-інформаційних матеріалів про адміністративні послуги (ч. 2 п. 1 ст. 6 Закону України «Про адміністративні послуги»), здійснення безоплатного надання документів або інформації щодо адміністративної послуги, забезпечення безоплатного та відкритого доступу до своїх інформаційних систем та баз даних, якщо інше не передбачено законом, забезпечення можливості безоплатного одержання суб'єктами звернення у достатній кількості бланків заяв та інших документів, необхідних для звернення щодо надання адміністративної послуги, забезпечення вільного доступу до своїх приміщень, в яких здійснюється прийом суб'єктів звернень, у тому числі належні умови для доступу осіб з обмеженими фізичними можливостями (ч. 1 ст. 6 Закону України «Про адміністративні послуги»), затвердження графіку прийому суб'єктів звернення, облаштування скриньок для висловлення суб'єктами звернень зауважень і пропозицій щодо якості надання адміністративних послуг (п. 3 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про адміністративні послуги») [136].

Також, у межах здійснення внутрішньо-організаційних заходів, спрямованих на покращення якості надання адміністративних послуг, зазначені органи виконавчої влади, як суб'єкти надання адміністративних послуг, зобов'язані щорічно проводити аналіз зауважень і пропозицій, висловлених суб'єктами звернення, та вживати відповідні заходи; проводити щорічне затвердження інформаційних та технологічних карток на кожну послугу, що надається (п. 6 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про адміністративні послуги»), вживати заходів щодо розбудови системи міжвідомчої електронної взаємодії, створювати належні умови для зберігання та захисту інформації, отриманої в результаті надання адміністративної послуги тощо (п. 2 ч. 9 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги») [136].

Крім того, органи виконавчої влади, зокрема МВС України та ДМС України, зобов'язані здійснювати організаційне забезпечення надання адміністративних послуг через центри надання адміністративних послуг.

При цьому, законодавством України накладено ряд заборон щодо виконання суб'єктом певних дій у процесі надання адміністративних послуг, а саме: стягнення за надання адміністративних послуг будь-яких додаткових не передбачених законом платежів або вимагання сплати будь-яких додаткових коштів; надання суб'єктом інших платних послуг, непередбачених законом, стягнення плати за внесення відомостей до реєстрів, інших інформаційних баз, що використовуються для надання адміністративних послуг (див.: ч. 6 ст. 11 Закону України «Про адміністративні послуги»); вимагання від суб'єкта звернення документів або інформації для надання адміністративної послуги, непередбачених законом [136].

Крім того, суб'єктам надання адміністративних послуг забороняється здійснювати прийом заяв суб'єктів звернень щодо надання адміністративних послуг, видавати суб'єктам звернень оформлені результати надання адміністративних послуг, якщо такі послуги за законом надаються через центри надання адміністративних послуг (ч. 8 ст. 12 Закону України «Про адміністративні послуги») [136].

2.5. Функціональне обстеження органів і підрозділів внутрішніх справ як спосіб оновлення їх правового положення у світлі потреб надання адміністративних послуг

Законодавство визначає відповідну компетенцію органів виконавчої влади, тобто права, обов'язки, коло відання, поставлені для виконання завдання й функції [7, с. 265]. Але на програмному рівні не чітко визначається основне призначення такого органу, основний напрямок розвитку певного сектору державного управління, цілі міністерств, конкретний стан окремих показників діяльності органу державної влади, який він повинен досягти через певний строк.

Як наслідок, керівники органу виконавчої влади та його структурних підрозділів знають, що вони мають право робити у межах своєї компетенції, але не завжди мають уявлення, для чого. Відповідно, складно встановити ефективність та результативність їх роботи. Тому, для оптимізації, впорядкування діяльності органу виконавчої влади та його структурних підрозділів необхідно поряд із завданнями та функціями закріпити в законодавстві призначення кожного такого органу (підрозділу) та його місце в системі апарату виконавчої влади [111, с. 6].

Напрями діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повинні ґрунтуватися на ідеології Уряду, основній ідеї, що її повинен реалізувати Кабінет Міністрів України. Наприклад, якщо прийнято рішення про інтеграцію України в Європейський Союз, то напрям діяльності всіх державних органів повинен ґрунтуватися, зокрема, на цій ідеї, а цілі центральних органів виконавчої влади, відповідно, повинні сприяти досягненню Україною копенгагенських критеріїв Копенгагенські критерії -- критерії вступу країн в Європейський союз, які були прийняті у червні 1993 року на засіданні Європейської Ради..

Як програма Уряду, так і програми центральних органів виконавчої влади повинні бути розраховані на максимальний строк діяльності Кабінету Міністрів України - п'ять років. При цьому щороку ці органи влади повинні звітувати перед Урядом та Верховною Радою України про результати виконання програм і, за потреби, переглядати свої цілі (але не напрями діяльності). Останні можуть переглядатися у разі відправлення уряду у відставку та формування нового складу Кабінету Міністрів. При цьому напрями діяльності й цілі повинні кореспондуватися з компетенцією й завданнями міністерств, закріпленими у відповідних законах [132, с. 60].

Такі підходи є можливими в тому разі, якщо існуюча система виконавчої влади взагалі й Міністерства внутрішніх справ зокрема функціонують за оптимальними нормативно-правовими актами, коли адміністративна реформа в Україні відбувається повною мірою.

Зауважимо, що основний зміст адміністративної реформи, розпочатої в Україні ще в дев'яностих роках минулого століття, становить раціоналізація та оптимізація структурної побудови та діяльності органів виконавчої влади. В Концепції адміністративної реформи в Україні, ухваленої указом Президента України від 22 липня 1998 р., зокрема, зазначається, що структурна організація виконавчої влади повинна проводитись обов'язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур [188].

У наведеному положенні зафіксовано один з найважливіших елементів наукових засад проведення адміністративної реформи, а саме такий принцип організаційного управління як об'єктивна детермінованість структури будь-якого суб'єкта управління його функціями та іншими суттєвими складовими змісту діяльності цього суб'єкта. Тобто побудова структур органів виконавчої влади ґрунтується на визнанні первинності функцій та вторинності структур кожного органу [37, с. 317-318].

Разом з тим, адміністративна реформа в Україні ще далека від завершення. Хоча апарат виконавчої влади згідно Концепції адміністративної реформи було перебудовано й створено нові центральні та територіальні органи виконавчої влади, які взяли на себе роль суб'єктів управлінських відносин в нових сферах, обумовлених ринковою економікою та розбудовою соціальної, правової, демократичної держави, втім, з'явилися протиріччя у виконанні різних державних функцій окремими органами виконавчої влади. Однією із проблем системи органів виконавчої влади, яка стала перепоною у підвищенні ефективності їх діяльності, є недостатня чіткість визначення завдань та функцій цих органів, інколи невідповідність структури органів виконавчої влади функціональному їх навантаженню.

У той же час, від чіткості законодавчого визначення завдань і функцій органів виконавчої влади всіляко залежить не тільки ефективність діяльності цих органів, чіткість їх функціонування та досягнення основних цілей, але й досконалість забезпечення прав і свобод людини й громадянина в нашій державі. Органи внутрішніх справ України мають своїм призначенням забезпечення цих прав і свобод, оскільки вони стоять на їх сторожі, захищають людей від протиправних посягань. Саме ці органи в системі виконавчої влади повинні посідати провідне місце в забезпеченні державних функцій такого призначення [45, с. 88].

Як інструмент аналізу функцій та оцінки ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, у тому числі у сфері внутрішніх справ, світовий практичний досвід пропонує аналітичну методику оцінки ефективності діяльності органів публічної влади, яка отримала назву “функціональне обстеження”.

Так, з кінця 80-х років минулого століття і до сьогодні такі аналітичні обстеження постійно проводяться в країнах Західної Європи, Північної Америки, Австралії та Нової Зеландії. Реформи системи державного управління постсоціалістичних країн Центральної та Східної Європи також супроводжувалися проведенням різних типів функціональних обстежень [115, с. 7].

Як правило, для аналізу багатокритеріального комплексу результатів діяльності органів виконавчої влади застосовується системний аналіз, з теорії якого випливає, що у будь-якій інституціоналізованій системі закладене прагнення до самозбереження і, відповідно, опір радикальним змінам. Водночас зміни пріоритетів діяльності органів виконавчої влади, що акумулюють суспільні зміни, обумовлюються зростанням різноманітних потреб суспільства при обмеженості ресурсного потенціалу для їх забезпечення. Це змушує удосконалювати структури органів, відмовлятися від одних функцій та вводити інші, підвищувати ефективність управлінської діяльності. Як показує зарубіжний досвід, функціональне обстеження спрямовується на систематичні інституційні зміни та передбачає створення умов для модернізації органів публічної влади у напрямі більш ефективного функціонування в довгостроковій перспективі [65, с. 42]. Саме тому, як вважають вчені та практики-державотворці, функціональне обстеження органів публічної влади є продовженням адміністративної реформи й може розглядатися як комплекс цілеспрямованих дій щодо застосування методів системно-функціонального вивчення і вдосконалення діяльності органів виконавчої влади [37, с. 317].

Кінцевими цілями проведення адміністративної реформи у сфері внутрішніх справ є: досягнення європейського рівня забезпечення громадського порядку та боротьби зі злочинністю, підвищення якості адміністративних послуг, економічності службової діяльності та зміцнення виконавської дисципліни. Одним із завдань, яке має бути розв'язане для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення, є формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління. При цьому перетворення в системі цих державних органів мають відбуватися на основі результатів об'єктивного аналізу існуючого стану. Тому вихідним пунктом здійснення адміністративної реформи у сфері внутрішніх справ виступає функціональне обстеження, яке є інструментом аналізу та оцінки ефективності й доцільності поточної діяльності органів внутрішніх справ усіх рівнів управління.

Під функціональним обстеженням органу внутрішніх справ розуміємо постійний процес аналізу завдань і функцій цього органу на предмет їх відповідності реальним потребам суспільства та вимогам актів законодавства, а також на предмет відповідності структури органу внутрішніх справ покладеним на нього завданням і функціям, відповідності штатної чисельності, якісного складу органу, обсягу та рівню якості виконуваних завдань і функцій [111, с. 9].

Функціональні аналізи, серед іншого, дають змогу обстежуваним органам провести внутрішню оцінку стану існуючої системи управління, а також вдосконалювати внутрішню організацію діяльності.

Методологічно функціональні аналізи являють собою дослідження діяльності органу влади під певним кутом зору. При цьому, залежно від призначення та очікуваних результатів такі обстеження умовно ділять на три основні типи:

1) вертикальне обстеження, що спрямоване на аналіз та оцінювання діяльності окремих органів виконавчої влади або їх сукупності в якійсь одній сфері державного управління. Основною його метою є визначення в якій мірі ця інституція виконує основні функції, необхідні для досягнення її цілей, та наскільки її організаційна структура відповідає (без дублювання або пробілів, тобто наявності незабезпечених зон діяльності) вимогам щодо виконання необхідних функцій;

2) горизонтальне обстеження, що сконцентроване на порівняльному аналізі однієї або більше функцій між декількома різними горизонтальними структурами державного управління на предмет надлишковості та дублювання повноважень і відповідальності;

3) системне обстеження, що зосереджене на розподілі функцій між інституціями (системою органів виконавчої влади) з метою визначення наскільки на рівні системи, якщо розглядати її як єдине ціле, розподіл повноважень є раціональним, без надмірного дублювання та наявності незабезпечених зон діяльності [128].

Під час вертикального обстеження співвідносяться визначені функції органів виконавчої влади та задіяні для їх виконання ресурси, аналіз діяльності цих органів проводиться на предмет підвищення операційної ефективності виконуваних функцій. Ключове, головне питання при такому обстеженні: "Як організувати виконання функції?". Горизонтальне обстеження дає змогу виявити проблеми та виробити пропозиції щодо реформування та оптимізації структури центральних органів виконавчої влади, зокрема шляхом утворення, реорганізації чи ліквідації окремих органів, зміни їх підпорядкування, спрямування та координації. Головне питання при цьому - "Чи потрібна функція?". При системному обстеженні головне питання: "Як уніфікувати загальні управлінські процеси?".

Слід зазначити, що усі ці типи обстежень можна комбінувати залежно від цілей, спроможності, ресурсних пропозицій та прийнятих відповідним керівництвом рішень. При цьому, ефективність проведення функціонального обстеження та отримання дієвих для органу виконавчої влади результатів у багатьох випадках залежить від цілей і завдань, які ставляться перед початком його проведення.

У процесі функціонального обстеження можна використовувати такий інструментарій:

- статистичний аналіз положень з метою уточнення функцій органу виконавчої влади;

- анкетування працівників органу з метою отримання переліку фактично виконуваних функцій;

- функціональну матрицю органу виконавчої влади з метою визначення функціонального навантаження на структурні підрозділи органу;

- логічну схему функціонального аналізу з метою оцінки показників результативності діяльності органу.

Отже, методологічно функціональне обстеження здійснюється через сфокусовані інтерв'ю, анкетування, аналіз діяльності органу на основі структурованих шаблонів, проведення серії відкритих семінарів-тренінгів, а також роботу з нормативними та іншими матеріалами, що визначають сферу діяльності органу виконавчої влади.

У ході проведення функціонального аналізу на початковому етапі досліджується діяльність органів виконавчої влади, зокрема органів внутрішніх справ, на предмет повноти виконуваних завдань і функцій, покладених на них законодавством. Сумнів у доцільності виконання функцій в існуючому обсязі може бути вирішено тільки шляхом установлення чіткого зв'язку між функцією й характером вихідних результатів її здійснення, як у частині їхньої необхідності, так і в принциповій неможливості їхнього досягнення будь-яким іншим легітимним способом. Алгоритм даної роботи полягає у визначенні видів і кінцевого переліку функцій виконавчого органу, їх класифікації, визначенні змісту результатів, за які орган є відповідальним, і встановленні співвідношення функціональної діяльності органа й тих результатів, які повинні досягатися в ході його діяльності.

За результатами цього аналізу вносяться зміни до нормативно-правових актів, якими визначено повноваження цих органів, та формується реєстр функцій цих органів.

Надалі досліджується діяльність органів виконавчої влади на предмет підвищення рівня операційної ефективності функцій. Це дозволяє у подальшому провести цілий комплекс робіт від проведення організаційних змін до розробки адміністративних регламентів та стандартів надання державних послуг, виконання державних функцій. Результатом такого аналізу стануть оптимальні структурні зміни в органі виконавчої влади та перехід до більш ефективних адміністративних процедур.