Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

У ході проведення функціонального обстеження вирішуються наступні завдання:

- спрямування діяльності певного органу влади на досягнення наперед запланованого, науково обґрунтованого результату, який відповідає пріоритетам державної політики;

- аналіз конституційно й законодавчо закріплених функцій діяльності органів влади;

- проведення класифікації нормативно визначених функцій цих органів за типологічними групами;

- підготовка пропозицій щодо уточнення функцій органів державної влади за результатами функціонального обстеження.

Функціональне обстеження дає можливість:

- оптимізувати систему органів виконавчої влади із впорядкуванням завдань і функцій;

- встановити відповідність формулювання функцій, визначених у положеннях про органи державної влади нормам, закріпленим у законодавстві України;

- знизити рівень корупційних ризиків у системі органів державної влади шляхом усунення поєднання в одному органі функцій з надання адміністративних послуг і контрольно-наглядових (інспекційних) функцій;

- підвищити ефективність використання трудових та бюджетних ресурсів органів державної влади.

При цьому, оптимізація функцій державного управління передбачає усунення зайвого державного втручання через ліквідацію необґрунтованих функцій, усунення дублювання у виконанні функцій органами влади тощо.

Наслідками функціонального обстеження можуть бути як структурно-функціональні зміни в органах виконавчої влади (уточнення та оптимізація їх функцій), структурно-організаційні зміни в них (утворення, реорганізація, ліквідація органів, реформування (реструктуризація) внутрішніх структур (апаратів)), оцінка ресурсоємності функцій органів виконавчої влади, так і зміни процедур діяльності.

Слід зазначити, що проведення функціональних обстежень органів виконавчої влади не варто обмежувати якимось одним із зазначених напрямів змін, а потрібно використовувати їх у цілому, що дозволяє отримувати системні висновки для прийняття рішення:

- щодо формування пріоритетів діяльності органу виконавчої влади на визначений відповідний період та по правовому закріпленню їх завдань і функцій;

- на етапах виділення ресурсів для надання адміністративних послуг з метою реалізації визначених цілей діяльності органу;

- при оцінці досягнення кінцевих результатів тощо [65, с. 45].

Як наголошують науковці, при проведенні функціонального аналізу необхідно мати точне визначення та уніфіковане використання понять і термінів, що дефініційно інтерпретують об'єкт цього аналізу, сприяючи правильному розумінню досліджуваних явищ і процесів.

Для органів виконавчої влади головний, профілюючий вид їх діяльності - управлінська діяльність. Тому з метою функціонального аналізу діяльність цих органів пропонується тлумачити як саме управлінську діяльність, що характеризується своїм особливим змістом й проявляється у відповідних формах [37, с. 319]. З цього приводу Г.В. Атаманчук зауважує, що управлінська діяльність - це явище прикладного характеру, бо вона не має самоцінності, а покликана обслуговувати реалізацію цілей та функцій управління. забезпечувати підготовку і проведення в життя управлінських рішень і дій [20, с. 106].

Управлінська діяльність органів виконавчої влади характеризується особливим змістом і виявляється у відповідних формах. До основних елементів змісту такої діяльності належать: а) цілі та завдання; б) функції; в) методи управління [7, с. 259].

У Методиці функціонального обстеження МВС України, його органів, підрозділів та організацій, підготовленій фахівцями Державного науково-дослідного інституту МВС України у 2009 році, запропоновано такі дефініції термінів, які надалі використовувалися в ході викладення порядку проведення функціонального обстеження МВС та його структурних підрозділів:

місія (призначення) органу виконавчої влади (або його структурного підрозділу) - головна мета діяльності органу (підрозділу), що поставлена перед ним для вирішення проблем суспільства (соціальних, економічних, гуманітарних та інших);

цілі діяльності органу виконавчої влади (або його структурного підрозділу) - це заздалегідь намічені, запрограмовані показники діяльності органу (підрозділу), досягнення яких є бажаним і на досягнення яких спрямована діяльність органу (підрозділу). Вони визначаються Конституцією України та законами України, актами Президента України та Уряду, програмами діяльності Кабінету Міністрів України;

завдання органу виконавчої влади (або його структурного підрозділу) - комплекс заходів, які випливають із головної мети і підлягають вирішенню для її досягнення, конкретизують цілі органу (підрозділу);

функція органу виконавчої влади (або його структурного підрозділу) - це особливий вид діяльності органу державної влади (або його структурного підрозділу), який регулярно здійснюється ним щодо реалізації або забезпечення реалізації його компетенції. Функція пов'язана з отриманням чітко визначеного кінцевого результату, який прямо відображає досягнення цілей та завдань органу виконавчої влади (або його структурного підрозділу) [111, с. 8].

Варто зауважити, що оціночним критерієм управлінської діяльності органу виконавчої влади, зокрема органу внутрішніх справ, є ефективність, яку визначають як ступінь співвідношення між метою, нормативно встановленими управлінськими функціями та результатами, котрі ототожнюються з ефектом [138, с. 111].

Здійснення функцій органу виконавчої влади відбувається з використанням цим органом різних методів управління, під якими розуміються способи та прийоми аналізу та оцінки управлінських ситуацій, використання правових та організаційних форм впливу на свідомість та поведінку людей у суспільних відносинах, процесах. При цьому, під формами управління слід розуміти способи зовнішнього вираження управлінської діяльності органу виконавчої влади в динаміці, тобто в ході практичного його функціонування по організації, формуванню й реалізації управлінських цілей та функцій, а також забезпеченню власної життєдіяльності. Зокрема, якщо взяти такий найсуттєвіший елемент змісту управлінської діяльності органу виконавчої влади, як його функції, то адміністративно-правова форма цієї діяльності уособлена в компетенції цього органу.

Серед основних форм управлінської діяльності більшість науковців виділяють: правові, за допомогою яких фіксуються управлінські рішення та дії органу виконавчої влади, що мають юридичний зміст (установлення та застосування правових норм), та організаційні, що пов'язані з визначеними колективними або індивідуальними діями (оперативно-організаційними та матеріально-технічними операціями).

Зауважимо, що всі елементи змісту управлінської діяльності органів виконавчої влади регламентуються в різних офіційних документах. Це, зокрема, положення про органи, про їхні структурні підрозділи, про посади (посадові інструкції), а також такі офіційно оформлені документи, як штатні розклади, офіційно затверджені схеми організаційних структур, документообігу тощо [37, с. 319].

Отже, здійснимо опис МВС України як об'єкта проведення функціонального аналізу.

Згідно із Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 р. № 401, Міністерство внутрішніх справ України (МВС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України [170].

Правові основи організації діяльності МВС України визначаються Конституцією та законами України (зокрема, Законами України “Про міліцію”, “Про оперативно-розшукову діяльність”, “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”), актами Президента України, директивно-розпорядчими документами Кабінету Міністрів України, іншими нормативними правовими актами центральних органів державної влади, а також ратифікованими Верховною Радою України міжнародними правовими документами з питань захисту прав та свобод людини і громадянина, забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, боротьби зі злочинністю.

Ґрунтуючись на аналізі чинного законодавства України й ідеології керівництва держави, призначення Міністерства внутрішніх справ можна визначити як захист прав і свобод людини та громадянина, інтересів суспільства й держави від протиправних посягань, боротьбу зі злочинністю, забезпечення громадської безпеки, законності та правопорядку відповідно до законодавства України й міжнародних договорів, ратифікованих Україною.

Конкретизуються цілі в завданнях, покладених на орган виконавчої влади, які вирішуються в ході здійснення функцій відповідно до повноважень органу виконавчої влади, визначених нормативно-правовими актами.

Головними завданнями міністерств є формування та реалізація державної політики у відповідних секторах державного управління. Зокрема, відповідно до Положення про Міністерство внутрішніх справ України (далі - Положення про МВС), на цей центральний орган виконавчої влади покладено основні завдання, що полягають у забезпеченні формування та реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, власності, інтересів суспільства та держави від злочинних і кримінально протиправних посягань, боротьби із злочинністю, виявлення кримінальних правопорушень, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху;

а також у забезпеченні формування державної політики:

у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні;

у сфері цивільного захисту, в тому числі запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та ліквідації надзвичайних ситуацій;

у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів [170].

На виконання зазначених основних завдань МВС України реалізує більше 85 функцій, наведених у частині 4 зазначеного Положення. Кожна із цих функцій, покладених на МВС, конкретизується у функціях його структурних підрозділів та служб, які, у свою чергу, розподіляються у формі функціональних обов'язків кожного окремого працівника підрозділу, які він виконує постійно. Таким чином функції органів внутрішніх справ виявляються і реалізуються в повсякденній діяльності органів в цілому, окремих їх підрозділів і працівників при виконанні поставлених перед ними завдань.

При цьому, функції структурних підрозділів та служб МВС виступають в якості підфункцій системи більш високого рівня - МВС України. Так, функція МВС, що визначена підпунктом 64 пункту 4 Положення про МВС, а саме щодо надання практичної допомоги державним органам ветеринарної медицини в організації та здійсненні контролю і нагляду за виконанням вимог ветеринарно-санітарних заходів щодо профілактики, локалізації та ліквідації карантинних хвороб тварин, у Положенні про підрозділи ветеринарної міліції з проведення карантинних ветеринарних заходів, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 р. № 395 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 2 квітня 2008 р. № 306), конкретизується більш ніж у 10 підфункціях підрозділів ветеринарної міліції, що є структурними одиницями органів внутрішніх справ [172]. Функція МВС, що визначена підпунктом 73 пункту 4 Положення про МВС, а саме щодо здійснення в межах компетенції державного нагляду за охороною праці в органах внутрішніх справ, у Положенні про служби державного нагляду за охороною праці системи МВС, затвердженому Наказом МВС України від 31 грудня 2009 р. № 567, деталізується більш ніж у 36 підфункціях відділу державного нагляду за охороною праці МВС .

Керівництвом держави постійно вживаються заходи щодо оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх функцій і повноважень, забезпечення відповідності функціональної та організаційної структур, удосконалення нормативно-правової бази, скорочення чисельності управлінського апарату та витрат на його утримання, а також підвищення ефективності та якості державного управління.

Саме з цією метою на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2006 р. №570-р «Про утворення Координаційної ради з питань проведення функціонального обстеження центральних органів виконавчої влади» та відповідних доручень Уряду України згідно з пунктом 6 Загального плану-графіку проведення функціонального обстеження центральних органів виконавчої влади, затвердженого рішенням Координаційної ради від 29 грудня 2006 р. № 1, у відповідності з Порядком проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади (затвердженого наказом Головного управління державної служби України від 29 липня 2005 року № 189) протягом січня - березня 2007 року проводилося функціональне обстеження системи Міністерства внутрішніх справ України, як й інших центральних органів виконавчої влади в Україні.

Головною метою зазначеного функціонального обстеження було уточнення функцій, удосконалення організаційної структури та підвищення ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади в Україні. При цьому особлива увага приділялася, насамперед, уточненню формулювання функцій, визначених у положеннях про Міністерство та його структурні підрозділи з метою подальшого приведення назв функцій до стандартних логічних блоків; виключенню дублювання функцій і незабезпечених зон діяльності ОВС України; приведенню у відповідність до функцій організаційної структури МВС України з метою її удосконалення.

За результатами проведення функціонального обстеження МВС України було підготовлено та направлено до Головдержслужби України звіт, в якому зокрема зазначалося, що у Положенні про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 2006 р. № 1383, цілі діяльності органу виконавчої влади не відображені, тому місія та цілі Міністерства були сформульовані в процесі аналізу результатів функціонального обстеження.

Проведений нормативний аналіз засвідчив, що основне місце у діяльності МВС України займають правозахисні (20 %) та політично-програмні (18 %) функції. Переважають контрольно-наглядові (15 %) та регулятивні (14 %) функції. Значне місце займають функції з надання управлінських послуг (7 %) та нормопроектувальні функції (6 %). Незначне - міжнародні функції (3 %) та функції з управління державним майном (1 %).

Аналіз фактично виконуваних функцій МВС України показав, що:

по значній частині з них, ураховуючи специфіку системи МВС України, було неможливо чітко визначити конкретний результат від їх виконання;

функції структурних підрозділів, визначені положеннями про них, в окремих випадках формулювалися без ув'язки із законодавчими актами і функціями МВС України, і по значній частині з них також не можна було визначити конкретний результат виконання функції;

у положеннях про структурні підрозділи МВС не виділялися їх цільові функції як окремі завдання МВС України, значна кількість функцій підрозділів співвідносилася з декількома функціями МВС України, а також існували функції підрозділів, не прив'язані до функцій Міністерства;

у положеннях про структурні підрозділи не було визначено, по яких з них підрозділ виступає головним виконавцем, а по яких - співвиконавцем, а тому по ряду функцій існувало декілька головних виконавців, а по деяких - головного виконавця визначено не було;

у формулюваннях функцій не чітко вказувалося на ступінь участі структурних підрозділів у виконанні завдань, визначених нормативно-правовими актами, а також по частині сформульованих функцій у положеннях структурних підрозділів не завжди можна визначити конкретний результат виконання тощо.

Для усунення всіх указаних недоліків Головдержслужбою України були підготовлені відповідні конкретні пропозиції, реалізацію яких було заплановано на наступні етапи функціонального обстеження центральних органів виконавчої влади України.

Аналізуючи результати проведеної роботи із функціонального обстеження, відзначалося, що протягом березня 2006 року - липня 2007 року було впроваджено декілька проектів, а також завершено проведення функціонального обстеження центральних органів виконавчої влади вертикального (внутрішньовідомчого) типу.

Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 серпня 2007 р. № 657-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» на період до 2011 року», Головдержслужбою України у 2008 році проводилося комплексне горизонтальне функціональне обстеження системи центральних органів виконавчої влади, в тому числі МВС України.

За його результатами було сформовано реєстр державних функцій та послуг центральних органів виконавчої влади, який став основою для розроблення пропозицій з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади. При цьому, в реєстрі функцій МВС України функціональним обстеженням було закріплено 319 функцій (підфункцій), по 90 з яких Головдержслужбою України були зроблені відповідні зауваження щодо їх дублювання, надлишковості, відсутності відповідного нормативно-правового обґрунтування, можливості передачі на нижчий рівень управління тощо.

У ході зазначеного етапу функціонального обстеження на основі реєстру державних функцій була проаналізована наявна система центральних органів виконавчої влади та визначені її основні проблемні питання, а саме:

- невпорядкований конгломерат органів;

- нераціональне поєднання функцій;

- різноманіття найменувань органів виконавчої влади;

- наявність органів, які не виконують функцій адміністративного характеру;

- різноманіття системи підзвітності та підконтрольності.

У зв'язку із цим була запропонована нова система центральних органів виконавчої влади. 9 грудня 2010 року Президентом України видано Указ № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Цей нормативно-правовий акт голови держави було спрямовано на оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх повноважень, забезпечення скорочення чисельності управлінського апарату та витрат на його утримання й підвищення ефективності державного управління.

З метою сприяння належній реалізації заходів, визначених у зазначеному вище указі Президента України, а також на виконання його розпорядження від 23 грудня 2010 р. № 1203/2010-рп «Деякі питання організації роботи щодо реалізації заходів з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» в міністерствах, у тому числі у МВС України, були створені робочі групи для підготовки пропозицій щодо визначення повноважень міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Уряду України, щодо структури таких міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, проектів положень про них, забезпечивши включення до складу таких груп голів комісій з проведення реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади.

Вказаною групою проводилася робота з аналізу завдань та функцій МВС України, за результатами якої було визначено перелік відомчих функцій, які необхідно залишити за МВС України та тих функцій, що потребують передачі іншим органам виконавчої влади. Узагальнений перелік функцій МВС України для подальшого опрацювання було надіслано до Координаційного центру з упровадження економічних реформ.

Логічним завершенням цього процесу стало видання Закону України від 17 березня 2011 р. № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади», який фактично повністю врахував напрацювання з функціональних обстежень центральних органів виконавчої влади України попередніх років та визначив організацію, повноваження та порядок діяльності цих органів. Зокрема, як зазначалося вище, Указом Президента України від 6 квітня 2011 р. № 383/2011 було затверджено Положення про Міністерство внутрішніх справ України, в якому визначалися завдання й повноваження МВС у різних сферах діяльності щодо забезпечення громадського порядку й громадської безпеки в державі.

Також слід зазначити, що серед основних заходів реалізації Національної антикорупційної стратегії на 2011 - 2015 роки, схваленої Указом Президента України від 21 жовтня 2011 р. № 1001/2011, щодо реформування системи державного управління та адміністративних процедур передбачалося, зокрема, усунути випадки поєднання в одному органі виконавчої влади контрольно-наглядових (інспекційних) функцій та функцій з надання адміністративних послуг [200]. З цією метою пп. 2 п. 1 розділу 1 додатка 2 до Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011 - 2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 р. № 1240, було визначено Національному агентству України з питань державної служби (далі - Нацдержслужба України), центральним та місцевим органам виконавчої влади провести протягом 2012 року функціональний огляд органів державної влади з підготовкою підсумкового звіту та відповідних пропозицій щодо внесення за його результатами змін до законодавства.

На виконання зазначених рішень керівництва держави та відповідно до Порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади, затвердженого наказом Головдержслужби України від 20 березня 2010 р. № 84, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2010 р. за № 306/17601, протягом вересня-жовтня 2012 року проводився функціональний огляд (обстеження) структурних підрозділів апарату Міністерства внутрішніх справ України.

Проведення функціонального огляду (обстеження) мало на меті вирішити завдання щодо спрямування діяльності МВС на досягнення запланованого, науково обґрунтованого результату, який відповідає пріоритетам державної політики; здійснення аналізу конституційно й законодавчо закріплених функцій діяльності МВС; проведення класифікації нормативно визначених адміністративних послуг та контрольно-наглядових (інспекційних) функцій; підготовки пропозицій щодо уточнення адміністративних послуг та контрольно-наглядових (інспекційних) функцій.

Керуючись Методичними рекомендаціями щодо проведення функціонального обстеження органів державної влади, затвердженими наказом Нацдержслужби України від 27 липня 2012 р. № 155 „Про організацію проведення функціонального обстеження органів державної влади в 2012 році” (далі - Методичні рекомендації), з метою організації цієї роботи в Міністерстві проводилися наступні заходи:

- видано наказ МВС від 15 жовтня 2012 р. № 915 „Про організацію та проведення функціонального огляду підрозділів МВС”, яким створено робочу групу з організації й проведення функціонального обстеження (огляду) підрозділів МВС (далі - Робоча група) на чолі із заступником Міністра - керівником апарату Міністерства;

- в усіх структурних підрозділах апарату Міністерства (далі - структурні підрозділи) створено комісії з проведення функціонального огляду (обстеження);

- визначено об'єкти для проведення функціонального огляду (обстеження);

- проведено індивідуальні консультації щодо методології та механізму організації проведення функціонального огляду (обстеження);

- заслухано Звіт на засіданні Робочої групи МВС 29 жовтня 2012 року.

Робоча група здійснювала консультативне-методичне супроводження, загальну координацію та організаційне забезпечення проведення функціонального огляду, аналіз пропозицій комісій з проведення функціонального огляду та узагальнення його результатів. Комісії з проведення функціонального огляду створювалися з метою безпосереднього проведення обстеження, що включало збір, аналіз та узагальнення інформації щодо функціональної діяльності структурних підрозділів та служб МВС України, а також іншої необхідної для проведення функціонального огляду інформації.

У ході проведення зазначеного функціонального огляду (обстеження) зокрема було додержано визначення наступних термінів, наведених у Методичних рекомендаціях:

Функція органу виконавчої влади - це регулярна діяльність установи, визначена нормативно-правовими документами та направлена на досягнення конкретного результату.

Аутсорсинг - передача окремих державних функцій органа державної влади на виконання організації будь-якої форми власності при збереженні державного контролю за реалізацією переданих функцій.

Аутсорсер - будь-яка організація (державна або недержавна), на виконання якій передається функція органу державної влади.

Керівник державної служби - посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті, до посадових обов'язків якої належать повноваження з питань державної служби в цьому органі або його апараті.

Функції з контролю і нагляду (інспекційні) - діяльність державного органу, що здійснюється у формі перевірок, ревізій, інспектування та пов'язана з встановленням відповідності діяльності (поведінки) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадовців, юридичних осіб і громадян вимогам закону, застосуванням санкцій, спрямованих на приведення об'єкта контролю (нагляду) в нормальний стан. Основним змістом цієї діяльності є: документальні перевірки, фактичні перевірки діяльності, періодичне отримання інформації (звітів).

Функції з надання адміністративних послуг - прийняття згідно із законом за зверненням фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання нею визначених законом обов'язків.

На першому етапі проведення функціонального огляду (обстеження) було здійснено збір первинної документальної інформації та матеріалів, необхідних для проведення функціонального огляду структурних підрозділів відповідно до визначеної мети обстеження. Зокрема, здійснювався збір інформації про завдання, повноваження і функції МВС України, його структурних підрозділів та служб, які закріплені в Конституції України, законодавчих та інших нормативно-правових актах, що безпосередньо регламентують їх діяльність.

Посадовими особами структурних підрозділів на розгляд комісій з проведення функціонального огляду збиралися та подавалися такі документи:

- перелік нормативно-правових актів, що визначають повноваження відповідного підрозділу або служби;

- закони України, нормативні укази Президента України, директивно-розпорядчі документи Кабінету Міністрів України;

- організаційно-розпорядчі акти МВС України;

- спільні з іншими відомствами накази та розпорядження що стосуються діяльності відповідного структурного підрозділу;

- положення про структурний підрозділ, а також регламент його роботи (за наявності).

На другому етапі на основі зібраної первинної документальної інформації та матеріалів комісіями здійснювався нормативний аналіз повноважень і функцій відповідного підрозділу або служби з метою виявлення повноважень і функцій, якими вони наділені й які реально виконуються.

При цьому здійснювався аналіз та формувалися висновки щодо подальшої оптимізації функцій, що передбачає усунення зайвого державного втручання. Членами комісій надавалися пропозиції щодо внесення у подальшому змін до законодавства України та підзаконних відомчих нормативно-правових актів щодо ліквідації необґрунтованих або надлишкових функцій, усунення дублювання у виконанні функцій тощо, а також позначалися функції та повноваження, які на сьогодні реалізуються структурним підрозділом, але вони поки що не знайшли відображення, закріплення в законодавстві.

Із одержаних таким чином функцій, що реально виконуються структурним підрозділом, у процесі аналізу відокремлювалися контрольно-наглядові (інспекційні) функції та функції з надання адміністративних послуг відповідного підрозділу або служби.

На третьому етапі здійснено обговорення висновків і пропозицій членів комісій на нарадах відповідних структурних підрозділів апарату МВС України та служб відповідно до анкети, розміщеної в додатку 3 Методичних рекомендацій.

Колегіальному обговоренню на нарадах підлягало ряд принципових питань відповідно до завдань, передбачених функціональним оглядом (обстеженням), зокрема щодо виявлення та ліквідації надлишкових або необґрунтованих контрольно-наглядових (інспекційних) функцій чи функцій із надання адміністративних послуг, усунення дублювання, паралелізму у виконанні функцій різними структурними підрозділами МВС України або іншими органами виконавчої влади, а також щодо пошуку нових завдань та функцій, які мають бути покладені на органи внутрішніх справ України і закріплені в законодавстві.

На основі проведеної роботи комісіями готувалися звіти про проведення функціонального огляду в структурному підрозділі, які направлялися для подальшого вивчення та узагальнення до Робочої групи.

На четвертому етапі проведення дослідження Робочою групою напрацьовувалися пропозиції щодо можливих змін функціональної та організаційної структур у системі МВС України, а також подальших організаційних дій щодо відповідних відомчих функцій, стосовно яких виникли проблемні питання.

При цьому аналізувалися звіти, подані комісіями структурних підрозділів, з метою підготовки узагальнених пропозицій, які повинні були дати відповіді залежно від предмета та завдань функціонального огляду підрозділів МВС України, а саме щодо виключення дублювання функцій і наявності незабезпечених напрямів діяльності структурних підрозділів, а також ужиття відповідних організаційних дій з усунення виявленого поєднання контрольно-наглядових (інспекційних) функцій та функцій з надання адміністративних послуг стосовно кожної такої функції.

Пропозиції Робочої групи щодо внесення змін до функціональної та організаційної структури системи МВС оформлялися на прикладі додатку 4 до Методичних рекомендацій.

Результати обговорення на нарадах Робочої групи контрольно-наглядових (інспекційних) функцій та функцій з надання адміністративних послуг оформлялися у відповідні переліки, а саме: Перелік адміністративних послуг структурних підрозділів МВС України та нормативно-правих актів України, що регламентують діяльність органів внутрішніх справ з їх надання, та Перелік контрольно-наглядових (інспекційних) функцій органів внутрішніх справ та нормативно-правих актів України, відповідно до яких здійснюється їх виконання.

П'ятий етап проведення функціонального огляду полягав у виявленні функцій, які можуть бути передані, за можливості, на виконання аутсорсеру (тобто організації будь-якої форми власності при збереженні державного контролю за реалізацією переданих функцій).

Під час виявлення таких функцій враховувався функціональний вміст службових обов'язків за посадою працівників і службовців системи МВС України на основі посадових інструкцій. Зазначимо, що данні, отримані у ході проведення функціонального аналізу діяльності за посадою працівників і службовців у подальшому враховувалися під час розробки профілів професійної компетентності.

За результатами цього етапу функціонального огляду складався Перелік виявлених поєднань контрольно-наглядових функцій та функцій з надання адміністративних послуг МВС України та готувалися висновки Робочої групи щодо подальших дій із усунення зазначеного протиріччя в діяльності відповідних структурних підрозділів і служб.

Отже, проведений протягом вересня-жовтня 2012 року функціональний огляд (обстеження) структурних підрозділів апарату МВС України сприяв вивченню особливостей чинної на той час організаційної структури, завдань, повноважень і функцій в цілому МВС, як центрального органу виконавчої влади, так і його структурних підрозділів, а також дозволив визначити основні напрями оптимізації функціональної та організаційної структур, удосконалення діяльності структурних підрозділів та служб, підвищення рівня відповідальності працівників за виконання покладених на них службових обов'язків.

За його результатами комісіями структурних підрозділів та Робочою групою МВС не виявлено надлишкових або необґрунтованих відомчих функцій, а також дублювання, паралелізму у виконанні функцій різними структурними підрозділами та службами Міністерства або іншими центральними органами виконавчої влади України. Також не було встановлено нових завдань і функцій, які б покладалися на ОВС, але не знайшли на час проведення дослідження закріплення в законодавчих та нормативно-правових актах.

Відповідно до основної мети функціонального огляду (обстеження) особлива увага приділялася аналізу функцій з надання адміністративних послуг і контрольно-наглядових (інспекційних) функцій, усуненню протиріч, пов'язаних з поєднанням в одній інституції (одному органі) діяльності щодо виконання зазначених функцій, їх інституційному (організаційному) розмежуванню.

При цьому слід зазначити, що перелік адміністративних послуг, які надаються підрозділами МВС, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2007 р. № 795 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 р. № 1098). Відповідно до цього переліку на підрозділи експертної служби МВС покладалося надання адміністративної послуги із сертифікації зброї, конструктивно схожих із нею виробів, набоїв, виробів піротехнічних побутового призначення та феєрверків з видачею сертифікатів), на підрозділи міліції громадської безпеки - 9 адміністративних послуг у сфері обігу зброї й на підрозділи Державної автомобільної інспекції - 14 адміністративних послуг у сфері безпеки дорожнього руху. Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 2011 р. № 146 затверджувався порядок надання підрозділами Державної автомобільної інспекції нової відомчої адміністративної послуги - забезпечення суб'єктів здійснення обов'язкового технічного контролю бланками протоколів перевірки технічного стану транспортного засобу та встановлення розміру плати за надання цієї послуги.

Серед відокремлених у процесі аналізу контрольно-наглядових (інспекційних) відомчих функцій, що на час проведення обстеження реально виконувалися структурними підрозділами та службами, найбільшу питому вагу складали інспекційні функції, котрі здійснювалися міліцією громадської безпеки, а саме: підрозділами Державної автомобільної інспекції - 36, підрозділами служби дільничних інспекторів міліції - 16, підрозділами ветеринарної міліції - 5, підрозділами дозвільної системи, ліцензування та державного охоронного нагляду - 3, підрозділами патрульно-постової служби міліції - 2.

Поряд з цим деякі підрозділи МВС, які входили до блоку кримінальної міліції, також виконували контрольно-наглядові (інспекційні) функцій, зокрема підрозділи боротьби з незаконним обігом наркотиків здійснювали 3 інспекційні функції та підрозділи кримінальної міліції у справах дітей - 1 таку функцію. Також по одній інспекційній функції виконували підрозділи міліції міграційного контролю та Робочий апарат Укрбюро Інтерполу. Крім того, серед відомчих контрольно-наглядових (інспекційних) функцій було виділено функції, які виконувалися спільно з іншими підрозділами. Так, підрозділи кримінальної міліції у справах дітей спільно з підрозділами служби дільничних інспекторів міліції здійснювали виконання 4 інспекційних функцій, а підрозділи патрульно-постової служби міліції спільно з підрозділами служби дільничних інспекторів міліції - 2 інспекційних функцій.

У ході функціонального огляду (обстеження) структурних підрозділів апарату МВС виявлено поєднання контрольно-наглядових (інспекційних) функцій та функцій із надання адміністративних послуг в діяльності підрозділів Державної автомобільної інспекції та підрозділів дозвільної системи, ліцензування та державного охоронного нагляду міліції громадської безпеки. Разом з тим, як засвідчили звіти комісій з проведення функціонального огляду цих підрозділів, усунути зазначене поєднання неможливо, оскільки виконання відомчих адміністративних послуг є одним з основних завдань цих підрозділів й тому ці функції не можуть бути переданими на виконання будь-яким іншим організаціям.

Звіт про результати функціонального обстеження структурних підрозділів апарату Міністерства внутрішніх справ України було надіслано до Нацдержслужби України для підведення підсумків функціонального обстеження органів державної влади України в 2012 році та подання пропозицій Кабінету Міністрів України щодо внесення змін до законодавства за результатами цього обстеження.

Разом з тим, не зважаючи на вжиті керівництвом держави практичні заходи щодо раціоналізації та оптимізації функціональної й організаційної структур органів виконавчої влади, зокрема органів внутрішніх справ, удосконалення їх діяльності, у цьому напрямі залишається ще багато не вирішених проблем. Тож фактично не закінчено як на загальнодержавному, так і на відомчому рівні процес функціонального обстеження та аналізу зазначених органів. Крім того, вичерпний перелік завдань та функцій органів внутрішніх справ на сьогоднішній день нормативно не визначено, оскільки зараз триває процес реформування як правоохоронної системи в цілому, так і системи МВС України зокрема. З огляду на те, що функціональна структура органів внутрішніх справ залежить від конкретних умов, у яких вони діють, а також від нормативного забезпечення діяльності ОВС та окремих служб, вичерпний перелік функцій та завдань МВС України можливий після створення нормативної моделі функціональної структури ОВС України.

Розділ 3

ПРОЦЕДУРИ ТА ОРГАНІЗАЦІЯ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У СФЕРІ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

3.1. Поняття та основні стадії проваджень з надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

Правове регулювання процесуальних (процедурних) відносин органів публічної влади, в тому числі органів внутрішніх справ, із фізичними та юридичними особами приватного права є однією з найактуальніших проблем демократизації державного управління в Україні. Це зумовлено як необхідністю захисту прав приватних осіб у відносинах з органами публічної влади, так і власне потребами підвищення ефективності діяльності самих цих органів.

При визначенні змісту, особливостей та основних стадій проваджень з надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ, постає необхідність визначення на концептуальному рівні поняття “адміністративне провадження” та його співвідношення з категоріями “адміністративний процес” і “адміністративна процедура”, а також в аналізі визначальних ознак, що характеризують ці поняття.

Указані поняття, незважаючи на їх активне використання в теорії адміністративного права та юридичній практиці, досі не мають чіткого однозначного визначення і потребують уточнення їх змістовного наповнення.

Термін “адміністративний процес” має вагоме методологічне значення, уважається базовим у вітчизняному адміністративному праві, хоча й належить до числа найбільш дискусійних.

У теоретичних розробках радянської доби адміністративний процес визначався як юрисдикційна діяльність органів державного управління. Разом з тим, ще починаючи з 60-х років минулого століття робилися спроби розмежувати категорії “адміністративне провадження” (як порядок діяльності виконавчо-розпорядчих органів) та “адміністративний процес” (як діяльність щодо розв'язання спорів, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також - і головним чином - щодо застосування заходів адміністративного примусу) [237, с. 12-16; 76, с. 37].

Усталеного та єдиного розуміння поняття “адміністративний процес” у вітчизняній адміністративно-правовій науці не склалося й на сьогодні. Зокрема, проблемі визначення місця “адміністративного процесу” в адміністративному праві присвячені ґрунтовні монографічні дослідження В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, І.П. Голосніченка, А.О. Селіванова, В.П. Тимощука, М.М. Тищенка та деяких інших авторів [56; 238; 25; 43; 83; 260]. Учені-адміністративісти не прийшли до єдиної думки з приводу меж та обсягу категорії “адміністративний процес” й продовжують її розглядати у широкому і вузькому розумінні одночасно.

У вузькому значенні адміністративний процес розглядається тільки як судовий розгляд публічно-правових спорів, віднесених до компетенції адміністративних судів. З цього приводу Т.О. Коломоєць зазначає: “Розуміння адміністративного процесу лише як форми правосуддя в адміністративних справах відповідає поняттю адміністративно-процесуального права, яке закріплене в Кодексі адміністративного судочинства України Так, у пункті 5 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України дається таке визначення поняття “адміністративний процес”: адміністративний процес - правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства [Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 6 липня 2005 р. № 2747-IV // Офіційний вісник України. - 2005. - № 32. - Ст. 1918]., та основним тенденціям розвитку адміністративного законодавства.” [86, с. 311]. Із такою точкою зору, а саме, що найбільш прийнятним варіантом застосування дефініції “адміністративний процес” було б поширення її виключно на сферу адміністративної юстиції, погоджується й ряд інших учених [56, с. 40-41; 127; 260, с. 44].

Більшість науковців-адміністративістів дотримується концепції широкого розуміння адміністративного процесу. Такий підхід ще називають “управлінським”. Відповідно до нього адміністративний процес пропонується розглядати як установлений законом порядок розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ, що виникають у сфері державного управління, судами (загальної юрисдикції чи спеціально створеними) або спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами) [8, с. 183]. Зрештою, адміністративний процес у широкому значенні розуміється як процес застосування норм матеріального адміністративного права [24, с. 16-17, 104-111; 9, с. 240-241; 50].

До позицій широкого розуміння адміністративного процесу приєднується В.К. Колпаков, який зазначає, що саме широке розуміння адміністративного процесу відповідає сучасним нормам розвитку правової науки і втіленим у Концепції адміністративної реформи України принципам трансформації публічного управління в дієвий інструмент реалізації громадянами своїх прав і свобод, інструмент захисту людини від неправомірних дій і адміністративних актів із боку органів управління і їхніх службовців [88, c. 363].

Отже, управлінський підхід передбачає поширення поняття адміністративного процесу не тільки на юрисдикційну, а й на регулятивну, тобто на всю нормотворчу та правозастосовну діяльність органів публічної влади.

Ми, у свою чергу, також уважаємо, що вся багатогранність адміністративного процесу не може зводитися лише до адміністративної юстиції. Адже адміністративний процес є досить складним за системою і структурним наповненням поняттям.

На думку науковців, що є прибічниками широкого розуміння адміністративного процесу, в системі цього процесу систематизуючим началом є виражені в адміністративно-процесуальних нормах правила, що регулюють порядок застосування норм матеріального права [44, c. 105]. Таку точку зору на адміністративний процес поділяємо і ми.

Проведений зазначеними науковцями аналіз однорідності адміністративно-процесуальних норм дозволив класифікувати ці норми на дві великі групи (два напрями адміністративного процесу) за характером адміністративно-процесуальних відносин, що проявляються залежно від юридичного факту, за яким вони формуються:

1) адміністративно-процедурна діяльність органів публічної влади;

2) адміністративно-юрисдикційний процес [44, c. 106].

Адміністративно-процедурна діяльність являє собою сукупність правових форм діяльності органів публічної влади, їх посадових осіб, які спеціалізуються за різними галузями управління та видами юридичної практики [42, c. 100]. Ця діяльність органів публічної влади охоплює майже весь управлінський процес, який, на думку Ю.О. Тихомирова, є процесом нормативно встановлених цілей управління за допомогою правових, організаційних та інших засобів управлінського впливу, постійно здійснюваною управлінською діяльністю з усіма своїми взаємопов'язаними елементами (тобто функціями управлінського процесу). Такі функції застосовуються двояко: з одного боку, це функції, які закріплюються в правових актах і виражають основні напрями й предметний зміст діяльності суб'єктів управління, а з іншого боку, - це функції, які мають процесуальну суть. Вони виникають на різних стадіях управлінської діяльності й виражають послідовне здійснення управлінських дій у ході управлінського процесу [263, с. 714-715].

Отже, слід відокремлювати категорії “адміністративна процедура” як порядок управлінської діяльності органів публічної влади, в тому числі з прийняття адміністративних актів, та “адміністративний процес” як більш широке поняття, що розуміється як врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність суб'єктів адміністративного права взагалі.

Іншим напрямом адміністративно-процесуальної діяльності є адміністративно-юрисдикційний процес, тобто процесуальна діяльність адміністративних судів, а також органів публічної влади щодо вирішення адміністративно-правових спорів та реалізації адміністративної відповідальності за порушення норм матеріально-адміністративного права. Термін “юрисдикція” (лат. jurisdictio - судочинство, від jus - право і dico - кажу) означає встановлену законом сукупність повноважень відповідних державних органів вирішувати правові спори і справи про правопорушення, оцінювати дії особи або іншого суб'єкта права з точки зору їх правомірності або неправомірності, застосовувати юридичні санкції до правопорушників [29, с. 811]. Отже, можна констатувати, що адміністративно-юрисдикційний процес установлюється в нормах права тільки там, де виникають спори чи можуть бути вчинені правопорушення. Цей процес пов'язаний із двома напрямами юрисдикційної діяльності: 1) вирішення адміністративних спорів; 2) застосування заходів адміністративного примусу.

Таким чином, адміністративний процес слід розглядати як врегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність суб'єктів адміністративного права щодо здійснення виконавчої влади, вирішення конкретних індивідуальних справ у державному управлінні, а також вирішення адміністративними судами та органами публічної влади спорів, що виникають у зв'язку з державними управлінськими відносинами та реалізацією адміністративної відповідальності [44, с. 112]. Також можна навести більш лаконічне визначення цієї юридичної категорії: адміністративний процес - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів публічної влади, що спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.