Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

Традиційно в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, як й інших органів виконавчої влади, виділяють два основні напрямки: 1) внутрішньо-системна або внутрішньо-організаційна діяльність; 2) зовнішньо-системна або зовнішньо-організаційна діяльність. Перший напрямок цієї діяльності органів внутрішніх справ спрямований на упорядкування управлінських відносин, які виникають, з питань організації самої системи та структури цих органів, забезпечення необхідних умов для їх функціонування. Внутрішньо-організаційна адміністративна діяльність охоплює відносини, які складаються між різними ланками апарату управління, його структурними підрозділами та посадовими особами органу внутрішніх справ.

Зовнішньо-системну адміністративну діяльність органів виконавчої влади (щодо виконання ними зовнішніх функцій) характеризує безпосередньо процес організуючого, упорядковуючого впливу на суспільні відносини, які виникають між цими органами та іншими органами публічної влади, підприємствами, установами, організаціями, їх посадовими особами, а також фізичними та юридичними особами приватного права. У здійсненні цієї діяльності саме і знаходить прояв суспільне призначення органів виконавчої влади, котрі в процесі її здійснення виконують свої основні завдання.

Основний зміст такої діяльності органів внутрішніх справ зводиться до виконання ними, їх персоналом в обсязі своєї компетенції завдань та функцій з охорони правовідносин у суспільстві, тобто здійснення адміністративної правоохоронної діяльності.

Зовнішньо-системна адміністративна діяльність органів публічної влади класифікується за видами, в залежності від процедур надання та об'єктів впливу. Доцільно назвати наступні види адміністративної діяльності органів внутрішніх справ із надання адміністративних послуг: 1) видача спеціальних дозволів (погоджень, висновків) на здійснення певних дій; 2) сертифікація продукції; 3) ліцензування певних видів господарської діяльності; 4) державна реєстрація з веденням реєстрів; 5) підтвердження (посвідчення) певного юридичного статусу та/або факту; 6) інші адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ.

При цьому вирізняється найбільш об'ємний вид адміністративної діяльності із надання таких послуг - надання дозвільно-реєстраційних послуг.

Дозвільна діяльність виконується у зв'язку з тим, що використання окремих предметів, речовин, матеріалів, здійснення окремих видів діяльності, виробництв, робіт становить підвищену небезпеку для суспільства, що потребує відповідного порядку надання офіційних документів, здійснення контрольно-наглядової діяльності, складання відповідної звітності, ведення реєстрів тощо з боку уповноваженого органу публічної влади.

Держава, формуючи необхідну систему заборон щодо окремих дій, здійснення яких неможливе без відповідного дозволу, тим самим зумовлює існування дозвільної системи як такої, тобто регулювання певних суспільних відносин за принципом “заборонено все, крім дозволеного”.

Дозвільну систему в широкому розумінні слід визначати як певну сукупність урегульованих законодавством відносин, що виникають з метою забезпечення суспільної безпеки між органами публічної влади з однієї сторони (уповноваженими органами), а також фізичними або юридичними особами з іншої (суб'єктами одержання дозволу) щодо можливості здійснення останніми дій, спрямованих на придбання в особливому порядку певних прав або повноважень, з приводу користування такими речовинами, матеріалами, предметами, або зайняття видами діяльності, які можуть бути небезпечні для життя і здоров'я людини, загрожувати державним інтересам, з наступним здійсненням контролю і нагляду з боку уповноваженого органу за дотриманням встановлених правил, а так само притягненням винних (при наявності підстав) до встановленої законом відповідальності [273, с. 9].

Органи внутрішніх справ, як спеціальні органи виконавчої влади, також наділені певними повноваженнями щодо видачі дозволів з окремих питань, які ми відносимо до дозвільної системи в широкому розумінні. Так, підрозділи Державтоінспекції зокрема оформлюють та видають дозвіл на встановлення і використання на транспортних засобах спеціальних звукових та/або світлових пристроїв синього чи жовтого кольору, а підрозділи Державної міграційної служби України - дозвіл на імміграцію в Україну іноземцям або особам без громадянства. Втім, для забезпечення функціонування дозвільної системи у вузькому розумінні, встановленої на предмети та речовини, безконтрольне придбання, зберігання та використання яких може бути застосовано зі злочинною метою, потягти серйозні негативні наслідки для громадських і державних інтересів, завдати шкоди громадському порядку, особистій безпеці громадян, в органах внутрішніх справ створено спеціальну самостійну службу дозвільної системи, ліцензування та державного охоронного нагляду.

В постанові Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576, що затвердила Положення про дозвільну систему, дано визначення цієї системи як особливого порядку виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян [168].

Отже, основна відмінність між дозвільною системою у широкому і у вузькому (або власному, спеціальному) розумінні полягає у об'єктах, щодо яких вона здійснюється, суб'єктах та процедурі одержання дозволу. Повний перелік предметів, матеріалів і речовин, підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система у вузькому розумінні, наведено у зазначеному Положенні. Всі ж інші випадки, коли законодавством передбачається отримання дозволу в тому чи іншому вигляді, слід відносити до дозвільного порядку здійснення певних дій у широкому розумінні.

Створенню більш раціональної системи надання дозволів в Україні сприяє прийняття Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” від 6 вересня 2005 року, який визначив правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановив порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів. Зокрема, цим Законом вперше на законодавчому рівні встановлено основні принципи державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, запроваджено норми щодо встановлення виключно законами необхідності отримання того чи іншого документа дозвільного характеру, встановлено порядок видачі (переоформлення, видачі дублікатів, анулювання) таких документів, оформлених регіональними та місцевими дозвільними органами, а також запроваджено адміністративну відповідальність посадових осіб за порушення встановлених законодавством процедур видачі цих документів [152].

При цьому, з метою поліпшення умов отримання документів дозвільного характеру цим Законом упроваджено деякі європейські стандарти здійснення діяльності публічної влади, зокрема принцип організаційної єдності, що передбачає створення дозвільних центрів “єдиних офісів” (останні відповідно до Закону України “Про адміністративні послуг” від 6 вересня 2012 р. визначено складовою центрів надання адміністративних послуг) та уведення посад державних адміністраторів для здійснення взаємодії з представниками місцевих дозвільних органів та прийому суб'єктів господарювання (“єдине вікно”).

Надалі, з метою удосконалення системи видачі документів дозвільного характеру та забезпечення реалізації Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”, постановою Уряду України від 21 травня 2009 р. № 526 затверджено перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, що видаються виключно через дозвільні центри, а також основні вимоги до порядку взаємодії державного адміністратора з місцевими дозвільними органами, суб'єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності щодо видачі документів дозвільного характеру [189].

Дозвільна система, як особливий вид державного управління, здійснюється в різних формах, під якими слід розуміти зовнішній прояв конкретних дій, що здійснюються уповноваженими органами публічної влади (їх посадовими особами), для вирішення поставлених перед ними завдань у сфері дозвільної діяльності. Виділення тієї або іншої форми дозвільної системи залежить від органу виконавчої влади, його компетенції, використання в регулюванні певних сфер суспільних відносин, де існує необхідність прямого державного впливу, адміністративно-правових засобів, об'єднання або диференціація яких дозволяє досягти намічені цілі і реалізація яких тягне за собою різні правові наслідки для суб'єктів дозвільних правовідносин [273, с. 11].

Щодо дозвільної системи функції органів публічної влади знаходять свій прояв переважно у виданні відповідних документів дозвільного характеру. Іншими словами, дозволяючи або забороняючи здійснювати ті чи інші дії, зазначені органи здійснюють тим самим дозвільну діяльність як специфічний вид своєї виконавчо-розпорядчої діяльності.

Під дозволом органу виконавчої влади розуміється офіційне санкціонування уповноваженими органами (їх посадовими особами) певних дій фізичних та юридичних осіб, яке проводиться в цілях забезпечення громадської безпеки, законності, охорони правопорядку, життя та здоров'я громадян [240, с. 274].

Якщо розглядати вказану адміністративно-правову категорію детальніше, то можна вказати на наступні складові поняття “дозвіл органу внутрішніх справ”: 1) дозвіл являє собою акт згоди ОВС на відповідні дії суб'єктів адміністративно-правових відносин, предметом яких є джерело підвищеної небезпеки - відповідні об'єкти дозвільної системи; 2) дозвіл видається особам, характеристики яких відповідають вимогам, що висуває законодавець до суб'єктів відповідних дій; 3) у разі відповідності суб'єктів дозвільних відносин умовам, визначеним законодавством, ОВС зобов'язаний дозволити певні дії; 4) дозвіл видається органом (підрозділом) внутрішніх справ, їх посадовою особою, уповноваженими на це державою в законодавчому акті; 5) дозвіл оформляється у вигляді документа, форма якого визначається в нормативному акті.

Існування забороняючих норм, які встановлюють обов'язок утримання від певної поведінки без офіційного дозволу, спонукає заінтересованих осіб до звернення за ним до уповноваженого на те органу. Звернення особи приватного права з відповідною заявою про надання дозволу має значення юридичного факту для виникнення правовідносин між заявником та органом внутрішніх справ із приводу задоволення зазначених вимог, оскільки тут ми маємо засновані на законі права та обов'язки, що кореспондуються.

Проте дозвіл не може видаватися автоматично лише на тій підставі, що дотримуються передбачені конкретними правилами формальності. Під час здійснення цієї процедури суб'єкт надання адміністративної послуги має право і зобов'язаний врахувати деякі обставини, котрі відносяться як до об'єкта, так і до суб'єкта отримання дозволу: по-перше, встановити відповідність правилам заявлених вимог на певні дії, а також допустимість останніх згідно з чинним законодавством і, по-друге, з'ясувати наявність у особи необхідних умов та можливостей для реалізації права, що їй надається, без заподіяння шкоди суспільним інтересам, шляхом підтвердження їх відповідними документами. Дозвіл компетентного органу, базуючись на чинних правилах і нормах, є правозастосовним актом і в такому значенні стоїть поряд з іншими актами державного управління [90, с. 41-42].

Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи публічної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [92]. При прийнятті рішення про видачу відповідного дозволу орган внутрішніх справ (його уповноважена особа) визначає достатність підстав щодо можливості приватної особи бути суб'єктом дозвільної системи стосовно відповідних дій з використанням джерела підвищеної небезпеки. Але за наявності підстав для визнання особи суб'єктом дозвільної системи, ОВС зобов'язаний видати цій особі дозвіл на вчинення відповідних дій в межах правил дозвільної системи.

До одного з основних завдань Міністерства внутрішніх справ України як органу, що забезпечує формування та реалізацію державної політики зокрема й у сфері забезпечення громадської безпеки, є забезпечення нормативно-правового регулювання суспільних відносин у цій сфері, як-от видання нормативно-правових актів, спрямованих на врегулювання відносин дозвільної системи. Цей орган центральної виконавчої влади зокрема визначає форми дозвільних документів, що видаються органами внутрішніх справ.

Найбільш поширеним видом адміністративної діяльності ОВС із надання послуг приватним особам у сфері відносин дозвільної системи є видача спеціальних дозволів, а саме:

підрозділами міліції громадської безпеки:

- видача дозволів на придбання і перевезення вогнепальної зброї, боєприпасів, інших предметів, на які поширюється дозвільна система;

- видача дозволу (реєстрація, перереєстрація) на зберігання і носіння нагородної зброї, мисливської, холодної, пневматичної зброї, інших предметів, на які поширюється дозвільна система;

- видача дозволу (оформлення документів) на відкриття та функціонування об'єктів дозвільної системи, що працюють з вибуховими матеріалами, піротехнічних майстерень та інших об'єктів відповідно до Положення про дозвільну систему, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576;

підрозділами Державної автомобільної інспекції:

- оформлення та видача дозволу на встановлення і використання на транспортних засобах спеціальних звукових та/або світлових сигнальних пристроїв синього чи жовтого кольору;

- оформлення та видача дозволу на перевезення надгабаритних, великовагових вантажів;

- оформлення та видача документів щодо погодження маршрутів дорожнього перевезення небезпечних вантажів;

- оформлення дозволу на видачу документів, транзитних номерних знаків, пов'язаних з придбанням або реалізацією транспортних засобів та кузовів (рам);

підрозділами Державної міграційної служби України:

- оформлення та видача дозволу на імміграцію в Україну іноземцям або особам без громадянства;

- оформлення та видача дозволу для виїзду громадянина України на постійне проживання за кордон;

- оформлення та видача посвідки на постійне або тимчасове проживання;

- оформлення та видача запрошення фізичним особам для отримання візових документів на в'їзд в Україну іноземцям та особам без громадянства;

- оформлення та видача запрошення юридичним особам для отримання візових документів на в'їзд в Україну іноземцям та особам без громадянства;

- оформлення іноземцям та особам без громадянства продовження строку перебування на території України.

Наступним видом адміністративної діяльності ОВС із надання послуг приватним особам є сертифікація (у перекладі з латинської “sertifico” означає “підтверджую”, “засвідчую”), яка передбачає необхідність одержання заявником сертифіката (документа відповідності), що підтверджує якість реалізованої продукції відповідним стандартам чи іншим нормативно-технічним документам, а також наділяє таку особу правом маркування продукції спеціальним знаком відповідності.

В Законі України “Про підтвердження відповідності” сертифікація визначена як процедура, за допомогою якої визнаний в установленому порядку орган документально засвідчує відповідність продукції, систем якості, систем управління якістю, систем екологічного управління, персоналу встановленим законодавством вимогам [206].

Декрет Кабінету Міністрів України “Про стандартизацію і сертифікацію” від 10 травня 1993 р. визначає правові та економічні основи систем стандартизації та сертифікації, встановлює організаційні форми їх функціонування на території України. Відповідно до статті 13 цього нормативно-правового акта сертифікація продукції в Україні поділяється на обов'язкову та добровільну і здійснюється уповноваженими на те органами з сертифікації - підприємствами, установами і організаціями - зокрема з метою запобігання реалізації продукції, небезпечної для життя, здоров'я та майна громадян і навколишнього природного середовища [219].

Згідно зі статтею 15 цього ж документа обов'язкова сертифікація в усіх випадках повинна включати перевірку та випробування продукції для визначення її характеристик і подальший державний технічний нагляд за сертифікованою продукцією. При цьому випробування з метою обов'язкової сертифікації повинні проводитися акредитованими випробувальними лабораторіями (центрами) методами, які визначені відповідними нормативними документами, а за відсутності цих документів - методами, що визначаються органом з сертифікації чи органом, який виконує його функції.

Зазначимо, що обов'язкова сертифікація має стосуватися лише тієї продукції, яка має безпосередній вплив на життя та здоров'я людей, а також навколишнє природне середовище.

В органах внутрішніх справ надання послуг із обов'язкової сертифікації мають право здійснювати:

- Державний центр сертифікації засобів охоронного призначення - державне підприємство, яке є структурним підрозділом Департаменту Державної служби охорони при МВС України, щодо сертифікації (як нової продукції так і такої, що була в користуванні) систем тривожної сигналізації (а саме: систем охоронної і охоронно-пожежної сигналізації; охоронних теле- (відео-) систем; систем контролювання доступу; систем охоронної сигналізації транспортних засобів) та захисту панцерового спеціалізованих автомобілів;

- науково-дослідні установи системи МВС України щодо сертифікації зброї, конструктивно схожих із нею виробів, набоїв, виробів піротехнічних побутового призначення та феєрверків з видачею сертифікатів (за схемами згідно з ДСТУ 3413).

Одним із видів адміністративної діяльності ОВС щодо надання адміністративних послуг суб'єктам господарської діяльності є ліцензування, яке передбачає процедуру одержання такими суб'єктами спеціального документа державного зразка (ліцензії - від латинського слова “licentia”, що означає “право, дозвіл”), який видається уповноваженим на те органом публічної влади та в якому засвідчується право особи займатися певним видом господарської діяльності.

Порядок здійснення дозвільної діяльності у формі ліцензування регламентується Законом України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” від 1 червня 2000 р. № 1775-ІІІ, де під ліцензією розуміється документ державного зразка, який засвідчує право ліцензіата (тобто суб'єкта господарювання, який одержав цей документ) на провадження зазначеного в ньому виду господарської діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов; під ліцензуванням - відповідна діяльність органу ліцензування, яка полягає у видачі, переоформленні та анулюванні ліцензій, видачі дублікатів ліцензій, веденні ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контролі за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов, видачі розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов, а також розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування [198].

Зазначеним Законом запроваджено механізми подання заяви на отримання ліцензій, встановлено єдиний перелік видів діяльності, що підлягають ліцензуванню, визначено разову плату за видачу ліцензій, порядок здійснення державного нагляду та контролю у сфері ліцензування, а також підстави та механізм анулювання ліцензій.

Відповідно до пункту 1 переліку органів ліцензування, затвердженого постановою Уряду від 14 листопада 2000 р. № 1698, на МВС України, як орган ліцензування, покладаються повноваження щодо здійснення ліцензування таких видів господарської діяльності:

- виробництво та ремонт вогнепальної зброї невійськового призначення і боєприпасів до неї, холодної зброї, пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду, торгівля вогнепальною зброєю невійськового призначення та боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду;

- виробництво спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони та їх продаж;

- виробництво спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони та їх продаж;

- охоронна діяльність;

- діяльність, пов'язана з виробництвом, торгівлею піротехнічними засобами;

- діяльність, пов'язана з наданням послуг стрільбищами невійськового призначення та функціонуванням мисливських стендів [160].

Реєстраційні адміністративні послуги є одним із видів виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної влади, пов'язаної з реалізацією ними реєстраційних повноважень, яка становить комплекс дій із забезпечення повної, своєчасної і правильної реєстрації певних фактів у єдиних державних реєстрах; внесення до реєстраційних документів необхідних змін, доповнень та виправлень; поновлення втрачених та анулювання повторно складених реєстраційних документів; видачі спеціально уповноваженим органом (посадовою особою) відповідного реєстраційного документа (свідоцтва, посвідчення тощо), що підтверджує проходження реєстраційної процедури та надає заявникові визначені законодавством права чи їх підтверджує.

Термін “реєстрація” походить від слова “реєстр” (від латинського “regestum” - “внесене, записане”), що означає список, письмовий перелік кого-небудь або чого-небудь; книгу для запису справ, документів, майна, земельних володінь і т. ін. Відповідно поняття “реєстрація” має такі значення:

- внесення кого-небудь або чого-небудь у реєстр з метою обліку або надання йому законної чинності;

- фіксація, переважно за допомогою приладів, якого-небудь явища, спостереження, факту [245, с. 484].

Державна реєстрація як інститут адміністративного права в законодавстві України досить нове та мало досліджене явище. Мабуть тому сьогодні законодавець не зовсім чітко тлумачить зазначену категорію.

Так, відповідно до пункту 1 статті 4 Закону України “Про державну реєстрацією юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців” від 15 травня 2003 р. № 755-ІV, державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців - це засвідчення факту створення або припинення юридичної особи, засвідчення факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою, а також вчинення інших реєстраційних дій шляхом внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру [148]. Тобто, у цьому Законі України державна реєстрація розуміється як засвідчення відповідного факту, а також вчинення інших реєстраційних дій шляхом внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру. В той же час, указаний Закон не встановлює, що саме вкладає законодавець у зміст словосполучення “інші реєстраційні дії”. Хоча надалі, у пункті 2 цієї ж статті Закону і зазначається, що порядок проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців включає, зокрема:

перевірку комплектності документів, які подаються державному реєстратору, та повноти відомостей, що вказані в реєстраційній картці;

перевірку документів, які подаються державному реєстратору, на відсутність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації;

внесення відомостей про юридичну особу або фізичну особу - підприємця до Єдиного державного реєстру;

оформлення і видачу виписки з Єдиного державного реєстру [148].

В іншому випадку, а саме у статті 34 Закону України “Про дорожній рух” від 30 червня 1993 р. № 3353-ХІІ визначено, що державна реєстрація транспортного засобу полягає у здійсненні комплексу заходів, пов'язаних із перевіркою документів, які є підставою для здійснення реєстрації, звіркою і, за необхідності, дослідженням ідентифікаційних номерів складових частин та оглядом транспортного засобу, оформленням і видачею реєстраційних документів та номерних знаків [153]. Отже, в такому разі законодавець тлумачить державну реєстрацію як здійснення комплексу заходів, пов'язаних із перевіркою документів, які є підставою для здійснення реєстрації, оформленням і видачею реєстраційних документів.

У Законі України “Про державну реєстрацією речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” від 1 липня 2004 р. № 1952-ІV відповідну державну реєстрацію прав визначено як офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав (тобто заборона розпоряджатися та/або користуватися нерухомим майном) шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно [147]. Тобто, у цьому законодавчому акті державну реєстрацію схарактеризовано як офіційне визнання і підтвердження державою певних фактів шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру.

У Законі України “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” від 11 грудня 2003 р. № 1382-ІV термін “реєстрація місця проживання або місця перебування особи” вживається у значенні внесення інформації до Єдиного державного демографічного реєстру про місце проживання або місце перебування особи із зазначенням адреси, за якою з особою може вестися офіційне листування або вручення офіційної кореспонденції. [216].

У Законі України “Про громадянство України” від 18 січня 2001 р. № 2235-ІІІ термін “реєстрація громадянства України” визначається як внесення запису про набуття особою громадянства України спеціально уповноваженим на те органом у відповідні облікові документи [142].

Можна навести й інші приклади, однак вже і з приведеного вище стає зрозумілим, що на даний час у чинному законодавстві не існує єдиного підходу до розуміння поняття “державна реєстрація”.

У той же час дуже вдалим, на наш погляд, є таке визначення поняття “державна реєстрація”: це інститут адміністративного права, яким забезпечується фіксація фактів, явищ, відомостей чи певних матеріальних об'єктів з метою їх державного обліку і контролю, засвідчення дійсності й надання їм офіційності, в результаті чого настають певні юридичні наслідки. Вона здійснюється у встановленому законодавством порядку органами публічної влади, на які покладено також обов'язки щодо ведення та належного функціонування відповідного державного реєстру [51, с. 34].

До суб'єктів реєстраційної діяльності (тобто органів публічної влади, діяльність яких спрямована на задоволення загального публічного інтересу у сфері реєстрації фактів, явищ, відомостей чи певних матеріальних об'єктів з метою їх обліку або надання їм офіційності) зокрема слід віднести Міністерство внутрішніх справ України та Державну міграційну службу України.

Отже, у сфері внутрішніх справ реєстраційні адміністративні послуги надаються:

підрозділами міліції громадської безпеки:

- переоформлення зброї за місцем її обліку з одного власника на іншого;

підрозділами Державної автомобільної інспекції:

- реєстрація, перереєстрація колісних транспортних засобів з видачею свідоцтва про реєстрацію або його дубліката та номерних знаків, зняття з обліку транспортного засобу з видачею облікової картки та номерних знаків для разових поїздок, проведення експертного дослідження транспортних засобів і супровідних документів з видачею експертного висновку;

- видача свідоцтва про реєстрацію колісних транспортних засобів у зв'язку з його пошкодженням або непридатністю, внесенням змін до реєстраційного документа або для виїзду за кордон;

- видача тимчасового реєстраційного талона на право керування транспортним засобом (за заявою власника або за дорученням);

підрозділами Державної міграційної служби України:

- видача довідки про реєстрацію особи в якості громадянина України.

Ще одним з видів адміністративної діяльності ОВС із надання послуг є, як було зазначено вище, підтвердження (посвідчення) певного юридичного статусу особи та/або факту. Роль підтвердження певного юридичного статусу або факту випливає зі значення цих правових інститутів для розвитку правових відносин та необхідності захисту прав і охоронюваних законом інтересів громадян та організацій.

До змісту правового статусу особи в широкому розумінні більшість правників включає суб'єктивні права, юридичні обов'язки з поєднанням їх із правосуб'єктністю та юридичною відповідальністю. Тобто все, що так або інакше законодавчо закріплює положення особи в суспільстві, опосередковує всі види відносин між особою та державою, які виникають у зв'язку з певними юридичними фактами.

У свою чергу, юридичні факти в адміністративному праві - це фактичні обставини, з якими закон пов'язує виникнення, зміну і припинення адміністративних правовідносин. В якості юридичних фактів виступають події і діяння (дії і бездіяльність). Останні є результатом волевиявлення суб'єктів, і, в свою чергу, поділяються на правомірні і неправомірні. До юридичних фактів відносяться, зокрема, і адміністративні акти.

Під посвідчувальним провадженням розуміється діяльність компетентних адміністративних органів щодо вирішення індивідуальних справ, пов'язаних з офіційним підтвердженням (посвідченням) від імені держави суб'єктивних прав, правового статусу або відповідності діяльності (дій) фізичної чи юридичної особи вимогам, встановленим законодавством, інших юридичних фактів [108, с. 180].

Процедура підтвердження (посвідчення) певного юридичного статусу особи та/або факту супроводжується видачею спеціально уповноваженим органом (посадовою особою) відповідного посвідчуючого документа (довідки, свідоцтва, посвідчення тощо), що надає заявникові певні права чи їх підтверджує.

У сфері внутрішніх справ підтвердження певного юридичного статусу особи та/або юридичного факту здійснюється:

підрозділами Державної автомобільної інспекції:

- видача свідоцтва про допуск транспортних засобів до перевезення небезпечних вантажів;

- оформлення та видача погодження (висновку) на заміну номерного агрегату транспортного засобу, а також на переобладнання транспортного засобу без заміни номерних агрегатів;

- видача посвідчення водія на право керування транспортними засобами;

- видача свідоцтва про підготовку водіїв транспортних засобів, що перевозять небезпечні вантажі (із складенням іспитів);

- розгляд проектів нормативно-технічної документації щодо погодження проектів конструкцій транспортних засобів у частині дотримання вимог щодо забезпечення безпеки дорожнього руху з видачею свідоцтва про погодження конструкції;

- підготовка документів та оформлення висновку про подальшу експлуатацію транспортного засобу, ідентифікаційні номери кузова (рами) якого підроблені, прийшли в непридатність або який розшукується правоохоронними органами іноземних держав;

- видача висновку щодо можливості дублювання ідентифікаційних номерів транспортних засобів;

- видача висновку щодо можливості нанесення ідентифікаційних номерів транспортних засобів;

- видача довідки про відповідність технічного стану автобусів перевізника-претендента умовам перевезень;

- видача висновку про відповідність перевізника-претендента вимогам нормативно-правових актів у сфері безпеки дорожнього руху;

підрозділами Державної міграційної служби України:

- оформлення та видача тимчасового посвідчення громадянина України;

- оформлення та видача паспорта громадянина України для виїзду за кордон;

- оформлення та видача паспорта громадянина України для виїзду за кордон на заміну втраченого;

- оформлення та видача проїзного документа дитини для виїзду за кордон;

- внесення відомостей про другий паспорт громадянина України для виїзду за кордон до паспорта громадянина України для виїзду за кордон;

- внесення відомостей про дітей до паспорта громадянина України для виїзду за кордон;

- внесення відомостей до паспорта громадянина України для виїзду за кордон громадянам, які повернулися на постійне проживання в Україну.

Розглянуті нами дозвільні, сертифікаційні, ліцензійні, реєстраційні та посвідчувальні провадження слід віднести до видів адміністративної діяльності, пов'язаних із наданням дозвільно-реєстраційних послуг у сфері внутрішніх справ.

Крім того, звертає на себе увагу той факт, що поміж офіційно визначених постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2007 р. № 795 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 р. № 1098) адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ є такі, які ні за формою, ні за змістом процедури надання не можна віднести до розглянутих нами вище дозвільно-реєстраційних послуг. Це, зокрема, послуги, що надаються:

підрозділами Державної автомобільної інспекції:

- виготовлення макетів індивідуальних номерних знаків транспортних засобів, які виготовляються на замовлення власників транспортних засобів, з видачею номерних знаків;

- забезпечення суб'єктів здійснення обов'язкового технічного контролю бланками протоколів перевірки технічного стану транспортного засобу;

підрозділами Державної міграційної служби України:

- видача довідки третім особам про реєстрацію місця проживання та місця перебування фізичних осіб.

Убачаємо, що ці послуги у сфері внутрішніх справ за ознаками, формою та змістом процедури надання належить віднести до господарських (наведені вище дві послуги ДАІ) та інформаційних (зазначена послуга ДМС).

Характерні ознаки та зміст адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ створюють об'єктивні передумови для участі в процедурах їх надання також інших органів публічної влади. Наприклад, суб'єктами надання адміністративних послуг у міграційній сфері відповідно до законодавства крім ДМС України можуть бути МВС України, Міністерство закордонних справ України, Міністерство інфраструктури України, Адміністрація Державної прикордонної служби України, дипломатичні представництва й консульські установи України, місцеві органи влади та ін.

Актуальним є питання підтримання належної взаємодії суб'єктів надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ. Так, згідно з пунктом 3 статті 10 Закону України “Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту” у разі виникнення сумнівів щодо достовірності інформації, необхідності у встановленні справжності і дійсності документів центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, має право звертатися з відповідними запитами до Міністерства закордонних справ України, Служби безпеки України, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян, які можуть сприяти встановленню справжніх фактів стосовно особи, особова справа якої розглядається [137].

2.3. Правове регулювання у сфері адміністративних послуг, що надаються органами внутрішніх справ

Загальновідомо, що основне соціальне призначення права полягає в упорядкуванні суспільних відносин, в тому числі й щодо сфери надання адміністративних послуг. Особливості цієї регулятивної функції права полягають перш за все в установленні позитивних правил поведінки учасників суспільних відносин, в організації цих відносин та координації соціальних взаємозв'язків.

Для виконання цієї функції права потрібний, якщо дотримуватися слів професора Гоймана В.І., спеціальний “агрегат”, який приводив би у дію механізм права кожний раз, коли виникають відповідні потреби та інтереси, задоволення яких можливо і об'єктивно необхідно за допомогою засобів права [255, с. 121]. Таким "агрегатом" у механізмі дії права виступає правове регулювання.

Отже, правове регулювання - це здійснюваний за допомогою системи правових засобів (юридичних норм, правовідносин, індивідуальних приписів тощо) результативний, нормативно-організаційний вплив на суспільні відносини з метою їхнього впорядкування, охорони, розвитку відповідно до суспільних потреб [13, с. 209].

Норма права регулює типове суспiльне вiдношення, утворюючи первинний елемент системи права. При цьому, в системній організації права правові норми існують не відокремлено, а відповідно до свого предметного призначення об'єднуються у більш загальні утворення: iнститути права, пiдгалузi та галузi права, - якi регулюють бiльш складнi за структурою групи суспiльних вiдносин.

У свою чергу, норма права набуває зовнішнього вираження в нормативно-правовому акті, який забезпечує її дійовість. Відповідно, зовнішнім виразом системи права виступає система законодавства.

Структура системи законодавства як сукупності певних нормативно-правових актів, їх елементів або груп, в яких правила поведінки (правові норми) знаходять своє нормативно-юридичне закріплення, може розглядатися в різних аспектах. При цьому, галузі законодавства створюють його горизонтальну структуру, а вертикальна структура системи законодавства будується відповідно до юридичної сили нормативно-правових актів, що залежить від місця суб'єкта, який прийняв відповідний нормативний акт, у системі нормотворчих органів.

У залежності від ступеня відповідності галузей законодавства галузям, підгалузям, інститутам права, галузеву (горизонтальну) структуру системи законодавства можна розподілити на галузеве законодавство, спеціальне (внутрішньогалузеве) і комплексне (міжгалузеве) законодавство. Поза сумнівом, законодавство у сфері надання адміністративних послуг належить до комплексного (міжгалузевого) законодавства оскільки містить норми декількох галузей права, які регулюють різні види суспільних відносин, що складають відносно самостійну сферу суспільного життя, яка потребує юридично різнорідних способів впливу, що складаються у цілісний комплексний метод.

Разом з тим, сфера надання адміністративних послуг, у більшій мірі, належить до галузі адміністративного права, оскільки йдеться про суспільні відносини (а саме: адміністративно-правові відносини), що виникають в результаті участі у цих відносинах обов'язкового суб'єкта, що наділений відповідними юридично-владними повноваженнями (орган виконавчої влади, його посадова особа) [42, с. 23]. У свою чергу, як відомо, адміністративне право традиційно відноситься до галузей публічного права як сукупності правових норм, регулюючих відносини, що побудовані на засадах влади і підпорядкування їх учасників владним інституціям, і пов'язані з державними або суспільними інтересами [275, с. 7].

Крім того, оскільки більша частина офіційно визначених адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ, є платними і такими, що надаються у переважній більшості на основі добровільного волевиявлення приватних осіб - суб'єктів звернення, остільки мова йдеться про майнові відносини як суспільні, що виникають у зв'язку з використанням різних майнових благ (речей, робіт, послуг тощо) і засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників - фізичних та юридичних осіб, держави Україна, Автономної Республіки Крим, територіальних громад та інших суб'єктів публічного права [276, статті 1, 2]. Такі відносини, звичайно, є предметом регулювання приватного (цивільного) права.

На сьогодні відносини у сфері надання адміністративних послуг регулюються правовими нормами, які містяться в різних за формою, характером та юридичною силою нормативно-правових актах.

Вертикальну структуру законодавства України у сфері надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ, як і в інших сферах суспільних відносин, складають: Конституція та конституційні закони України; поточні, органічні закони України, у першу чергу Закон України “Про адміністративні послуги”; Загальна декларація прав людини, міжнародні правові норми, ратифіковані у встановленому порядку; прийняті відповідно до законодавчих актів постанови Верховної Ради України, нормативні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, що регулюють суспільні відносини у зазначеній сфері.

Що ж до відомчих актів МВС як підзаконних нормативних актів, що видаються в межах компетенції цього центрального органу виконавчої влади, то вони мають як внутрішньовідомче юридичне значення, так і (в силу статусу цього державного органу і делегованих йому прав) набувають загального, міжвідомчого значення.

Отже, на сьогоднішній день правова база діяльності з надання адміністративних послуг в Україні є достатньо розгалуженою та різнорівневою. При цьому, до прийняття Закону України “Про адміністративні послуги” правове регулювання цієї сфери здійснювалося, як правило, на підзаконному рівні.

Хоча до останнього часу сам термін “адміністративні послуги” в українському законодавстві не вживався, але суспільні відносини, що виникали в ході надання цих послуг органами публічної влади, їх посадовими особами, регулювалися великою кількістю законів та підзаконних нормативно-правових актів, численні зміни й доповнення до яких обумовлювали необхідність систематизації законодавства у сфері надання таких послуг шляхом його кодифікації та інкорпорації [129, с. 9].

Так, ще у 1998 році Концепцією адміністративної реформи в Україні було запроваджено новий інститут адміністративного права - інститут адміністративних послуг, а однією з вихідних концептуальних засад реформування органів публічної влади визначалася необхідність переорієнтації діяльності цих органів з виконання суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання таких послуг громадянам та юридичним особам. Підкреслювалося, що сучасна організація державного управління повинна базуватися на формуванні ефективного механізму надання населенню управлінських послуг, підвищенні їх якості та доступності [188].

При цьому, зміни у відносинах між державою та громадянським суспільством вимагали від органів влади суттєвого оновлення відповідних положень законодавства, впровадження на єдиних засадах доктрини адміністративних (управлінських) послуг, що потребувало законодавчого визначення таких її складових, як визначення поняття та ознак адміністративних послуг, співвідношення їх з іншими суміжними категоріями, встановлення принципів та процедури надання цих послуг, визначення критеріїв оцінки їх якості та стандартів надання.

Чинними нормативно-правовими актами, що регламентують надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ, є, зокрема, наступні документи.

Конституція України, яка встановлює основоположні права громадян у публічно-правовій сфері, визначальні принципи діяльності органів публічної влади, які є вихідними положеннями концепції “сервісної держави”. Так, стаття 3 Основного Закону України проголошує, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Частина 2 статті 19 Конституції України визначає, що органи публічної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Подібні приписи містяться також у статті 92 цього законодавчого акту, в якій визначено найважливіше коло питань, що мають регулюватися виключно законами України.

Зазначені правові положення мають визначальну роль для сфери адміністративних послуг, адже на їх основі сформовані принципи державної політики у сфері надання адміністративних послуг та засади правового регулювання цієї сфери [117, с. 65].

Закони України:

- “Про адміністративні послуги” від 06.09.2012 № 5203-VІ, який є загальним законодавчим актом у сфері надання адміністративних послуг, визначає правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг. Цей Закон дав змогу змінити ідеологію відносин між владою та громадянином, створив умови для впровадження центрів надання адміністративних послуг;

- “Про міліцію” від 20.12.1990 № 565-ХІІ, який визначає основні завдання, функції та повноваження міліції, принципи її діяльності, організацію міліції та її підпорядкованість, умови проходження служби в міліції України та відповідальність її працівників;

- “Про інформацію” від 02.10.1992 № 2657-ХІІ, який регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації. Зокрема, стаття 14 цього Закону визначає інформацію про товар (роботу, послугу) як відомості та/або дані, які розкривають кількісні, якісні та інші характеристики товару (роботи, послуги), а також зазначає, що інформація про вплив товару (роботи, послуги) на життя та здоров'я людини не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом;

- “Про звернення громадян” від 02.10.1996 № 393/96-ВР, який регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів;

- Цивільний кодекс України від 16.01.2003 № 435-IV, який є основним актом цивільного законодавства України, що регулює відносини, засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників;

- “Про захист персональних даних” від 01.06.2010 № 2297-VІ, який регулює правові відносини, пов'язані із захистом та обробкою персональних даних, і спрямований на захист основоположних прав і свобод людини і громадянина, зокрема, право на невтручання в особисте життя, у зв'язку з обробкою персональних даних;

- “Про доступ до публічної інформації” від 13.01.2011 № 2939-VІ, який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес;

- “Про центральні органи виконавчої влади” від 17.03.2011 № 3166-VІ, який встановлює організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України. Статтею 17 цього Закону надання адміністративних послуг визначено пріоритетним серед основних завдань центральних органів виконавчої влади. Крім того, цей Закон визначає, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, а також їх територіальні органи, що утворюються відповідно до законодавства, є юридичними особами публічного права (пункт 1 статті 4 та пункт 1 статті 13);

- “Про державну службу” від 17.11.2011 № 4050-VI , який встановлює принципи, правові та організаційні засади державної служби, умови та порядок реалізації громадянами України права на державну службу. Стаття 1 цього Закону зокрема визначає, що однією з основних функцій державних службовців є надання адміністративних послуг. Встановлено, що під час виконання посадових обов'язків державні службовці діють у межах повноважень, визначених законодавством, та відповідно до посадових інструкцій (пункт 1 статті 12). У цьому Законі також сформульовані вимоги до рівня професійної компетентності особи, яка претендує на зайняття посади державної служби (стаття 16).

Конвенція про права інвалідів від 13.12.2006 (ратифіковано Законом України 16.12.2009 № 1767-VI), у частині 2 статті 9 якої проголошується, зокрема, що держави-учасниці цієї Конвенції зобов'язуються розробляти мінімальні стандарти й керівні орієнтири, що передбачають доступність об'єктів і послуг, відкритих або таких, що надаються населенню, уводити їх у дію та стежити за дотриманням.

Декрет Кабінету Міністрів України “Про державне мито” від 21.01.1993 № 7-93, який визначає платників державного мита, об'єктів його справляння (зокрема, за надання конкретних адміністративних послуг), а також розміри ставок державного мита та пільги щодо його сплати.

Указ Президента України “Про невідкладні заходи щодо прискорення здійснення економічних реформ” від 12.06.2013 № 327/2013, яким запроваджено невідкладні заходи щодо поліпшення умов для ведення бізнесу, вдосконалення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, прискорення реформування сфери надання адміністративних послуг.

Постанови Кабінету Міністрів України:

- “Про затвердження переліку платних послуг, які надаються підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби, і розміру плати за їх надання” від 04.06.2007 № 795 (назва постанови із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1098), пунктом 2 якої встановлено, що визначення підрозділу Міністерства внутрішніх справ, який має право на надання окремих видів платних послуг, здійснюється Міністерством внутрішніх справ. Відповідно до Переліку, затвердженого цією постановою Уряду, в органах внутрішніх справ діяльність із надання платних послуг здійснюють підрозділи: експертної служби, міліції громадської безпеки (а саме підрозділи дозвільної системи, ліцензування та державного охоронного нагляду), Державної автомобільної інспекції та Державної міграційної служби України. При цьому всі платні послуги, які надаються вказаними підрозділами, поділені на дві великі групи: 1) адміністративні послуги; 2) інші послуги, які надаються згідно з основною діяльністю;

...