Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

До ознак публічних послуг слід віднести наступні:

забезпечують діяльність загальнозначущої спрямованості (тобто, наявними є зацікавленість суспільства в їх виконанні та соціальна значимість);

комплексне правове регулювання;

загальнообов'язкове визнання та забезпечення;

безпосередня участь органів публічної влади та публічних установ в наданні цих послуг.

При цьому Ю.А. Тихомиров зазначає, що надання публічних послуг - це складний процес зі своїми елементами та стадіями, до яких відносяться: нормативне закріплення поняття, ознак та видів послуг, встановлених правовим способом; перелік цих послуг; підстави для встановлення та надання послуг; органи, що уповноважені вирішувати питання про надання послуг (встановлення їх компетенції); встановлення функцій установ, що безпосередньо надають послуги; правовий статус одержувача таких послуг, включаючи пільгові режими; введення процедури надання послуги та відповідальності за її порушення; матеріально-фінансова база тощо [229, с. 311].

Інша група вчених-адміністративістів вважає, що для визначення публічності послуги достатньо, щоб вона мала такі ознаки як добровільність (надається державою за ініціативою фізичних та юридичних осіб) та необов'язковість [230, с. 4].

Аналіз наукових поглядів та існуючих концепцій дозволяє визначити публічну послугу як суспільно значиму діяльність, a priori чітко урегульовану законодавством, для якої характерним є безпосередня участь органів публічної влади та публічних організацій в її наданні та індивідуальний характер надання послуги будь-якій особі, яка має на це право або звертається за реалізацією своїх прав, свобод і законних інтересів, на рівних підставах безоплатно або в межах цін, визначених державою.

При цьому публічні послуги не слід повністю ототожнювати із соціальними послугами.

Соціальні послуги виділяють за тією сферою, в якій вони надаються (як-от: охорона здоров'я, культура, освіта, наука тощо), що вже саме по собі свідчить про їх суспільну значимість і ставить в один ряд з публічними послугами. Дійсно, соціальні послуги володіють всіма ознаками публічних послуг, будучи за суттю публічними, але критерієм їх виділення (на відміну, наприклад, від державних послуг) є не коло суб'єктів, що їх надають, а сфера, в якій вони реалізуються. Соціальні послуги можуть надаватися як державними та муніципальними структурами, так і комерційними та некомерційними недержавними організаціями, будучи, відповідно, державними й недержавними. [114, с. 78-79].

Стаття 1 Закону України “Про соціальні послуги” дає таке їх визначення: “Соціальні послуги - комплекс правових, економічних, психологічних, освітніх, медичних, реабілітаційних та інших заходів, спрямованих на окремі соціальні групи, чи індивідів, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, з метою поліпшення або відтворення їх життєдіяльності, соціальної адаптації та повернення до повноцінного життя” [217].

Соціальні послуги надаються лише громадянам, а не юридичним особам. Порядок їх надання чітко регламентований законодавством, перелік є вичерпним, характерна адресна суб'єктна спрямованість, вони надаються лише у межах цільової державної програми, їх фінансування здійснюється за рахунок бюджетних коштів державними або муніципальними органами.

Обсяг соціальної послуги, що надається, визначається не суб'єктами правовідносин з приводу отримання послуги, а нормативними приписами держави. За ненадання соціальної послуги державні органи несуть відповідальність.

Для соціальних послуг обов'язковим є публічний характер, висока суспільна значимість, відповідальність і встановлення гарантій їх надання, проте здійснюватися вони можуть як у публічно-правовій формі, так і в приватно-правовій. Таким чином, соціальні послуги можна назвати видовими стосовно публічних послуг.

Слід зазначити, що деякі вчені-адміністративісти дотримуються широкого витлумачення категорії “публічні послуги”, а саме визнають необхідність включення до цієї групи послуг також і громадських послуг, які надаються недержавними неприбутковими громадськими організаціями, профспілками, спілками споживачів тощо, і головною ознакою яких є альтернативне акумулювання суспільних інтересів та їх захист перед офіційними державними організаціями [250, с. 261].

За ознаками суб'єкта, що надає публічні послуги, необхідно розрізняти державні та муніципальні (комунальні) послуги, тобто ті, що надаються приватним особам, відповідно, державою або органом місцевого самоврядування.

За суб'єктом, який несе відповідальність за надання публічної послуги та джерелом її фінансування (видом бюджету) до державних послуг, на думку авторів монографії “Центри надання адміністративних послуг: створення та організація діяльності”, можна віднести також послуги, які надаються органами місцевого самоврядування та недержавними установами, організаціями, підприємствами в порядку виконання делегованих державою повноважень тощо [274, с. 16-17]. Тобто у цьому випадку, на перше місце для визначення природи послуги ставиться не безпосередній суб'єкт її надання, а суб'єкт, який несе відповідальність за надання цієї послуги.

У Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади наведено наступне визначення державних послуг: “Державні послуги надаються органами державної влади (в основному виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету” [224].

Підкреслимо, що номенклатура державних послуг, як й інших публічних послуг, повинна ґрунтуватися на принципі - держава робить тільки те, що за певних природних умов Такі умови можуть мати, наприклад, соціально-економічний, політичний характер тощо. не може, або не повинен робити приватний сектор [274, с. 16]. Такий принцип, який можна назвати “принципом монопольності”, також необхідно віднести до ознак державної послуги.

Отже, за результатами аналізу наукової та спеціальної літератури та з урахуванням вимог чинного законодавства України, до основних ознак державних послуг слід віднести такі:

державні послуги забезпечують діяльність загальнозначущої спрямованості (тобто є зацікавленість суспільства в їх виконанні та соціальна значимість);

надання цих послуг ґрунтується та випливає з публічних функцій держави (тобто державні послуги можна розглядати як надання споживачам результатів виконання функцій державних органів, за допомогою яких ці органи забезпечують реалізацію прав і обов'язків фізичних та юридичних осіб);

ці послуги надаються органами державної влади (в основному виконавчої), державними підприємствами, установами та організаціями в порядку виконання ними делегованих державою згідно з нормативно-правовими актами повноважень, а також, як виняток, іншими підприємствами, установами та організаціями, яким делеговані закріплені згідно з нормативно-правовими актами за органами виконавчої влади повноваження щодо їх надання;

у випадку делегування повноважень щодо надання таких послуг у недержавний сектор відповідні органи державної влади несуть відповідальність за їх надання, здійснюючи при цьому контроль за недержавними структурами в частині порядку й умов надання таких послуг та якості цих послуг;

ці послуги за певних природних умов не може, або не повинен надавати приватний сектор (тобто наявним є принцип монопольності);

індивідуальний характер їх надання будь-якій особі, яка має на це право або звертається за реалізацією своїх прав, свобод і законних інтересів, а також рівний для всіх доступ до цих послуг;

чітка урегульованість законодавством процедури надання цих послуг та плати за них;

ці послуги не можуть надаватися там, де мова йде про контрольні та наглядові функції суб'єктів їх надання, а також там, де виникають господарські відносини між суб'єктом господарювання та споживачем послуг (тобто з приводу надання господарських послуг).

Серед державних та муніципальних послуг виділяють управлінські послуги (надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування) та послуги, що надаються державними й муніципальними установами, підприємствами та організаціями (тобто “неуправлінські публічні послуги”). Більш коректною назвою останнього виду послуг є, на наш погляд, - “соціально-культурні та виробничі послуги”, адже надаються ці послуги в соціально-культурній та виробничій сферах діяльності публічної влади.

Що стосується управлінських послуг, то на основі етимології самих слів “послуги” (як діяльність спрямована на задоволення певних інтересів) та “управлінські” (що вказує на суб'єкта, який надає такі послуги), їх можна визначити як діяльність уповноважених законом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (уповноважених державою суб'єктів), що спрямована на забезпечення передбачених законом прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, які проявили ініціативу в їх реалізації.

Надання управлінської послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання і певний орган, уповноважений законом здійснювати таку діяльність. У загальному плані управлінська послуга є адміністративною процедурою, яка здійснюється, як правило, за заявою (ініціативою) фізичних та юридичних осіб. При цьому не має значення, чи зобов'язані ці особи звертатися за цією послугою, як, наприклад, за отриманням загальногромадянського паспорта, чи це лише їхнє право, як у випадку з отриманням відповідної ліцензії. Причому управлінські послуги, які надаються у зв'язку з покладенням державою на всіх громадян відповідного обов'язку (наприклад, отримання загальногромадянського паспорта), мають надаватися безкоштовно [85, с. 33-34]. Але оскільки більшість послуг є платними, то і цей процес потребує впорядкування. При цьому розмір плати, як правило, не повинен перевищувати собівартості послуги (фактичних витрат суб'єкту її надання), а сама оплата управлінських послуг має здійснюватись одноразово за весь комплекс робіт, включаючи і супутні послуги.

Таким чином, до обов'язкових ознак управлінських послуг слід віднести:

ці послуги надаються конкретним приватним особам, як правило, за їх ініціативою (за їх зверненням);

надання цих послуг спрямоване на забезпечення необхідних умов для реалізації приватними особами своїх прав, свобод та законних інтересів, а також виконання покладених на них обов'язків;

необхідність (і, відповідно, можливість) отримання конкретної управлінської послуги безпосередньо передбачена законом;

надання кожної управлінської послуги відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування здійснюється ними обов'язково через реалізацію владних повноважень;

для отримання управлінських послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, визначені законом;

детальна нормативна регламентація процедури надання управлінських послуг (строки надання, документальне оформлення, відповідальність суб'єктів, порядок установлення плати тощо).

В Концепції адміністративної реформи в Україні паралельно, без істотної різниці, вживалися терміни “державні послуги” та “управлінські послуги” [188]. Відповідно ці послуги часто об'єднували в єдине поняття - “державно-управлінські”. Втім, термін „державні послуги” є ширшим, ніж “управлінські послуги”, оскільки, крім останніх, до державних послуг слід також віднести послуги, які надаються державними установами, а саме послуги у сфері культури та соціального захисту, медичні та освітянські послуги тощо [1].

Термін “управлінські послуги”, який пропонувався відповідними фахівцями спочатку, небезпідставно піддавався критиці, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування власне управлінського процесу, в тому числі у приватному секторі виробництва. Також слід мати на увазі, що поняття “державні послуги” є ширшим, ніж “адміністративні послуги”, оскільки, як було зазначено вище, крім останніх, воно включає ще послуги, які надаються державними установами та організаціями (соціальні, медичні, освітянські, інформаційні послуги тощо), тобто так звані “неуправлінські публічні послуги”. Крім того, використання у зазначеному аспекті прикметника “адміністративні” є більш логічним ще й тому, що відносини щодо надання таких послуг регулюються в першу чергу саме адміністративним правом. Також цей прикметник характеризує владно-розпорядчу (адміністративну) природу діяльності з надання цих послуг [5, с. 117]. Зважаючи також, що адміністративна (управлінська) послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта і є результатом адміністративного провадження, науковцями було зроблено висновок про доцільність використання у зазначеному контексті коректнішого терміну “адміністративні послуги” [37, с. 171].

Адміністративні послуги становлять частину публічних послуг, до сфери яких відносять послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні [224].

Зазначимо, що однією з найбільш складних є проблема відмежування адміністративних послуг від інших державних послуг. Необхідність виокремлення саме адміністративних послуг органів виконавчої влади визначається тим, що ці послуги є проявом практичної реалізації державновладних повноважень, здійснюваних за ініціативою фізичних або юридичних осіб і спрямованих на задоволення їх суб'єктивних прав і законних інтересів [62, с. 6]. Надаються ці послуги органами публічної влади, які в питаннях упорядкування суспільної життєдіяльності в певній галузі або на певній території завжди посідають монопольне становище. Отже і адміністративні послуги цих органів завжди мають монопольний характер. У свою чергу, нерозмежованість адміністративних послуг з іншими державними послугами призводить до розширення спектра послуг, що надаються органами влади, але не є пов'язаними зі здійсненням влади, реалізацією владних повноважень.

Про надання адміністративних послуг можна говорити за наявності водночас двох обов'язкових умов:

по-перше, коли уповноважений орган чи посадова особа, реагуючи на звернення того чи іншого суб'єкта, має право на певну свободу адміністративного розсуду і відповідну альтернативність власних дій та рішень;

по-друге, коли суб'єкт, що звертається, може у будь-який час і без настання негативних для нього юридичних наслідків відмовитися від реалізації свого права на звернення або виконання прийнятого за зверненням рішення [2].

Так, наприклад, процедура видачі низки дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо за зверненням заінтересованої особи пов'язана з виконанням нею встановлених вимог, передбачає альтернативні варіанти використання уповноваженим органом його дискреційних повноважень і в будь-який час може бути призупинена за бажанням суб'єкта звернення без настання негативних для нього юридичних наслідків. Рівною мірою одержувач послуги на свій розсуд може і не скористатись отриманим документом, що також буде для нього цілком правомірним.

Мал. 1.2.1. Відмежування адміністративних послуг від інших видів послуг у сфері функціонування суспільства та інших послуг публічної влади зокрема.

Слід зазначити, що відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [92]. Отже питання надання органами влади адміністративних послуг також має регулюватися на законодавчому рівні із застосуванням єдиного підходу.

З метою визначення правових засад реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг та запобігання проявам корупції у цій сфері, Урядом України було розроблено та 6 вересня 2012 року Верховною Радою України ухвалено Закон України “Про адміністративні послуги”.

Стаття 1 цього Закону дає поняття “адміністративна послуга” як результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону [136]. Тут під суб'єктом надання адміністративної послуги розуміється орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

У той же час, у цьому Законі не визначено ознак адміністративної послуги. Втім, критерії, за якими визначається належність послуг до адміністративних, наведено в Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р:

повноваження адміністративного органу щодо надання певного виду послуг визначається законом;

послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень;

послуги надаються, як правило, за зверненням фізичних та юридичних осіб;

результатом розгляду звернення є адміністративний акт, що має індивідуальний характер;

надання послуг пов'язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів [224].

Щодо наведеного переліку ознак адміністративних послуг необхідно підкреслити те, що надаються ці послуги адміністративними органами обов'язково через реалізацію владних (публічних) повноважень, а процедурні дії щодо їх надання регламентуються нормами адміністративного права.

Якщо при реалізації функцій адміністративного органу в його діях превалює інтерес публічний, то при наданні цим же органом послуг значно посилюється інтерес приватний, хоча й такий, що реалізується в публічних правовідносинах [231].

Контрольно-наглядову (інспекційну) діяльність адміністративного органу (перевірки, ревізії, інспектування тощо) слід відмежовувати від діяльності з надання адміністративних послуг.

До ознак належності послуг до адміністративних слід також віднести те, що для отримання такої послуги споживачем (фізичною або юридичною особою), йому необхідно виконати певні вимоги, що визначені законом [84, с. 106]. При цьому не має значення з точки зору процедури, чи дотримується особа тих вимог, що потрібні для отримання паспорта чи для реєстрації її транспортного засобу, - результат буде однаковий: відмова адміністративного органу надати послугу.

Суб'єкт надання адміністративної послуги може приймати тільки чіткі, конкретні законні рішення: надати адміністративну послугу, відмовити в її наданні, або залишити заяву без розгляду на підставах, прямо передбачених законодавством.

Зазначимо, що адміністративна послуга в основі своїй має організаційні дії, необхідні для забезпечення прав і свобод людини та громадянина [43, с. 95]. Відповідно, те, що адміністративні послуги мають організаційний характер, дає підстави віднести їх до послуг управлінських.

Разом з тим, слід розрізняти послуги власне управлінські та адміністративні. Адже адміністративна послуга не тільки має управлінську природу, але й, як зазначалося вище, дії, внаслідок яких вона надається, регулюються в першу чергу саме адміністративним правом.

Одним із основних критеріїв віднесення послуги до адміністративної, як ми вже зазначали, є те, що результатом розгляду адміністративної справи щодо надання цієї послуги виступає адміністративний акт уповноваженого органу, який має індивідуальне призначення та зовнішню сферу застосування. Цей акт встановлює окремі права та обов'язки заінтересованої особи - споживача такої послуги.

Проведений нами аналіз відповідної наукової літератури та нормативно-правових документів щодо надання адміністративних послуг дозволив визначити адміністративний акт як прийняте уповноваженим органом за результатами розгляду адміністративної справи рішення індивідуальної дії, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов'язків конкретної приватної особи (тобто адресату цього акта).

Такі рішення можуть бути як позитивними, так і негативними. У разі прийняття позитивного рішення адміністративним органом здійснюється процедура його спеціального оформлення у вигляді документа, який отримує приватна особа. Цей документ має типову форму, яка передбачена законодавством (як-то: свідоцтво, ліцензія, паспорт тощо). Разом з тим, власне адміністративним актом може вважатися лише саме рішення адміністративного органу про реєстрацію та видачу свідоцтва тощо.

Визначальними ознаками такого адміністративного акту є: прийняття цього рішення адміністративним органом, індивідуальність та зовнішня спрямованість.

Якщо акт уповноваженого органу не стосується встановлення прав особи, то він не належить до адміністративних послуг, як-от звичайні процедури технічного обслуговування (консультації, дослідження, копіювання тощо). Не можуть вважатися адміністративною послугою процедурні дії, коли особа звертається із заявою у власних інтересах, але адміністративний акт не носить персоніфікованого характеру (наприклад, рішення за результатом розгляду звернення мешканця багатоповерхового будинку про перенесення в інше місце закладу громадського харчування, якщо цей заклад знаходиться на неналежній відстані від будинку). Такі процедурні дії компетентного органу слід визнати публічним актом. До адміністративних послуг не належать також проміжні акти державних органів, які не є рішеннями, наприклад різноманітні довідки та узгодження. Крім того, не є адміністративною послугою діяльність адміністративних органів, яка не пов'язана з реалізацією їхніх владних повноважень.

Уважаємо за необхідне звернути увагу також на такий дискусійний момент. Деякі науковці вважають, що для визначення публічності послуги достатньо, щоб вона мала такі ознаки як добровільність (надається державою за ініціативою фізичних та юридичних осіб) та необов'язковість [230, с. 4]. З цього приводу слід зазначити наступне. Добровільність можна вважати однією із загальних ознак більшості адміністративних послуг. Однак, наприклад, необхідність одержання внутрішнього загальногромадянського паспорта є обов'язком будь-якого громадянина України, який досяг 16-річного віку. Крім того, певні особливості мають адміністративні міліційні послуги й ознака добровільності їх отримання приватними особами не завжди є пріоритетною в діяльності міліції. Адже чимало таких послуг надається працівниками міліції в ході охорони громадського порядку, захисту життя і здоров'я громадян, коли така діяльність зазначених посадових осіб як надавачів послуг фактично носить рятувальний характер. Наприклад, здійснення за рішенням суду та спільно з медичними працівниками приводу осіб, хворих на заразні форми туберкульозу, до протитуберкульозного закладу; затримання та доставляння у спеціалізовані медичні заклади психічно хворих осіб, які своїми діями можуть завдати шкоди своєму здоров'ю або життю і здоров'ю оточуючих їх громадян; проведення профілактичної роботи з особами, схильними до вчинення правопорушень тощо. Аргументувати вказане можна наступним. Як зазначалося вище, при аналізі етимології слова “послуга”, найчастіше розкриваються такі два його значення: 1) дія, вчинок, що дає користь, допомогу іншому; 2) діяльність, виконувана для задоволення чиїх-небудь потреб, обслуговування [34]. Тому можна констатувати, що дії міліції, які спрямовані на задоволення потреб особи, якій надається допомога, є послугою, навіть у тих випадках, коли така особа не зверталася за наданням цієї допомоги або відмовлялася від неї і в силу цього до цієї особи з боку працівників міліції застосовувалися заходи адміністративного примусу, щоб ці корисні результати були отримані зазначеною особою.

Отже, адміністративні послуги можуть надаватися приватним особам не тільки за заявами цих осіб, але і, в окремих випадках, за ініціативою органу публічної адміністрації. До того ж найбільша частина послуг, які надаються з боку підрозділів міліції, є послугами адміністративними, тобто такими, що базуються на діях цих підрозділів (як складової частини органу внутрішніх справ), які мають управлінський характер, або при їх вчиненні застосовуються заходи примусу, врегульовані адміністративним правом та направлені на створення умов задоволення потреб приватних осіб [41, с. 84].

Що стосується такої ознаки публічної послуги як обов'язковість (чи не обов'язковість) її отримання, то тут слід зауважити таке. Як витікає з вище приведених найбільш поширених значень терміну “послуга”, всі дії (вчинки) міліції на користь приватних осіб, урегульовані нормами адміністративного права, слід уважати адміністративними послугами для цих осіб. Разом з тим, заслуговує на увагу думка В.Б. Авер'янова про те, що загальним правилом щодо оплати таких послуг мав би бути такий принцип: якщо звернення за якоюсь послугою є відповідно до законодавства прямим обов'язком приватної особи, а не предметом її вибору, то така послуга повинна надаватися державою безоплатно [37, с. 151]. Наприклад, процедура з оформлення та одержання загальногромадянського паспорта громадянина України є обов'язковою для всіх громадян України, а процедура з оформлення та одержання паспорта громадянина України для виїзду за кордон є обов'язковою лише для громадян України, які мають намір перетнути державний кордон України. Відповідно адміністративна послуга, пов'язана з першою процедурою повинна бути безоплатною, а пов'язана з другою процедурою - платною.

Отже, з урахуванням вимог чинного законодавства України та результатів проведеного аналізу підходів та рекомендацій науковців, до основних ознак, які ідентифікують діяльність органів публічної влади як надання адміністративних послуг, слід віднести наступні такі ознаки:

адміністративна послуга надається за допомогою адміністративних процедур, які розпочинаються, як правило, за ініціативою конкретної приватної особи, яка звернулася до уповноваженого органу;

надання цих послуг пов'язане із забезпеченням створення організаційних умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів;

адміністративні послуги надаються органами публічної влади (тобто адміністративними органами) шляхом реалізації владних повноважень;

адміністративна послуга не тільки має управлінську природу, але і процедурні дії, в результаті яких вона надається, регулюються, в першу чергу, адміністративним правом;

результатом розгляду звернення приватної особи є адміністративний акт зовнішнього спрямування, який має індивідуальний характер (тобто прийняте адміністративним органом рішення індивідуальної дії, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов'язків конкретної приватної особи);

для отримання адміністративної послуги споживачем йому необхідно виконати певні вимоги, що визначені законом;

ці послуги не можуть надаватися там, де мова йде про господарські відносини між суб'єктом господарювання та споживачем послуг (а саме з приводу надання господарських послуг).

Правове поняття адміністративної послуги може бути сформульоване на підставі узагальнення вищевикладених характеристик, як видове поняття по відношенню до родового поняття “державна послуга”: адміністративна послуга - це різновид державної послуги, яка надається в установленому в нормах адміністративного права порядку, як правило за зверненням фізичної або юридичної особи, і результатом виконання якої є адміністративний акт суб'єкта надання цієї послуги, спрямований на реалізацію та захист прав і законних інтересів цих осіб або на виконання ними визначених законом обов'язків.

Також, на підставі зазначених ознак, які ідентифікують адміністративну послугу, її можна розглядати як передбачену законом діяльність адміністративних органів, здійснювану шляхом реалізації їх владних повноважень, у зв'язку зі зверненням фізичної або юридичної особи з метою реалізації її прав, свобод і законних інтересів та виконання покладених на цю особу нормативними правовими актами обов'язків, результатом розгляду якого є адміністративний акт зазначеного органу, що має індивідуальний характер.

Тому, слід зауважити, що законодавче визначення терміна “адміністративна послуга” не достатньо повно характеризує цей соціальний феномен. Ми виходимо з того, що послуга може розглядатися одночасно і як форма взаємодії між виконавцем послуги (послугонадавачем) та її споживачем (послугоотримувачем), і як процес внутрішньої діяльності виконавця послуги для задоволення потреб споживача.

Таким чином, під поняттям “послуга” слід розуміти: 1) взаємодію виконавця послуги (послугонадавача) та її споживача (послугоотримувача); 2) процедуру надання послуги виконавцем, тобто здійснення ним певних дій при виконанні покладених на нього функцій; 3) результат дій послугонадавача (“результат послуги”).

У той же час, аналіз законодавчого визначення поняття “адміністративна послуга”, яке наведено в Законі України “Про адміністративні послуги”, приводить до висновку, що результатом здійснення владних повноважень адміністративним органом буде виступати не сама адміністративна послуга (як заявлено у визначенні), а адміністративний акт цього органа, тобто прийняте суб'єктом повноважень рішення індивідуальної дії, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов'язків приватної особи.

Отже, коли ми ведемо мову про “послуги”, то маємо на увазі не тільки сам результат, який споживається при здійсненні відповідної процедури, а й дії, які призвели до нього. Крім того, методологічно важливим є положення щодо визначення поняття послуги не просто як дії, діяльності послугонадавача, а як його діяльності корисної, такої, що приносить користь, благо послугоотримувачу - суб'єкту звернення.

Таким чином, адміністративна послуга є новим інститутом адміністративного права, який було запроваджено Концепцією адміністративної реформи, схваленої Указом Президента України від 22 липня 1998 року. Зміст цього інституту передбачає переоцінку характеру взаємовідносин між державою і людиною, а саме переорієнтацію діяльності органів публічної влади з виконання суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам, що забезпечують створення організаційних умов для реалізації цими особами прав, свобод і законних інтересів.

Як відомо, інститут права -- система відносно відокремлених від інших і пов'язаних між собою юридичних норм, які регулюють певну невелику групу (вид) однорідних суспільних відносин. Інститути права є необхідною ланкою в цілісній системі права. Це складова частина, ланцюг галузі права. Їх різниця полягає в тому, що інститут регулює не всю родову сукупність суспільних відносин, а лише їх окремі сторони та особливості [122, с. 233].

Інститут адміністративних послуг являє собою складову частину адміністративного права. Зокрема, процедурні дії щодо надання адміністративних послуг регламентуються в першу чергу нормами адміністративного права. Суспільні відносини щодо надання таких послуг характеризуються однорідністю, відносно тривалою історією та широкою правовою базою. Також характеризуються однорідністю норми права, якими регулюються ці відносини. Ці норми права пов'язані між собою та становлять систему, об'єктивно відокремлених від інших норм права.

Так, якщо проаналізувати процедуру дозвільної діяльності органів внутрішніх справ, порядок реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності чи актів громадянського стану, діяльність інших органів виконавчої влади, наприклад, легалізація об'єднань громадян або процесуальна діяльність органів соціального забезпечення тощо, - не викликає сумніву однорідність відносин і норм, якими регулюються ці відносини. До того ж, хоча сам термін “адміністративні послуги” до останнього часу в українському законодавстві не вживався, але суспільні відносини, що виникали у ході надання цих послуг органами публічної влади, їх посадовими особами, регулювалися великою кількістю законів України: “Про підприємництво”, “Про оподаткування прибутку підприємств”, “Про стандартизацію”, “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, “Про громадянство”, “Про об'єднання громадян”, “Про органи реєстрації актів громадянського стану”, “Про імміграцію”, “Про дорожній рух” та іншими. Також багато адміністративних послуг, які стосуються саме громадян, на сьогодні передбачені і врегульовуються численними підзаконними нормативними актами.

Запровадження поняття “адміністративна послуга” суттєво впливає на переосмислення змісту предмета адміністративного права і дає підстави надання та отримання таких послуг вважати його частиною, а також визначити цей інститут адміністративного права як систему адміністративно-правових норм, що регулюють відносини, які виникають у ході організаційної діяльності органів публічної влади, що передбачена законом і здійснюється шляхом реалізації їх владних повноважень, як правило за зверненням приватної особи, з метою юридичного оформлення умов, необхідних для реалізації та захисту її прав, свобод і законних інтересів та виконання покладених на цю особу визначених законом обов'язків.

Також слід звернути увагу, що у межах управлінського підходу до концептуалізації державної послуги така послуга визначається, в першу чергу, як взаємодія приватної особи з органами державної влади. З точки зору такого роду розуміння послуги вона набуває цілком відчутні риси [285, с. 12-15]. Тим самим, стає реалізованим, можливим для виконання, завдання розробки стандарту послуги як сукупності вимог до якості та ефективності взаємодії держави із громадянами та приватним сектором.

1.3. Класифікація адміністративних послуг

У спеціальній літературі термін “класифікація” (від лат. classis - розряд, клас і facio - роблю, розкладаю) визначається як система супідрядних понять (класів об'єктів) будь-якої галузі знань або діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення зв'язків між цими поняттями або класами об'єктів, а також для точного орієнтування в розмаїтості понять або відповідних об'єктів [31, с. 357]. Класифікація є одним з найважливіших інструментів методології теорії права, що дозволяють упорядкувати за певними ознаками і критеріями безліч правових явищ і процесів, виявити їх сутність, відбити у них все випадкове і суб'єктивне.

Тому, враховуючи специфічність ознак, притаманних діяльності органів влади з надання адміністративних послуг, багатогранність та розмаїтість цієї діяльності, велику кількість адміністративних послуг, а також для кращого розуміння сутності зазначеного інституту адміністративного права, який реально існує, володіє стійкими ознаками і вимагає певної систематизації, доцільно розглянути підстави класифікації адміністративних послуг.

Слід зазначити, що у зв'язку з новизною інституту адміністративних послуг та відсутністю теоретичних розробок щодо визначення їх характеристик на сьогодні ще не існує єдиної, офіційно прийнятої класифікації адміністративних послуг, а є лише різні авторські підходи науковців. Здійснене нами вище узагальнення основних ознак, які ідентифікують діяльність органів публічної влади як надання адміністративних послуг, дає можливість перейти до класифікації цих послуг.

Перші спроби класифікації адміністративних послуг в Україні здійснили представники Центру політико-правових реформ І.Б. Коліушко і В.П. Тимощук. У науково-практичному нарисі “Адміністративна реформа для людини” науковці виділяють такі види адміністративних послуг за змістом адміністративної діяльності щодо їх надання: а) видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на зберігання і носіння зброї; на перевезення надгабаритних, великовагових вантажів та ін.), у тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг); б) реєстрація з веденням реєстрів (реєстрація актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності), у тому числі легалізація суб'єктів (наприклад, легалізація об'єднань громадян); в) легалізація актів (як-от, консульська легалізація документів), нострифікація (наприклад, визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (зокрема, встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України); г) соціальні послуги - встановлення певного статусу, прав індивідів, які перебувають у складних життєвих обставинах і потребують сторонньої допомоги (як-от, призначення пенсій, субсидій) [6, с. 28].

Зауважимо, що до переліку адміністративних послуг за наведеним критерієм потрібно віднести також послуги, які визначаються іншими видами адміністративної діяльності незалежно від назви, у результаті провадження яких приватним особам, а також об'єктам, що перебувають у власності, володінні чи користуванні таких осіб, надається або підтверджується певний юридичний статус або факт (наприклад, видача атестата про повну загальну середню освіту, посвідчення водія на право керування транспортними засобами, свідоцтва про реєстрацію колісних транспортних засобів, паспорта громадянина України для виїзду за кордон тощо).

У подальшому, в книзі “Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України”, В.П. Тимощук наводить й інші підстави класифікації адміністративних послуг Див.: Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П. Тимощук. - К.: Факт, 2003. - С. 125-128..

За критерієм платності науковець розподіляє адміністративні послуги на платні й безоплатні для приватної особи. На наш погляд такий поділ послуг є цілком доречним, оскільки всі публічні послуги мають певну вартість і з економічної точки зору представляється важливою така їх ознака, як джерело фінансування цих послуг.

Слід зазначити, що в Концепції адміністративної реформи України, схваленої Указом Президента України від 22 липня 1998 р., визначалося, що управлінські (адміністративні) послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір - користуватися цією послугою чи ні [188]. Разом з тим, передбачалася можливість отримання платних адміністративних послуг на розсуд суб'єкта. Адже зробити переважну більшість адміністративних послуг безоплатними для користувачів сьогодні не наважуються навіть економічно розвинені держави.

Оскільки на цей час в Україні більшість таких послуг є платними, то і процес справляння плати за їх одержання потребував упорядкування. З цього приводу Закон України “Про адміністративні послуги”, ухвалений Верховною Радою України 6 вересня 2012 року, зазначає, що платність або безоплатність надання адміністративної послуги встановлюється виключно законами, які регулюють відповідні суспільні відносини. Стаття 11 цього Закону роз'яснює, що на безоплатній основі здійснюється надання адміністративних послуг у сфері соціального забезпечення громадян. Що ж стосується платної адміністративної послуги, то розмір плати за її надання (адміністративний збір) і порядок її справляння визначаються законом з урахуванням її соціального та економічного значення. Ця плата вноситься суб'єктом звернення одноразово за весь комплекс дій та рішень суб'єкта надання адміністративних послуг, необхідних для отримання адміністративної послуги (включаючи вартість бланків, експертиз, здійснюваних суб'єктом надання адміністративної послуги, отримання витягів з реєстрів тощо). Стягнення за надання адміністративних послуг будь-яких додаткових не передбачених законом платежів або вимагання сплати будь-яких додаткових коштів забороняється [136].

На підставі зазначеного вище за критерієм причини звернення за адміністративною послугою (якщо точніше: за обов'язковістю одержання послуги суб'єктом звернення) послуги можна класифікувати на обов'язкові (наприклад, обов'язковість отримання кожним громадянином України за умов досягнення ним 16-річного віку внутрішнього загальногромадянського паспорта) та добровільні (наприклад, звернення до компетентного органу з метою отримання адресної допомоги).

Залежно від суб'єктів надання адміністративні послуги поділяються на державні та муніципальні.

Державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед виконавчої), підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління. Муніципальні послуги - це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями.

За суб'єктами, які отримують послуги, слід розрізняти:

1) послуги, спрямовані на задоволення інтересів фізичних осіб (комунальні послуги, побутові послуги, соціальні послуги);

2) послуги, спрямовані на задоволення інтересів юридичних осіб і індивідуальних підприємців (реєстрація юридичних осіб і індивідуальних підприємців, видача ліцензій тощо);

3) послуги, спрямовані на задоволення інтересів як фізичних, так і юридичних осіб (реєстрація прав на нерухоме майном, кадастровий облік об'єктів нерухомого майна та ін.).

Серед публічних послуг можна виділити: 1) ті, що можуть адресуватися всьому населенню; 2) послуги, що адресуються окремим категоріям громадян (пенсіонерам, багатодітним батькам і т. ін.); 3) послуги, адресовані конкретним громадянам, що звернулися з питання їх одержання. Послуги, затребувані значним колом фізичних та юридичних осіб, можна назвати загальними, а адресовані конкретним громадянам - індивідуальними.

Залежно від форми реалізації адміністративні послуги поділяють на:

1) послуги, пов'язані з реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (послуги в медичній сфері, послуги у сфері культури та ін.);

2) власне адміністративні послуги, пов'язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача паспорта, свідоцтва, ліцензії тощо) [60, с. 13].

Автори навчального посібника “Моніторинг державних і муніципальних послуг у регіоні як стратегічний інструмент підвищення якості регіонального управління: досвід, проблеми, рекомендації” пропонують наступні критерії класифікації державних та муніципальних послуг.

За кількістю відомств (суб'єктів), задіяних до процедури надання послуги, серед останніх розрізняють елементарні та композитні (міжвідомчі) державні послуги. Елементарні державні послуги - послуги, які реалізуються і надаються в рамках взаємодії суб'єкта звернення з одним відомством (наприклад, видача свідоцтва про народження; видача висновку щодо можливості нанесення ідентифікаційних номерів транспортних засобів та ін.). Композитні (міжвідомчі) державні послуги - послуги, які складаються з декількох елементарних послуг (тобто у процедурі їх надання задіються декілька різних відомств) (наприклад, оформлення та видача дозволу на перевезення надгабаритних та великовагових вантажів; видача дозволу на перевезення небезпечних вантажів та ін.).

За наявності проміжного результату слід розрізняти такі послуги:

1) проста, яка передбачає одноразове звернення до суб'єкта її надання з отриманням кінцевого результату;

2) складна - передбачає багаторазове звернення до суб'єкта її надання з отриманням проміжних результатів, які мають самостійну цінність (наприклад, видача довідки про відповідність технічного стану автобусів перевізника-претендента умовам перевезень та видача довідки про відповідність перевізника-претендента вимогам нормативно-правових актів у сфері безпеки дорожнього руху) [114, с. 85-86].

За критерієм необхідності для споживача можна виділити основні та додаткові послуги. Основна послуга безпосередньо спрямована на задоволення конкретної потреби. Додаткова послуга “супроводжує” основну послугу і, як правило, окремо від основної не застосовується, оскільки в її відокремленому наданні немає сенсу. Наприклад, основна послуга - реєстрація місця перебування, додаткова послуга - видача довідки про реєстрацію місця проживання або місця перебування.

Крім того, стаття 15 Закону України “Про адміністративні послуги” визначає, що в приміщеннях, де надаються адміністративні послуги, можуть надаватися супутні послуги, як-от: виготовлення копій документів, ламінування, фотографування, продаж канцелярських товарів, надання банківських послуг тощо. Ці послуги, які за ознаками є суто господарськими, відповідно до цього Закону повинні надаватися суб'єктами господарювання на конкурсній основі. Надання платних супутніх послуг суб'єктом надання адміністративних послуг, центром надання адміністративних послуг забороняється [136].

Дуже важливо виділити ще такий критерій класифікації послуг, як доступність, тобто можливість суб'єктами звернення безперешкодно отримати ту чи іншу послугу. Адже наявність послуги є необхідною, але не достатньою умовою щодо її споживання. Якщо перед заінтересованою в послузі особою виникають бар'єри (цінові, часові чи пов'язані з віддаленістю послугонадавача), або ці бар'єри носять інший дискримінаційний характер, то фактично послуга стає доступною тільки певному колу осіб. За цим критерієм виділяються: 1) доступні послуги (прийнятні для всіх громадян); 2) малодоступні послуги (прийнятні для певних категорій осіб).

Можна вести мову про такі види доступності послуги: фізичну (фізична можливість для різних категорій громадян, у тому числі інвалідів, отримати послугу, яка визначається наявністю ліфтів, пандусів та ін.); доступність у часі (визначається зручністю для споживача режиму роботи органу, що надає послугу); територіальну (транспортна і пішохідна доступність); інформаційну (достатність і зручність отримання інформації про послугу, способи та умови її отримання, ступінь поінформованості споживачів про характер послуги та можливості її отримання); фінансову (обсяг фінансових витрат, пов'язаних з отриманням послуги, вартість самої послуги і дій, що передують її наданню) При цьому державні послуги повинні володіти властивістю універсальності вимог до всіх їх одержувачів (відсутність дискримінації), а технологічно процес надання універсальних послуг не повинен створювати технологічних бар'єрів (продуктивність послуги повинна забезпечувати відсутність черг). Винятком може бути лише певне коло осіб, яке чітко визначено в законодавстві [114, с. 88-89].