Социально-экономические проблемы преодоления коррупции

2. Формирование сферы услуг в рамках поведения индивида. Поведение человека обусловливает содержание и характер его взаимосвязей с внешней средой. Взаимосвязи в качестве социально-экономических взаимодействий с субъектами внешнего окружения практически реализуются в форме услуг. При этом услуги могут поставляться -потребляться в формальной и неформальной экономике, на рыночной и внерыночной основе. Каждая из услуг занимает особое место в стадиях оборота человеческого капитала - производства, развития (в том числе накопления), использования.

3. Влияние сферы услуг на социально-экономическую систему. Количественные и качественные характеристики услуг, посредством которых совершаются взаимодействия человека с внешним окружением: объемы и частота поставки - потребления; содержание, формы и способы предоставления и др. - оказывают непосредственное и (или) косвенное влияние на «модель» социально-экономического пространства - формы сосуществования субъектов социально-экономических систем разных типов: характер специализации и конкуренции, координации и интеграции, автономизации.

Рассмотренные связи в рамках трехуровневой схемы анализа не являются исчерпывающими: они лишь отражают движение направления воздействия «снизу вверх», т.е. - от индивида к системе - и отражают надстроечные влияния на содержание экономического базиса. В действительности существуют воздействия на элементы системы в противоположном направлении - в направлении «сверху вниз» - и отражающие роль экономического базиса на содержание надстроечных отношений: влияний социально-экономической системы на сферу услуг, сферы услуг - на человека и социально-экономической системы - на человека.

4. Влияние социально-экономической системы на сферу услуг. В настоящее время накоплен солидный научный потенциал в области исследования процессов сервизации социально-экономических систем. Он свидетельствует о том, что условия развития экономики, находящейся на постиндустриальной стадии, являются глубинными причинами ускорения темпов роста сферы услуг. «Модель» экономики определяет содержание и особенности процессов сервизации, масштабы сферы услуг, ее количественные и качественные характеристики. Тип социально-экономической системы «задает определенные правила игры» его субъектам. Он регламентирует масштабы сферы услуг и определяет ее место и роль в экономике.

5. Влияние сферы услуг на человека. Оно непосредственно связано с производством, сохранением и накоплением человеческого капитала. Автором рассмотрены группировка и виды услуг, участвующие в процессах развития человеческого капитала. Эффективность участия сферы услуг в этих процессах во многом зависит как от самого индивида, так и от содержания самих услуг, ему предоставляемых, их количественных и качественных характеристик.

6. Влияние социально-экономической системы на человека. Непосредственное влияние на человека оказывает сфера услуг, косвенное же влияние оказывает то внешнее окружение, в котором он находится. Внешнее окружение индивида - это совокупность социально-экономических систем разного вида и рода: семья и домохозяйство; социум в конкретных формах проявления, зависящих от характера и особенностей жизнедеятельности человека; существующая экономическая система, институциональная среда. Внешнее окружение, как правило, влияет на индивида, его внутренний мир и, как следствие, активно участвует в формировании мировоззрения, системы ценностей, жизненных целевых установок. А это, в свою очередь, оказывает косвенное воздействие на взаимопроникновение исследуемых нами уровней анализа - сферы услуг и человека.

В процессах развития стиля поведения людей большое значение имеют их социальные взаимодействия. Они характеризуются: преобладанием неформальных отношений, содержание которых трудно идентифицируется и оценивается специфическими методами; абсолютным исключением коммерческих отношений или незначительной их ролью в реализации целей участников взаимодействий; наличием признаков особой экономики, а именно:

- личностной природой формирования и развития социальных взаимодействий, их определяющей ролью во всей «генеральной линии» жизнедеятельности людей;

- нерыночной природой преобладающей доли социальных взаимодействий;

- распространением на многих граждан всех признаков нерационального потребительского поведения;

- в процессе принятия решений человеком преобладанием роли его статуса принадлежности к определенной социальной общности, влияния ближайшего окружения, факторов внеэкономического характера - этнокультурных, исторических и др.

Таким образом, все способы проявления коррупции формируются и проникают в общественное поведение только в результате социальных взаимодействий. В сущности, такие социальные взаимодействия совершаются в институциональной среде в сфере услуг и посредством услуг.

Отметим наиболее распространенные формы коррупции. К ним относятся: взятка, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп. Каждая из них имеет свои юридические признаки, но, с экономической точки зрения, во всех случаях в обществе совершаются перераспределительные процессы в рамках теневого сектора экономики, весьма по-разному влияя на эффективность и справедливость. Но это уже другой вопрос, весьма важный и сложный и поэтому нуждающийся в особом рассмотрении.

2.5 Антикоррупционные меры в системе государственных закупок

Долгое время в нашей стране существовала отлаженная и понятная всем субъектам хозяйственной деятельности система снабжения предприятий необходимыми для их функционирования ресурсами, товарами, работами и услугами. В современных условиях, когда Россия стала полноценным субъектом мировой экономики, страна должна соблюдать нормы и правила, принятые в мировом сообществе и понятные нашим партнерам из других стран.

В июле 2011 года отечественный бизнес впервые столкнулся с новым для него институтом закупок товаров, работ, услуг, который был установлен принятым Государственной Думой РФ ФЗ № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Практически с первого дня работы по новому закону стало очевидно, что закон, являясь по своему характеру рамочным, предписывает Заказчику осуществлять закупки на основе самостоятельно разработанного Положения о закупках, создавая тем самым широкие возможности для реализации коррупционных схем и участия аффилированных лиц. На протяжении трех лет действия данного закона подходы к реализации таких коррупционных «теневых» схем постоянно развивались и совершенствовались. Законодатели параллельно с разрастающейся коррумпированностью системы госзакупок пошли по пути совершенствования законодательной базы, регламентирующей закупочную деятельность. Так, в июле 2005 года был принят ФЗ № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который более детально регламентировал всю деятельность Заказчика на всех этапах осуществления госзакупок от планирования до подписания и исполнения контракта. Однако с момента введения в действие данный Федеральный закон потребовал внесения изменений в большое количество законодательных актов, а также введение в действие новых нормативно-правовых актов, детализирующих предписываемые законом нормы. Все это потребовало значительного времени и необходимости выстраивания новой инфраструктуры рынка государственного и муниципального заказа. Сохранение значительного числа «белых пятен» в законодательстве и дуализм нормативно-правого регулирования государственных закупок создали еще более благоприятные условия для процветания коррупции в этой сфере. В свою очередь, развитие и усложнение системы государственных закупок настоятельно потребовало дальнейшего развития законодательства в этой области и развития системы контроля и предотвращения развития коррупции. Так, в ноябре 2012 года Глава Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин заявил, что ежегодно из бюджетных средств, выделенных на государственные закупки, похищается 1 трлн рублей. Это 14-я часть консолидированного бюджета страны, подчеркнул С.В. Степашин и оценил ситуацию как критическую. Объем воровства при государственных закупках, оцененных в 1 трлн рублей в октябре 2010 года тогдашним Президентом России Дмитрием Медведевым, по результатам доклада начальника его контрольного управления К.А. Чуйченко, за два года не изменился. Контрольная госзакупка Дмитрия Медведева http://www.gazeta.ru/politics/2010/10/29_a_3433119.shtml

Таким образом, с января 2014 года вступил в действие новый закон ФЗ № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», принятый Государственной Думой РФ в марте 2013 г. и призванный существенно повысить прозрачность системы государственных и муниципальных закупок товаров, работ, услуг. Данный закон сменил действовавший до него ФЗ № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В ФЗ № 44 введены принципы открытости и прозрачности госзакупок, а также институт общественного контроля и мониторинга в сфере госзаказа, которые должны свести на нет коррупцию в этой сфере.

Итак, рассмотрим наиболее типичные уловки заказчиков при проведении закупок товаров, работ, услуг в нашей стране. В этих целях, на наш взгляд, необходимо подчеркнуть, что все хитрости заказчиков, работающих как по ФЗ № 223, так и по ФЗ № 94, а также его преемник ФЗ № 44 схожи - различаются лишь их соотношение по видам и общее количество.

1) Зачастую при подготовке процедуры размещения заказа, предполагающей формирование извещений и размещение документации, заказчики сознательно включают в документацию и спецификацию по закупкам требования, которые ограничивают круг потенциальных участников размещения заказа, претендующих на заключение контракта. Уловка заказчика в данном случае заключается в том, что он может сообщить ценовое предложение, содержащееся в котировочной заявке «нежелательного» участника «своему» поставщику, в победе которого заказчик заинтересован.

Пожалуй, большинство участников запроса котировок наверняка сталкивались с рассматриваемой проблемой, обнаруживая, что кто-то из участников выиграл запрос котировок, выиграв закупку с разницей с ним в несколько рублей. Об этом знают все: от поставщиков до Правительства России и Президента. Отметим, что это нарушение является сферой компетенции Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС РФ).

В момент подачи заявок на запрос котировок заказчику поступили 5 заявок в письменной форме. Заказчик просматривает каждую поступившую заявку (до окончания срока подачи заявок и официального опубликования протокола такого рассмотрения) и сообщает все ценовые предложения участников «своему» поставщику. В результате чего «свой» участник, зная ценовые предложения конкурентов, предлагает поставить товар (выполнить работу, оказать услугу) по более низкой цене.

Здесь важно отметить следующее: ни ФЗ № 223, ни ФЗ № 94, ни тем более ФЗ № 44 не содержат требований о предоставлении заявок на запрос котировок в запечатанном виде, а значит - заказчик беспрепятственно (и, собственно говоря, ничего не нарушая) может ознакомиться с содержимым заявок, ведь процедуры вскрытия заявок для запроса котировок тоже не предусмотрено. А вот разглашение сведений, которые были получены заказчиком в ходе приема заявок, «своему» поставщику можно рассматривать как нарушение ФЗ № 135 «О защите конкуренции» от 26.07.2006.

Жаловаться на такие действия заказчика не имеет никакого смыcла, поскольку у участника запроса котировок нет доказательств нарушения заказчиком процедуры проведения запроса котировок. Без весомых доказательств территориальный орган УФАС РФ вынесет решение о необоснованной жалобе, а значит - результатом станет лишь потерянное время и контракт.

2) Указание в проекте договора (контракта) только односторонней ответственности исполнителя по контракту.

Так, зачастую в проектах контрактов совершенно отсутствует ответственность заказчика за нарушение условий исполнения контракта. Иногда встречается указание на то, что в случае просрочки Поставщиком исполнения обязательств по настоящему контракту Заказчик вправе взыскать с Поставщика пени. Пени начисляются за каждый день просрочки исполнения обязательств, начиная со дня, следующего после дня истечения срока исполнения обязательств. Размер пеней устанавливается в размере от одной трехсотой до одной десятой действующей на день уплаты пеней ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от цены контракта. Причем размер пеней в каждом отдельном случае может быть совершенно различным в диапазон от 0, 03 и 0, 1 до 1, 0 % и даже 10% от суммы контракта за каждый день просрочки. При этом могут быть предусмотрены наряду с пенями и штрафные санкции в отношении поставщика. В результате общая сумма пеней и штрафов может быть равна сумме договора (контракта) или может даже превысить ее.

Не вызывает даже малейших сомнений тот факт, что в любом контракте должна отражаться обоюдная ответственность сторон, поэтому очень важно, чтобы в текст контракта наряду с ответственностью поставщика (подрядчика, исполнителя) были включены и условия об ответственности заказчика за его действия (бездействие), поскольку даже подписание контракта с заказчиком не всегда означает, что такой контракт будет исполнен с обеих сторон.

Планируя участвовать в том или ином заказе, участник размещения заказа заранее должен ознакомиться не только с документацией по закупке, но и внимательно изучить проект контракта, прилагаемый к ней. В том случае, если потенциальный поставщик (подрядчик, исполнитель) согласен со всеми его пунктами, стоит подавать заявку на участие. Особое внимание в проекте контракта следует обращать на раздел «Ответственность сторон». Если участника размещения заказа смущают какие-то положения об ответственности сторон, он может обратиться к заказчику с официальным запросом о разъяснении спорных норм контракта либо принять решение не участвовать в этой закупке.

Если заказчик нарушает условия исполнения контракта, то поставщику (исполнителю, подрядчику) рекомендуем подавать жалобу в территориальное УФАС РФ либо иск в арбитражный суд на действия такого заказчика, при этом шансы поставщика выиграть дело в суде увеличатся значительным образом, если в тексте контракта будут подробно оговорены все подобные ситуации, а также детально расписана процедура возмещения заказчиком убытков.

3) Установление требования об исполнении обязательств по контракту в нереально короткие сроки с целью лоббирования интересов «своих» поставщиков.

Это, пожалуй, одна из самых распространенных и труднодоказуемых уловок заказчика, от которой наиболее часто могут страдать участники закупок, работающие в сфере строительства и IT-технологий.

Так, в одной из закупок было указано, что разработка проектно-сметной документации для выполнения капитального ремонта помещения должна быть осуществлена за 1 неделю (реальный срок - минимум 45 - 50 дней); в одном из открытых конкурсов нужно было разработать интернет-портал (не просто сайт) по индивидуальному заказу в течение 15 дней (реальный срок - минимум 3 - 4 месяца). Неудивительно, что, как правило, в таких закупках принимает участие только один поставщик, и с ним же заключается контракт по начальной цене.

Как показывает практика, в ряде случаев контракты, заключенные по результатам таких закупок, либо уже исполнены (частично исполнены) «своими» поставщиками, либо их в состоянии исполнить только «свой» поставщик, у которого уже имеется в наличии все необходимое для исполнения контракта.

Злоупотребления, связанные с установлением некорректных сроков, возникают прежде всего потому, что законодательно этот вопрос никак не урегулирован, не существует на сегодняшний день на государственном уровне специальных экспертных групп, которые смогли бы осуществить независимую экспертизу и оценку обоснованности установления заказчиком сроков исполнения обязательств по контракту.

В этом случае участник торгов может обратиться в территориальный орган УФАС или в органы прокуратуры с заявлением о нарушении своих прав со стороны заказчика, тем самым инициировав процесс разбирательства, в ходе которого будет установлена обоснованность указанных заказчиком сроков.

Надзорные органы, проведя соответствующие проверки, смогут отследить, за счет чего поставщик смог исполнить указанную в документации работу, услугу в заявленные заказчиком сроки. Например, проверить, какое количество специалистов было привлечено исполнителем для выполнения работы, оказания услуги (сколько их всего работает в организации, сколько, возможно, было привлечено по договору найма); был ли субподряд (что также должно подтверждаться соответствующими договорами); есть ли у исполнителя техническое оснащение и ряд других средств, которые обеспечили исполнение контракта надлежащим образом в установленные сроки. Если же надзорные органы бездействуют или не заинтересованы в обоснованном решении по делу, то можно обжаловать такое решение в арбитражном суде.

4) Содержание в документации по закупке обязательных требований к участнику заказа, не предусмотренных в законодательстве о закупках.

В документации по электронному аукциону заказчики указывают в качестве обязательного требования декларирование участником размещения заказа своего соответствия требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом закупки (в ряде случаев подтвердить эту информацию документально).

Например, непроведение ликвидации претендента - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании претендента - юридического лица, индивидуального предпринимателя банкротом и об открытии конкурсного производства. Неприостановление деятельности претендента в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на день подачи заявки на участие в закупочной процедуре. Справку из ИФНС об отсутствии задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды и т.д.

Требование выполнения данного условия противоречит в силу ряда норм действующему законодательству. Данное утверждение было дополнительно разъяснено в Письме ФАС России, в котором говорится, что требовать документального подтверждения соответствия участника размещения заказа нормам незаконно.

Кроме этого, на Официальном сайте госзакупок очень часто можно встретить закупки, где заказчик требует предоставления документов, наличие которых не требуется для осуществления указанных в документации видов деятельности, как правило, это лицензии, допуски СРО. Чаще всего заказчик делает это из-за того, что не сведущ в вопросе и действует по принципу «лучше подстраховаться». Так, например, при размещении одного из заказов требовался допуск СРО на генподряд, хотя осуществлялся текущий ремонт объектов не капитального строительства, в другом - обязательным требованием для участия в электронном аукционе было предоставление лицензии на осуществление работ, связанных со сведениями, составляющими государственную тайну, хотя формально в таком случае должен был быть объявлен закрытый аукцион, который, однако, был невозможен из-за характера работ, отраженных в сметной документации.

Подобного рода требования со стороны заказчика являются незаконными. Следовательно, если за непредоставление указанных документов заявка участника размещения заказа была отклонена заказчиком, то такие действия заказчика можно смело обжаловать в территориальное УФАС.

Если же поставщику не составляет труда предоставить такие документы (может быть, он по собственному желанию планировал предоставить доказательства своего полного соответствия требованиям заказчика для подтверждения своей надежности и добросовестности, даже если заказчик на это не указывал в документации, например, в случае со справкой из ИФНС), то он вправе их предоставить.

Кроме этого, всегда стоит обращаться к заказчику за разъяснением мотивов, которые побудили его указать в качестве обязательного требования предоставление документов, не предусмотренных законом. Основная масса заказчиков готова прислушаться к профессионалам и исправить ошибки, внеся изменения в документацию, ведь заказчику тоже не очень хочется участвовать в административных или судебных разбирательствах, и меньше всего он заинтересован в том, чтобы его закупка была признана недействительной.

5) Несоответствие наименования размещаемого заказа технической спецификации и проекту договора (контракта). Так, например, заказчик размещает заказ с предметом контракта «Закупка офисной мебели», а в спецификации указывает наименования товаров, относящиеся к специализированному архивному оборудованию, что создает участникам размещения заказа трудности при поиске закупок, относящихся к специфике их работы.

Бывают и такие ситуации, когда наименование закупки сформулировано слишком обобщенно и расплывчато. В заявке указывается «Поставка компьютеров», а в спецификации в наименовании товаров были указаны только системные блоки, со специфическими характеристиками.

В данном случае рекомендуется осуществлять поиск закупок, как указано в п. 2, и при этом лучше всего просматривать не только названия закупок (особенно если из таких названий ничего не понятно, что конкретно требуется заказчику), но и открывать хотя бы извещения, содержащие конкретные наименования закупаемого товара, работы, услуги.

При этом нужно понимать, что заказчик не всегда может найти в классификаторах (ОКВЭД, ОКПД) конкретное наименование того товара, работы, услуги, закупить которые ему необходимо, и тогда он использует наиболее близкое наименование.

Если участник размещения заказа считает, что его права нарушены действием заказчика, то он вправе обратиться с жалобой в территориальное УФАС. При этом участник процедуры закупки должен будет доказать умысел заказчика в подобных действиях.

6) Случается так, что в наименовании заказа заказчик чаще всего ненамеренно, по невнимательности или в силу своей безграмотности допускает орфографические ошибки, описки, а иногда специально набирает слова с использованием латинских букв, схожих по написанию с кириллическими, с целью затруднить поиск такой закупки на Официальном сайте для «чужих» участников.

Очень часто на Официальном сайте по госзакупкам можно встретить такие формулировки, как: закупка «катриджей», «програмного обеспечения», «преобретение аккамулятора».

Такую закупку не составит труда найти «своему» поставщику (подрядчику, исполнителю), тогда как все остальные участники закупок, используя поиск по контекстному наименованию закупки, вводя наименование правильно, найти ее не смогут.

Безусловно, понять, намеренно или неспециально заказчик допустил ту или иную ошибку (описку), невозможно, но если подобные ошибки (описки) повторяются постоянно, то это наводит на размышления. Заказчикам в любом случае необходимо задуматься над этим фактом: либо стоит повышать квалификацию своего персонала, либо сознательно отказаться от подобных действий, ведь такие «уловки» заказчика для участников торгов давно не новость, и они находят способы, как с этим бороться.

Для того чтобы у участников размещения заказа не возникало подобных трудностей, можно порекомендовать каждый день просматривать все размещенные закупки за предшествующий день (хотя бы в рамках того (тех) региона (регионов), где поставщик преимущественно работает). Очевидно следует также, чтобы специально для этого был назначен(ы) сотрудник(ки), у которого(ых) вскоре появятся навыки в поиске нужных закупок. Иначе отследить закупки с ошибками в написании не представляется возможным.

Обращение в надзорные органы с жалобой на действия заказчика в большинстве таких случаев неэффективны, поскольку доказать умысел в совершенном деянии заказчика будет практически невозможно.

7) Заказчики недостаточно подробно, а зачастую совершенно не расписывают технические характеристики закупаемых товаров, работ, услуг, в результате чего поставщик не всегда понимает, какие конкретно товары, работы, услуги заказчик планирует закупить. Чаще всего такие ситуации возникают при размещении заказов в области строительства, в основном при выполнении работ по текущему или капитальному ремонту. Заказчики по каким-то причинам не размещают на Официальном сайте обязательную информацию по закупке, например, проектно-сметную документацию, графики выполнения работ и другие сведения, без которых невозможно подготовить правильную заявку, что, как правило, влечет к признанию заявки не соответствующей требованиям документации.

Кроме того, и в других отраслях поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг могут возникать подобные проблемы. В качестве примера можно привести такой случай, когда заказчик указывает в спецификации по закупке: приложения Microsoft Office. Многих участников процедуры закупки может поставить в тупик такое описание товара, ведь у каждого из участников под выделенную сумму формируется свое представление, какие приложения должны входить в приобретаемый пакет MS Office.

Как правило, в таких закупках победителем всегда становится «свой» поставщик, который подает заявку с наличием в ней всей необходимой информации и в соответствии с пожеланиями заказчика.

Прояснить ситуацию отсутствия технических характеристик товара, работы, услуги участник размещения заказа может еще на этапе подачи заявок. В этих целях в первую очередь следует обращаться напрямую к заказчику с вопросами: по телефону, указанному в контактной информации, а при размещении заказа в форме торгов задавать заказчику официальные запросы с просьбой подробно разъяснить информацию о предмете закупки. Особенно важно использовать возможность задать официальный запрос о разъяснениях спецификации, когда заказчик отказывается общаться лично (а такое нередко бывает). Если ответы на запросы, предоставленные заказчиком, все же не позволяют сформировать полное представление о предмете закупки, то в этом случае можно обратиться с жалобой в территориальное Управление Федеральной антимонопольной службы РФ (УФАС РФ) на нарушение требований действующего законодательства. При этом можно предоставить скриншоты ответов заказчика для доказательства своих доводов.

8) Включение в положения о закупке "управляемых" со стороны организатора закупки условий. Положение о закупке согласно ч. 2 ст. 2 № 223-ФЗ регламентирует закупочную деятельность и, по логике закона, должно содержать четкие и конкретные требования к закупкам. Однако некоторые предприятия включают в свои положения о закупке «управляемые» со стороны организатора закупки условия, что формирует вероятность возникновения коррупционных проявлений при осуществлении закупочной деятельности.

Например, в положении о закупке может быть установлено до 50 различных случаев прямых закупок, при которых договор заключается с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем без рассмотрения конкурирующих предложений и ограничений по сумме, при этом предусмотрено, что «решением генерального директора могут быть определены дополнительные основания, требующие закупки именно у единственного поставщика».

ФГУП «Научно-технический центр» <...> в качестве квалификационных требований к участникам закупок, помимо финансовых и материальных ресурсов, вправе устанавливать «иные возможности и ресурсы, необходимые для выполнения условий договора».

Самое время рассмотреть основные регламентирующие положения всех трех федеральных законов и попытаться определить их «коррупционную емкость».

Новый закон о госзакупках принимался долго и стал результатом компромисса между всеми заинтересованными ведомствами и экспертным сообществом. Речь здесь идет о вступившем в действие с 01.01.2014 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Закон о контрактной системе задумывался как принципиально новый инструмент правового регулирования закупочной деятельности государственных и муниципальных заказчиков, однако в подписанном Президентом РФ тексте явно прослеживается преемственность по отношению к действовавшему ФЗ № 94-ФЗ.

Вместе с тем новый закон предлагает ряд ранее не применявшихся в сфере госзакупок процедур и институтов, часть из которых стала логическим продолжением механизмов ФЗ № 94-ФЗ, а часть явилась результатом практической реализации предложений экспертов. Однако новые институты сами по себе не гарантируют принципиально новых результатов работы системы. Рассмотрим подробнее основные новеллы указанного закона.

В этой связи следует рассмотреть основные новеллы, отличающие введенный в действие с 01.01.2014 г. ФЗ № 44-ФЗ от его предшественника ФЗ № 94-ФЗ.

Таблица. Новеллы в законодательстве о госзакупках

Представим указанные новеллы в части механизма их действия более подробно и попытаемся определить возможность их адекватного применения.

- Общественный контроль.

О необходимости общественного контроля закупочной деятельности заказчиков в целом и отдельных закупок в особо крупном размере (свыше 1 млрд руб.) разговоров было предостаточно еще на стадии разработки Закона о контрактной системе. После того как заказчиков обязали публиковать извещения о всех своих закупках на официальном сайте РФ в сети Интернет http://www.zakupki.gov.ru, общество получило доступ к информации о такого рода расходовании бюджетных средств. Однако эта информация сама по себе позволяла лишь выявлять правонарушения в сфере госзакупок, а не пресекать их. Тем более публикация на официальном сайте извещения еще не может обеспечивать предотвращение нецелевого расходования бюджетных средств.

Следует учитывать, что общественный контроль госзакупок не сводится к обсуждению крупнейших контрактов. Если идеи Закона о контрактной системе будут реализованы в полном объеме, то общественный контроль должен стать одним из ключевых институтов системы госзакупок. Публикация планов закупок на год вперед, извещений о каждой из закупок и сведений о заключенных контрактах позволят экспертам выявлять нецелевое использование бюджетных средств и незаконное проведение закупок на всех стадиях закупочной деятельности. Важно, чтобы на практике был реализован предусмотренный законом механизм воздействия экспертного сообщества на недобросовестного заказчика. Воздействие это может быть реализовано как в виде направления экспертами запросов, на которые ведомство обязано ответить, так и в виде обращений в арбитражный суд и в прокуратуру с сообщениями о нарушениях закупочного законодательства.

Одним из примеров действия таких механизмов можно считать недавно разразившийся скандал вокруг Смольного и губернатора г. Санкт-Петербурга Г.С. Полтавченко, который был приглашен УФАС Петербурга в Арбитражный суд в качестве ответчика уже в третий раз за то, что он наделил подведомственные Смольному ГУПы исключительными полномочиями [http://piterets.ru/politika/7568-poltavchenko-priglashen-v-sud-v-kachestve-otvetchika.html].

В этом контексте обсуждение крупнейших закупок с возможностью их отмены представляется важным, но не единственным элементом общественного контроля. Этот элемент позволит избежать скандальных закупок, но сам по себе, очевидно, не способен в корне изменить закупочную практику органов государственной и муниципальной власти и исключить злоупотребления в этой сфере. Для радикального изменения к лучшему важны совместные усилия экспертов и надзорных органов, ведь сколько бы ни было написано в законе об общественном контроле, эксперт сам по себе не имеет полномочий по властному воздействию на заказчика. Иными словами, он может выявить правонарушение в закупочной сфере, однако пресечь это правонарушение может лишь уполномоченный орган государственной власти. А значит, для полноценной реализации механизма общественного контроля нужна политическая воля надзорных органов по изменению ситуации в сфере госзаказа.

Однако на сегодня приходится констатировать отсутствие института, позволяющего обществу воздействовать на госзакупки в системном порядке. Если контролирующее воздействие государства в сфере госзаказа представлено целой группой органов, то интересы общества напрямую не представляет ни один орган. Вместе с тем специфика отношений госзакупок диктует необходимость двойного контроля за расходованием бюджетных средств - как со стороны общества, так и со стороны государства. Однако, если сохранится действующая модель публикации сведений о госзаказе, при которой существенная, в т.ч. аналитическая, информация находится в закрытой части официального сайта и доступна только надзорным органам, то ни на какой эффективный общественный контроль рассчитывать не приходится. Ведь по большому счету действующее законодательство не предусматривает никаких принципиально новых механизмов воздействия на государственные закупки, а существующие механизмы, как показала практика, едва ли могут считаться достаточными.

- Обоснование закупки.

В Законе в качестве базового декларируется принцип эффективности госзакупки (ст. 6 Закона о КС). Иными словами, покупка чего бы то ни было за бюджетный счет должна быть нацелена на наилучшее исполнение государственных и муниципальных функций (ст. 13 Закона о КС).

Центральной проблемой обоснованности закупок выступает то обстоятельство, что в сфере закупочной деятельности сохраняется смешение функций оценивающего субъекта и оцениваемого объекта. Иными словами, заказчик в нарушение известного правового принципа становится «сам себе судьей». Именно заказчик определяет потребность в той или иной собственной закупке, он же устанавливает начальную (максимальную) цену (НМЦК), он же оценивает эффективность закупки. Разумеется, Закон о контрактной системе основан на принципе добросовестности заказчика - что, кстати, на практике зачастую выглядит весьма спорно. Однако для того чтобы эффективно расходовать бюджетные средства в условиях фактической подотчетности самому себе, заказчик должен быть не просто добросовестным, а кристально честным, что по существу невозможно в рамках сложившейся экономико-правовой среды.

Для достижения этой цели каждая закупка должна быть обоснованной. Такое обоснование закупки предусматривается еще на стадии планирования: включение каждого пункта в план закупок заказчика должно быть аргументированным. Надзорные органы, со своей стороны, получают возможность уже на стадии планирования проверить обоснованность такой закупки.

Обоснованной должна быть и начальная (максимальная) цена каждого контракта. Особенность отечественной системы госзакупок состоит в том, что начальная цена, как правило, является и конечной ценой, фигурирующей в самом контракте. А значит, завышение НМЦК влечет существенный риск перерасхода бюджетных средств. В ст. 22 Закона о контрактной системе установлен исчерпывающий перечень методик обоснования начальной цены, при этом в качестве приоритетного установлен метод сопоставления рыночных цен (анализа рынка).

Возвращаясь к частному вопросу обоснования цены, необходимо заметить, что ни метод анализа рынка, ни иные предусмотренные Законом о контрактной системе методы не являются панацеей от завышения цены контракта. Ведь в условиях российского рынка нельзя говорить о рыночной цене как о некоей константе: например, для таких товаров, медицинские препараты и лекарственные средства, на рынке можно найти цены, различающиеся даже в несколько десятков раз для идентичной продукции согласно действующему веществу, химической формуле и дозировке. Возникает закономерный вопрос, какую из этих цен даже добросовестный заказчик должен считать рыночной? Ответа нет…

- Конкурентные процедуры.

Одним из лучших методов достижения эффективности госзакупок является развитие свободной конкуренции в этой сфере. Разумеется, бывают исключительные случаи, когда контракт эффективнее заключить напрямую, у проверенного поставщика. Именно таким случаем, в частности, и может быть упоминавшееся выше приобретение лекарственных средств для конкретного пациента государственной или муниципальной клиники: в самом деле, если больному срочно нужны медикаменты, то не время устраивать конкурс, а тем более - аукцион. Тем не менее в большинстве случаев именно конкурентные процедуры должны способствовать приобретению лучшей продукции на лучших условиях.

Казалось бы, все эти меры призваны расширить поле для конкуренции в сфере закупок и сделать его доступным для максимального числа потенциальных поставщиков. Однако «процедурный закон» как таковой не способен решить ни проблему повышения эффективности, ни проблему развития конкуренции. Ведь заказчик определяет не только потребность в закупке и ее начальную цену, но и условия закупочной документации и будущего контракта. А значит, «ушлые» заказчики, как и прежде, смогут составить условия контракта и документации таким образом, чтобы им удовлетворял только один потенциальный поставщик. При этом, правда, придется провести лишнюю процедуру до того, как с этим поставщиком будет подписан договор. Однако не вызывает сомнения тот факт, что договор будет подписан именно с ним, тем более что заказчик перед проведением повторной упрощенной конкурентной процедуры имеет право изменять условия закупочной документации.

Не решает «процедурный закон» и связанную с вышеизложенным проблему недобросовестных поставщиков. Действительно, в системе госзакупок создан реестр недобросовестных поставщиков. Однако фирмам-однодневкам этот реестр не страшен: они и так прекратят свое существование сразу после того, как получат бюджетные средства по недобросовестно исполненному (неисполненному) контракту. А значит, можно предполагать, что дороги за бюджетный счет и дальше будут строиться по завышенным ценам и с гарантийным сроком в две недели.

Закон о контрактной системе существенно расширил доступный заказчику инструментарий конкурентных процедур по сравнению с Законом № 94-ФЗ. В ст. 24 Закона о контрактной системе в качестве конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) перечислены конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Более того, сокращен перечень оснований проведения прямой, неконкурентной закупки. Наконец, в случае признания торгов несостоявшимися на заказчика возложена обязанность провести повторные торги по упрощенной процедуре, прежде чем приобретать продукцию у единственного поставщика.

- Информационная система в сфере госзакупок.

Развитию конкуренции и пресечению злоупотреблений в сфере госзакупок должна служить информационная система, порядок работы которой урегулирован в ст. 4 Закона о контрактной системе. Информационную систему предполагается выстроить на базе обновленного и улучшенного официального сайта.

Таким образом, если пожелания Закона о контрактной системе будут реализованы, то официальный сайт должен будет стать наиболее полной базой данных, содержащей все сведения, необходимые как участникам отношений в сфере закупок, так и надзорным органам. Более того, ч. 1 ст. 4 Закона о контрактной системе предусмотрено, что официальный сайт станет порталом, с помощью которого любой потенциальный поставщик сможет подать заявку на участие в любой закупке в форме электронного документа, подписанного усиленной электронной подписью.

Говоря о развитии электронного документооборота в сфере госзакупок, необходимо отметить, что законодатель однозначно разграничил понятие закупки в электронной форме и закупки, осуществляемой с помощью электронного документооборота. Статьей 4 Закона о контрактной системе возможность электронного документооборота предусмотрена для любой закупки из перечня ст. 24 этого Закона. Однако единственным способом госзакупки, осуществляемым в электронной форме, ст. 59 Закона о контрактной системе называет электронный аукцион. В той же статье указан ключевой признак закупки в электронной форме: использование электронной торговой площадки. Таким образом, в рамках действующей правовой системы РФ закупкой в электронной форме может считаться только закупка, проводимая на электронной торговой площадке, позволяющей заказчику и потенциальным поставщикам осуществлять всю коммуникацию в сети Интернет в режиме on-line.

Вообще электронная форма позволяет обеспечить оперативную и открытую коммуникацию между участниками отношений госзакупок. Информация о закупке, доступная на электронной площадке неопределенному кругу лиц, позволяет оценивать эффективность каждой такой закупки и закупочной деятельности заказчика в целом. Остается лишь сожалеть о том, что Закон о контрактной системе, как и Закон № 94-ФЗ, предусмотрел для заказчика лишь один способ закупки в электронной форме - электронный аукцион, хотя уже сегодня технически возможно реализовать любой из предусмотренных Законом о контрактной системе способов закупки в электронной форме.

Модернизация официального сайта сама по себе едва ли способна свести на нет уже проверенные «топорные» способы сокрытия информации недобросовестными заказчиками: использование латиницы, цифр вместо букв, пробелов в словах, хаотичных каталогов архивных файлов закупочной документации, несопоставимых данных в отчетности и т. п. Другим недостатком информационной системы стоит признать уже упомянутую выше практику сохранения закрытых разделов официального сайта, причем разделы эти содержат не только информацию, относящуюся к государственной тайне, но и многие данные, необходимые для анализа практики закупок.