Социально-экономические проблемы преодоления коррупции

Структура новой Конвенции традиционна для международных документов подобного рода. Она состоит из преамбулы и восьми разделов (глав), каждый из которых посвящен самостоятельным аспектам борьбы с коррупцией. Для более точного восприятия содержания новой Конвенции и основных ее концептуальных положений лучше всего начать ее рассмотрение с ее конкретных глав.

В преамбуле описываются негативные последствия от коррупции, ее влияние на различные институты государственной власти, уровень социально-экономического развития стран, социальные и демократические ценности, сделан анализ существования тесной корреляции между коррупцией и иными формами организованной преступности, а также указаны международно-правовые источники, послужившие основой для подготовки этой Конвенции.

В ст. 1 Конвенции определяются ее основные цели. К таковым относятся:

1) содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;

2) поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе - принятии мер по возвращению активов;

3) поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов /Сост. В. С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2009. - С. 48..

Сфера применения Конвенции определяется в ст. 3 Конвенции. Согласно данному положению оно применяется «к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию и к приостановлению операций (замораживанию), аресту, конфискации и возвращению доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией» Там же. С. 49.. Таким образом, можно выделить три основные сферы применения Конвенции - уголовно-правовую, уголовно-процессуальную и криминолого-профилактическую.

Важным шагом на пути развития международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией является признание того факта, что коррупция имеет самое непосредственное отношение к отмыванию незаконных денежных средств. Указанный вывод в определенной степени повторяет соответствующие положения Конвенции Совета Европы от 27 января 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию (Criminal Law Convention on Corruption), в которой впервые подчеркивалась тесная связь между указанными явлениями. Однако новый международный документ в этом вопросе идет дальше, указывая случаи существования крупной коррупции с утечкой капитала и основных финансовых ресурсов из страны их происхождения. Такое понимание проблемы диктует необходимость принятия совместных мер с целью возврата незаконно перемещенных средств от коррупции в страны их происхождения, что в дальнейшем должно найти отражение в последующих разделах Конвенции. Причем конфискация незаконной прибыли у лица будет приравнена к международной правоохранительной санкции в рамках возможных внутренних и международных расследований.

Указанным обстоятельством меры, направленные на борьбу с коррупцией, не исчерпываются. Исходя из провозглашенного принципа справедливости, Конвенция предполагает возврат незаконных активов потерпевшим от преступлений либо иным законным собственникам.

Некоторые понятия международного права отнесены к категории так называемых этических принципов. Среди них следует назвать такие, как справедливость и равенство перед законом, обеспечение открытости при управлении публичными делами, честность и неподкупность.

В преамбуле изложены основные международные документы, действующие в сфере борьбы с коррупцией, которые учитывались экспертами в ходе подготовки текста Конвенции. К сожалению, некоторые существенные международные источники по непонятным нам причинам не вошли в указанный список. Например, на основании Резолюции (97) 24 Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г. на состоявшейся 101-й сессии утверждены двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией. Многие европейские страны поддержали данные принципы и активно используют их в своем национальном законодательстве.

Такого же пристального внимания заслуживают специальная резолюция ООН «Коррупция среди чиновников» (Corruption in Public Authorities), принятая в 1990 году на 8-м конгрессе по предотвращению преступлений и обращению с правонарушителями, а равно ряд документов, принятых в 1995 году на 9-м конгрессе ООН в Каире См.: Российская юстиция. 2004. - № 4. - С. 14-15..

Глава 1 названа «Общие положения» и включает в себя нормы, раскрывающие цели настоящей Конвенции, а также содержащие довольно объемный понятийный аппарат.

Как это и положено в международных документах подобного уровня, центральное место в нем должна была занять дефиниция «коррупции». Вокруг данного определения велись наиболее ожесточенные споры. Эксперт из Франции, например, заявил, что предложенная дефиниция носит явно догматический характер, не учитывает особенностей национального языка и перевода. С этим аргументом трудно не согласиться. Так, если в английском варианте под «коррупцией» понимается мздоимство, то французы ассоциируют данное явление со взяточничеством либо подкупом См.: //Российская юстиция. 2004. № 4. С. 15.. В итоге было принято решение не вводить указанное понятие в текст Конвенцию.

Глава 2 названа «Меры по предупреждению коррупции» и занимает центральное место в самой Конвенции. В этом разделе впервые на столь высоком международном уровне сделана попытка определить существо и содержание политики предупреждения и противодействия коррупции. В отличие от набора отдельных мер, направленных против коррупции, политика предупреждения и противодействия коррупции подразумевает активное государственное участие и является более точным и всеобъемлющим инструментом в борьбе с этим общественно-опасным явлением. Данная политика строится с учетом оптимальных видов практики, направленных на предупреждение коррупции и возможности поддержания стандартов публичного аудита.

Вопросам криминализации коррупционных деяний и правоохранительной деятельности посвящена гл. 3 Конвенции. Как уже отмечалось, именно перечень подлежащих криминализации деяний определяет понимание коррупции в настоящем документе.

Понятие подкупа должностных лиц (Конвенция предусматривает криминализацию подкупа национальных, иностранных и международных публичных должностных лиц - ст. 15, 16 Конвенции) в целом схоже с определением, предлагаемым Конвенцией Совета Европы. Согласно Конвенции ООН, в понятие подкупа входят обещание, предложение или предоставление неправомерного преимущества должностному лицу (активный подкуп) и принятие или вымогательство такого преимущества таким лицом (пассивный подкуп) См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов /Сост. В. С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2009. С. 59.. Отметим, что в отличие от Конвенции Совета Европы сами термины «активный подкуп» и «пассивный подкуп» Конвенция не использует.

Предотвращению конфликта интересов служат положения Конвенции о порядке принятия и издания кодекса поведения публичных должностных лиц (стандартов поведения). Отдельные основополагающие принципы таких стандартов должны учитываться странами-участницами при разработке своего законодательства.

Давая в целом широкое определение публичного должностного лица, в частности, включающее служащих государственных предприятий, в целом документ содержит отсылку к национальному законодательству.

Конвенция предусматривает криминализацию подкупа в частном секторе (ст. 21). Отличие от «публичного» подкупа состоит в том, что незаконное преимущество предоставляется частному управленцу за действие (бездействие) в нарушение своих обязанностей. В случае же подкупа публичного должностного лица оно действует «при выполнении своих должностных обязанностей».

Помимо деяний, связанных с подкупом, Конвенция предусматривает криминализацию следующих деяний.

Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом. Согласно ст. 17 Конвенции подлежат криминализации «неправомерное присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом в целях извлечения выгоды для себя самого или другого физического или юридического лица кого-либо имущества, публичных или частных средств или ценных бумаг, или любого другого ценного предмета, находящихся в ведении этого публичного должностного лица в силу его служебного положения» Цит. по.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2009. С. 60.. Отметим, что помещение данной статьи в главу о криминализации диктуется, на наш взгляд, не тем, что данные деяния не охвачены уголовным законом (представляется, что нет уголовного законодательства, которое бы не предусматривало должностных хищений в качестве преступлений), а тем соображением, что должностные хищения должны быть отнесены к перечню коррупционных преступлений и на них должны распространяться иные положения Конвенции и национального антикоррупционного законодательства. Хищение имущества в частном секторе также криминализируется Конвенцией (ст. 22) Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2009. С. 62..

Злоупотребление служебным положением предусмотрено в качестве коррупционного преступления согласно ст. 19 Конвенции. «Каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, злоупотребление служебными полномочиями или служебным положением, т.е. совершение какого-либо действия или бездействия в нарушение законодательства публичным должностным лицом при выполнении своих функций с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или иного физического или юридического лица» Там же. С. 61.. Таким образом, в числе коррупционных преступлений Конвенция называет «классическое» служебное корыстное преступление, не связанное с подкупом. Тем самым Конвенция использует широкий подход к перечню коррупционных преступлений, включающих не только подкуп, но и иные служебные злоупотребления.

Понятие злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст. 18) полностью воспроизводит соответствующее положение Конвенции Совета Европы.

Существенной спецификой обладает преступление, предусмотренное ст. 20 Конвенции - незаконное обогащение. Под таковым Конвенция понимает «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать» Цит. по: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2009. С. 61..

Относительно включения данной нормы в текст Конвенции в ходе работы Специального комитета по разработке Конвенции развернулась оживленная дискуссия. Делегации Российской Федерации, государств - членов Европейского Союза и других стран выразили настоятельное желание исключить эту статью См.: Документы ООН. A/AC.261/3/Rev. . В документации Специального комитета отсутствует какое-либо обоснование такой отрицательной позиции. Думается, она была вызвана тем обстоятельством, что подобная норма не вполне согласуется с положениями о презумпции невиновности и вводит в уголовное право элементы объективного вменения. Отметим, что, подобно другим нормам, Конвенция требует умышленного характера деяния («когда оно совершается умышленно»). В данном случае непонятно, по отношению к какому деянию должна устанавливаться вина в форме умысла, так как «значительное увеличение активов» является не действием (бездействием) лица, а его последствием. Действие (бездействие) презюмируется и не требует доказывания, что противоречит положению классического уголовного права об ответственности лица только за свои виновные действия (бездействие) См.: Международное публичное и частное право. 2008. № 3 (42). С. 40..

Тем не менее данная норма была включена в окончательный текст Конвенции. Не вызывает сомнений то обстоятельство, что имплементация данного положения в национальном уголовном законодательстве целого ряда государств (главным образом континентальной системы права) вызовет значительные трудности, поскольку потребует пересмотра фундаментальных положений уголовного и уголовно-процессуального права.

Конвенция предписывает государствам-участникам предусмотреть в национальном законодательстве ответственность за отмывание доходов от коррупции, сокрытие соответствующих преступлений, а также за соучастие в коррупционных преступлениях и неоконченную преступную деятельность (ст. 23, 24, 27).

Подобно другим антикоррупционным международным документам, Конвенция содержит норму об ответственности юридических лиц. Согласно ст. 26 Конвенции государства-участники принимают законодательные и иные меры для установления ответственности юридических лиц за участие в коррупционных преступлениях. Ответственность юридических лиц, с учетом особенностей национального права, может быть уголовной, гражданско-правовой или административной. Каждое государство-участник согласно данной статье обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или неуголовных санкций, включая денежные санкции.

В документе содержатся определенные рекомендации относительно пенализации коррупционных преступлений и наказательной политики государств по отношению к коррупционерам. В ст. 30 Конвенции говорится, что «каждое Государство-участник за совершение какого-либо преступления, признанного таковым в соответствии с настоящей Конвенцией, предусматривает применение таких уголовных санкций, которые учитывают степень опасности этого преступления» Цит. по: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2009. С. 65..

В статье также содержится рекомендация о максимально возможном ограничении иммунитетов от уголовного преследования за коррупционные преступления. Отдельно в п. 5 ст. 30 Конвенции рекомендуется назначать виновным в коррупционных преступлениях с учетом степени опасности деяния наказание в виде лишения права на определенный срок занимать публичную должность или занимать должность в каком-либо предприятии, полностью или частично находящемся в собственности государства. Сроки давности по преступлениям, предусмотренным в Конвенции, должны быть «длительными» (ст. 29) Там же..

Каждое государство-участник обеспечивает в соответствии со ст. 36 Конвенции наличие органа (или органов) или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией с помощью правоохранительных мер. Такому органу или органам или лицам обеспечивается необходимая самостоятельность в соответствии с основополагающими принципами правовой системы государства-участника, с тем чтобы они могли выполнять свои функции эффективно и без кого-либо ненадлежащего влияния. Такие лица или сотрудники такого органа или органов должны обладать надлежащей квалификацией и ресурсами для выполнения своих задач.

В документе даны рекомендации по обеспечению безопасности свидетелей, потерпевших, лиц, сотрудничающих с правосудием. Сторонам предписывается предусмотреть в законодательстве возможность возмещения ущерба лицам, потерпевшим от коррупционных деяний.

Детально проработаны в Конвенции вопросы юрисдикции. Конвенция устанавливает четыре юрисдикционных принципа: территориальный, гражданства, реальный и универсальный.

Анализ положений Конвенции показывает, что в документе не предусмотрен принцип «двойной криминальности», т.е. для установления национальной юрисдикции в отношении предусмотренного Конвенцией коррупционного преступления не требуется, чтобы данное преступление было предусмотрено в уголовном законодательстве государства, где оно было совершенно. Кроме того, в положениях о выдаче указывается, что государство-участник, законодательство которого допускает это, может разрешить выдачу какого-либо лица в связи с любым из преступлений, охватываемых Конвенцией, которые не являются уголовно наказуемыми согласно его собственному внутреннему законодательству (п. 2 ст. 44).

Глава 4 Конвенции посвящена вопросам международного сотрудничества. Помимо вопросов экстрадиции, Конвенция обязывает стороны сотрудничать в таких вопросах, как содействие расследованию дел о коррупционных преступлениях, включая истребование доказательств, передача осужденных лиц по гражданско-правовым и административно-правовым делам, связанным с коррупцией. Конвенция может рассматриваться государствами-участниками как правовая основа для такого сотрудничества даже при условии отсутствия между ними договоров о взаимной правовой помощи.

Возвращение активов представляет собой основополагающий принцип рассматриваемой Конвенции. Ввиду особой важности нормы о сотрудничестве в вопросах конфискации и возвращения активов помещены в отдельную главу - гл. 5. Конвенция предписывает сторонам предпринять меры по предупреждению перевода активов путем ужесточения банковского контроля за подозрительными сделками и счетами, а также устанавливает правила по непосредственному взаимодействию государств в вопросах конфискации и возвращения активов См.: Международное публичное и частное право.2008. № 3 (42). С. 42..

Заключительные положения Конвенции посвящены вопросам ее вступления в силу и осуществления государствами ее положений. Согласно ст. 65 Конвенции каждое государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства необходимые меры, включая законодательные и административные, для обеспечения осуществления своих обязательств согласно Конвенции. В статье также указывается, что государство-участник может принимать и более строгие или суровые меры, чем меры, предусмотренные Конвенцией, для предупреждения коррупции и борьбы с ней См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов /Сост. В. С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2009. С. 100..

Принятая 31 октября 2003 г. Конвенция ООН против коррупции была подписана представителями государств на Конференции высокого уровня в Мериде (Мексика) 9-11 декабря 2003 г. Конвенцию подписали 97 государств, включая Российскую Федерацию. Россия ратифицировала конвенцию в 2006 г. См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации конвенции организации Объединенных Наций против коррупции» // Российская газета. 2006. 21 марта. Документ открыт для подписания в центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке См.: Международное публичное и частное право. - 2008. - № 3 (42). - С. 43..

Анализируя окончательный, утвержденный Генеральной Ассамблеей и подписанный государствами-участниками текст Конвенции, следует отметить его основательность, фундаментальность. В целом Конвенция отвечает задачам эффективного глобального противодействия коррупции и ее транснациональным формам на современном этапе. Заслуживает положительной оценки положенный разработчиками в основу Конвенции широкий взгляд на коррупцию, нашедший, в частности, отражение в обширном перечне деяний, подлежащих криминализации. В Конвенции отражена высокая общественная опасность коррупции в частном секторе, а также транснациональной и международной коррупции. Отличаются выверенностью и четкостью положения о взаимной правовой помощи, в частности - в вопросах экстрадиции. В документе четко обозначен акцент на меры по предупреждению коррупции, являющиеся приоритетными по отношению к уголовно-правовым средствам борьбы с данным явлением.

Соглашаясь с основными положениями Конвенции, изложенными выше, и поддерживая лежащее в ее основе позитивное начало, необходимо в то же время высказать ряд замечаний.

Прежде всего, думается, недостаточно проработан вопрос о контроле за выполнением государствами положений Конвенции и об ответственности за их нарушение. Глава 7 Конвенции «Механизмы осуществления» содержит всего две статьи, посвященные Конференции государств-участников и секретариату (сугубо техническому органу). В полномочия Конференции действительно входит заслушивание информации государств-участников о выполнении Конвенции, однако данное полномочие не обеспечено какими-либо четкими обязательствами со стороны государств-участников. К тому же сомнительна эффективность ежегодного заслушивания стандартных отчетов официальных лиц о мерах борьбы с коррупцией. Какая-либо независимая оценка и контроль за проведением антикоррупционных мероприятий со стороны международного сообщества в Конвенции не предусматриваются. В тексте говорится лишь о том, что «могут быть рассмотрены также материалы, полученные от соответствующих неправительственных организаций, надлежащим образом аккредитованных в соответствии с процедурами, которые будут определены решением Конференции Государств-участников» Цит. по: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2009. С. 100.. Отметим, что согласно п. 7 ст. 63 «Конференция Государств-участников, если она сочтет это необходимым, учреждает любой соответствующий механизм или орган для содействия эффективному осуществлению Конвенции» Там же.. Данное положение, на наш взгляд, делает перспективы антикоррупционного мониторинга в рамках контроля за выполнением Конвенции весьма туманными. Учитывая количество государств-участников Конвенции, нахождение консенсуса по столь сложным вопросам в рамках ежегодной конференции, а главное - принятие эффективных решений - представляется малореалистичным. Неясно, почему разработчики Конвенции не использовали опыт Совета Европы и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), включивших в свои антикоррупционные конвенции подробные положения о контроле за их выполнением, предусматривавшие, в частности, создание специальных международных антикоррупционных структур.

Безусловно, существует опасность того, что под предлогом борьбы с коррупцией будет осуществляться вмешательство во внутренние дела суверенных государств. Тем не менее защита суверенитета (о таковой говорит и сама Конвенция в ст. 4) не должна являться щитом для коррумпированных режимов от международно-правовой ответственности. Как представляется, ущерб, наносимый системной коррупцией в ряде стран мировому сообществу, не намного меньше того ущерба, который причиняется государствами, потворствующими терроризму (в Афганистане и Ираке это, как известно, привело к военным интервенциям). Отметим, что принцип pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться) является одним из основополагающих в международном праве. Без эффективных механизмов контроля и ответственности реализация данного принципа невозможна.

Спорными, на наш взгляд, являются и некоторые положения о криминализации коррупционных деяний. Особые замечания вызывают положения ст. 20 («Незаконное обогащение»). Незаконное обогащение, в том виде, в котором оно сформулировано в Конвенции, невозможно криминализировать при условии соблюдения основополагающих принципов конституционного и уголовного права и процесса не только Российской Федерации, но и большинства государств континентальной системы права Подробнее об этом см.: Богуш Г. И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней. Дис. … к.ю.н. М., 2004. С. 123-124.. Необходимо признать, что данная норма является «гибкой», поскольку данное положение применяется при «условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы» См.: Международное публичное и частное право. - 2008. - № 3 (42). - С. 43.. Однако не вполне понятно, по какой причине столь спорное положение нашло закрепление в тексте Конвенции. На наш взгляд, более уместным было бы указание в Конвенции на возможность применения мер против незаконного обогащения в рамках гражданско-правовых процедур.

Для целей любого нормативного акта ключевое значение имеет применяемая терминология, при помощи которой передается его точный смысл и содержание. Однако, на наш взгляд, текст Конвенции содержит нечеткие формулировки и обязательства, что создает реальную возможность для оказания политического давления, завуалированного вмешательства во внутренние дела государств под предлогом борьбы с коррупцией.

В частности, в Конвенции есть такие нечеткие формулировки, как «государства-участники стремятся» (ст. 5, 7, 8), «в пределах своих возможностей» (ст. 13), «могут рассматривать» (ст. 34), «может принять» (ст. 27). Подобная терминология говорит о декларативности содержания Конвенции, поскольку не накладывает обязательства, а выражает лишь волю, намерение; это позволяет игнорировать отдельные положения Конвенции, оставить их применение на усмотрение сторон и неизбежно приведет к двойным стандартам, что представляется неприемлемым для целей данной Конвенции.

Несмотря на отмеченные спорные и неудачные положения, неизбежные в столь объемном международном документе, в целом Конвенцию ООН против коррупции в ее окончательном варианте следует охарактеризовать с самой положительной стороны. Принятие данной Конвенции знаменует собой принципиально новый этап в глобальном противодействии коррупции. Принятые ранее международные документы в данной сфере имели либо региональное (конвенции ОАГ и Совета Европы), либо иное, сугубо ограниченное, применение (Конвенция ОЭСР). С принятием Конвенции ООН мировое сообщество получило первый антикоррупционный документ глобального значения, способный стать эффективным инструментом международного сотрудничества в борьбе с коррупцией.

Совет Европы рассматривает коррупцию как угрозу верховенству права, стабильности демократических институтов, правам и свободам человека, социальному и экономическому прогрессу и относит это явление к числу транснациональных проблем См.: Della P., Donatella C., Meny I. Democracy and Corruption in Europe. London, 1997. P. 36..

Впервые проблема объединения усилий для борьбы с коррупцией в рамках Совета Европы была поднята на конференции министров европейских стран в 1994 г., которая проходила на Мальте. Для координации действий государств в этой области Комитет министров Совета Европы создал в сентябре 1994 г. Междисциплинарную группу по вопросам коррупции. Задача созданного органа состояла в разработке мер, которые могли бы быть приняты на международном уровне для борьбы с коррупцией, а также разработке типовых законов или кодексов поведения, включая международные конвенции о сотрудничестве. Группа начала свою деятельность в марте 1995 г. См.: Кузнецов И. К.Борьба с коррупцией в рамках Совета Европы //Международное право - International Law.- М.: Изд-во РУДН, 2007. № 4 (32). - С. 129.

На первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции (Страсбург, 22 - 24 февраля 1995 г.) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц» Швец Е. В. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств -- членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. - 2000. - N 7.. В данном определении в сферу субъектов коррупции попадает и лицо, склоняющее к совершению таких действий.

На региональном уровне также предпринимаются активные усилия в данной сфере. Так, в рамках Совета Европы была заключена Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 года) См. текст: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов /Сост. В. С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2009. С. 297-315.. Конвенция значительное внимание уделяет мерам, которые необходимо принять на национальном уровне. Конвенция определяет 13 видов коррупционных преступлений, десять из которых вполне могут быть сведены к конкретизации двух традиционных проявлений подкупа - взяточничества: получения взятки и дачи взятки. Конкретизация происходит по субъекту, в отношении национальных государственных должностных лиц, членов национальных государственных собраний, иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний, представителей частного сектора, должностных лиц международных организаций, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов. В числе такого рода преступных деяний Конвенция предусматривает также использование служебного положения в корыстных целях, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, и преступления, касающиеся операций со счетами.

Комитетом министров Совета Европы в ноябре 1996 года была принята Программа действий по борьбе с коррупцией, разработанная в соответствии с рекомендациями 19-й Конференции министров юстиции европейских стран (Валетта, 1994 год).

В рамках Совета Европы были также разработаны: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятую Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 года См.: Council of Europe, European Treaty Series, No. 174., Типовой кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 года См.: E/CN. 15/1999/10, Official Gazette of the Council of Europe: Committee of Ministers part-volume, No. V - May 2000, recommendation R (2000) 10..

В рамках Европейского Союза 26 мая 1997 года была принята Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств-членов Европейского союза. Кроме того, Советом Европейского Союза 22 декабря 1998 года были приняты Объединенные меры по борьбе с коррупцией в частном секторе См.: Official Journal of European Communities, No. L. 358, 31 December 1998..

В ноябре 1996 г. Комитет Министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной Программы были подготовлены две конвенции - Уголовно-правовая Конвенция о коррупции и Гражданско-правовая Конвенция о коррупции. В официальных текстах на английском языке - «Criminal Law Convention on Corruption» (ETS №173), «Civil Law Convention on Corruption» (ETS №174).

Гражданско-правовая Конвенция о коррупции - первая попытка установить в рамках Совета Европы общие международные правила гражданско-правового, гражданско-процессуального характера в контексте борьбы с коррупцией.

Конвенция состоит из преамбулы и трех глав: «Меры, принятие которых необходимо на национальном уровне», «Международное сотрудничество и контроль за исполнением», «Заключительные положения».

Конвенция формулирует развернутое определение коррупции: «Для целей настоящей Конвенции, «коррупция» означает требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или опосредованно, взятки или любого другого недолжного преимущества или возможность этого, которое приводит к нарушению надлежащего исполнения обязанностей или поведения, требуемых от лица, получившего взятку, недолжное преимущество или возможность этого» (статья 2). Такое определение представляется более удачным, чем текст соответствующего положения Федерального закона «О борьбе с коррупцией».

В Конвенции затронуты следующие основные аспекты:

· гражданско-правовая ответственность за ущерб, причиненный коррупционными действиями, в том числе ответственность государства, в случае причинения ущерба действиями государственных служащих, при исполнении последними их должностных обязанностей;

· возмещение ущерба, причиненного коррупционными действиями (которое может покрывать материальный ущерб, неполученные доходы и моральный вред);

· сроки исковой давности по требованиям о возмещении ущерба, причиненного коррупционными действиями;

· недействительность договоров или контрактов, связанных с коррупцией;

· защита работников, которые сообщили о своих обоснованных подозрениях в совершении коррупционных действий;

· прозрачность и аккуратность финансовой отчетности и аудита;

· эффективные процедуры собирания доказательств;

· вынесение судебных распоряжений, необходимых для охраны прав и интересов сторон в ходе рассмотрения в суде дел, связанных с коррупционными действиями;

· сотрудничество по вопросам, связанным с гражданским судопроизводством по делам о коррупции: предоставление документов, получение доказательств за рубежом, разграничение юрисдикции, признание и исполнение иностранных судебных решений, признание и взыскание судебных издержек в соответствии с положениями международных документов о международном сотрудничестве по гражданско-правовым и хозяйственным вопросам, сторонами которых они являются, и их внутренним правом.

Любое государство, которое подписало Конвенцию или присоединилось к ней, к моменту вступления для него в силу Конвенции автоматически становится членом Группы Государств против Коррупции (GRECO). GRECO осуществляет контроль за исполнением данной Конвенции, руководящих принципов борьбы с коррупцией и других соглашений или правовых документов, принятых Советом Европы в соответствии с Программой действий против коррупции.

Совет Европы проявил заинтересованность в международной борьбе против коррупции, поскольку очевидной является исходящая от нее угроза не только международной торговле или международным финансовым интересам, но и основным принципам организации, а именно: верховенству права, стабильности демократических институтов, правам человека, социальному и экономическому прогрессу. Это связано также с тем, что борьба с коррупцией - предмет, пригодный, по мнению экспертов, для международно-правового сотрудничества: с этой проблемой так или иначе сталкиваются практически все государства - члены Совета Европы, и нередко здесь проявляются транснациональные элементы.

Продолжительные дискуссии позволили выработать подход Совета Европы к проблеме коррупции, который стал определяться «междисциплинарным» характером этого явления: оно может одновременно рассматриваться с точки зрения уголовного, гражданского и административного права.

В соответствии с решениями и резолюциями конференций министров европейских стран 1994 г. (Мальта), 1997 г. (Чехия) и 1999 г. (Молдова), а также с Программой действий против коррупции, принятой Комитетом министров Совета Европы в ноябре 1996 года, осуществление политики, нацеленной на защиту общества от коррупции, становится первоочередной задачей и придает определенную направленность работе по содействию в осуществлении борьбы с коррупцией на региональном и национальном уровнях. Широко признано, что коррупция негативно влияет на международную торговлю, препятствуя применению правил конкуренции и осложняя функционирование рыночной экономики. Существенным является и то, что государство смогло бы привлечь к ответственности за коррупцию свои национальные компании, входящие в состав транснациональных компаний, если бы другие страны приняли на себя такие же обязательства. С другой стороны, для того чтобы избежать создания помех для национальных компаний нескольких договаривающихся сторон, осуществляющих по смыслу конвенций надлежащую деятельность, конвенции требуют отражения их положений в национальном законодательстве одновременно как можно большего числа государств.

Конвенция 1998 г. имеет традиционную для международного договора структуру (преамбула и 5 глав). Первая глава - «Использование терминов» - содержит определения понятий «публичное должностное лицо», «судья», «юридическое лицо». Во второй главе - «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне» - рассматриваются виды преступных деяний, связанных с коррупцией, а также вопросы сотрудничества национальных органов, защиты свидетелей, сбора доказательств, конфискации доходов и т.п. Третья глава посвящена контролю за выполнением Конвенции. Четвертая глава затрагивает аспекты международного сотрудничества государств - участников Конвенции (взаимная помощь, выдача, обмен информацией и др.). Пятая глава названа «Заключительные положения» (подписание и вступление в силу, присоединение к Конвенции, оговорки и поправки, урегулирование споров и др.). Конвенция 1999 г. также имеет преамбулу и следующие главы: первая - «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне», вторая - «Международное сотрудничество и контроль за выполнением» и третья - «Заключительные положения». Следует остановиться на основных понятиях, содержащихся в рассматриваемых Конвенциях в частности, понятиях «коррупция» и «преступления, связанные с коррупцией».

В ходе подготовительной работы по определению подхода к разделению конвенций на уголовно-правовую и гражданско-правовую эксперты Совета Европы разработали предварительное общее определение коррупции. Согласно этому определению под коррупцией понимается взяточничество (подкуп) и любое другое поведение лица, наделенного ответственностью в публичном или частном секторе, которое нарушает свои обязанности, вытекающие из его публичного статуса как публичного лица, частного наемного работника, независимого агента или из другого статуса подобного рода, и нацелено на получение неправомерных преимуществ любого рода для себя или любого другого лица.

Особое место в подготовке конвенций было уделено формулировкам понятий «коррупция», использованным в документах других международных организаций, таких, как Конвенция Европейского союза о борьбе против коррупции должностных лиц Европейского сообщества и должностных лиц государств - членов Европейского союза от 26 мая 1997 года и Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 17 декабря 1997 года. Поскольку выявилось, что на сегодняшний день в определении коррупции нет полной ясности и правовой точности, было признано целесообразным рассматривать в Конвенции 1998 г. понятие коррупции, исходя из внутреннего законодательства государств - участников, а в Конвенции 1999 г. дать определение коррупции только для целей Конвенции.

Действительно, коррупция, как отмечает В.В. Лунеев, сегодня является скорее не правовым, а синтетическим социальным или криминологическим понятием, поэтому ее необходимо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов деяний См.: Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М., 1999. С. 271..

Именно поэтому в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1998 г. единое определение коррупции не приводится, а рассматриваются некоторые преступные деяния, которые определены экспертами Совета Европы как «коррупционные преступления». Практика последних лет показывает, что в процессе международного сотрудничества приходится сталкиваться с двумя видами трудностей при судебном преследовании, касающемся транснациональных коррупционных дел в частности, в отношении подкупа иностранных публичных должностных лиц.

Один из них связан с определением коррупционного преступления, часто понимаемого неодинаково из-за различий понятия «публичных должностных лиц» в национальном праве разных стран.

Другая трудность обусловлена ограниченностью возможностей международного сотрудничества: из-за процедурных, а иногда и политических помех откладывается или осложняется судебное преследование за преступления такого рода. Стремясь гармонизировать определение коррупционных преступлений, государства - участники Конвенции должны соблюдать принцип, означающий, что деяние преследуется как по закону одного государства - участника, так и по закону другого государства - участника.

Для целей Конвенции 1998 г. понятие «публичное должностное лицо» определяется путем ссылки на определения «должностное лицо», «публичный служащий», «мэр», «министр» или «судья», существующие в национальном праве государства, в котором данное лицо осуществляет свои функции, и на то, как эти определения применяются в уголовном праве данного государства. При этом разработчики Конвенции хотели охватить все возможные категории должностных лиц, которые могут быть замешаны в подкупе. Однако это необязательно означает, что государства должны пересмотреть определения должностного лица в национальном законодательстве. Договаривающиеся стороны принимают на себя обязательства по Конвенции только в той мере, которая совместима с их конституциями и фундаментальными принципами правовой системы, включая принцип федерализма, в тех случаях, где это необходимо.

Надо отметить, что в понятие должностного лица включены и судьи. Термин «судья» для целей Конвенции включает прокуроров и лиц, занимающих судебные должности. Решающим элементом включения этих лиц в данную категорию является не официальное наименование их должности, а «юридическая» природа осуществляемых ими функций. Прокуроры специально указываются в этом определении, хотя в некоторых государствах они не рассматриваются в качестве членов судебного корпуса. Члены судебного корпуса (по смыслу Конвенции, это судьи и в некоторых странах - прокуроры) являются независимой и беспристрастной властью, отдельной от исполнительной ветви власти. Их включение в понятие должностных лиц оправдано исключительно для целей применения этой Конвенции.

Конвенция также дополнительно предусматривает следующее положение: в случае судебного преследования какого-либо публичного должностного лица одного государства применение другим государством (осуществляющим судебное преследование) определения публичного должностного лица возможно лишь в той степени, в какой это определение не противоречит его национальному праву.

В качестве мер, которые должны быть приняты на национальном уровне государствами - участниками Конвенции 1998 г., указываются законодательные и иные меры для определения в качестве преступлений целого ряда деяний, которые Конвенция связывает с коррупцией. Конвенцией выделяются два вида подкупа публичных должностных лиц: активный и пассивный.

Под активным подкупом публичного должностного лица в Конвенции понимается преднамеренное обещание, предложение или предоставление любым лицом, прямо или косвенно, любого неправомерного преимущества любому из публичных должностных лиц для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций. Под пассивным подкупом публичного должностного лица понимается прямое или косвенное преднамеренное испрашивание или получение публичным должностным лицом любого неправомерного преимущества для самого себя или любого иного лица или же принятие, предложение или обещание такого преимущества, с тем чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций.

В статьях 2 - 11 Конвенции 1998 г. активный и пассивный подкупы более детально рассматриваются применительно к различным категориям публичных должностных лиц: национальным публичным должностным лицам; членам национальных публичных собраний; иностранным публичным должностным лицам; членам иностранных публичных собраний; лицам, которые руководят организациями частного сектора или работают в них в любом качестве; должностным лицам международных организаций; членам международных парламентских собраний; судьям и должностным лицам международных судов.

Кроме подкупа, Конвенция предлагает государствам - участникам признать в качестве уголовно наказуемых деяний в соответствии с их национальным законодательством преднамеренное обещание, предоставление или предложение прямо или косвенно любого неправомерного преимущества любому лицу, которое утверждает или подтверждает, что оно может оказать неуместное влияние на принятие решения любым лицом из числа тех, о которых уже говорилось, за вознаграждение, независимо от того, предоставляется ли неправомерное преимущество ему самому или кому-либо еще, а также испрашивание, принятие или согласие с предложением или обещанием предоставить такое имущество в вознаграждение за такое влияние, независимо от того, оказано или нет влияние и был ли получен в результате предположительно оказанного влияния ожидаемый результат (ст. 12 «Злоупотребление влиянием в корыстных целях»). Правонарушениями в области коррупции Конвенция 1998 г. рекомендует государствам - участникам также признать следующие преднамеренные действия или бездействие с целью совершения, сокрытия или искажения, если они связаны с вышеупомянутыми деяниями:

а) оформление или использование счета-фактуры или любого другого бухгалтерского документа или отчета, содержащего ложную или неполную информацию; б) противоправное невнесение в бухгалтерские книги сведений о платежных операциях. Конвенция 1998 г. определяет ряд критериев, в соответствии с которыми государство - участник должно установить свою юрисдикцию в отношении вышеуказанных деяний. Юрисдикция традиционно основана на принципах территориальности, национальной принадлежности и защиты национальных интересов. Конвенция предлагает каждому государству - участнику принять такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для установления его юрисдикции в отношении деяний, перечисленных выше, в случае, когда: а) преступление совершено полностью или частично на его территории; б) лицо, совершившее преступление, является одним из его граждан, одним из его публичных должностных лиц или членом одного из его национальных публичных собраний;

в) в преступление вовлечено одно из его публичных должностных лиц, или член его национального публичного собрания, или любое должностное лицо международных организаций (международных парламентских собраний, международных судов), которое при этом является одним из его граждан. Конвенция не исключает осуществления государством - участником любой уголовной юрисдикции в соответствии с его национальным законодательством.

К новеллам европейского права можно отнести положение Конвенции, касающееся ответственности юридических лиц в связи с коррупционными преступлениями. Его включение вызвано, в первую очередь, все более частыми фактами участия юридических лиц в коррупционных действиях, особенно в сфере международных коммерческих сделок. Согласно ст. 18 Конвенции национальным законодательством государств - участников может быть предусмотрена возможность привлечения юридических лиц к ответственности в связи с активным подкупом, злоупотреблением влиянием в корыстных целях и отмыванием доходов, полученных преступным путем, если они совершены в интересах юридического лица любым физическим лицом, действующим в своем личном качестве или в составе органа юридического лица и занимающим руководящую должность в юридическом лице на одном из следующих оснований:

а) выполнение представительских функций от имени юридического лица;

б) осуществление права на принятие решений от имени юридического лица;

в) осуществление контрольных функций в рамках юридического лица. Следует отметить, что в Конвенции 1998 г. отражены вопросы соучастия в коррупционных преступлениях, подстрекательства к их совершению, а также защиты лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей. Согласно ст. 23 Конвенции банковская тайна не является препятствием для осуществления мер по содействию, сбору доказательств и конфискации доходов от коррупции.

Для осуществления контроля за выполнением Конвенции 1998 г. Комитет министров Совета Европы санкционировал создание контролирующего органа - Группы государств против коррупции (ГРЕКО), которая начнет функционировать с первого дня месяца, следующего после даты сдачи депозитарию (Генеральному секретарю Совета Европы) четырнадцатого документа о ратификации, принятии или одобрении Конвенции 1998 года, то есть после ее вступления в силу. Конвенция 1998 г. предусматривает для государств общие принципы международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией: максимально возможное использование имеющихся многосторонних и двусторонних международных договоров в уголовно-правовой сфере, в случае их отсутствия - имеющиеся в Конвенции 1998 г. положения об оказании взаимной правовой помощи, выдаче, обмене информацией, центральных органах и прямых контактах.

В заключение следует отметить ограничение Конвенцией права государств - участников делать оговорки. Допустимы оговорки лишь к указанным в Конвенции статьям (4 - 6, 8, 10, 12, 17 и 26), причем государство не может сделать оговорки по более чем пяти упомянутым в них положениям. Никакие другие оговорки не допускаются. Таким образом достигается баланс между, с одной стороны, интересами государства - участника, стремящегося обеспечить адаптацию конвенционных обязательств к жизненным реалиям и, с другой стороны, необходимостью прогрессивного применения самого международно-правового инструмента См.: Международное право. Учебник. - 1994. - С. 132..

После успешного завершения работы над Конвенцией 1998 г. эксперты Совета Европы в рамках Междисциплинарной группы по коррупции сконцентрировали свои усилия на проекте Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, которая была принята Комитетом министров Совета Европы 9 сентября 1999 года. Конвенция 1999 г. представляет собой первый и уникальный документ, посвященный рассмотрению гражданско-правовых аспектов коррупции. Основное ее предназначение заключается в установлении на международно-правовом уровне эффективных средств правовой защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, чтобы создать им возможности для защиты своих прав и интересов, включая возможность получения компенсации за ущерб.

Гражданско-правовую сущность Конвенции 1999 г., как представляется, определяет ее направленность именно на возмещение ущерба от коррупции. Механизмы же возмещения этого ущерба создаются каждым государством - участником в соответствии с его внутренним правом и могут по своей правовой природе относиться к различным отраслям права.

Исключительно для целей Конвенции 1999 г. в ней приводится определение коррупции, под которой понимается просьба, предложение, дача или получение прямо или косвенно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества, или перспектив таковых, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки для получения ненадлежащего преимущества или перспектив таковых. Это связано с необходимостью четкого и ясного определения значения термина «коррупция» в ее контексте. Тем самым Конвенция 1999 г. устанавливает правовое поле, в рамках которого государства - участники принимают меры по противодействию последствиям коррупции в гражданско - правовой сфере.