Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Серия:«Гуманитарные науки»

Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

О.И.Чуприс

Минск

«Право и экономика»

УДК 342.518

ББК 67.401

Ч92

Серия основана в 2008 г.

Рецензенты:

Г.А.Василевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь

А.Г.Тиковенко, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь

Рекомендовано:

ученым советом юридического факультета Белорусского государственного университета (протокол № 9 от 17 июня 2009 г.);

ученым советом Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (протокол № 3 от 24 сентября 2009 г.).

Чуприс, О.И.

Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь / О.И.Чуприс; Национальный центр законодательства и правовых исселдований Республики Беларусь. - Минск: Право и экономика, 2009. - 310 с. - (Серия «Гуманитарные науки»)

Монография является системно-комплексным исследованием теоретико-правовых проблем государственной службы Республики Беларусь. В ней на основе научного обобщения доктринальных подходов и анализа действующего белорусского законодательства формулируется сущностная концепция государственной службы Республики Беларусь, определяется ее место в правовой системе Республики Беларусь как комплексной отрасли законодательства, предлагается ее структура и содержательное наполнение, вносятся предложения по системному совершенствованию законодательства, базирующиеся на концепции кодификации законодательства о государственной службе.

Будет полезна научных работникам, преподавателям, студентам, практикам, иным лицам, интересующимся проблемами теории и практики правового регулирования государственной службы.

ВВЕДЕНИЕ

Государственная служба представляет собой важнейшее социально-правовое явление. С одной стороны, она затрагивает интересы каждого человека в государстве и по своей значимости может быть соизмерима с конституционно-правовым институтом гражданства, поскольку обращена к взаимоотношениям государства и личности. С другой стороны, государственная служба выступает повседневным средством обеспечения жизнедеятельности государства, компонентом, способным во многом предопределять его эффективное функционирование. Не случайно вопросы государственной службы находятся под постоянным пристальным вниманием Президента Республики Беларусь, а в соответствии с Концепцией национальной безопасности Республики Беларусь важнейшим элементом ее обеспечения выступает деятельность государственных органов [. Концепция национальной безопасности Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 17 июля 2001 г., № 390 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь.- Минск, 2009., подп. 1.1 п. 1], в которых осуществляется государственная служба и которые в своей практической деятельности призваны руководствоваться положениями данного акта [. Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 17 июля 2001 г., № 390 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 3].

Социальная значимость государственной службы в Республике Беларусь детерминирует необходимость развития ее правового регулирования, которое имеет свою историю, начавшуюся после распада Союза ССР, когда законодательство о государственной службе стало одним из наиболее значимых правовых средств, обеспечивающих функционирование самостоятельных механизмов независимого государства. Отсутствие традиций правового регулирования государственной службы (в СССР не было закона о государственной службе) сыграло в некотором роде положительную роль. Беларусь, как и другие бывшие союзные республики, после обретения государственного суверенитета на основе изучения положительного международного опыта по-своему урегулировала указанные вопросы, отразив их в Законе Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. «Об основах службы в государственном аппарате». В дальнейший период законодательство о государственной службе постоянно развивалось: вносились изменения в действующее, принималось новое. При этом использовался приемлемый опыт других стран, что существенно обогатило национальное законодательство.

В настоящее время в Беларуси действует собственное законодательство о государственной службе. В его основе лежит Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь» с изменениями и дополнениями (далее - Закон о государственной службе), комплексный анализ которого и принятых в его развитие иных актов свидетельствует о том, что правовое регулирование государственной службы при наличии единого закона не является цельным, а скорее характеризуется фрагментарностью и хаотичной дифференциацией. При этом следует отметить как большое количество нормативных правовых актов в данной сфере правового регулирования, так и наличие обширной практики их применения. Совокупность актов по вопросам государственной службы отличается громоздкостью, а упомянутый Закон не выполняет роль системно-базового акта, закрепляющего единую методологическую основу правового регулирования государственной службы. «Точечные» изменения не способствуют комплексному регулированию возникающих в указанной сфере отношений и в полной мере не отвечают происходящим социально-экономическим изменениям, когда к государственной службе как основному и наиболее значимому государственно-правому явлению предъявляются возрастающие требования со стороны общества.

Глобальные изменения в государстве и последовавшее за ними совершенствование государственной службы как правового явления дали толчок к развитию научных представлений о ней, которые в первую очередь зародились в Российской Федерации и базировались на ее опыте. Важный вклад в развитие теории государственной службы внесли такие видные российские ученые, как В.М.Манохин, Ю.Н.Старилов, А.Ф.Ноздрачев, Г.В.Атаманчук, Н.М.Казанцев, А.А.Гришковец, И.А.Дякина и многие другие. В их работах исследованы отдельные стороны, грани и проявления государственной службы, сформулированы предложения по совершенствованию национального законодательства. Содержащиеся в них выводы существенно подкрепили теоретико-правовую базу государственной службы.

В Республике Беларусь учеными также проводятся исследования в сфере государственной службы. Ее проблемы интересуют прежде всего белорусских административистов. Например, А.Г.Тиковенко исследовал данную проблематику еще в советское время. Уделяют внимание данному правовому явлению и специалисты иных отраслей права, особенно трудового, исходя из понимания государственной службы как субъективного права. Наиболее известными авторами в данной сфере являются К.И.Кеник, В.В.Подгруша, Г.Б.Шишко и др. В большинстве своих публикаций они опираются на объем и содержание правового регулирования, установленные действующим законодательством, предлагая изменения отдельных статей Закона о государственной службе или их новые редакции, используя преимущественно такой способ методологии исследования, как описание существующих реальных форм. В то же время сложность предмета исследования предопределяет необходимость его дополнения поиском идеального типа с выходом на наиболее современный методологический подход выявления комплексно-системных проблем в реальном и установления путей их преодоления.

Несмотря на постоянное внимание отдельных специалистов к данной тематике, степень ее современной научной разработки в Республике Беларусь такова, что существует главный пробел в теории вопроса - отсутствие комплексного теоретического исследования круга взаимосвязанных сущностных проблем государственной службы как системного правового явления, подлежащего такому же (системному) правовому регулированию.

При изучении государственной службы важно рассматривать ее как систему, базирующуюся на ее доктринальном толковании в широком понимании - как деятельности по реализации государственной власти и соответствующей ей системы отношений, формирующей самостоятельную сферу правового регулирования.

Правовой статус государственной службы, ее составных элементов, установленный Законом о государственной службе и рядом иных законодательных актов, принятых в его развитие, а также регулирующих отдельные виды государственной службы, не позволяет рассматривать ее как единый внутренне непротиворечивый элемент системы законодательства с отлаженным правовым механизмом.

В то же время системный научный подход, анализ всей совокупности правовых отношений, комплекса действующего законодательства на основе его критического восприятия, базирующийся на достижениях общей теории права, других общественно-социальных наук (политологии, социологии), преемственности научных взглядов и позиций, использования позитивного опыта других государств, позволяют сформулировать концептуальные выводы о существовании государственной службы как комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь и совершенствовании с использованием этих подходов всей его системы.

Комплексность исследования ставит теоретико-прикладную проблему разграничения при регламентации государственной службы пределов правового регулирования смежных отраслей права, прежде всего административного и трудового, разрешение которой лежит в плоскости соотношения частного и публичного интереса в ней, а также в признании комплексности отношений государственной службы как сферы правового регулирования. Это позволяет сделать вывод не о разграничении предметов правового регулирования, а об их совмещении при установлении приоритета административно-правового регулирования.

Системное законодательное регулирование подразумевает избрание приемлемого способа систематизации, при этом для государственной службы наиболее оптимальным представляется кодификация. Соответственно, подлежат определению и направления развития законодательства о конкретных частях отрасли законодательства - служебного права (права государственной службы) и отдельных норм, подлежащих включению в кодифицированный акт или специальное законодательство. С учетом указанного, следует признать оправданным определение системы законодательства как отрасли и установление соотношения ее частей.

Системные преобразования государственной службы на основе правового регулирования, также имеющего системный характер, как правило, влекут значительные экономические затраты. В связи с этим основная идея сводится не к кардинальному реформированию, а к сбалансированности вносимых предложений и финансовых затрат, требуемых для их реализации. При этом полагаем, что реальная выгода от системного определения ее границ, внедрения элементов карьерного принципа построения, управления государственной службой и других частей ее формирования будет более значительной, чем первоначальные затраты бюджета.

Таким образом, динамичное развитие государственной службы в Республике Беларусь обусловливает актуальные и сложные проблемы, требующие глубокого научного осмысления. Их системный теоретико-правовой анализ позволит шире и глубже познать и раскрыть ее сущность как важнейшего социально-правового явления и на его основе внести новые теоретически и практически ориентированные идеи.

Данная монография представляет собой первое комплексное научное исследование теоретико-правовых проблем государственной службы Республики Беларусь, базирующееся на системном анализе, и единственным из доступных трудов отечественной и зарубежной литературы, в котором на основе авторской методологии разработана сущностная концепция государственной службы и определено место государственной службы в правовой системе как комплексной отрасли законодательства.

Разумеется, автор данного научного исследования не претендует на исчерпывающее освещение всех проблем государственной службы ввиду их чрезвычайной разнородности и сложности для права и иных социальных наук. Вместе с тем эта работа может послужить существенным теоретическим заделом для дальнейших научных разработок в данной сфере. Реализация же внесенных автором монографии предложений, направленных на совершенствование законодательства, в совокупности с предложениями иных белорусских ученых-правоведов может поднять правовое регулирование государственной службы в Республике Беларусь на принципиально новый качественный уровень.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

1.1 Методология системного исследования теоретико-правовых проблем государственной службы Республики Беларусь

Государственная служба - особый вид человеческой деятельности, имеющий различные проявления в реальной действительности, поэтому с момента своего возникновения она постоянно привлекает внимание ученых различных направлений. Основные теоретические концепции сводились к исследованию государственной службы как политического [. Герменчук, В.В. Подготовка государственных служащих в зарубежных странах / В.В. Герменчук. - Минск : Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2005. - 296 с.; . Герменчук, В.В. Политика и государственная служба / В.В. Герменчук. - Минск : Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2008. - 313 с.; . Емельянова, Т.С. Институционализация государственной службы в условиях политического развития современной России: особенности, тенденции, приоритеты / Т.С. Емельянова ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Орлов. регион. акад. гос. службы. - М. ; Орел : [б. и.], 1999. - 187 с.; . Кунакбаев, Р.Х. Государственная служба в системе власти: региональный аспект : на примере Республики Башкортостан : автореф. дис. … канд. полит. наук : 23.00.02 / Р.Х. Кунакбаев ; Башк. акад. гос. службы и упр. при Президенте Респ. Башкортостан. - Уфа, 2005. - 22 с.; . Лугвин, С.Б. Государственная бюрократия в условиях социальных трансформаций / С.Б. Лугвин. - Гомель : ГГТУ, 2006. - 233 с.; . Мартыненко, О.М. Государственная служба как политико-административный институт современной России: факторы развития : автореф. дис. … канд. полит. наук : 23.00.02 / О.М. Мартыненко ; Гос. ун-т упр. - М., 2002. - 22 с. и др.], социального и социологического [. Межидова, П.С. Регулирование кадровых процессов в государственной службе : социол. анализ / П.С. Межидова ; Акад. менеджмента и рынка, Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М. : Изд-во РЭА, 2001. - 49 с.; . Попова, З.С. Государственная служба как институт государственных социальных услуг : автореф. дис. … канд. социол. наук : 22.00.04 / З.С. Попова ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М., 2000. - 24 с. и др.], психологического [. Развитие профессиональной и психологической культуры государственных служащих : сб. науч. ст. / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; под общ. ред. А.А. Деркача. - М. : Изд-во РАГС, 2000. - Ч. 1. - 279 с. и др.], этического [. Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений : тез. докл. и сообщ. всерос. науч.-практ. конф., Ростов-на-Дону, 10-11 сент. 1996 г. : в 3 вып. / Сев.-Кавк. акад. гос. службы ; редкол.: В.Г. Игнатов (отв. ред.) [и др.]. - Ростов н/Д, 1996. - Вып. 1. - 212 с.; . Государственный служащий: культура поведения и деловой этикет / О.Н. Астафьева [и др.] ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; под общ. ред. Е.В. Охотского. - 2-е изд. - М. : Изд-во РАГС, 1999. - 335 с. и др.] явления. Юристов государственная служба интересовала прежде всего с точки зрения правового регулирования ее различных сторон. При этом еще в XIX-начале XX ст. многие правоведы посвятили государственной службе научные работы концептуально-методологического свойства, определяя ее связь с государством и обществом, государственным управлением, анализируя ее принципы и сущность, выявляя при этом особенности возникающих в связи с ее осуществлением правовых отношений, разрабатывали учения о понятии и статусе должностного лица, исследовали вопросы о карьере государственного служащего. Труды основоположника теории государственной службы М.М.Сперанского [. Сперанский, М.М. План государственного образования, представленный Сперанским императору Александру в 1809 г. : [приложение] / М.М. Сперанский // Шильдер, Н.К. Император Александр Первый: его жизнь и царствование : в 4 т. / Н.К. Шильдер. - СПб., 1897. - Т. 2. - С. 372-395.] и его продолжателей - И.Е.Андреевского [. Андреевский, И.Е. Русское государственное право / И.Е. Андреевский. - СПб. : Изд. М.О. Вольфа, 1866. - Т. 1, ч. 1 : О правительстве. - 496 с.], В.В.Ивановского [. Ивановский, В.В. Русское государственное право : в 2 т. / В.В. Ивановский. - Казань : Типо-литогр. императ. ун-та, 1896. - Т. 1, ч. 1 : Верховная власть и ее органы. - 536 с.], Н.М.Коркунова [. Коркунов, Н.М. Русское государственное право : пособие к лекциям : в 2 т. / Н.М. Коркунов. - СПб. : Кн. магазин А.Ф. Цинзерлинга б. Мелье и Кo, 1892-1893. - Т. 1 : Введение и общая часть. - 1893. - 403 с.; . Коркунов, Н.М. Лекции по общей теории права. - Изд. 5-е / Н.М. Коркунов. - СПб. : Юрид. кн. магазин Н.К. Мартынова, 1898. - 354 с.; . Коркунов, Н.М. Русское государственное право / Н.М. Коркунов ; под ред. и с доп. З.Д. Авалова, М.Б. Горенберга, К.Н. Соколова. - Изд. 6-е. - СПб., 1908-1909. - Т. 1 : Введение и общая часть. - 1908. - 623 с.], Н.О.Куплеваского [. Куплеваский, Н.О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии / Н.О. Куплеваский. - Харьков : Тип. М.Ф. Зильберберга, 1888. - 278 с.], Н.К.Нелидова [. Нелидов, Н.К. Юридические и политические основания государственной службы / Н.К. Нелидов. - Ярославль : Тип. Губерн. зем. управы, 1874. - 281 с.] и других авторов представляют величайшую ценность для исследователей теоретических основ государственной службы.

В советский период государственной службе также уделялось повышенное внимание в среде ученых, которые исследовали ее как в целом в качестве административно-правового института [. Манохин, В.М. Советская государственная служба / В.М. Манохин. - М. : Юрид. лит., 1966. - 196 с.; . Овсянко, Д.М. Советская государственная служба : учеб. пособие / Д.М. Овсянко ; Всесоюз. юрид. заоч. ин-т. - М. : Изд-во ВЮЗИ, 1987. - 67 с.; . Пахомов, И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.14 / И.Н. Пахомов ; Моск. гос. ун-т. - М., 1964. - 32 с.; . Почиталин, М.С. Основные вопросы советской государственной службы : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / М.С. Почиталин ; РИО ВКА. - М., 1955. - 16 с.; . Фаянс, Н.И. Советская государственная служба на современном этапе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Н.И. Фаянс ; Всесоюз. ин-т юрид. наук М-ва юстиции СССР. - М., 1955. - 16 с. и др.], так и отдельные вопросы [. Жерлицын, Б.И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Б.И. Жерлицын ; Моск. гос. ун-т. - М., 1969. - 19 с.; . Ореев, Д. Правовой статус должностных лиц органов государственного управления и их ответственность : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Д. Ореев ; Туркмен. гос. ун-т. - Ашгабад, 1994. - 23 с.; . Служащий советского государственного аппарата / И.Л. Бачило [и др.] ; под общ. ред. И.Л. Бачило ; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М. : Юрид. лит., 1970. - 280 с.; . Тиковенко, А.Г. Служебные отношения между начальником и подчиненным в аппарате государственного управления : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.Г. Тиковенко ; Ин-т государства и права Акад. наук СССР. - М., 1981. - 24 с.; . Тиковенко, А.Г. Начальник и подчиненный: правовые аспекты служебных отношений / А.Г. Тиковенко ; науч. ред. М.И. Пискотин. - Минск : Наука и техника, 1984. - 160 с.; . Усольцев, А.Т. Ответственность должностных лиц аппарата советского государственного управления : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.Т. Усольцев ; Акад. обществ. наук при ЦК КПСС. - М., 1987. - 21 с. и др.]. Данные исследования выполнялись в контексте доказательства социально-классовой сущности государственной службы и с позиций ее правовой оценки как субъективного права, в связи с чем структура комплексных исследований строилась с учетом анализа правового статуса государственного служащего и (или) ее прохождения государственными служащими. Подобные подходы активно используются юристами и в настоящее время.

Обретение Республикой Беларусь государственного суверенитета, формирование собственной самостоятельной государственной службы и динамика развития ее правовых основ стимулировали дополнительный интерес к ней со стороны отечественных ученых. Некоторые из них (К.И.Кеник, В.В.Подгруша, А.Г.Тиковенко) предприняли попытку всесторонне исследовать Закон о государственной службе, предложив его комментарий [. Комментарий к Закону Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь». Часть 1 / [К.И. Кеник, В.В. Подгруша, А.Г. Тиковенко] // Отд. кадров. - 2005. - № 2. - C. 2-112. - (Спецвыпуск журнала «Отдел кадров»).]. Эти авторы уделяют особенно пристальное внимание анализу государственной службы, что нашло отражение в опубликованных ими научных статьях [. Подгруша, В.В. Институт государственной службы: основные составляющие / В.В. Подгруша // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Кеник, К.И. Правовое регулирование государственной службы: соотношение административного и трудового законодательства / К.И. Кеник // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. - 2006. - № 2. - С. 69-79.; . Кеник, К.И. Основания возникновения трудовых отношений государственных служащих / К.И. Кеник // Пром.-торговое право. - 2006. - № 3. - С. 72-83.; . Тиковенко, А.Г. Институт государственной службы Республики Беларусь: природа, состояние, роль на современном этапе / А.Г. Тиковенко // Право в современном белорусском обществе : сб. науч. тр. / Ин-т государства и права НАН Беларуси ; редкол.: В.И. Семенков (гл. ред.) [и др.]. - Минск, 2006. - Вып. 2. - С. 183-190. и др.], большинство которых связано с комментированием законодательства в сфере правового регулирования труда государственных служащих.

На монографическом уровне проблемы правового регулирования поступления и прохождения службы и правового статуса государственных служащих в Республике Беларусь исследованы лишь К.И.Кеник [. Кеник, К.И. Правовое регулирование труда государственных служащих / К.И. Кеник. - Минск : Дикта, 2006. - 248 с. ; . Кеник, К.И. Регулирование труда государственных служащих в Республике Беларусь / К.И. Кеник. - Минск : Амалфея, 2007. - 296 с. ]. В своих работах указанный автор вслед за отдельными учеными других бывших союзных республик опирается на трудоправовую концепцию государственной службы, основанную на воспринятом советской школой права подходе к ее анализу как статусному явлению, субъективному праву на труд, в связи с чем и формулируются предложения по ее совершенствованию.

Вместе с тем, несмотря на новые идеи, государственная служба как правовое явление до настоящего времени изучается в рамках курса «Административное право», а учебные материалы о ней включаются в качестве самостоятельного раздела в учебники по административному праву как Республики Беларусь и других республик бывшего СССР, так и иных зарубежных стран. Следует отметить появление в Беларуси специальных учебных разработок по вопросам государственной службы [. Дырда, С.Г. Служебное право : учеб.-метод. пособие / С.Г. Дырда ; Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, Каф. уголов. права и процесса. - Минск : АУ, 1998. - 41 с.; . Вечер, Л.С. Государственная служба : курс лекций / Л.С. Вечер ; Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь. - Минск, 2006. - 229 с.], что вызвано введением самостоятельных курсов и спецкурсов в учебных заведениях юридического и экономического профиля. Специальный акцент на публичность государственной службы сделан в публикациях И.И.Маха [. Мах, И.И. Административное право Республики Беларусь : курс лекций / И.И. Мах ; Белорус. гос. ун-т, Гос. ин-т упр. и соц. технологий, Каф. гос. права. - Минск : ГИУСТ БГУ, 2006. - 543 с.; . Мах, И.И. Административное право Республики Беларусь : курс лекций / И.И. Мах. - Минск : Амалфея, 2008. - 703 с.] и А.Г.Тиковенко [30; 31 и др.].

В Российской Федерации и Республике Украина издано много учебников по государственной службе (служебному праву или праву государственной службы), в которых содержится систематизированный материал о фактическом правовом состоянии государственной службы [. Старилов, Ю.Н. Служебное право : учебник / Ю.Н. Старилов. - М. : БЕК, 1996. - 683 с.; . Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие для юрид. фак. и ин-тов / Д.М. Овсянко. - М. : Юристъ, 1996. - 207 с.; . Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие для высш. учеб. заведений / Д.М. Овсянко. - Изд. 3-е, перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2007. - 301 с.; . Ноздрачев, А.Ф. Государственная служба : учеб. для подгот. гос. служащих / А.Ф. Ноздрачев. - М. : Статут, 1999. - 592 с.; . Габричидзе, Б.Н. Служебное право : учеб. для юрид. вузов / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. - М. : Дашков и К, 2003. - 617 с.; . Демин, А.А. Государственная служба : учеб. пособие / А.А. Демин. - М. : Зерцало-М, 2002. - 124 с.; . Бахрах, Д.Н. Государственная служба России : учеб. пособие / Д.Н. Бахрах. - М. : Проспект : Велби, 2007. - 148 с.; . Оболенський, О.Ю. Державна служба : пiдручник / О.Ю. Оболеньский ; Київ. нац. екон. ун-т. - Київ : КНЕУ, 2006. - 472 с.; . Лазор, О.Д. Державна служба в Украпнi : навч. посiбник / О.Д. Лазор. - Вид. 3-э, доп. i перероб. - Київ : Дакор, 2009. - 560 с. и др.].

Необходимо отметить особое внимание к государственной службе как правовому явлению российских ученых. С начала 90-годов XX ст. в Российской Федерации по вопросам государственной службы издано значительное количество научных работ в виде статей, монографий, диссертаций, учебников, сборников трудов. Следует отметить научные труды В.Д.Граждана [. Граждан, В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность / В.Д. Граждан. - Воронеж : Квадрат, 1997. - 128 с.], А.А.Гришковца [. Гришковец, А.А. Право государственного служащего на продвижение по службе : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Гришковец. - М., 1997. - 209 л.], И.А.Дякиной [. Дякина, И.А. Служебное право как комплексная отрасль права : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.14 / И.А. Дякина ; Рост. гос. ун-т. - Ростов н/Д, 2007. - 37 с.], Н.М.Казанцева [. Казанцев, Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы : институц.-функцион. анализ / Н.М. Казанцев ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М. : Изд-во РАГС, 1999. - 373 с.], Д.С.Канищева [. Канищев, Д.С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Д.С. Канищев. - М., 2004. - 165 л.], В.А.Козбаненко [. Козбаненко, В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации : учеб. пособие / В.А. Козбаненко. - М. : Гос. ун-т упр., 1999. - 97 с.], Б.В.Лытова [. Лытов, Б.В. Государственная служба: управленческие отношения : учеб. пособие / Б.В. Лытов ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М. : Изд-во РАГС, 2005. - 154 с.], В.М.Манохина [. Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В.М. Манохин. - М. : Юристъ, 1997. - 296 с.], Е.В.Охотского [. Охотский, Е.В. Государственная служба в парламенте : отечеств. и зарубеж. опыт / Е.В. Охотский ; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (Ун-т), Междунар. ин-т упр. - М. : РОССПЭН, 2002. - 399 с.], А.Н.Позднышова [. Позднышов, А.Н Институт государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности: теоретико-методологические проблемы : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.14 / А.Н. Позднышов. - М., 2003. - 402 л.], П.П.Сергуна [. Сергун, П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации : теоретико-правовое исслед. : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / П.П. Сергун. - М., 1998. - 322 л.], Ю.Н.Старилова [. Старилов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации : теоретико-правовое исслед. / Ю.Н. Старилов. - Воронеж : Изд-во Воронеж. ун-та, 1996. - 456 с.; . Старилов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации : теоретико-правовое исслед. : дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Ю.Н. Старилов. - Воронеж, 1996. - 238 л. и др.], В.А.Сулемова [. Сулемов, В.А. Государственная служба: основы становления, трудности и перспективы развития / В.А. Сулемов // Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / Г.В. Атаманчук [и др.] ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; под общ. ред. Ю.В. Яковца. - М., 2001. - Гл. 3. - С. 101-140.], А.А.Трынченкова [. Трынченков, А.А. Государственная служба в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации: по материалам Западной Сибири : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Трынченков. - Томск, 1999. - 267 л.], Ю.В.Турковой [. Туркова, Ю.В. Организационно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Ю.В. Туркова. - СПб., 2003. - 209 л.], М.Д.Омарова [. Омаров, М.Д. Служба и профессиональная деятельность судьи федерального суда: административно-правовое регулирование : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / М.Д. Омаров. - М., 2003. - 170 л.], Ю.В.Федасовой [. Федасова, Ю.В. Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Ю.В. Федасова. - М., 2004. - 164 л..], В.В.Щукина [. Щукин, В.В. Правовые и организационные основы системы государственной службы в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / В.В. Щукин ; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права. - М., 2006. - 27 с.] и др.

Несмотря на, казалось бы, достаточную разработанность теоретических и практических вопросов государственной службы в Российской Федерации, интерес к ней со стороны исследователей сохраняется. Причиной тому являются динамизм правового регулирования государственной службы, стремление к ее постоянному совершенствованию, а также сложность данного объекта исследования. Оценивая в целом огромный научный вклад российских ученых в правовую науку о государственной службе, необходимо отметить, что он в значительной мере является ориентором для белорусских исследователей в деле научного поиска концепции совершенствования правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь.

Исходя из того, что для государств мира многие проблемы правового регулирования государственной службы и стремление к его улучшению являются общими, автором настоящей работы специально было обращено внимание на научные исследования государственной службы в иных зарубежных странах [. Василенко, И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия : учеб. пособие / И.А. Василенко. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Логос, 1998. - 167 с. ; . Административное право зарубежных стран : учебник / А.Н. Козырин [и др.] ; под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. - М. : Спарк, 2003. - 462 с.; . Государственная служба основных капиталистических стран / И.И. Завражнов [и др.] ; отв. ред. В.А. Туманов. - М. : Наука, 1977. - 291 с.; . Оболонский, А.В. Бюрократия для XXI века? : модели гос. службы. Россия. США. Англия. Австралия / А.В. Оболонский. - М. : Дело : Акад. нар. хоз-ва при Правительстве Рос. Федерации, 2002. - 166 с.; . Литвинцева, Е.А. Государственная служба в зарубежных странах / Е.А. Литвинцева. - М. : Изд-во РАГС, 2003. - 127 с..; . Гудошников, Л. Система государственной службы в Китайской Народной Республике / Л. Гудошников, А. Копков ; Рос. акад. наук, Ин-т Дал. Востока. - М., 2001. - 212 с., . Пищулин, Н.П. Германия: кто есть кто в государственной службе / Н.П. Пищулин, Е.И. Хаванов ; Рос. акад. упр., Центр гос. кадровой политики и соц. упр. - М. : Луч, 1993. - 27 с.; . Новиков, А. Правовые формы организации государственной службы в США / А. Новиков. - М. : Юрид. лит., 1974. - 192 с.; . Шевалье, Ж. Государственная служба : пер. с фр. / Ж. Шевалье. - Люберцы : Композит, 1996. - 135 с.; . Овсепян, О.А. Правовое регулирование государственной службы Республики Армения : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / О.А. Овсепян. - М., 2003. - 142 л.; . Нямцэрэн, Д. Правовое регулирование государственной службы в Монголии : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Д. Нямцэрэн. - М., 2004. - 196 л. и др.]. Сравнительный метод исследования использовался преимущественно при определении пределов правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь, а также при анализе ее отдельных институтов.

Научной опорой исследования послужили работы отечественных и зарубежных административистов и иных специалистов в области науки управления: А.М.Абрамовича [. Абрамович, А.М. Правовой статус советского гражданина / А.М. Абрамович. - Минск : Наука и техника, 1988. - 93 с.], С.А.Балашенко [. Балашенко, С.А. Государственное управление в области охраны окружающей среды / С.А. Балашенко. - Минск : Белорус. гос. ун-т, 2000. - 341 с.; . Балашенко, С.А. Правовые вопросы совершенствования государственного управления / С.А.Балашенко // Развитие и перспективы национальной правовой системы в контексте европейских интеграционных процессов : материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 16-17 июня 2005 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол. : Г.А.Василевич (отв. ред.) [и др.]. - Минск : Изд. центр БГУ, 2005. - С. 11-15.], И.Л.Бачило [. Бачило, И.Л. Функции органов управления : правовые проблемы оформления и реализации / И.Л. Бачило. - М. : Юрид. лит., 1976. - 200 с.], А.Н.Данилова [. Данилов, А.Н. Власть и общество: поиск новой гармонии / А.Н. Данилов. - Минск : Універсітэцкае, 1998. - 573 с.], С.Н.Князева [. Князев, С.Н. Управление: искусство, наука, практика : учеб. пособие / С.Н. Князев. - Минск : Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. - 512 с.], Ю.М.Козлова [. Козлов, Ю.М. Предмет советского административного права / Ю.М. Козлов. - М. : Изд-во Моск. ун-та, 1967. - 161 с.], А.Н.Крамника [. Крамник, А.Н. Курс административного права Республики Беларусь / А.Н. Крамник. - 2-е изд., испр. и доп. - Минск : Тесей, 2006. - 613 с.; . Крамник, А.Н. Административное право [Республики Беларусь] / А.Н. Крамник. - Минск : Тесей, 2008. - Ч. 1 : Управленческое право. - 672 с.], Г.И.Петрова [. Петров, г.И. Сущность советского административного права / г.И. Петров. - Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1959. - 184 с., . Петров, г.И. Советские административно-правовые отношения / г.И. Петров. - Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1972. - 158 с.], С.В.Решетникова [. Решетников, С.В. Государственная политика и управление в Республике Беларусь : учеб. пособие / С.В. Решетников, Н.А. Антонович. - Минск : Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2001. - 84 с., . Решетников, С.В. Теория процесса принятия управленческих решений / С.В. Решетников. - Минск : Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2003. - 150 с.], Ю.А.Тихомирова [. Тихомиров, Ю.А. Право: современные границы регулирования : открытая лекция / Ю.А. Тихомиров ; Нац. акад. Украины, Ин-т государства и права, Киев. нац. ун-т. - Киев : Логос, 2009. - Сер. науч.-метод. изданий «Академия сравнительного правоведения». - Вып. 14. - 18 с., . Тихомиров, Ю.А. Теория компетенции / Ю.А. Тихомиров. - М. : М.Ю. Тихомиров, 2001. - 351 с.], Ц.А.Ямпольской [. Ямпольская, Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период / Ц.А. Ямпольская. - М. : Изд-во Акад. наук СССР, 1954. - 228 с.], В.С.Ящук [. Ящук, В.С. Формирование организационно-экономического механизма регулирования кадрового потенциала системы государственного управления Республики Беларусь / В.С. Ящук ; Ин-т экономики НАН Беларуси ; под науч. ред. В.Ф. Медведева. - Минск : Право и экономика, 2004. - 134 с.], а также ранее названных известнейших административистов (Д.Н.Бахраха, Б.Н.Габричидзе, Б.М.Лазарева, Д.М.Овсянко) и других, связанные с изучением государственного управления, в плоскости которого лежит решение многих проблем государственной службы.

Комплексность правового регулирования государственной службы Республики Беларусь явилась причиной обращения к работам ученых, специализирующихся в конституционном [. Основин, В.С. Советские государственно-правовые отношения / В.С. Основин. - М. : Юрид. лит., 1965. - 168 с., . Василевич, Г.А. Органы государственной власти Республики Беларусь : конституц.-правовой статус / Г.А. Василевич. - Минск : [б. и.], 1998. - 226 с. - (Серия : «Юридический справочник», приложение к журналу «Право и экономика»).; . Василевич, Г.А. Белорусское государство. Путь к независимости в конце ХХ века / Г.А. Василевич // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.]. - Минск, 2002. - Вып. 13. - С. 11-26.; . Василевич, Г.А. Конституционное право Республики Беларусь : учеб. для студентов юрид. вузов / Г.А. Василевич. - Минск : Кн. дом : Интерпресссервис, 2003. - 832 с., . Козлова, Е.И. Конституционное право России : учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М. : Юристъ, 1996. - 480 с., . Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учеб. для юрид. вузов и фак. : в 4 т. / рук. авт. коллектива и отв. ред. Б.А. Страшун. - 2-е изд., испр. и доп. - М. : БЕК, 1993-2001. - Т. 1/2 : Общая часть. - 1996. - XV, 757 с. и др.] и трудовом праве [. Толеуханова, Д.Б. Метод правового регулирования общественно-трудовых отношений : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.05 / Д.Б. Толеуханова ; Алмат. юрид. акад. Казах. гуманитар.-юрид. ун-та. - Алматы, 2006. - 33 с.; . Нестерова, Т.А. Правовое регулирование трудовых отношений при прохождении службы в прокуратуре : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.05 / Т.А. Нестерова. - Пермь, 1999. - 194 л.; . Пашерстник, А.Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде / А.Е. Пашерстник. - М. : Изд-во Акад. наук СССР, 1955. - 232 с.; . Магницкая, Е.В. Распределение трудовых ресурсов: (правовые вопросы) / Е.В. Магницкая, А.С. Пашков. - М. : Юрид. лит., 1980. - 175 с.; . Трудовое право России : учеб. для вузов по специальности «Правоведение» / Т.В. Иванкина [и др.] ; С.-Петерб. гос. ун-т ; под ред. А.С. Пашкова. - СПб. : Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1994. - 289 с.; . Толкунова, В.Н. Трудовое право России : учеб. пособие / В.Н. Толкунова, К.Н. Гусов. - М. : Юристъ, 1995. - 448 с.; . Трудовое право : учебник / В.И. Семенков [и др.] ; под общ. ред. В.И. Семенкова. - 3-е изд., перераб. и доп. - Минск : Амалфея, 2006. - 784 с. и др.]. Разработанные автором научные теории базировались также на анализе значительного числа источников по общей теории права [. Халфина, Р.О. Общее учение о правоотношении / Р.О. Халфина. - М. : Юрид. лит., 1974. - 352 с.; . Алексеев, С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права / С.С. Алексеев. - М. : Госюриздат, 1961. - 187 с.; . Проблемы теории государства и права : учебник / С.С. Алексеев [и др.] ; под ред. С.С. Алексеева. - М. : Юрид. лит., 1987. - 448 с.; . Алексеев, С.С. Теория права / С.С. Алексеев. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : БЕК, 1995. - 312 с.; . Алексеев, С.С. Право: азбука, теория, философия : опыт комплекс. исслед. / С.С. Алексеев. - М. : Статут, 1999. - 711 с.; . Алексеев, С.С. Восхождение к праву : поиски и решения / С.С. Алексеев. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма, 2002. - VI, 601 с.; . Общая теория права и государства : учеб. для юрид. вузов / В.С. Афанасьев [и др.] ; под ред. В.В. Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Юрист, 1996. - 472 с.; . Вишневский, А.Ф. Общая теория государства и права : учеб. пособие / А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский ; под общ. ред. В.А. Кучинского. - 2-е изд., доп. - Минск : Амалфея, 2004. - 688 с.; . Дробязко, С.Г. Общая теория права : учеб. пособие для вузов / С.Г. Дробязко, В.С. Козлов. - Минск : Амалфея, 2005. - 464 с.; . Общая теория права : учеб. для юрид. вузов / Ю.А. Дмитриев [и др.] ; Моск. ин-т экономики, политики, права, Юрид. учеб.-науч. центр МГТУ ; под общ. ред. А.С. Пиголкина. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Изд-во МГТУ, 1997. - 384 с.; . Теория государства и права : курс лекций / М.И. Байтин [и др.] ; под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М. : Юристъ, 1997. - 672 с.; . Комаров, С.А. Общая теория государства и права : по юрид. специальностям и направлениям / С.А. Комаров. - 7-е изд. - СПб. [и др.] : Питер : Питер принт, 2005. - 510 с.; . Теория государства и права : учеб. для юрид. специальностей вузов / В.А. Козлов [и др.] ; отв. ред.: А.И. Королев, Л.С. Явич. - 2-е изд., перераб. и доп. - Л. : Изд-во ЛГУ, 1987. - 549 с.; . Морозова, Л.А. Теория государства и права : учеб. для вузов по специальности "Юриспруденция" / Л.А. Морозова. - М. : Юристъ, 2002. - 414 с.; . Рабинович, П.М. Основы общей теории права и государства : учеб. пособие : авторизован. пер. с укр./ П.М. Рабинович. - 7-е изд., с изм. - Харьков : Консум, 2005. - 320 с.; . Сорокин, В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс = Legal regulation: subject, method, procedure : макроуровень / В.Д. Сорокин. - СПб. : Юрид. центр пресс, 2003. - 660 с. ; . Сорокина, Ю.В. Государство и право: философские проблемы : курс лекций / Ю.В. Сорокина. - М. : Городец, 2004. - 208 с. и многие др.].

Следует отметить, что достаточный научный анализ реалий государственной службы в Российской Федерации и иных зарубежных государствах, исследование многих ее сторон отдельными белорусскими специалистами не восполняют пробел в ее теоретическом обосновании как самостоятельной отрасли законодательства, а не отрасли права, представляющей собой самостоятельный системный массив источников от Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция) до ведомственных нормативных правовых актов, от базового закона о государственной службе до актов, регулирующих ее отдельные виды. Вместе с тем на отдельные аспекты системных связей актов законодательства указывали в своих публикациях К.И.Кеник, В.В.Подгруша, А.Г.Тиковенко.

Проблема системности научного исследования, в свою очередь, породила проблему достаточности разнообразных форм научных источников о государственной службе, что проявилось в малочисленности монографических работ о ней как в России, так и Беларуси.

Одной из причин наличия пробела в исследовании системы государственной службы в Республике Беларусь является, очевидно, то, что законодательство о государственной службе в ней не выделено самостоятельно в Едином правовом классификаторе Республики Беларусь [. Об утверждении единого правового классификатора Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 4 янв. 1999 г., № 1 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], а административное законодательство представлено лишь законодательством о привлечении к административной ответственности. В то же время в подразделе 05.11 «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» выделено законодательство о служащих государственного аппарата как особой категории работников, наряду с работниками, избранными на выборные должности, педагогическими, медицинскими работниками и др., разделе 18 «Правовые акты индивидуального применения и разового характера», содержащем законодательство о кадровых вопросах, поощрениях, дисциплинарной ответственности, присвоении званий и квалификации, подразделах 12.01.07 «Всеобщая воинская обязанность и военная служба», 12.03.05 «Служба в органах внутренних дел», 12.02.07 «Военизированная пожарная служба», 15.03 «Таможенные органы. Должностные лица таможенных органов» и др.

Однако в рамках научной работы над проектом Комплексного анализа современного законодательства Республики Беларусь, регулирующего приоритетные и социально значимые области общественных отношений, утвержденного приказом Государственного комитета по науке и технологиям Республики Беларусь от 13 июня 2006 г. № 152, сформулирована необходимость включения его в административное законодательство и объединения в нем как базового Закона о государственной службе в Республике Беларусь, так и законодательства об отдельных видах государственной службы с перспективой формирования самостоятельной отрасли законодательства [. Провести комплексный анализ современного законодательства Республики Беларусь, регулирующего приоритетные и социально значимые области общественных отношений; подготовить новый правовой классификатор, обеспечивающий оптимальное построение законодательства по отраслям, целостность и согласованность правовых норм, и создать на базе этого классификатора “пакетные” сборники правовых актов в электронном виде : науч.-техн. отчет о НИР (заключ.) / Белорус. гос. ун-т ; рук. темы С.А. Балашенко. - М., 2008. - 339 с. - № ГР 200661169., с. 165-170].

Таким образом, указанное подтверждает актуальность системного анализа законодательства о государственной службе Республики Беларусь. Главная задача осуществления указанного анализа видится не столько в позитивном восприятии значительного ряда правовых актов о государственной службе как объективной реальности, сколько в их взаимосвязанном анализе с одновременным выявлением концептуальных проблем, определяюших в совокупности направления системного совершенствования законодательства в данной сфере. Небходимость проведения подобного системного мониторинга законодательства, базирующегося на научно обоснованных подходах, и внесения системных предложений по его совершенствованию неоднократно отмечалась в трудах известнейших белорусских ученых-правоведов С.А.Балашенко [. Балашенко, С.А. Проблемы и пути совершенствования правовой системы Республики Беларусь / С.А. Балашенко // Национальная государственность и европейские интеграционные процессы : сб. науч. тр. : в 2 т. / Белорус. гос. ун-т, Юрид. фак. ; редкол.: С.А. Балашенко [и др.]. - Минск, 2008. - Т. 2 : Проблемы унификации законодательства в Содружестве Независимых Государств и Европейском Союзе. - С. 12-16., с. 14, 16], В.С.Каменкова [. Каменков, В.С. Хозяйственные суды и совершенствование законодательства / В.С. Каменков // Теоретические проблемы правового регулирования хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений : тез. докл. респ. науч.-практ. конф., Минск, 17-18 апр. 1998 г. / Белорус. гос. ун-т ; отв. ред. В.Ф. Чигир. - Минск, 1998. - С. 16-21., с. 21] и др.

Подобное определение объекта исследования государственной службы ввиду его сложности и многоаспектности ставит первоочередную задачу определения парадигмы научного исследования, устанавливающей его конкретные направления и формирующую очерченную строгими рамками модель, которая способствовала бы целостности исследования и решению возникающих в работе затруднений, а в конечном итоге - комплексному совершенствованию законодательства. Построение парадигмы и следование ей должно служить перспективному совершенствованию законодательства в части успешной имплементации новых правовых норм и регулирования возникающих на их основе правовых отношений в ранее сложившейся правовой системе.

В основе построения парадигмы научного исследования теоретических и правовых проблем государственной службы Республики Беларусь как правового явления лежит сущностный подход к ее определению и выявлению назначения. Государственная служба представляет собой особое явление социальной действительности - вид человеческой деятельности, который, как уже отмечалось, специально исследуется специалистами различных научных дисциплин. Однако данный вид деятельности, будучи объектом правового регулирования, приобретает особые черты, которые становятся предметом исследования ученых-юристов. Вместе с тем, изучая данное явление как объект правового регулирования, важно в первую очередь ответить на вопрос, что регулировать, и лишь потом - как регулировать. Таким образом, вопрос о сущности регулируемого явления является базовым и этим обусловливается своеобразный подход к методологии ее научного исследования.

При всем многообразии подходов к восприятию государственной службы и попыток ее научного осмысления именно сущность остается неизменной. Поэтому уяснение ее служит первоосновой настоящей работы, а в совокупности с иными методологическими подходами формирует сущностную концепцию государственной службы, которая строится на наиболее востребованном в настоящее время принципе интегрированного научного знания. Сущностная концепция, в свою очередь, представляет фундамент для разработки научной концепции совершенствования законодательства.

Подход к правовому анализу государственной службы Республики Беларусь строился с учетом не буквального или позитивного восприятия национального законодательства в данной сфере и выстраивания на его основе сущностной концепции, а, наоборот, базируясь на предметно-методологическом представлении о государственной службе, критическом пересмотре ключевого понятийного аппарата с помощью конструктивного метода, был ориентирован на итоговую комплексную интерпретацию норм и совершенствование правового регулирования.

Ориентиром для определения методологии данного исследования и направлений преобразования такого социально-правового явления, как государственная служба, послужил научный тезис А.Н.Данилова, высказанный в отношении требований к трансформационному прогрессу общества в части неоправданности простого повтора исторического пути развития, а «необходимости осуществлять те технологии, которые имеют перспективное значение» [87, с. 463].

Предлагаемая автором монографии теоретико-сущностная модель опирается на идею единства, целостности, системной комплексности государственной службы, призванной реализовывать государственную власть в интересах всего общества. Данная посылка служит основой для определения границ правового регулирования государственной службы, объединяющих ее различные относительно самостоятельные сегменты, формирующие структурное наполнение единой системы государственной службы Республики Беларусь, которая очерчивает границы ее сферы. В рамках указанных границ формируется особая система неоднородных правовых отношений государственной службы, отличающихся в зависимости от вида государственной службы и являющихся одним из признаков, определяющих системную комплексность государственной службы как правового явления.