Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Государственная власть реализуется парламентом, системой органов исполнительной власти (государственного управления), судов.

Органы прокуратуры, будучи не отнесенными ни к одной из ветвей государственной власти, занимают особое, специфическое положение в ее системе [. Прокурорский надзор : учеб. для вузов / И.С. Викторов [и др.] ; под ред. А.Я. Сухарева. - М. : Норма, 2003. - XIV, 465 с., с. 1-8; . Демичев, Д.М. Конституционное право : учеб. пособие / Д.М. Демичев. - Минск : Выш. шк., 2004. - 351 с., с. 274-275; . Кеник, А.А. Прокурорский надзор : учеб. пособие / А.А. Кеник. - Минск : Амалфея, 2005. - 512 с., с. 13 и др.], что «способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию как единой государственной власти» [220, с. 275], а, по мнению А.А.Кеника, - даже их уравновешиванию [221, с. 13]. Согласно точке зрения отдельных исследователей, органы прокуратуры тяготеют к самостоятельной ветви государственной власти [220, с. 275; . Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для юрид. вузов и фак. / М.В. Баглай. - М. : Норма : Инфра-М, 1998. - 752 с., с. 337; . Болдырева, Р.С. Разделение властей: теоретико-правовые аспекты : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Р.С. Болдырева ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М., 1998. - 20 с., с. 7; . Еремина, Н.В. Самостоятельность прокуратуры в условиях принципа разделения властей / Н.В. Еремина // Право и политика. - 2008. - № 10. - С. 2360-2365.], безусловно составляя отдельный вид государственной службы Республики Беларусь.

Представительными, судебными, прокурорскими органами осуществляются различные по своему функциональному назначению виды служебной деятельности. Одни из них направлены на реализацию непосредственного назначения указанных органов: издание законов, осуществление правосудия или прокурорского надзора. В ходе другого вида деятельности всесторонне обеспечивается реализация непосредственных функций и назначения данных органов: организационное (создание органов, формирование кадрового состава и дальнейшая работа с ним по обеспечению прохождения государственной службы, различные формы обеспечения основной деятельности, ее организация, правовое регулирование и контроль, а также организация исполнения принятых решений), правовое, научное, информационное, интеллектуальное и иное обеспечение. Это - деятельность аппарата вышеназванных органов, который построен и действует по общим управленческим принципам, реализует управленческие функции, имеет все признаки государственного управления, определенные исследователями, подчиняется его правилам и механизмам. Она не является основной для этих органов, а «выступает в качестве вспомогательной, внутриорганизационной, лишь способствует осуществлению ими своих основных функций» [90, c. 11].

Спецификой указанного вида службы является ее близость по своему содержанию к общеуправленческой деятельности и государственной службе, осуществляемой в органах государственного управления (исполнительной власти). Посредством данного вида службы решается основная задача государства - обеспечение реализации государственной власти, которое возможно путем создания чиновничьего аппарата, основанного на единых подходах к функционированию. Данный вид службы может быть назван аппаратной службой, без которой ни одна власть существовать не может. Наиболее многочислен в этом виде государственной службы аппарат органов исполнительной власти, который призван реализовывать самостоятельную исполнительную власть. Государственная служба в собственно органах исполнительной власти также неоднородна. Разнообразие видов государственной службы в пределах единой ветви исполнительной власти обусловлено большим числом органов государственного управления, сложностью и многоуровневостью их системы, разнообразием задач и осуществляемых ими функций. Каждому из этих органов присуща определенная специфика ввиду особенностей отношений по исполнению государственных функций и полномочий органов.

Так, существенное отличие в совокупности отношений, возникающих в связи с необходимостью реализации внешней функции государства - ведения дипломатических отношений, дополняемое также особым характером прохождения государственной службы, формирует подвид дипломатической службы, что и отражается в отдельном положении о ее прохождении [. Положение о дипломатической службе Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 15 мая 2008 г., № 276 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 23.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. Наличие особой профессиональной специфики при осуществлении таможенного дела порождает такой специальный подвид аппаратной службы, как таможенная служба, которая близка к военизированной, но по характеру службы к ней не относится.

Российские ученые предпринимают попытки обосновать необходимость выделения и других видов государственной службы, указывая, что спецификой обладают служба в Центральном Банке Российской Федерации (Банке Российской Федерации), иных финансово-кредитных учреждениях [157, с. 18], налоговая служба [. Козбаненко, В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации / В.А. Козбаненко // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 37-46., с. 41; . Ноздрачев, А.Ф. Законодательство о государственной службе / А.Ф. Ноздрачев // Оболонский, А.В. Государственная служба (комплексный подход) : учеб. пособие / А.В. Оболонский, Л.И. Семенникова, А.Ф. Ноздрачев ; отв. ред. А.В. Оболонский. - 2-е изд. - М., 2000. - Гл. 3. - С. 110-145., c. 135-136], иная специализированная служба [226, c. 41]. Однако, как верно отмечала С.К.Лещенко в отношении государственной налоговой службы, эта служба относится к виду управленческой деятельности, и ее специфика заключается в компетенции государственной налоговой службы, формах и методах реализации исходящих из особенностей сферы - налоговой системы, в которой существует самостоятельная система органов налоговой службы [. Лещенко, С.К. Правовое положение государственной налоговой службы : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / С.К. Лещенко ; Белорус. гос. ун-т. - Минск, 1999. - 20 с., c. 5-9]. Аналогичная специфика отношений может быть выявлена в любой системе государственных органов исполнительной власти, что формирует особенную часть управленческого права. Данная специфика закрепляется в положениях о государственных органах, структурах их системы, штатных расписаниях, положениях о структурных подразделениях этих органов и в целом не требует выделения самостоятельных видов государственной службы Республики Беларусь.

Встречается и точка зрения о необходимости выделения из аппаратной (в Российской Федерации - гражданской) службы в самостоятельный вид парламентской службы как службы лиц, занятых обеспечением парламентской деятельности [61]. В качестве основных аргументов выдвигаются необходимость комплектовать представительные органы кадрами самого высокого уровня и соответствующая ей потребность определения специфики прохождения службы: более высоких требований при поступлении, дополнительных социальных гарантий, определения отдельной системы подготовки и переподготовки и др., а также специфики двойного подчинения данных государственных служащих внутри аппарата представительных органов и особенностей правового статуса некоторых должностей [. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, г.Э. Бурбулиса. - М. : НОРМА, 2008. - 480 с., с. 82-84]. Представляется, что данные особенности не могут служить критериями для выделения парламентской службы в особый вид. Профессионализм является требованием, предъявляемым к любому государственному служащему. Специальные требования к лицам, замещающим соответствующие должности, статус должности, особенности подчиненности государственного служащего следует закреплять не в законе о государственной службе, а в организационных документах государственного органа государственной службы. Служба в аппаратах органов представительной власти по своей сути и основам относится к аппаратной службе.

Многообразие органов, осуществляющих функции государственного управления и особенности правового статуса некоторых государственных организаций влекут возникновение вопроса о возможности выделения службы в них в отдельную разновидность аппаратной государственной службы. При разрешении данного вопроса необходимо исходить из существования в Республике Беларусь двух видов таких организаций.

Во-первых, существуют организации (предприятия, учреждения), созданные органами исполнительной власти (государственного управления) и наделенные властными полномочиями (по руководству внешними объектами), осуществляющие руководство и распорядительство, то есть имеющие все юридические признаки органов государственного управления, описанные в юридической административной науке, деятельность в которых правомерно относить к государственной службе. Это такие организации, как государственные концерны, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь, местные органы государственного управления, созданные республиканскими органами и не подчиненные исполкомам, а также республиканские и местные унитарные предприятия, объединения, учреждения, наделенные управленческими функциями (республиканские и местные центры гигиены и эпидемиологии, РУП «Центр экспертиз и испытаний в здравоохранении», Республиканский институт контроля качества знаний, ГУП «Главное управление потребительского рынка Мингорисполкома», ГУП «Управление бытового обслуживания населения Мингорисполкома» и др.).

Существует другая разновидность государственных организаций, назначение которых является традиционным: осуществление социально-культурной, воспитательной, образовательной, научной, учебной, лечебной и иной подобной деятельности, осуществляемой чаще всего с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения, или осуществление непосредственного процесса производства с целью удовлетворения потребностей населения в товарах, работах, услугах и извлечения прибыли. Такая деятельность в контексте сущностного понимания государства и государственной службы к государственной служебной деятельности не относится.

Таким образом, служба в государственных организациях, не относящихся к государственным органам, но наделенным государственными управленческими функциями, направленная на обеспечение выполнения функций органов государственной власти, является особой разновидностью аппаратной службы, формирует ее подвид. Возможность существования подобных публично-правовых форм государственной службы не отрицается и другими исследователями [56, с. 125-126], в то время как применительно к анализу условий Российской Федерации по состоянию на 2004 год оспаривалась необходимость уточнения границ ее государственной службы по поводу включения в них службы в отдельных государственных организациях и учреждениях [157, с. 53-54].

Особое назначение, источники правового закрепления и подчиненность имеет служба в органах, обеспечивающих деятельность Президента Республики Беларусь, или связанная с непосредственной реализацией конституционных положений, которая включает в себя службу в Администрации Президента, Управлении делами Президента Республики Беларусь, Высшей аттестационной комиссии Республики Беларусь, Национальном банке Республики Беларусь, Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, Комитете государственного контроля Республики Беларусь, Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Национальном статистическом комитете Республики Беларусь. Несмотря на это, данную службу также следует относить к аппаратной службе, поскольку в процессе ее осуществления реализуются функции государственного управления в определенном направлении государственной деятельности, а сама она организуется и осуществляется на основе общих управленческих правил, и ее прохождение не сопряжено с принципиальной спецификой.

Обобщенная четырехвидовая структуризация государственной службы, классифицированной на депутатскую, судейскую, в органах прокуратуры и аппаратную, в основе построения которой лежит критерий, исходящий из конституционного принципа разделения властей, не является единственной. Решение всех задач государства исключительно в их пределах и при установлении грани между ними невозможно. Поэтому в общей системе государственной службы названных видов выделяются другие, имеющие место в иных видах и обладающие спецификой правового статуса.

Непосредственная реализация политических целей и задач во всех ветвях власти, руководство системами государственных органов возможны благодаря наличию особого вида государственной службы, называемой по сложившейся мировой традиции политической службой. Она пронизывает все иные виды государственной службы и имеет интегративные свойства в отношении ее общей системы, выполняя наиболее значимые государственные функции, возвышаясь над остальными ее видами.

Лиц, занимающих должности, назначение на которые производится непосредственно Президентом, то есть должности Премьер-министра, Генерального прокурора, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда, министров, председателей государственных комитетов и др., целесообразно причислять к государственным служащим политической службы исходя при этом из понимания сущности государственной службы как политического института и близости государственной службы и политики государства.

Особое место в данной разновидности государственной службы занимает Президент Республики Беларусь.

Необходимость реализации важнейшей оборонительной функции государства требует наличия военной службы, которая пронизывает своим существованием три основных вида государственной службы Республики Беларусь: аппаратную в органах исполнительной власти, судейскую и прокурорскую. Военная служба также имеет свой правовой статус. 

В самостоятельный вид государственной службы следует выделить военизированную службу, которой присущи отдельные черты двух видов государственной службы. По месту осуществления она относится к аппаратной службе в органах исполнительной власти, а по характеру и некоторым принципам осуществления отражает признаки как военной службы, так и аппаратной службы. Однако военизированная служба также многофункциональна, что позволяет структурировать ее, выделив в ней, в свою очередь, отдельные подвиды: служба в органах внутренних дел, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям.

В Законе Российской Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве отдельного вида выделена правоохранительная служба [159, cт. 2]. Ее содержание и объем вызывают критику ученых в связи с тем, что некоторые виды службы по определению, данному в указанном Законе, могут быть отнесены к правоохранительной, хотя являются самостоятельными видами по российскому законодательству или разновидностями государственной службы в органах исполнительной власти (например, военная служба или служба судебных приставов). В отношении некоторых видов возникает спор об их месте, поскольку они могут быть отнесены к правоохранительной службе, а по значимости - выделены в самостоятельный вид (например, судейская, прокурорская). В широком смысле правоохранительной деятельностью занимаются все государственные органы и даже негосударственные организации (частные нотариусы, адвокаты). Также небезупречно и вызывает возражения понимание правоохранительной службы как деятельности по обеспечению общественной и национальной безопасности [57, с. 13-15, 37-61; . Щукин, В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации / В.В. Щукин // Рос. следователь. - 2005. - № 6. - С. 56-59., с. 57, 58; . Измайлов, Д.С. Правовые основы специализации правоохранительной государственной службы в Российской Федерации / Д.С. Измайлов // Соврем. право. - 2006. - № 6. - С. 49-51., с. 49-50; . Нагорных, Р.В. О формировании административно-правового института государственной правоохранительной службы / Р.В. Нагорных // Актуал. проблемы рос. права. - 2008. - № 3. - С. 96-102., с. 99-102]. Уязвимость для критики системы государственной службы Российской Федерации, по нашему мнению, заключается в использовании нескольких критериев для классификации государственной службы, одним из которых является необходимость обособленного правового регулирования, обусловленная социальной значимостью относимых к ней видов деятельности.

Таким образом, в Республике Беларусь при построении системы государственной службы автором настоящей работы предлагается исходить из ее единства, а также многообразия в силу отмечаемого учеными «многообразного проявления государственной власти в современном государстве» [223, с. 7]. Это определяет разнообразие решаемых государственных задач и функций, мест ее осуществления и накладывает отпечаток на характер службы, формируя основную специфику деятельности и порядка поступления и прохождения службы, что отражается на специфике ее правового регулирования. Данный вывод в основном поддерживается и другими белорускими исследователями [34, 38, с. 41-42], хотя ими предлагается конкретная система государственной службы, аналогичная российской.

Единые пределы правового регулирования государственной службы Республики Беларусь ограничиваются ее системой, включающей политическую, депутатскую, судейскую, аппаратную, прокурорскую, военную и военизированную. В свою очередь, в аппаратной службе выделяются дипломатическая и таможенная служба, имеющие особый правовой статус. Государственной аппаратной службой, имеющей специфику, признается служба в государственных организациях, наделенных функциями органов государственного управления.

Исследование пределов правового регулирования государственной службы и их структурного наполнения посредством анализа места службы, в том числе с использованием международного опыта, приводит к выводу о том, что государственный орган не служит единственным местом ее осуществления, поскольку она может иметь место и в иных организациях, к ним приравненным. При этом нецелесообразно в законе определять организационно-правовую форму данной организации: учреждение, иная организация, иной орган и т.п. Тем самым отпадает необходимость в использовании разнообразных, причем иногда взаимоисключающих, понятий, закрепленных в ст. 3 и 7 Закона о государственной службе [151].

Предложенный подход позволяет признать государственную службу действительно единой, целостной, всесторонней, охватывающей все направления государственной деятельности, а не вычленяющей из нее отдельные направления без какого-либо единого критерия (признака), как это закрепляется в действующем законодательстве Республики Беларусь. Указание на специфичную разновидность аппаратной службы - в государственных организациях - считаем необходимым, так как оно определяет место данных органов в системе государственной службы.

В основе предложенного построения лежит единый критерий, дополняемый вспомогательным, которые вместе позволяют объединить несколько сложных подсистем в единую гомеостатическую систему, динамическое равновесие которой определяется обязательным наличием всех видовых компонентов государственной службы согласно системе государственных органов, установлением юридических взаимосвязей между ними.

Базовые виды государственной службы являются отражением сложной системы государственных органов, которые взаимосвязаны между собой как органы различных ветвей государственной власти. Иные пронизывающие их виды служат необходимыми элементами, восполняющими пробелы в связи с невозможностью охвата ее базовыми видами всех важнейших направлений государственной деятельности. Различные виды государственной службы связаны между собой и образуют единую систему. Система их взаимосвязей проявляется в возможности соотношения различных видов при фактическом переходе из государственного органа одного вида государственной службы в другой, что и должно быть закреплено на законодательном уровне.

Единая система государственной службы Республики Беларусь в структурном плане представляет собой совокупность ее различных видов. В ее основе лежит метод дедукции, в то время как в действительности он требует дополнения индуктивным методом выявления специфики каждого конкретного вида государственной службы. Дополнительная характеристика необходима также ввиду проблемности данного вопроса в юридической науке и неоднозначности практики.

В частности, часто учеными высказываются возражения по поводу отнесения депутатской службы к государственной.

Важнейшими признаками, характеризующими депутатскую службу как особую разновидность государственной службы, являются ее нахождение в общей системе государственных органов, реализация посредством ее законодательной власти, занятие государственной должности, которой соответствует класс государственного служащего на основании ст. 11 Закона о государственной службе [151], положений Указа Президента Республики Беларусь от 9 февраля 2004 г. № 58 [. О соотнесении классов государственных служащих и государственных должностей : Указ Президента Респ. Беларусь, 9 февр. 2004 г., № 58 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 26.08.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], постановлений Совета Министров Республики Беларусь от 29 марта 2004 г. № 348 [. О соотнесении классов государственных служащих и государственных должностей в некоторых государственных органах, государственных организациях и признании утратившими силу постановлений Совета Министров Республики Беларусь по вопросам государственной службы : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 29 марта 2004 г., № 348: в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 16.12.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], от 29 марта 2004 г. № 347 [. О соотнесении классов государственных служащих и государственных должностей в республиканских органах государственного управления, областных и городских советах депутатов, местных исполнительных и распорядительных органах и признании утратившими силу постановлений Правительства Республики Беларусь по вопросам государственной службы : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 29 марта 2004 г., № 347 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 27.06.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. В связи с этим представляется, что соотнесение классов и государственных должностей для депутатов всех уровней, осуществляющих свои полномочия на профессиональной основе, как и для прокурорских работников, должно устанавливаться не органом исполнительной власти, а Президентом Республики Беларусь либо специально созданным органом по вопросам государственной службы. Ряд основных требований, предъявляемых к депутату (члену Совета Республики): наличие гражданства, предоставление деклараций о доходах и имуществе, ограничения работы по совместительству для лиц, осуществляющих свою деятельность в Национальном собрании на профессиональной основе, являются общими для них и для иных государственных служащих.

Белорусскими учеными, в частности К.И.Кеник, высказывалось предложение об исключении из перечня государственных должностей депутатских должностей [. Кеник, К.И. О некоторых вопросах совершенствования законодательства о государственной службе / К.И. Кеник // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. - 2006. - № 1. - С. 116-124., c. 118-119] со ссылкой на мнение российского профессора А.Ф.Ноздрачева [47, с. 157], основанное на анализе Конституции и законодательных актов Российской Федерации, без какой-либо дополнительной научной аргументации применительно к опыту и традициям законодательного регулирования современной государственной службы в Республике Беларусь. В качестве одного из обоснований А.Ф.Ноздрачевым выдвигается факт коллегиальности представительного органа, что, с точки зрения указанного автора, не дает возможности депутату как государственному служащему выполнять свои полномочия единолично. Вместе с тем члены коллегиальных государственных органов исполнительной власти (Совета Министров и исполкомов), также не исполняют функции данных органов единолично. Кроме того, в большинстве случаев государственные служащие при исполнении государственных служебных полномочий не осуществляют непосредственно все полномочия государственного органа. Они лишь реализуют часть его полномочий в соответствии с распределением компетенции органа. Непосредственная реализация полномочий является редкой разновидностью выполнения задач и функций органа, связанной с осуществлением единоначалия, что в отношении органов исполнительной власти доказано А.Н.Крамником [90, с. 208-211].

Применительно к депутатам законами Республики Беларусь «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» [. О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 4 нояб. 1998 г., № 196-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 15.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] и «О статусе депутата местного Совета депутатов» [. О статусе депутата местного Совета депутатов : Закон Респ. Беларусь, 27 марта 1992 г. № 1547-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 30.12.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. ] предусмотрена возможность реализации ими непосредственно государственной власти как через коллегиальные, так и через единоличные формы деятельности. Позиция А.Ф.Ноздрачева может быть признана верной лишь при легальном закреплении государственной службы как деятельности по реализации полномочий государственного органа и буквальной трактовке данного определения. Такой подход к определению государственной службы был неоднократно подвергнут критике и, как доказывалось ранее, требует изменения.

Одним из признаков государственной службы является то, что она представляет собой вид профессиональной деятельности, а это может ослаблять позиции в обосновании принадлежности депутатской службы к государственной. Вместе с тем понимание профессионализма государственного служащего как явления, содержательно восходящего к компетенционности государственного органа, способности реализовывать государственные полномочия в органе государственной власти, где собственно профессиональный компонент депутатской деятельности проявляется в том, что депутат в своем роде также является профессионалом, поскольку его профессионализм видится в умении отстаивать интересы избирателей и населения, реализовывать их в принимаемых законах, но с учетом общегосударственных интересов, экономических и социальных возможностей государства, служит важным аргументом в пользу признания его государственным служащим. Относительно депутатов еще немецкий философ Гегель отмечал, что «они защищают не особенный интерес какой-либо общины, корпорации в противовес всеобщему, но утверждают значимость всеобщего» [213, с. 348]. В процессе депутатской службы каждый депутат (член Совета Республики) реализует государственную власть, проявлениями которой, согласно ст. 2 и 3 Закона «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» [237], выступают его активное и равноправное участие в работе органа и рассмотрении вопросов, отнесенных к компетенции этого органа, свободное выражение своего мнения и голосование при принятии решений. Непрофессиональное отношение к служебной деятельности влечет ответственность, в том числе юридическую. Для депутатской службы она также предусмотрена и выражается в специфическом виде - отзыве депутата (члена Совета Республики).

Депутатская служба в таком понимании является в основном профессиональной деятельностью, как и иная трудовая деятельность. В соответствии с Конституцией депутаты Палаты представителей Национального собрания осуществляют ее на постоянной основе [179, часть вторая ст. 92]. В то же время в отношении депутатов местных Советов депутатов и членов Совета Республики Национального собрания данное правило не предусмотрено. Вместе с тем полагаем, что понимание депутатской службы как вида государственной службы предполагает ее осуществление и на местном уровне на профессиональной основе. Профессионализм как один из уровней компетенции предполагает постоянное осуществление своих обязанностей, что позволяет глубоко вникать в содержание принимаемых нормативных правовых актов и оперативно давать рекомендации по их улучшению, а также активно осуществлять деятельность в иных формах, предусмотренных положениями глав 2 и 3 Закона «О статусе депутата местного Совета депутатов» [238], важнейшей из которых является работа с гражданами.

В науке ведутся споры относительно определения места судейской службы в общей системе государственной службы. Отдельными российскими учеными (в частности, М.Д.Омаровым) обосновывается идея, исходящая из субъективного анализа действующего российского законодательства, согласно которой судейская служба - это вид публичной социальной службы, не относящийся к государственной [69, с. 85]. Аналогичного мнения придерживаются и белорусский автор К.И.Кеник [236, с. 118-119; . Кеник, К.И. Государственная служба: законодательство нуждается в совершенствовании / К.И. Кеник // Юрид. журн. - 2006. - № 4. - С. 27-32., с. 28]. Анализируя судейскую службу, М.Д.Омаров выявляет ее признаки, которые, по нашему мнению, указывают как раз на ее принадлежность к государственной службе как ее особой разновидности. К данным признакам он относит следующие: реализация полномочий судебной власти как разновидности государственной власти; сочетание служебных и государственных отношений, наличие в ней двух видов отношений: связанных с осуществлением судьей своих полномочий, то есть содержательной составляющей судейской деятельности, и не связанных с ними непосредственно (формирование должностей, выработка требований к судьям и т.п.); занятие судьями государственных должностей, но особого рода, которые разнообразны, могут быть классифицированы по различным основаниям, но имеют определенную иерархию [69, с. 34, 35, 44, 65, 85, 89, 90, 99-101].

Судейская служба, являясь разновидностью государственной службы, обладает всеми признаками последней и в то же время имеет свои специфичные проявления в связи с ее особым характером, которыми определяются особенности отношений, возникающих в связи с комплектованием и реализацией данного вида службы, отражающиеся на ее особом правовом регулировании.

Практически не существует споров относительно значимости прокурорской службы в реализации государственной власти. Вместе с тем деятельность прокурорских работников по своей сути является правоохранительной, что приближает ее к правоохранительной службе по российскому законодательству. По процессу осуществления внутренних полномочий, характеризующихся централизацией, иерархичностью, универсализмом, подзаконностью деятельности и другими признаками, она близка к аппаратной службе в органах исполнительной власти, на что указывают многие ученые-конституционалисты, в том числе и белорусские [103, с. 786]. Это заставляет специалистов искать дополнительные аргументы в пользу отграничения прокурорской деятельности от аппаратной [. Мельников, Н.В. Прокурорская власть и личность : правовые средства обеспечения конституц. прав и свобод граждан России / Н.В. Мельников. - М. : Юристъ, 2003. - 384 с., с. 85], для чего в каждом из близких признаков ими очерчивается специфика [. Рохлин, В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль : история, развитие, понятие, соотношение / В.И. Рохлин. - СПб. : Юрид. центр пресс, 2003. - 305 с., с. 19, 155-157]. Представляется, что главенствующим в данном случае является именно доказательство принадлежности органов прокуратуры к самостоятельной ветви власти.

Политическая служба - своеобразный вид государственной службы, которая может пониматься по-разному. Отбросив самое широкое восприятие ее как деятельности всех государственных служащих «в сфере реализации государственной власти, поддерживающей связь государственного служащего с государством и обществом» [6, с. 12] или по «формированию и реализации правоприменительной политики государства», по «использованию ими права» [7, с. 14], остановимся лишь на тех признаках, которые при осуществлении государственной службы связаны с разработкой политики государства, стратегии и концепций его развития, а также непосредственной организацией ее осуществления. Речь идет о совокупности должностных лиц, названная деятельность которых и формирует понятие политической службы. И.А.Василенко называет таких лиц «высшим эшелоном бюрократии», поскольку они «обладают определенной политической самостоятельностью в принятии решений» [72, с. 174], а, по образному сравнению А.В.Оболонского, данный вид службы является «полюсом» административной должностной иерархии» [. Оболонский, А.В. Человек и государственное управление / А.В. Оболонский ; отв. ред. М.И. Пискотин. - М. : Наука, 1987. - 254 с., с. 186]. Подобное отделение политической службы от иной, в частности аппаратной, или административной, собственно чиновничьей, не является новым в науке. Ее теоретическим основоположником, по мнению политологов, выступил В.Вильсон, идеи которого получили дальнейшее развитие в теории и практическое применение в США [72, с. 7-11]. Взгляды о дихотомии государственного управления, следствием которой выступает разграничение политической и профессиональной бюрократии, поддерживаются также отечественными политологами [4, с. 18-21, 25-26, 49-53; . Гречнева, Е.Ф. Общественная политика и управление в Республике Беларусь : пособие для студентов юрид. фак. по специальности 1-23 01 06 «Политология (по направлениям)» / Е.Ф. Гречнева. - Минск : Белорус. гос. ун-т, 2008. - 119 с., с. 9-10]. Таким образом, во взглядах ученых на необходимость выделения в отдельный вид и признания специфики политической службы практически нет расхождений.

С юридической точки зрения политическая служба отличается главным образом особым порядком назначения на нее, ее прохождения и прекращения, особыми требованиями к лицам, ее осуществляющим, политическим характером осуществления данной службы. В законодательстве Республики Беларусь о государственной службе политическая служба не выделяется в качестве самостоятельного вида государственной службы, но определяются перечень высших должностных лиц [151, часть четвертая ст. 7] и ее вышеперечисленные особенности. Данные особенности связаны с тем, что назначение на ряд государственных должностей осуществляется Президентом Республики Беларусь без учета некоторых специальных требований, предъявляемых к государственным служащим (стаж государственной службы, опыт деятельности в конкретной сфере, требования к образованию и уровню квалификации и др.), но при определяющей возможности и способности лица к непосредственной реализации вытекающих из его статуса задач.

Важным является также степень доверия Президента Республики Беларусь к лицам, назначаемым на политические должности. По решению Президента Республики Беларусь данным лицам устанавливается высший или первый класс государственного служащего, иной высший специальный классный разряд. Лица, назначаемые на политические должности, несут ответственность за реализацию политических целей и задач. Прекращение ими полномочий по замещаемой политической должности сопряжено с такими дополнительными основаниями, как утрата доверия, неудовлетворительное руководство в соответствующей отрасли (сфере), серьезные упущения в организации работы в ней, что сопряжено с особым актом прекращения данной службы, формулируемым как «освобождение от занимаемой должности» при наличии соответствующих оснований (например, увольнение с данного вида службы [. Об освобождении А.В.Сосновского от должности Министра культуры Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 27 нояб. 2000 г., № 630 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], ликвидация государственной организации [. Об освобождении М.А.Маринича от должности Министра внешних экономических связей Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 4 дек. 1998 г., № 587 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], перевод на новое место работы [. Об освобождении У.Р.Латыпова от должности Заместителя Премьер-министра Республики Беларусь - Министра иностранных дел Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 27 нояб. 2000 г., № 622 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», , Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]).

Правовое регулирование политической службы имеет особенность: отношения политических служащих при поступлении на данный вид государственной службы, ее прохождении и прекращении в значительной мере регламентируются на конституционном уровне.

Остается спорным вопрос о пределах распространения политической службы и порядке ее правового регулирования единым законом о государственной службе, совокупностью законов, в том числе и общим законом, отдельным специальным законом или группой законов.

В науке и практике правового регулирования встречаются различные подходы: считать политической службу руководителей государственных органов [67, с. 68-70]; распространять данный вид службы на сферу, определяемую реестром политических должностей, утверждаемым Главой государства, который в соответствии с Законом о государственной службе является открытым [161].

В российской науке выражается вполне обоснованное мнение о том, что депутатская служба является политической, вытекающее из особенностей законодательного регулирования государственной службы в Российской Федерации и закрепленной системы ее государственной службы. Поддерживая данную позицию в целом, вместе с тем применительно к государственной службе следует отметить, что депутатская служба, обладающая непосредственным политическим свойством, представляет собой самостоятельный вид государственной службы по признакам ее места в системе разделения властей, назначения, своеобразной организации и осуществления.

Полагаем, что при решении данных вопросов единых подходов быть не может, поскольку они зависят от установления пределов правового регулирования государственной службы в конкретном государстве.

Научный подход дает представление о том, что главным отличительным свойством политической службы выступает ее назначение - выработка и непосредственная реализация политики государства, что позволило некоторым ученым на общетеоретическом уровне выделить политические функции [56, с. 156-163]. Таким образом, сущностно данный вид службы носит политико-определяющий характер, а лица, ее осуществляющие, ответственны за реализацию политических целей и задач. В Республике Беларусь государственная политика формируется Президентом Республики Беларусь и Советом Безопасности Республики Беларусь [. О создании Совета Безопасности Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 5 авг. 1994 г., № 24 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 1; . Положение о Совете Безопасности Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 5 авг. 1994 г., № 24 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 1], непосредственная организация ее реализации обеспечивается Правительством, а также Национальным собранием. Поэтому возглавляющие их лица, как и руководители иных государственных органов, занимающих высшие государственные должности в соответствии с частью четвертой ст. 8 Закона о государственной службе [151] и перечнем, утверждаемым Президентом Республики Беларусь [. Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 8 нояб. 2001 г., № 644 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], осуществляют политическую государственную службу. Следовательно, в конкретной области ее осуществляют и руководители соответствующих республиканских органов государственного управления.

В пределах административно-территориальных единиц непосредственными проводниками общегосударственной политики выступают председатели исполкомов областного уровня, которые проводят ее с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Политический характер деятельности данных лиц определяется их подотчетностью и подконтрольностью Президенту Республики Беларусь и Совету Министров по вопросам, входящим в его компетенцию [. О Совете Министров Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 23 июля 2008 г., № 424-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., ст. 28; . О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 20 февр. 1991 г., № 617-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 05.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., часть шестая ст. 9, часть третья ст. 10]. В то же время председатели нижестоящих исполкомов (главы местных администраций) подчиняются Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам [251, часть шестая ст. 9, часть третья ст. 10]. Таким образом, председатели Минского городского и областного исполкомов наиболее приближены к государственной политике, поскольку именно при их непосредственном участии она организуется и претворяется в жизнь на местах.

Национальное собрание, местные Советы депутатов, участвуя в формировании государственной политики и проводя в жизнь через депутатов интересы выдвинувших их политических партий и избирателей, вместе с тем не разрабатывают собственную политику, оторванную от интересов всего государства, его населения. Они учитывают общегосударственные интересы, объединяющие национальные, экономические, социальные, морально-идеологические приоритеты и ценности Республики Беларусь, уже сложившиеся в ходе развития государства и требующие лишь динамично-поступательного совершенствования в условиях сложного современного мироустройства. Посредниками в обеспечении связи и взаимодополнения существующей политики государства и представленных в Парламенте и местных Советах социальных групп, в том числе и политических партий, являются руководители палат Парламента и местных Советов депутатов, которые избираются из наиболее опытных, знающих работу в Парламенте лиц и призваны преодолеть дисбаланс частных интересов отдельных социальных групп и общих интересов всего народа, донести до них идею о том, что «депутат на всех уровнях выражает и защищает интересы нации, страны в целом, каждой социальной группы» [. Яскевич, Я.С. Идеология белорусского государства и молодежная политика: стратегические приоритеты и ценности : учеб.-метод. и информ. материалы для орг. работы постоянно действующих семинаров каф. и пед. работников общежитий / Я.С. Яскевич ; Белорус. гос. экон. ун-т. - Минск : БГЭУ, 2005. - 75 с., с. 47]. В связи с этим и руководители данных органов относятся к политическим служащим в контексте связи государственной службы и государственной политики, а не просто к депутатам как политикам.

В целом определение сферы распространения политической службы следует очертить рядом альтернативных критериев: 1) отнесение должности к разряду высшей государственной; 2) назначение на должность Президентом либо по согласованию с ним; 3) занятие должности заместителя лица, занимающего одну из вышеназванных должностей.

В отношении последнего из перечисленных критериев встречается мнение о том, что такие лица являются не политическими служащими, а «посредниками между чисто политическими фигурами и профессиональным чиновничеством» [67, с. 70], поэтому в Российской Федерации в соответствии с ранее действовавшим Законом о государственной службе их относили к особой категории служащих «Б». Это мнение обосновывалось декларированием принципиального отличия политической функции и государственного управления со ссылкой на теорию В.Вильсона [67, с. 68-69]. По нашему мнению, более обоснованна высказываемая рядом авторов идея не разграничения, а взаимопроникновения политики и государственного управления [91, c. 65-67; . Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Т.Я. Хабриева [и др.] ; под ред. Т.Я. Хабриевой. - М. : Юристъ, 2006. - 140 с., с. 25; . Политико-административные отношения: кто стоит у власти? : пер.с англ. / под ред. Т. Верхейна. - М. : Права человека, 2001. - 512 с. , с. 393], когда даже сугубо политические служащие, к которым относится в первую очередь Президент, совмещают политические и управленческие функции. «Отсутствие возможности с должной четкостью разграничить эти две стороны - политическую и служебную - их правового положения не позволяет определить, где проходит та граница, в пределах которой они действуют как профессионалы, а вне ее - как политики» [253, с. 25]. Другое дело, что именно степень участия в выполнении политической функции определяет отнесение того или иного вида государственной службы к политической, которая как раз и устанавливается лицом или органом, в наибольшей степени участвующим в выработке основных политических идей.

В Республике Беларусь границы политической службы могут быть определены Президентом Республики Беларусь путем утверждения реестра политических должностей, ориентиром для которого может служить Кадровый реестр Главы государства [249]. При определении сферы политической службы важно обратить внимание на замечание Т.С.Емельяновой о невозможности охвата политическими чрезмерно большой группы должностей во избежание возврата «негативных сторон прежней номенклатурной системы» [3, с. 66].

Обосновываемая близость политики и государственного управления служит также опосредованным доказательством необходимости понимания государственной службы Республики Беларусь как единого явления, где невозможно и нет необходимости в разъединении ее различных видов, а интегративную функцию выполняет политическая служба.

В системе государственной службы, как уже отмечалось, особое место занимает Президент Республики Беларусь.

Президент Республики Беларусь, осуществляя в соответствии с Конституцией преемственность и взаимодействие органов государственной власти, посредничество между ними, выполняя иные, не менее важные государственные функции в соответствии со ст. 79 и 84 Конституции [179], также реализует государственную власть и, бесспорно, осуществляет государственную служебную деятельность. Несмотря на то что в законодательстве о государственной службе в качестве государственного служащего он непосредственно не называется, анализ его конституционного и административно-правового статуса не вызывает сомнений в том, что он - государственный служащий, но особого рода. Специфика правового статуса Президента Республики Беларусь, заключающаяся в том, что «он выступает, с одной стороны, в качестве арбитра, с другой - сам может активно руководить правительством, подчиненными ему органами» [101, с. 73], осуществление им «некоторых общегосударственных задач, т.е. таких, которые не под силу любому предусмотренному статьей 6 Конституции виду государственной власти» [91, с. 364-365], занимаемое им «главенствующее место в иерархии государственных органов» [. Масловская, Т.С. Институт президентства в Республике Беларусь : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / Т.С. Масловская. - Минск, 2004. - 120 л., с. 49] определяют положение Главы государства во главе всей системы государственной службы. Он занимает самую высшую государственную должность в служебной иерархии, возглавляя политическую государственную службу.

По нашему мнению, военную и военизированную службу следует относить к особым видам государственной службы Республики Беларусь, что в настоящее время закреплено в специальных нормативных правовых актах (см., например, [. О воинской обязанности и воинской службе : Закон Респ. Беларусь, 5 нояб. 1992 г., № 1914-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 16.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О некоторых вопросах органов финансовых расследований комитета государственного контроля : Указ Президента Респ. Беларусь, 20 дек. 2007 г., № 660 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 11.02.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]), но не вытекает из анализа норм Закона о государственной службе. Как уже указывалось, на них не распространяется действие названного Закона [151], если это не установлено иным законодательством, которое в настоящее время подобных положений не содержит. В связи с этим Закон о государственной службе не включается в сборники нормативных правовых актов, посвященные военной службе [. Молодежь: права и обязанности : сб. норматив. правовых актов Респ. Беларусь : в 2 т. / сост.: В.С. Каменков [и др.]. - Минск : Маст. літ., 2004. - Т. 1 : Служба в Вооруженных Силах Республики Беларусь. - 199 с.]. Дополнительным свидетельством неотнесения ее к государственной службе по Закону является анализ п. 1.2 части первой ст. 44, которым она приравнена по статусу к работе на руководящих должностях и должностях главных специалистов государственных организаций. Внесение изменений в Указ Президента Республики Беларусь от 17 марта 2004 г. № 136 «О доверительном управлении принадлежащими государственным служащим долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организаций» [. О доверительном управлении принадлежащими отдельным государственным должностным лицам долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организаций : Указ Президента Респ. Беларусь, 17 марта 2004 г., № 136 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 10.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 1, 2] в части распространения его положений на военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля также является важным аргументом в пользу признания проблем толкования военной, а также военизированных разновидностей службы как государственной и, соответственно, невозможности непосредственного применения действующих норм Закона о государственной службе и Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» [. О борьбе с коррупцией : Закон Респ. Беларусь, 20 июля 2006 г., № 165-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 21.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] применительно к военнослужащим и военизированным лицам. Вместе с тем названный Указ Президента Республики Беларусь на законодательном уровне закрепляет универсальный подход ко всем видам государственной службы. Соответственно, требуется четкое определение места военной и военизированных видов службы в единой системе государственной службы Республики Беларусь с прозрачной структурой.