Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Ряд факторов, объединяющих отношения государственной службы, приводит отдельных авторов к ошибочному выводу о существовании самостоятельной комплексной отрасли права - служебного права [64, с. 335-338, 353-356; 55, с. 15-20; 296, с. 19, 131; . Габричидзе, Б.Н. Административное право Российской Федерации : учеб. для вузов / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. - М. : Дело и Сервис, 2001. - 624 с., с. 215, 217-219; . Служебное право (государственная гражданская служба) : учеб. пособие / Л.В. Акопов [и др.] ; общ. ред. И.Н. Барцица ; рук. авт. коллектива В.Г. Игнатов. - М. ; Ростов н/Д : МарТ, 2007. - 480 с., с. 9, 19 и др.], которое, по определению и доказательству теоретиков, не может объединять неоднородные отношения (например, [166, с. 190, 192; . Керимов, Д.А. Проблемы общей теории права и государства : в 3 т. / Д.А. Керимов. - М. : Соврем. гуманитар. ун-т, 2001. - Т. 1 : Социология права. - 264 с., с. 176-179]), о чем специально речь пойдет ниже.

Общность и единство отдельных признаков отношений, формирующих их единую сферу, не означает единственного их рода. С учетом изложенного некорректно утверждение Ю.Н.Старилова о существовании единого государственно-служебного отношения [44, с. 22-25], что и вызывает обоснованные замечания со стороны отдельных исследователей трудового права [341, с. 49]. Вместе с тем одно из определений служебного права, предложенное Ю.Н.Стариловым, сформулированное через систему отношений, объединенных в сферу, отразило неоднородность их элементов и тем самым подсознательно предрешило ее существование не как отрасли права, а как отрасли законодательства [44, с. 21-22; 64, с. 352-356].

Возможно, непризнание до настоящего времени в научной среде Республики Беларусь данного факта и послужило причиной отсутствия легального определения комплекса отношений государственной службы как сферы правового регулирования, но это не означает его абсолютного отсутствия. В части второй ст. 1 Закона о государственной службе [151], регламентирующей правовую основу государственной службы, используется не совсем удачный с юридической точки зрения термин по причине его неконкретности - «отношения, связанные с государственной службой». Исходя из непосредственного смысла данной нормы, структуры и содержания указанного Закона, эти отношения включают не только отношения поступления на государственную службу, прохождения и прекращения ее, но и трудовые, пенсионные и иные возникающие в связи с государственной службой отношения, а в ст. 7 этого же Закона [151], определяющей сферу его распространения, также юридически закрепляется множественность отношений государственной службы в зависимости от органов ее осуществления. Таким образом, в Законе, хоть и не прямо, но указывается на множественность отношений государственной службы, имеющих единое правовое регулирование.

Необходимо отметить, что в теории и практике государств СНГ предпринимаются попытки теоретического определения и законодательного закрепления предмета или сферы правового регулирования отношений государственной службы. Вместе с тем единых подходов в этой части не выработано. Так, может содержаться перечисление круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Например, в проекте Закона Украины «О государственной службе» установлено, что «данный Закон определяет основы государственной службы, условия поступления на нее, порядок ее прохождения и прекращения, правовой статус государственных служащих, гарантии их правовой и социальной защиты» [. Проект Закону України «Про державну службу» від 20.09.07 // Правительство Украины [Электронный ресурс]. - 2007. - Режим доступа : http://www.guds.gov.ua/control/uk/publish/article?showHidden=1&art_id=79641&cat_id=36972&ctime=1184928345270. - Дата доступа : 19.12.2007.]. Законодательная дифференциация государственной службы Российской Федерации на гражданскую, правоохранительную, военную, автономизация муниципальной службы и анализ взаимного воздействия смежных отраслей права при правовом регулировании названных ее разновидностей позволяют исследователям сделать вывод о «служебно-правовых отношениях» как предмете правового регулирования, включающем систему «служебно-трудовых отношений (сфера гражданской службы), служебных правоотношений (сфера правоохранительной службы), служебно-воинских правоотношений (сфера муниципальной службы)» [55, с. 21].

Некоторые авторы предпринимают попытку перечисления всех возможных видов правовых отношений государственной службы, образующих систему и подлежащих правовому регулированию, что не обеспечивает комплексного и всеобъемлющего их видения без соответствующей классификации [. Старилов, Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура / Ю.Н. Старилов // Государство и право. - 1996. - № 5. - С. 14-23., c. 15-16; . Мальцев, Г.В. О правовой основе государственной службы / г.В. Мальцев // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы : сб. ст. / Рос. акад. упр. ; ред.-сост.: В.И. Лукьяненко [и др.]. - М., 1993. - С. 15-22., c. 15].

Закрепление сферы правового регулирования отношений государственной службы в Модельном законе «Об основах государственной службы», принятом в рамках СНГ, основано на том, что правовому регулированию необходимо подвергнуть «общественные отношения, связанные с деятельностью государства по созданию организационно-правовых и социально-экономических предпосылок и условий реализации гражданами права на государственную службу», базирующиеся на установленных в этом Законе «правовых основах организации и деятельности (по нашему мнению, правильнее - «осуществления») государственной службы в государственных органах» [292]. Данное определение, схожее с некоторыми теоретическими представлениями [332, с. 13], выражает прежде всего закрепленный частноправовой интерес государственных служащих, восходящий к государственному.

При правовом закреплении совокупности правовых отношений государственной службы может быть использована практика легальных определений объектов правового регулирования, содержащихся в положениях иных нормативных правовых актов (например, ст. 1 Налогового кодекса [. Налоговый кодекс Республики Беларусь (Общая часть) : Кодекс Респ. Беларусь, 19 дек. 2002 г., № 16-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 13.11.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], ст. 1 Банковского кодекса [. Банковский кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 25 октяб. 2000 г., № 441-З : в ред. Закона от 15.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. ], преамбуле Воздушного кодекса [. Воздушный кодекс Республики Беларусь : Кодекс Республики Беларусь, 16 мая 2006 г., № 117-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 21.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]).

По нашему мнению, в едином акте о государственной службе в Республике Беларусь в соответствии со ст. 49-1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [. О нормативных правовых актах Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 10 января 2000 г. № 361-З : в ред. Закона от 15.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] целесообразно закрепить круг данных отношений, исключая их конкретные перечисления, назвав их отношениями государственной службы или отношениями в сфере государственной службы. В данной норме не следует перечислять конкретные множественные группы отношений государственной службы. Целесообразно задать ориентир регулирования в общем виде, исходя из предложенного деления указанных отношений на две большие группы и с учетом пределов их существования, формирующих их сферу, определив их как правовые отношения в сфере государственной службы в связи с ее организацией и осуществлением. При этом необходимо в едином акте урегулировать отношения не только поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а также связанные с данными отношениями иные отраслевые отношения, но и отношения по созданию системы государственной службы, контролю за ней, общие положения (основы) исполнения полномочий государственной службы. Данные важнейшие отношения в настоящее время необоснованно оказались вне сферы правового регулирования. Без их нормативного закрепления государственная служба превращается преимущественно в механизм обеспечения своего собственного существования.

Таким образом, отношения государственной службы многообразны, имеют многоуровневую систему классификации и функциональную специализацию, образуя следующие относительно самостоятельные взаимосвязанные классификационные группы: 1) отношения организации государственной службы, включающие отношения общих основ ее организации, ее правового регулирования и комплектования должностей государственной службы; 2) отношения реализации (осуществления) государственной службы, объединяющие две подгруппы отношений: отношения по осуществлению государственными служащими своих обязанностей и реализации полномочий, а также по обеспечению их надлежащего осуществления.

Указанные группы отношений государственной службы имеют неоднородные элементы в силу различий в юридической природе, обусловленной тремя факторами: сложностью структуры государственной службы, ее многофункциональностью, а также ее специфичностью как деятельности, объединяющей публично-правовой и частноправовой интерес. В связи с этим отношения, возникающие в государственной служебной деятельности, внутри групп формируют различные типы (виды). Они имеют также отличия в зависимости от конкретного юридического содержания. Вместе с тем данные отношения взаимосвязаны, взаимообусловлены, существуют в системном, органичном единстве.

Отношения государственной службы формируют единую самостоятельную комплексную сферу (но не род), в основе которого лежат сущностное назначение, единство и публично-правовые начала государственной службы, выступающей фактическим содержанием этих отношений и их основным объединяющим стержнем.

Таким образом, характерными признаками отношений государственной службы выступают: их многообразие; неоднородный характер; совмещенная юридическая природа как отношений, объединяющих публичный и частный интерес, с приоритетом публичного; системная комплексность, восходящая к единой сфере правового регулирования, требующая единого правового регулирования и научного изучения. Это единство неоднородных правовых элементов в правовых отношениях государственной службы, которые зачастую возникают на стыке отдельных родов отношений, обеспечивает их существование как единой сферы правового регулирования, которая не может формировать отрасль права, но лежит в основе существования самостоятельной отрасли законодательства - права государственной службы. Данный вывод предопределяет основные направления совершенствования законодательства о государственной службе.

Правовые отношения государственной службы представляют собой особое системно-комплексное сочетание конституционных, трудовых и административных отношений, дополненных финансовыми и другими отношениями, которые не существуют раздельно, а взаимодополняют друг друга, причем нередко переплетаясь, и образуют самостоятельную систему.

2.2 Особенности комплексного метода правового регулирования отношений государственной службы

Установление метода правового регулирования соответствующей группы общественных отношений, а точнее его специфики, необходимо для уяснения вопроса о возможности выделения этой группы отношений в отдельный блок с определением его места в правовой системе государства. Как точно отметил профессор М.И.Байтин, метод устанавливает «совокупность специфических юридических средств отрасли права, в которых концентрированно выражаются соответствующие ее содержанию и социальному назначению способы и средства регулирования определенного рода общественных отношений» [. Байтин, М.И. Метод регулирования в системе права: виды и структура / М.И. Байтин, Д.Е. Петров // Журн. рос. права. - 2006. - № 2. - С. 84-95., c. 94]. Исходя из этого, чаще всего метод применяется как один из критериев, лежащих в основе отраслевого деления системы права, вместе с тем его анализ имеет немаловажное значение также при определении способа правого воздействия на неоднородные, но тесно взаимосвязанные, переплетенные между собой виды общественных отношений, формирующих комплексные правовые явления, выраженные в соответствующих комплексных отраслях законодательства. Поэтому, основываясь на мнениях ученых-теоретиков, понимающих под методом правового регулирования способ [127, c. 204] (прием) [121, c. 256], совокупность способов, средств, приемов правового воздействия или правового регулирования (упорядочения) общественных отношений [114, с. 48; 116, c. 156; 124, с. 306; 125, с. 291; 126, с. 231; 119, с. 174], представляющую собой в конечном итоге набор «юридического инструментария, посредством которого государственная власть оказывает необходимое воздействие на волевые общественные отношения в целях придания им желательного развития» [123, c. 355], следует отметить особый набор данного инструментария при правовом регулировании отношений государственной службы.

Специалисты в области административного российского права, заявлявшие о перспективах выделения в системе отраслей права самостоятельной отрасли служебного права, склонялись к идее об использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования в нем, но «в специфичных формах» [44, с. 42; 48, с. 70-71; 64, c. 176-177;]. Белорусскими авторами данные проблемы не изучались вообще. Последнее комплексное исследование, специально посвященное обоснованию самостоятельности служебного права как отрасли права Российской Федерации, затронуло и данные вопросы в части признания совокупного использования различных средств правого воздействия, но при наличии характерного сочетания двух типов правого регулирования: предписания и запрета [55, c. 22].

Поиск места отношений государственной службы в правовой системе Республики Беларусь актуализирует вопрос о необходимости развития и углубления существующих идей в направлении обоснования особого метода правового регулирования права государственной службы как самостоятельной комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь, основанного на комплексно-системных связях методов различных отраслей права и своеобразном правовом режиме.

При анализе метода правового регулирования отношений государственной службы и его оценке в качестве исходной следует использовать выработанную теорией права конструкцию, в соответствии с которой два основополагающих метода правового регулирования (диспозитивный и императивный) сочетаются различным образом и тем самым образуют своеобразный правовой режим регулирования соответствующего рода (вида, сферы) общественных отношений [115, с. 207-210; 120, c. 286; 122, с. 183]. По мнению Ю.В.Сорокиной, режим определяет «специфику правового регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств и способов, …в различном сочетании при доминирующей роли одних и вспомогательной других» [129, c. 189]. При этом понятие режима используется для определения системы юридических средств, формирующих комплексный метод правового регулирования, в то время как в общей теории права встречается понятие правового режима как результата взаимодействия предмета и метода правового регулирования, воздействия государства посредством юридических средств и приемов на общественные отношения [. Сильченко, Н.В. О критериях отраслей права / Н.В.Сильченко // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол. : В.Н.Бибило (отв. ред.) [и др.]. - Вып. 13. - Минск: БГУ, 2002. - С. 54-66., с. 62]. Преимущественное использование того или иного способа определяется целью отрасли и спецификой регулируемых ею отношений.

Поскольку цель государственной службы как правового явления состоит в таком упорядочение служебной деятельности, которое позволяет максимально достичь общегосударственный (общественный) интерес силами государственных служащих, а одной из сторон данных общественных отношений всегда выступает государственный служащий как публичный представитель, то преобладающим методом правового воздействия выступает императивный. Диспозитивный метод (применение усмотрения в государственной служебной деятельности) используется в дополнение к нему, а при отношении к государственной службе как статусному явлению - как важный и неотделимый инструмент его противоположности, обеспечивающий возможность реализации государственным служащим своих социальных целей, в том числе права на труд, но ограниченных целями и задачами государственной службы. Таким образом, ключом к установлению механизма правового воздействия являются государственные (общественные) интересы. Их достижение обеспечивается глубоким проникновением норм права в «ткань» служебных отношений в отличие от таких отраслей права, как гражданское, семейное, где важно, наоборот, не превысить пределы императивности, соблюсти баланс частных интересов субъектов [см., например, . Братусь, С.Н. О разграничении гражданского и административного права (к вопросу о предмете советского гражданского права) / С.Н. Братусь // Проблемы гражданского и административного права : сб. ст. / Ленингр. гос. ун-т ; отв. ред.: Б.Б. Черепахин [и др.]. - Л., 1962. - С. 39-62., c. 46; . Иоффе, О.С. Советское гражданское право : курс лекций : в 3 ч. / О.С. Иоффе. - Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1958-1965. - Ч. 3 : Правоотношения, связанные с продуктами творческой деятельности. Семейное право. Наследственное право. - 1965. - 347 с., с. 177; . Нечаева, А.М. Семейное право: проблемы и перспективы развития / А.М. Нечаева // Государство и право. - 1999. - № 3. - С. 69-75., с. 72], установив «оптимально возможные пределы соответствующей регламентации» [. Ильина, О.Ю. К вопросу о специфике метода семейно-правового регулирования / О.Ю. Ильина // Вестн. Твер. гос. ун-та. Сер. Право. - 2006. - Вып. 1, № 6. - С. 4-23., c. 5]. В данных отношениях «государство должно принципиально воздерживаться от регулирования там, где в этом нет необходимости. Само регулирование преимущественно должно ориентироваться на предоставление участникам отношений возможности самим определять свои обязанности» [. Антокольская, М.В. Семейное право : учебник / М.В. Антокольская. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М. : Юристъ, 1999. - 336 с., c. 35-36].

В методе правового воздействия права государственной службы преобладает реализация публичного интереса, а частные интересы отодвигаются на второй план. Например, государственный нотариус не может не принять гражданина, обратившегося за совершением нотариального действия непосредственно перед окончанием установленного времени приема граждан, в ущерб своим личным интересам. Государственный служащий, по сути, жертвует своими личными интересами во имя общественных интересов, а государство, в свою очередь, должно обеспечивать ему компенсацию данных потерь материальной и моральной поддержкой. Так, еще немецкий философ Гегель отмечал, что государственная служба требует от человека бескорыстия, жертвования субъективными целями и нахождения удовлетворения «в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей, и только нем» [213, c. 334]. Характеризуя особое положение чиновника, основанное на его публичности, в начале ХХ в. французский юрист М.Леруа заметил, что «он (чиновник. - О.Ч.) подписывает молчаливый договор (с государством. - О.Ч.), которым он отчуждает за вознаграждение часть своей свободы в видах общего интереса» [. Леруа, М. Эволюция государственной власти (синдикаты чиновников) / М. Леруа ; пер. с фр. В.С. Елпатьевского. - СПб. : Тип. товарищества «Обществ. польза», 1907. - 204 с., c. 19]. государственный служба беларусь диспозитивный

Реализация публично-правового интереса посредством императивного воздействия обеспечивается закреплением в нормативных правовых актах определенных правил, чаще всего проявляющихся в виде предписаний. Они делятся на два вида: 1) предписания материального характера, то есть связанные с применением норм материального права (государственной служебной деятельностью признается только деятельность в определенной сфере, очерченной определенной группой органов [151, ст. 7]), и на определенных государственных должностях [151, ст. 4, 7], установление соответствия классов государственных служащих государственным должностям (указы Президента и постановления Правительства), и 2) предписания процессуального характера, связанные с применением процессуальных норм и определяющие обязательный порядок совершения тех или иных действий (ведения кадровых реестров, присвоения классных разрядов, применения поощрений и взысканий, проведения конкурса на замещение должностей государственной службы и т.п.).

В законодательстве предусмотрены также запреты, которые сводятся главным образом к установлению ограничений и ответственности за нарушение предписаний. Примерами ограничений являются ограничения для государственных служащих [151, ст. 22], запреты на сбор отдельной информации о государственных служащих [151, часть пятая ст. 9], запреты на сбор и внесение отдельных сведений о государственных служащих и членах их семьи в личные дела [151, часть вторая ст. 14], запреты (ограничения) на занятие должностей государственной службы [151, ст. 33], запрет на разглашение сведений, полученные при исполнении служебных обязанностей работниками групп сопровождения АИС «Резерв» [. Положение о комплектовании резерва руководящих кадров, его подготовке, порядке использования и обновления : утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 20 окт. 2004 г., № 1304 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 28.03.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., ст. 13-1].

Запреты и предписания часто используются в праве под страхом юридической ответственности. Законодательством о государственной службе установлены дисциплинарная ответственность и порядок привлечения к ней. При этом теснейшим образом переплетаются методы двух отраслей права: административного и трудового, которые получают новые направления самостоятельного развития. Так, традиционные основания увольнения, предусмотренные нормами трудового права, дополняются специфическими, свойственными именно данной сфере человеческой деятельности (например, закрепление положения, согласно которому несоблюдение установленных ограничений влечет увольнение [151, часть четвертая ст. 22]). Наличие специфичных санкций, применяемых в одних случаях по правилам, установленным трудовым правом (для так называемых аппаратных или гражданских служащих), а в других - в особых внесудебных процессуальных формах по административно-правовым правилам (для сотрудников органов внутренних дел, судей - при совершении ими проступков, не связанных с нарушением правил внутреннего распорядка) свидетельствуют, с одной стороны, о развивающихся методах отрасли трудового права, а с другой - о комплексности методов при регулировании отношений государственной службы. Специфичен и разнообразен также порядок обжалования наложенных дисциплинарных взысканий.

При правовом регулировании дисциплинарной ответственности в настоящее время велика дифференциация, основанная на широком диапазоне правового регулирования различных видов государственной службы. Дисциплинарная ответственность и порядок привлечения к ней государственных служащих установлены целым рядом нормативных правовых актов, обладающих различной юридической силой: Кодексом Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, законами Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» [330], «О государственной службе в Республике Беларусь» [151], дисциплинарными уставами. Для некоторых категорий государственных служащих (военнослужащих) предусмотрен также особый порядок привлечения к материальной ответственности [. Об утверждении Положения о материальной ответственности военнослужащих : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 22 нояб. 2004 г., № 1477 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 31.12.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Инструкции о порядке применения в Вооруженных Силах Республики Беларусь и транспортных войсках Республики Беларусь положения о материальной ответственности военнослужащих : постановление М-ва обороны Респ. Беларусь, 8 февр. 2005 г., № 4 : в ред. постановления М-ва обороны Респ. Беларусь от 02.04.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Таким образом, в основе отношений государственной службы, как указывалось учеными и ранее, лежит сочетание предписаний и запретов. Однако необходимо отметить, что предусматриваемая законодательством о государственной службе императивность не всегда является абсолютной. В некоторых случаях правовое регулирование отношений с использованием императивного способа возможно только при условии императивного воздействия иных лиц. Это позволяет сделать вывод о том, что подобная императивность носит условный характер и может именоваться условной императивностью. Примером такого способа регулирования является принятие решения руководителем о назначении на государственную должность при условии предварительного согласования с иными лицами в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 645 [. О порядке назначения (утверждения, освобождения, отстранения) и согласования назначения (освобождения, отстранения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 8 нояб. 2001 г., № 645 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Вместе с тем при правовом регулировании отношений государственной службы широко применяется диспозитивное регулирование, причем гораздо чаще, чем в административном, реже, чем в трудовом, и со своей спецификой. Общее правило при диспозитивном регулировании сводится к предоставлению субъектам отношений возможности принятия самостоятельного решения в отдельных ситуациях при реализации правовых норм. Вместе с тем значение общей диспозитивности в регулировании отношений государственной службы невелико, что обусловлено их публично-правовыми свойствами, а также содержанием отношений государственной службы, где на государственного служащего первоначально налагаются обязанности, а для реализации данных обязанностей предоставляются права: служебные (правомочия) и личные. При этом личные права чаще выполняют функции гарантий служебной деятельности, которые призваны обеспечить заинтересованность государственного служащего в качественном исполнении служебных обязанностей. Часть личных прав вообще не может быть реализована во время осуществления государственной службы, что закреплено, в частности, в Законе Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» [260, ст. 5]. Следовательно, реализация данных прав, несмотря на возможности свободного выбора, обеспечена обязательным императивным государственным правовым регулированием, а не полным свободным регулированием отношений. Однако, как точно отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 1999 г. № 19-П, «в качестве компенсации ущерба, наносимого принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод» для государственных служащих предоставлены гарантии и льготы [. О проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани : Постановление Конституц. Суда Рос. Федерации, 27 дек. 1999 г., № 19-П // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009.].

Проявление диспозитивного метода при правовом регулировании контрактов, заключаемых с государственными служащими, отличается спецификой. В данном случае налицо обогащенная за счет методов трудового права собственно методология регулирования комплексных отношений государственной службы. Однако и здесь методы трудового права также не применяются в отрыве от административных, что и придает им особые свойства, которые выражаются в установленной законодателем обязанности, а не праве заключения контрактов с государственными служащими. Контракты по общему правилу обеспечиваются диспозитивным средством воздействия, но в отношении контрактов с государственными служащими ситуация обращена к своей противоположности - императивности. Диспозитивность как метод равноправия участников отношений в чистом виде проявляется на стадии изъявления желания претендентом на государственную должность о ее замещении. Все остальные отношения обеих сторон императивно регламентированы правом: контракты являются обязательными; они имеют установленную форму; руководитель при согласовании сроков заключения контрактов опирается на предельный срок, установленный правовыми нормами, а согласование позиций сторон по этому вопросу ограничено нормативным правовым регулированием (рекомендациями по установлению минимальных и максимальных сроков контрактов с теми или иными категориями работников); содержание условий договора жестко регламентировано нормами права (размер заработной платы, отпуска, основания ответственности, прекращения и т.п.), и стороны не могут договориться об изменении данных условий, что, однако, не исключает возможности согласования позиций по иным вопросам, допустимым законодательством (например, согласование особого режима труда для женщин, имеющих детей определенного возраста и др.).

Таким образом, при заключении и выполнении условий контракта, хоть и признается формально-юридическое равноправие его сторон, оформляемое в виде договора между ними, фактическое равенство между ними по большинству вопросов отсутствует, поскольку приоритет воли отдается воле руководителя. Таким образом, наблюдается вторжение административно-правовых методов в договорное регулирование, влекущее ограничение свободы субъектов контрактных отношений.

Равенство в правовом регулировании отношений при заключении и реализации условий контракта не обеспечивается в полной мере также в связи с тем, что отсутствуют такие формы коллективного регулирования отношений, как коллективный договор, соглашения между работниками и нанимателем. Вместе с тем необходимо отметить, что коллективные формы рассмотрения проблемных вопросов в государственной служебной деятельности предусмотрены и получили широкое применение в таких особых видах службы, как военная и военизированная [. Положение об офицерских собраниях в Вооруженных Силах Республики Беларусь : утв. постановлением М-ва обороны Респ. Беларусь, 23 мая 2006 г., № 12 : в ред. постановления М-ва обороны Респ. Беларусь от 11.02.2009г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Положение о товарищеских судах чести офицеров в Вооруженных Силах Республики Беларусь : утв. постановлением М-ва обороны Респ. Беларусь, 23 мая 2006 г., № 12 : в ред. постановления М-ва обороны Респ. Беларусь от 11.02.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Положения о товарищеских судах чести прапорщиков в Вооруженных Силах Республики Беларусь : постановление М-ва обороны Респ. Беларусь, 30 мая 2003 г., № 34 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Положение об офицерских собраниях в органах пограничной службы Республики Беларусь : утв. постановлением Гос. погранич. к-та Респ. Беларусь, 10 февр. 2009 г., № 5 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Положение о товарищеских судах чести офицеров в органах пограничной службы Республики Беларусь : утв. постановлением Гос. погранич. к-та Респ. Беларусь, 10 февр. 2009 г., № 5 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Положения о товарищеских судах чести прапорщиков в пограничных войсках Республики Беларусь : приказ Гос. к-та погранич. войск Респ. Беларусь, 16 марта 1999 г., № 91 : в ред. приказа Гос. к-та погранич. войск Респ. Беларусь от 30.11.2000 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что при регулировании отношений государственной службы общее правило диспозитивности трансформируется в ограниченную диспозитивность, которая представляет собой особую разновидность диспозитивности, нередко подчиненную императивности, в отличие от трудового права, где диспозитивные и императивные способы имеют равные начала. Данные отличия вытекают из особенностей в проявлениях такого свойства метода правого регулирования, как централизованность, которая в трудовом праве дополняется договорным регулированием [. Трудовое право : учеб.-метод. комплекс / Белорус. гос. ун-т ; авт.-сост. Т.М. Петоченко. - Минск, 2003. - 166 с., c. 33], а в служебных отношениях договорное регулирование обеспечивает централизацию.

Ограничение диспозитивности в отношениях государственной службы довольно часто оформляется в виде особых сочетаний дозволений и предписаний, когда дозволение без соблюдения предписанных правил недействительно. Например, военнослужащие при несении воинской службы, связанной с исполнением обязанностей по защите, охране и т.п., имеют право на применение оружия. Они могут выбрать наиболее оптимальный из предоставленных им способов исполнения служебных обязанностей, в том числе применить оружие в четко оговоренных условиях. Следовательно, реализация военнослужащими права на применение оружия при несении воинской службы в соответствии с п. 11 и 12 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Республики Беларусь [. Устав внутренней службы Вооруженных Сил Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 26 июня 2001 г., № 355 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 22.11.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] возможна только после предупреждения о намерении его применения, а также после принятия всех возможных мер для обеспечения безопасности окружающих граждан. Такое сочетание дозволений и предписаний позволяет выстроить алгоритмы поведения государственных служащих, когда в одних случаях они могут применить диспозитивную норму в чистом виде, а в других - только после соблюдения предписывающей.

В ряде случаев возможности диспозитивного регулирования ограничиваются также запретительными нормами. В вышеупомянутом Уставе предусмотрено, что запрещается применение оружия в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен, за исключением случаев совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения [384, п. 12].

Проследить наличие видов диспозитивности при правовом регулировании отношений государственной службы можно также на примере применения усмотрения в нем, поскольку данное регулирование широко применяется при предоставлении государственному служащему возможности принятия самостоятельного решения в отдельных ситуациях, когда либо имеется пробел в правовом регулировании, либо существует необходимость в творческом применении правовых норм, либо предоставлена возможность регулирования отношений по своему усмотрению. Условием применения усмотрения выступает отсутствие прямых предписаний.

Однако и при этом зачастую диспозитивность носит ограниченный характер: самостоятельность субъектов при определении субъективных прав ограничена властными предписаниями государства, которые реализуются посредством деятельности уполномоченных им лиц (руководителей). Следовательно, усмотрение как форма диспозитивности ограничено императивными рамками (ограниченная диспозитивность). Так, в ст. 11 Закона о государственной службе установлено, что государственным служащим присваиваются классы, но с учетом занимаемой должности (пределы нумерация классов ограничены наименованием и статусом должности, а также видом государственного органа); в соответствии с абзацем третьим части первой ст. 13 указанного Закона [151] возможности руководителя по присвоению более высокого класса по сравнению с предусмотренным по должности ограничены дополнительными условиями.

В отношениях государственной службы при реализации усмотрения применяется также обязательная диспозитивность. Она связана с понуждением к усмотрению, когда правовыми нормами предписывается обязательность принятия решения, совершения действий по своему усмотрению при соблюдении предписанных принципов. Директивой Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 предусмотрено, что «в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта решения должны приниматься исходя из максимального учета интересов граждан» [. О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата : Директива Президента Респ. Беларусь, 27 дек. 2006 г., № 2 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. Таким образом, при обращении гражданина к государственному служащему для решения затрагивающего его интересы вопроса и в случае наличия пробела в праве государственный служащий не вправе отказать ему в принятии решения, основываясь на усмотрении, а обязан его принять, причем применив такие правовые нормы, которые позволили бы максимально учесть интересы обратившегося гражданина.

Толкование приведенной нормы позволяет утверждать, что государственному служащему необходимо применять любые не противоречащие закону средства (как правовые, так и организационные), чтобы в полной мере создать условия для реализации и защиты прав граждан (организаций). Установление подобных правил не случайно, поскольку чиновнику гораздо выгоднее, используя императивность, либо буквально применить правовую норму, либо не применять ее вообще, обосновывая нечеткостью, неясностью правового регулирования или отсутствием правого регулирования данных отношений, чем, проявляя инициативу, «создавать» новое право, порождать неспецифические отношения. Исходя из этого, роль государства в подобных случаях видится в том, чтобы заставить чиновников применять усмотрение, а в итоге - диспозитивность, в интересах населения. Необходимость в этом обоснована анализом целевого назначения директив Президента Республики Беларусь № 1 [. О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины : Директива Президента Респ. Беларусь, 11 марта 2004 г., № 1 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] и № 2 [385], а также ст. 6, 8, 9, 11, 12, 15 Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан» [. Об обращениях граждан : Закон Респ. Беларусь, 6 июня 1996 г., № 407-XIII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 01.11.2004г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. С помощью обязательной диспозитивности государство не регулирует конкретные отношения, а устанавливает тенденции их регулирования, занимая позицию наблюдателя за целесообразностью и законностью действий государственных служащих при работе с обращениями граждан.

Указанный вид диспозитивности основан на использовании методов конституционного права, дополненных административным правовым регулированием. Однако применение обязательной диспозитивности, усиленной императивным способом, должно носить узкоограниченный характер: применяться в крайне редких случаях, чтобы избежать дисбаланса методов правового регулирования в пользу императивности.

Применение императивного способа в дополнение к диспозитивному должно быть ограничено критерием ситуационности. Императивное стимулирование диспозитивного метода следует применять для достижения наиболее значимых целей в государстве, решения приоритетных задач. Широкое применение обязательной диспозитивности за счет ограниченной или собственно диспозитивности может привести к напряженной обстановке в государственной служебной деятельности, резкому снижению творческого компонента, «зарегулированности» отношений и в конечном итоге - снижению эффективности государственной службы.

С учетом указанного в государственной службе используются и собственно диспозитивные методы правового регулирования. На примере усмотрения это проявляется в решении вопросов исключительно по инициативе государственных служащих, согласно их внутренним убеждениям, исходя из субъективного анализа обстоятельств, событий, личности и т.п., без внешнего воздействия, но в рамках правового регулирования (например, применение руководителем в пределах предоставленных полномочий любой формы и вида стимулирования деятельности государственных служащих (поощрение, ответственность) исходя из их конкретных заслуг или нарушений с учетом личности служащего, конкретных обстоятельств и др.).

Правовое закрепление диспозитивных средств может быть расширено прежде всего путем предоставления руководителям возможности разрешения конкретных вопросов, возникающих внутри организации при широком применении усмотрения за счет уменьшения императивного воздействия. Так, в частности, применительно к установлению доплат за ученые степени и звания государственным служащим, регулируемых императивным путем частью шестнадцатой ст. 48 Закона о государственной службе [151], и в развитие позиции, выраженной К.И.Кеник [239, с. 31; . Кеник, К.И. Гарантии для государственных служащих: необходимо совершенствование закона / К.И. Кеник // Проблемы реализации норм права в условиях формирования рыночных отношений : материалы респ. науч.-практ. конф., Минск, 24 нояб. 2006 г. / Белорус. гос. экон. ун-т ; редкол.: г.А. Короленок [и др.]. - Минск, 2006. - С. 99-102., c. 100-101], о необходимости равного подхода к государственным служащим и лицам, работающим в научных и учебных заведениях, представляется возможным предложить следующее решение. О равенстве можно говорить лишь в том случае, когда государственный служащий в процессе своей работы действительно вносит конкретный научный вклад, который имеет конкретный результат и отличается по своему характеру от аналогичных результатов высокой степенью научности, инновации, несет практическую значимость. Установление доплат за прошлые заслуги нецелесообразно. В связи с этим, отходя от принципа императивного регулирования данных отношений, закрепленного в указанном Законе (установление фиксированных надбавок, рассчитанных в процентном отношении к расчетному должностному окладу), целесообразно предоставить руководителю право устанавливать надбавки персонально с учетом личного научного вклада государственного служащего в пределах размеров, предусмотренных Указом Президента Республики Беларусь от 5 июля 2002 г. № 362 «О дополнительных мерах государственной поддержки науки [. О дополнительных мерах государственной поддержки науки : Указ Президента Респ. Беларусь, 5 июля 2002 г., № 362 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 16.10.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. При этом необходимо иметь ввиду, что деятельность некоторых государственных органов непосредственно связана с проведением научных исследований (например, Конституционный Суд Республики Беларусь, Институт правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь). Соответственно, надбавки в них следует устанавливать всем государственным служащим, имеющим ученые степени, по общим правилам, установленным Указом Президента.

Необходимость расширения сферы диспозитивного регулирования «за счет передачи ряда функций государства в регулировании общественно-трудовых отношений другим субъектам трудового права, в частности, самим работникам, их представителям - профессиональным союзам и другим общественным образованиям в организациях» отмечается и специалистами в области трудового права [. Толеуханова, Д.Б. Метод правового регулирования общественно-трудовых отношений : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.05 / Д.Б. Толеуханова ; Алмат. юрид. акад. Казах. гуманитар.-юрид. ун-та. - Алматы, 2006. - 33 с., c. 8]. Данные отраслевые идеи совершенствования методов правового регулирования необходимо поддержать и применительно к государственной службе. Развитие диспозитивных средств возможно путем создания и деятельности специальных коллегиальных структур в органах государственной службы - дисциплинарных комиссий, состоящих из руководителей и других работников государственного органа, наделенных функциями по предварительному рассмотрению вопросов о привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности.

Различные сочетания императивных и диспозитивных способов правового регулирования отношений государственной службы с помощью многообразных вариантов применения предписаний, дозволений и запретов дают возможность скорректировать понятие предписанных правил, в рамках которых действуют конкретные субъекты - государственные служащие. Они чаще всего избегают широкого применения дозволительных норм и усмотрения, чтобы не быть подвергнутыми наказанию за их неверное (нецелесообразное) применение, ожидая прямых директивных указаний (предписаний). Однако для целей методологии правового регулирования государственной службы в качестве предписанного выступают также цели, задачи и принципы государственной службы, основанные на ее конституционной сущности. Именно на них государственные служащие должны ориентироваться при осуществлении государственной службы, поскольку в праве невозможно в полной мере предусмотреть все заранее.

Таким образом, при правовом регулировании отношений государственной службы следует исходить из общей концепции ее метода как комплексного, используемого для достижения конечной цели правового регулирования - эффективного функционирования государственной службы.

Эффективность государственной службы не может измеряться исключительно экономическими средствами, а определяется состоянием социальной среды ее функционирования. Чем подвижнее социальная среда государственной службы и ниже в ней уровень государственного принуждения в связи с ее осуществлением, тем она эффективнее. Внешне это проявляется в том, что государственная служба имеет сбалансированную структуру, оптимальное число государственных служащих, которые качественно и своевременно выполняют распределенные между ними обязанности, руководители органов государственной службы и Глава государства, а также физические лица и организации в целом удовлетворены процессом государственной служебной деятельности, что не влечет применения дополнительных мер принуждения в отношении государственных служащих.

Достижение подобного состояния возможно при особом сочетании полей «активности» и «сдерживания» в сфере государственной службы, дополненных интенсивным правовым регулированием и высокой степенью социальной активности участвующих в этом лиц, что в совокупности, по мнению С.С.Алексеева, и характеризует особенность правового регулирования [117, с. 377-381; 118, c. 282-286]. Два последних признака являются объективными факторами, а равновесия двух полей достигается при направлении поведения субъектов, когда есть необходимость либо активизировать их деятельность, причем как деятельность обязательных субъектов - государственных служащих, так и иных лиц, либо затормозить их активность в некоторых случаях (неправомерное поведение, чрезмерная инициатива и т.п.).

Достижению баланса социальной среды способствует использование методов правового регулирования, заимствованных из различных отраслей права и законодательства Республики Беларусь: конституционного, административного, трудового, права социального обеспечения, финансового, налогового, которые при регулировании отношений государственной службы модернизируются в направлении установления специфичного правового статуса основного субъекта - государственного служащего, в отличие от общих правил регулирования отношений конкретной отраслью права и законодательства. Так, государственные служащие, а в ряде случаев и их родственники, представляют дополнительно декларации о доходах и имуществе, в отличие от общего порядка, предусмотренного для всех граждан Республики Беларусь, при наличии условий, установленных в ст. 23 Закона о государственной службе [151]. В части пенсионного обеспечения государственных служащих предусмотрены специальный вид пенсий - за выслугу лет и денежное содержание, назначаемое и выплачиваемое до достижения общеустановленного пенсионного возраста [151, ст. 54, 55, 59].