Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Регламентируя военную и военизированные разновидности государственной службы, необходимо иметь в виду, что в данных органах осуществляется два различных вида государственной службы: военная (или военизированная) и деятельность, осуществляемая в органах государственного управления лицами, не относящимися к военным (военизированным) служащим, а являющаяся аппаратной. С учетом указанного в ряде нормативных правовых актов о прохождении военизированных видов службы специально предусмотрено, что они распространяются на лиц рядового и начальствующего состава, которым присвоены специальные звания [. Положение о прохождении службы в органах внутренних дел Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 13 нояб. 2001 г., № 671 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 10.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Положение о прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета государственного контроля : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 20 дек. 2007 г., № 660 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 11.02.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Положение о прохождении службы в органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 3 марта 1999 г., № 130 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 02.04.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Положение о порядке и условиях прохождения службы в таможенных органах : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 21 апр. 2008 г., № 228 : в ред Указа Президента Респ. Беларусь от 23.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Характеризуя военную службу, следует отметить, что, несмотря на проблемы законодательного определения ее места в системе государственной службы Республики Беларусь, ученые давно определили его, указав на то, что военная служба является важной составной частью государственной службы. Данная служба подчиняется общим основам и принципам организации, функционирования и развития государства, а органы, в которых она осуществляется (Вооруженные Силы, а не только органы системы Министерства обороны), являются частью, интегрированной в общую систему государственного аппарата [. Вишняков, Н.П. Устройство Вооруженных Сил СССР / Н.П. Вишняков, Ф.И. Архипов. - 4-е перераб. изд. - М. ; Л. : Гос. изд-во Отд. воен. лит., 1-я Образцов. тип. в Москве, 1930. - 392 с., с. 127; . Советское административное право : учебник / Ю.М. Козлов [и др.] ; под ред. Ю.М. Козлова. - М. : Юрид. лит., 1985. - 544 с., c. 426-430; . Хоменок, Ф.А. О соотношении советской государственной и военной службы / Ф.А. Хоменок // Изв. вузов. Правоведение. - 1977. - № 3. - С. 99-102.., c. 99-100 и др.]. Однако в советское время проблема легального соотношения государственной службы и военной, как и государственной и иных военизированных видов, не возникала, поскольку не было единого закона о государственной службе, в котором определялись бы сфера его действия и соотношение различных видов государственной службы. Отсутствие в современном белорусском законодательстве о государственной службе определения системы государственной службы и ее структурных элементов заставляет обратиться к ранее высказанным в литературе правовым позициям для доказательства необходимости правового регулирования военной службы в пределах единого систематизированного законодательства.

Согласно научным исследованиям, военная служба имеет конкретное специфическое содержание, включающее в соответствии с общетеоретическими подходами [. Керимов, Д.А. Философские проблемы права / Д.А. Керимов. - М. : Мысль, 1972. - 472 с., с. 230-240] элементы общего и особенного. Основным элементом общего в военной службе как разновидности государственной является ее связь с реализацией функций государства. Особенным проявлением военной службы выступает специальная функция обороны государства (его вооруженной защиты, ведения вооруженной борьбы с противником) [267, с. 100, 102]. Это мнение поддерживается и рядом современных исследователей в данной сфере [. Кудашкин, А.В. Военная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации / А.В. Кудашкин // Государство и право. - 2000. - № 3. - С. 12-19., с. 12, 15; . Мигачев, Ю.И. Военное право : учебник / Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. - М. : Юрлитинформ, 2005. - 462 с., с. 59].

Законом Республики Беларусь «О воинской обязанности и воинской службе» военная служба определяется как разновидность воинской службы, относящейся, в свою очередь, к виду государственной службы. В соответствии с этим Законом военная служба связана с непосредственным исполнением гражданами воинской обязанности (конституционного долга по защите Республики Беларусь) в составе Вооруженных Сил и других воинских формирований [256, ст. 1], то есть военная служба связана с реализацией функции защиты Республики Беларусь. Вместе с тем из анализа законов Республики Беларусь «Об обороне» [. Об обороне : Закон Респ. Беларусь, 3 нояб. 1992 г., № 1902-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 06.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] и «О воинской обязанности и воинской службе» вытекает, что она является составной частью обороны Республики Беларусь. Функция обороны обеспечивается созданием системы органов: Вооруженные Силы Республики Беларусь, внутренние войска Министерства внутренних дел Республики Беларусь, органы пограничной службы, государственной безопасности, Служба Безопасности Президента Республики Беларусь, иные воинские формирования, создаваемые в соответствии с законодательством Республики Беларусь [271, ст. 2], в которых и осуществляется военная служба. Таким образом, основное назначение военной службы - осуществление функции обороны и обеспечение военной безопасности. Данное уточнение имеет значение в связи с тем, что выполнение именно функции обороны как системы правовых, политических, экономических, военных, социальных и иных мер, обеспечивающих военную безопасность государства [271, ст. 1], отражает специфику военной службы, позволяющую военной службе пронизывать иные разновидности государственной службы Республики Беларусь.

Так, в соответствии с законодательством функцию обороны осуществляют Вооруженные Силы и иные воинские формирования. Вооруженные Силы охватывают также часть судебных и прокурорских органов, где проходит военная служба. Военные специалисты привлекаются для работы в аппарат органов исполнительной власти на гражданские должности путем прикомандирования в случае возникновения необходимости использования их специальных знаний и навыков. Таким образом, военная служба пронизывает аппаратную и военизированную виды службы, судебную и прокурорскую службу, а значит, она имеет интегративные свойства, входя в общую систему государственной службы Республики Беларусь.

По мнению А.В.Кудашкина, военная служба имеет ряд иных общих с государственной службой аспектов: социологический, политический, юридический, нравственный, которые проявляются в ней специфическим образом [269, с. 13-14].

Выявляя иные важные специфические признаки военной службы, которые в совокупности определяют ее особенности, необходимо отметить особый характер данной службы, сопряженный со строгой централизацией управления и служебной иерархией, единоначалием в управлении, жесткой уставной регламентацией, предусматривающей условия не только службы, но и быта военнослужащих, а также их корпоративную культуру, выражающуюся в том числе в ее чрезвычайном характере, милитаризацию, то есть право на ношение и использование оружия, обеспечение условий быта и культуры за счет средств бюджета (натуральное довольствие, которое для контрактной службы разделяется на вещевое и денежное), иные специфические гарантии службы и другие признаки (например, особый статус военнослужащих) [226, с. 42-43; . Мигачев, Ю.И. Правовой статус военнослужащих, гарантии реализации и защиты в Российской Федерации / Ю.И. Мигачев // Государство и право. - 1997. - № 10. - С. 73-83., с. 73-83], детальность правового регулирования служебных отношений и особенности защиты прав их участников [267, с. 17-19 и др.], специально установленные в законодательстве признаки (постоянство и непрерывность военной службы [256, ст. 1], возможность ее осуществления вне пределов Республики Беларусь [. О Вооруженных Силах Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 3 нояб. 1992 г., № 1904-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 24.07.2002 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., ст. 12] и др.).

Однако главной отличительной особенностью военной службы в Республике Беларусь является ее неоднородность. В соответствии с законодательством военная служба делится на два вида: срочную и не относящуюся к срочной. Эта неоднородность принципиально важна для определения военной службы как вида государственной службы. Понятие срочной службы в законодательстве не содержится, но, исходя из признаков, определяемых в Законе «О воинской обязанности и воинской службе» [256], она может быть охарактеризована как обязательная служба лиц мужского пола, признанных годными к ее осуществлению, по исполнению воинской обязанности путем ее прохождения с прекращением учебы, трудовой деятельности или до их начала в соответствии с условиями и требованиями, установленными законодательством. В настоящее время они определяются положениями главы 5 Закона «О воинской обязанности и воинской службе» [256].

По своей сути к срочной службе близка служба в резерве, заключающаяся в обязательном исполнении гражданами, подлежащими призыву на срочную военную службу, воинской обязанности, но без прекращения трудовой деятельности.

И срочная служба, и служба в резерве осуществляются на основании призыва. Их общее свойство проявляется также в том, что ни срочная служба, ни служба в резерве, а также военные или специальные сборы военнослужащих запаса при всей их значимости для Республики Беларусь и назначении - осуществление функции обороны страны, не могут рассматриваться параллельно с государственной службой, представляющей собой профессионально компетентную деятельность граждан Республики Беларусь, при осуществлении которой непосредственно реализуется не только публичный интерес, но и частный интерес лица - его право на труд. В современных условиях государственная служба осуществляется на условиях заключаемого контракта. Значит, лишь контрактная служба в Вооруженных Силах может признаваться государственной службой Республики Беларусь. Только данная служба воспринимает также такие принципы государственной службы, как непрерывность и компенсационность. Все иные виды имеют собственное название: «срочная служба», «служба в резерве», «служба в запасе» и наряду с государственной военной службой выступают разновидностями воинской службы. Следовательно, и воинская служба не является государственной службой, в связи с чем ее определение в Законе «О воинской обязанности и воинской службе» [256] требует корректировки в части установления в качестве ее основного признака не принадлежности к государственной службе, а ее связи с исполнением воинской обязанности, которая может осуществляться в формах: срочной службы, службы в резерве, государственной военной службы, службы в запасе.

Таким образом, в ст. 1 Закона «О воинской обязанности и воинской службе» [256] воинская служба может быть определена как непосредственная деятельность по исполнению воинской обязанности путем несения срочной службы, службы в резерве, государственной военной службы, службы в запасе.

Государственная военная служба как основной вид воинской службы и самостоятельный вид государственной службы Республики Беларусь представляет собой профессионально компетентную деятельность военнослужащих на должностях военной службы, подлежащих замещению по контракту, в государственных органах и организациях, на которые возложены задачи и функции в области обороны государства или в иных государственных органах и международных образованиях.

Государственная военная служба может осуществляться следующими группами военнослужащих, как это установлено в п. 4 Положения о прохождении военной службы: 1) солдатами, матросами, сержантами; 2) прапорщиками и мичманами; 3) офицерами [. Положение о порядке прохождения военной службы : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 25 апр. 2005 г., № 186 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 02.04.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Военная служба офицеров может проходить не только на добровольной основе, но и по призыву или в порядке распределения после окончания высшего военного учебного заведения. По призыву ее осуществляют в обязательном порядке граждане мужского пола в возрасте до 27 лет, прошедшие обучение по программам подготовки офицеров запаса на военных кафедрах или факультетах гражданских учреждений, обеспечивающих получение высшего и среднего специального образования, сдавшие государственные выпускные экзамены и зачисленные в запас с присвоением воинского звания офицера [256, ст. 30]. И если служба в порядке распределения осуществляется на основании ранее заключенного контракта на подготовку специалиста, то служба офицеров по призыву может вызывать спор об отнесении ее к государственной ввиду кажущейся порочности воли призывника. Однако порок воли в данном случае усматривается лишь при поверхностном рассмотрении нормы. Более глубокий анализ данной нормы и общий смысл Закона «О воинской обязанности и воинской службе» позволяют судить о том, что лицо, изъявившее желание пройти обучение по программам подготовки офицеров запаса и, соответственно, не подлежащее призыву на срочную службу, заранее осознавало возможность призыва на службу в качестве офицера в будущем для исполнения своего конституционного долга.

Анализируя в целом условия поступления на военную службу, нельзя согласиться с подходом, закрепленным в Законе «О воинской обязанности и воинской службе», согласно которому военная служба разделяется на службу по призыву и по контракту по признаку добровольности ее осуществления, поскольку, в частности, для офицеров, призываемых на военную службу, данные условия не разграничиваются, а взаимодополняются. Указанные лица осуществляют военную службу на основании контракта, но либо по факту призыва, либо по изъявлении собственного желания [256, ст. 42; 274, п. 9]. Таким образом, данные условия являются субсидиарными. Для остальных случаев поступления на военную службу первичным условием является изъявление собственного желания.

С целью дальнейшего совершенствования Закона «О воинской обязанности и воинской службе» и Положения о прохождении военной службы целесообразно исключить деление военной службы на службу по призыву и службу по контракту, для чего достаточно закрепить определение понятий призыва и контракта как условий ее осуществления.

Таким образом, государственной военной службой при совершенствовании правового регулирования следует признавать исключительно службу профессионалов по контракту, что соответственно, требует внесения изменений в Положение о прохождении военной службы не только в отдельных концептуальных частностях и вытекающих из них деталей, но и в плане раздельного правового регулирования государственной военной и срочной службы, как это было до принятия ныне действующего Положения о прохождении военной службы [. Об утверждении Положения о прохождении срочной военной службы в Вооруженных Силах Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 22 июля 1993 г., № 493 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Особой разновидностью государственной службы следует назвать также военизированную службу. Термин «военизированная служба» является обобщающим и применяется для целей унифицированного правового регулирования таких разновидностей государственной службы, как служба в органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля. Данные виды службы, несмотря на различия в своем специальном функциональном назначении, имеют много общих черт, связанных с характером служебной деятельности, ее признаками и порядком прохождением службы, что отражается и в нормативных правовых актах, регламентирующих ее.

Термин «военизированная служба» не является надуманным. В законодательных актах широко используется термин «военизированные организации», под которыми подразумевается названная совокупность органов [256, ст. 52; 261, подп. 152.2 п. 152, п. 65; . О мерах по упорядочению ношения, изготовления и реализации формы одежды воинских формирований и военизированных организаций : Декрет Президента Респ. Беларусь, 17 марта 1997 г., № 9 : в ред. Декрета Президента Респ. Беларусь от 28.05.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О служебном удостоверении военнослужащего пограничной службы Республики Беларусь : приказ Председателя Гос. пограничн. к-та Респ. Беларусь, 22 марта 2008 г., № 147 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 5, 9, 10; . О некоторых вопросах деятельности воинских формирований и военизированных организаций Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 1 июня 2007 г., № 251 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 08.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О государственной программе вооружения и государственном оборонном заказе : Закон Респ. Беларусь, 18 мая 2007 г., № 232-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. и др.], но не содержится понятий ни военизированной организации, ни военизированной службы. Представляется, что термин «военизированная служба» должен получить законодательное закрепление для обозначения самостоятельного вида единой государственной службы Республики Беларусь.

К общим признакам имеющихся разновидностей военизированной службы следует отнести то, что в специальном законодательстве все они называются видами государственной службы [261, п. 1; 262 п. 2; 263, п. 2]. Как и военная служба, они имеют общие признаки с государственной службой, признаваемой таковой в соответствии с Законом о государственной службе. Анализ специального законодательства об этих видах службы показал, что большинство признаков, характеризующих режим службы в данных разновидностях органов, является для них общим. Эти признаки сводятся к наличию общих правовых основ, определению и специфике субъектов службы, ее атрибутов, условий и требований к поступлению (за исключением возраста, требований о несовершении преступлений, а также особенностей, связанных с обеспечением назначения на службу и ее досрочным прекращением при поступлении в вуз, которые не установлены, в частности, применительно к органам финансовых расследований, что не исключает возможности появления данного условия в будущем при подготовке специалистов названного профиля), условий и порядка заключения служебного контракта, перемещения, временного исполнения обязанностей, отстранения от должности и исполнения служебных обязанностей, откомандирования и прикомандирования, аттестации, общих основ служебной дисциплины, продолжительности отпуска, оснований для прекращения службы, условий увольнения, восстановления на службе.

Однако можно выявить и отличия в правовом регулировании разновидностей военизированной службы, которые чаще всего связаны со стилистическими особенностями и вызваны скорее отсутствием единообразного подхода к правовому регулированию, чем спецификой службы. Например, когда в одном положении ряд норм об аттестации воспроизводится из Закона о государственной службе и (или) указов Президента, а в другом - только устанавливается, например, что порядок проведения определяется в соответствии с законодательством и актами соответствующего министра, или отдельные вопросы вообще выпадают из сферы правового регулирования того или иного подвида военизированной службы.

Объединяющим признаком разновидностей военизированной службы выступает также то, что они тяготеют к военной службе ввиду довольно строгой централизации дисциплинарной власти и служебной дисциплины, служебного подчинения и иерархии должностей, присвоения специальных званий, наличия чрезвычайного характера службы, что влияет на условия прохождения службы и выражается в специфике ее режима. В то же время они отличаются от военной службы меньшей степенью военизации и отсутствием непосредственной связи с обороноспособностью государства, их осуществлением исключительно на добровольной основе.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что военизированную службу целесообразно признать самостоятельным видом государственной службы Республики Беларусь, а правовое регулирование ее конкретных разновидностей может быть унифицировано.

Возникает вопрос о возможности отнесения таможенной службы к военизированной. Анализ действующего законодательства показывает, что в настоящее время таможенные органы к государственным военизированным организациям не относятся. При определении границ их военизированности они выделяются отдельно, как и органы прокуратуры [. О мерах по совершенствованию регулирования оборота боевого, служебного, гражданского оружия и боеприпасов к нему на территории Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 30 авг. 2002 г., № 473 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 23.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 1.1; . Порядок оборота боевого, служебного, гражданского оружия и боеприпасов к нему в государственных воинских формированиях и военизированных организациях, таможенных органах и органах прокуратуры : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 30 авг. 2002 г., № 473 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 23.01.2009 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 1, 5, 9, 13; . Об оружии : Закон Респ. Беларусь, 13 нояб. 2001 г., № 61-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 20.06.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., ст. 5, 11, 12, 23].

Прохождение таможенной службы отличается спецификой, которая связана с более жесткой служебной дисциплиной сотрудников, чем для большинства государственных аппаратных служащих, и особым порядком назначения (снятия) с должности ввиду ее правоохранительного свойства, наличием персональных званий и внешних атрибутов: формы, знаков отличия, символики, возможностью применения государственно-властных полномочий. Как отмечают исследователи, «существенный отпечаток на организацию и прохождение службы в таможенных органах… накладывает правоохранительный характер этих органов» [70, с. 77].

По своему характеру таможенная служба более близка к аппаратной службе и является ее разновидностью. Она не должна быть военизированной, о чем свидетельствует и системный анализ Положения о прохождении службы в ней, которое существенно отличается от положений военизированных видов службы. Для таможенной службы не характерна связь с такими институтами, как воинский учет, прикомандирование, сроки выслуги, зачисление в распоряжение начальника и др. Она в большей степени регламентируется нормами трудового законодательства в части перемещений, которое в отношении таможенной службы разграничивается, как в трудовом праве, с переводом [264, гл. 3], прекращения службы. Это свидетельствует о том, что специфика обусловлена не столько самим характером таможенной службы как службы мобилизационной готовности, сколько видом осуществляемой аппаратной деятельности - осуществление таможенного дела, связанного с его особым значением для экономической безопасности Республики Беларусь, что и порождает указанные особенности. Элементы военизации не являются определяющими (основными), а, скорее, служат вспомогательными факторами реализации задач, поставленными перед таможенными органами. Аналогичный довольно жесткий регламент служебной дисциплины устанавливается применительно к иным видам государственной деятельности, которые не относятся к государственной службе (например, в отношении лиц, обслуживающих АЭС, авиационного персонала гражданской авиации [. Об утверждении Положения о дисциплине авиационного персонала гражданской авиации Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 31 июля 2001 г., № 1122 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], работников железнодорожного транспорта [. Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 29 сент. 1993 г., № 656 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 10.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], работников Минского метрополитена [. Об утверждении Положения о дисциплине работников Минского метрополитена : постановление Кабинета Министров Респ. Беларусь, 30 сент. 1994 г., № 100 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]). Таким образом, на наш взгляд, таможенную службу следует рассматривать не как военизированную службу, а как специальную разновидность аппаратной службы.

Разновидностью аппаратной службы следует признать и службу в государственных организациях, наделенных функциями по осуществлению государственного управления внешними объектами.

В нормативных правовых актах, определяющих необходимость создания указанных организаций и их деятельность (уставы, положения о них), чаще всего установлено, что они создаются с целью совершенствования государственного управления, проведения единой политики в соответствующих отраслях, а задачи конкретизируются исходя из общих функций государственного управления в них.

Так, все концерны, согласно положениям о них, осуществляют такие функции государственного управления, как планирование, прогнозирование в соответствующих направлениях деятельности, являющихся частью стратегически важных направлений государственной деятельности; обеспечивают в них правильное применение законодательства; осуществляют управление принадлежащими Республике Беларусь акциями (долями) субъектов хозяйствования, назначают представителей государства в органы управления этих субъектов и обеспечивают контроль за их деятельностью; осуществляют иные контрольные мероприятия в своей сфере деятельности. Например, концерн «Белнефтехим» наделен полномочиями по управлению находящимися в республиканской собственности предприятиями (объединениями) и организациями концерна в части утверждения их уставов, найма руководителей, контроля за эффективностью использования и сохранностью государственного имущества, принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации указанных предприятий (объединений) и организаций [. О создании Белорусского государственного концерна по нефти и химии : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 17 апр. 1997 г., № 359 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 13.10.2000 г., № 1578 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 3], а также по согласованию размещения на территории Республики Беларусь складов нефтепродуктов и автозаправочных станций [. Устав Белорусского государственного концерна по нефти и химии : утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 26 июня 1997 г., № 788 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 04.12.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 7.23] и по выдаче лицензий на оптовую и розничную торговлю нефтепродуктами [. О лицензировании отдельных видов деятельности : Декрет Президента Респ. Беларусь, 14 июля 2003 г., № 17 : в ред. Декрета Президента Респ. Беларусь от 19.12.2008 г., № 23 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. Названная функция действительно «не может быть свойственна коммерческой организации, так как коммерческая организация, осуществляя соответствующий вид деятельности, не может одновременно разрешать или запрещать осуществление сходного или тождественного с ее деятельностью вида деятельности иным коммерческим организациям» [. Функ, Я. Объединение государственных юридических лиц в праве Республики Беларусь / Я.Функ // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Согласно исследованию Я.Функа, наличие организационных форм, не соответствующих юридической природе некоторых организаций, объясняется, в частности, в отношении объединений, подчиненных Правительству Республики Беларусь, тем, что они «создавались по образу советских промышленных объединений, которые учреждались именно для управления (с увеличением даже объема властных полномочий)» [289]. Среди целей и задач таких организаций непосредственное осуществление предпринимательской деятельности занимает «…чуть ли не последнее место, а в уставах некоторых из них виды предпринимательской деятельности и вообще практически отсутствуют» [289]. Как верно отметил указанный автор, применительно к концернам, подчиненным Совету Министров Республики Беларусь, это указывает на то, что «такие объединения фактически представляют собой модифицированные «государственные органы», то есть «государственные органы», которые «переведены» в разряд коммерческих организаций, в силу чего не только обладают властными полномочиями, но и при определенных условиях вправе хозяйствовать»[289].

Таким образом, несмотря на то что некоторые государственные организации создаются в организационно-правовой форме, предусмотренной Гражданским кодексом Республики Беларусь (далее - ГК) для коммерческих организаций, то есть в виде объединения или предприятия, коммерческая деятельность для них не является основной, а носит лишь второстепенный характер. Данные организации вполне могут быть приравнены к государственным органам государственной службы в соответствии с частью второй ст. 3 Закона о государственной службе [151], как, например, в соответствии с данной нормой указанного Закона государственной службой признается служба Уполномоченного по делам религии и национальностей, его заместителей и сотрудников аппарата, в Белтелерадиокомпании, Фонде социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты, Государственном учреждении «Главное управление по обслуживанию дипломатического корпуса и официальных делегаций «Дипсервис» Управления делами Президента Республики Беларусь, Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь, Научно-практическом центре проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь на должностях, соответствующих классам государственных служащих.

Более того, в настоящее время в Республике Беларусь, наряду с организациями, созданными в форме коммерческих, имеются и некоммерческие, которые сочетают в себе признаки как органов государственной службы, так и научных организаций. Примером такой организации может служить Национальная академия наук Беларуси, представляющая собой в соответствии с ее Уставом высшую государственную научную организацию Республики Беларусь и в то же время выполняющую отдельные функции республиканского органа государственного управления [. О некоторых вопросах Национальной академии наук Беларуси : Указ Президента Респ. Беларусь, 3 февр. 2003 г., № 56 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 20.10.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 1], служба в которой, однако, не приравнивается к государственной службе. Наоборот, для Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, представляющего собой научно-практическое государственное учреждение, с одной стороны, обеспечивающее подготовку проектов законодательных актов в Республике Беларусь, методическое руководство нормотворческой деятельностью, а с другой - проведение научных исследований в области права и подготовку научных работников высшей квалификации, в соответствии с законодательством характерен двойственный правовой статус. Устанавливается, что в указанном Центре имеется два вида служащих: государственные служащие и научные работники [. О некоторых мерах по совершенствованию правотворческой деятельности и научных исследований в области права : Указ Президента Респ. Беларусь, 13 дек. 2007 г., № 630 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 04.11.2008 г., № 600 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 3.1]. Таким образом, с одной стороны Центр является государственной организацией, приравненной к государственному органу государственной службы, а с другой - научным учреждением.

По нашему мнению, аналогичным образом целесообразно закрепить правовой статус и иных организаций, обладающих управленческими полномочиями и по сути обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов, признав, что в них также осуществляется государственная служба.

Подобный подход позволит уравнять в правовом статусе лиц, оказывающих публичные услуги, причем в некоторых случаях абсолютно идентичные услуги, например государственного нотариуса и регистратора, находящихся в настоящее время в различном статусе, в том числе по порядку начисления и уровню заработной платы. Полагаем, что служба в качестве регистратора может быть признана государственной. Финансирование данной разновидности государственной службы может осуществляться не только напрямую за счет бюджетных средств, но и частично за счет отчислений, получаемых от оказываемых ими публичных услуг. Аналогичный порядок финансирования может быть распространен и на государственных нотариусов. Подобный прецедент в Республике Беларусь имеется. Речь идет о финансировании деятельности судебных исполнителей.

Распространение предложенной практики позволит решить несколько задач: улучшить качество публичных услуг, уравнять правой статус и сравнительно сбалансировать заработную плату лиц, оказывающих публичные услуги, снизить бюджетную нагрузку за счет выравнивания заработной платы государственных служащих и близких к ним работников, не являющихся государственными служащими в настоящее время.

Рассмотренная деятельность соответствует службе в государственных организациях, приравненных к государственным органам, но осуществляемой на отдельных должностях и может иметь аналогичное название - «государственная служба в государственных организациях, приравненных к государственным органам». Она имеет специфичный правовой статус в части отдельной регламентации должностей государственной службы в ней, их количества, порядка финансирования, ее назначения как деятельности, направленной на обеспечение выполнения функций государственных органов. В то же время сам порядок прохождения службы и правовой статус государственной должности в этом виде аппаратной службы не имеет принципиальных отличий от общей аппаратной службы.

Таким образом, государственная служба Республики Беларусь разнообразна. Каждый ее вид представляет собой самостоятельный элемент общей системы. Вместе с тем в совокупности все виды государственной службы Республики Беларусь формируют единую государственную службу. Пределы правового регулирования государственной службы в целом определены сравнительно широко, но они имеют четкие границы, в рамках которых возможно дальнейшее определение правового статуса каждого вида и общетеоретическое структурирование системы правовых отношений, возникающих в связи с ее осуществлением, что в целом имеет практическое значение в целях совершенствования законодательства.

1.4 Принципы государственной службы Республики Беларусь

Сущность государственной службы раскрывают принципы - основополагающие, руководящие идеи, лежащие в ее основе. Они предопределяют содержание иных норм и их реализацию, устанавливают «нормативные границы, внутри которых должна осуществляться служебная деятельность» [33, c. 14], а также служат ориентиром при совершенствовании законодательства. В связи с этим к принципам государственной службы всегда было приковано внимание ученых, каждый из которых стремился привнести свое понимание в раскрытие их содержания. Некоторые белорусские ученые (например, А.Г.Тиковенко, К.И.Кеник, В.В.Подгруша, Г.Б.Шишко) также посвятили свои научные статьи их анализу как специально, так и при проведении смежных исследований. Вместе с тем выявляются отдельные стороны, недостаточно освещенные в науке и (или) не нашедшие закрепления на практике.

Обращение к принципам целесообразно также в контексте теории государственной службы как единого и системного правового явления, требующего унифицированного правового регулирования. При этом принципы выступают критерием, объединяющим в единое целое правовое регулирование различных видов государственной службы Республики Беларусь.

В основе государственной службы Республики Беларусь лежат принципы, закрепленные в Конституции. Собственно принципы государственной службы перечислены в ст. 6 Закона о государственной службе [151], часть которых относится к конституционным положениям. В специальных нормативных правовых актах, регламентирующих особые виды государственной службы, также формулируются принципы, применяемые в конкретной сфере государственной деятельности.

Непосредственно в Законе о государственной службе сформулировано 13 принципов государственной службы, без классификации их и раскрытия содержания. Принципы, названные в этом Законе, в основном воспроизводят принципы, указанные в принятом в рамках СНГ Модельном законе «Об основах государственной службы» [. О модельном Законе «Об основах государственной службы» : постановление Межпарламент. Ассамблеи государств-участников СНГ, 15 июня 1998 г., № 11-5 // Система автоматизации архивов «ЭКСПЕРТ» [Электронный ресурс] / ОДО «ЭКСПЕРТЦЕНТР». - Минск, 2009.].

Учеными предлагаются различные варианты классификации принципов государственной службы. Ю.Н.Старилов разделяет все принципы государственной службы на конституционные и организационные [44, с. 203; . Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права : в 3 т. / Ю.Н. Старилов. - М. : Норма, 2002. - Т. 2 : Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. - 585 с., c. 5-6], а с точки зрения организации государственной службы - на принципы организации и практического функционирования [44, с. 230]. О.Д.Лазор пишет о существовании конституционных и организационно-функциональных принципов [52 с. 46-47]. Д.Н.Бахрах, подвергая принципы государственной службы научной оценке, полагает, что они вытекают из трех основных принципов: законности, демократизма, профессионализма [144, c. 15]. Следует отметить, что большинство ученых, углубляясь в анализ принципов государственной службы, вместе с тем не предлагают их системной классификации (например, [46, с. 43-47; . Киселева, Л.А. Государственная служба и ее принципы / Л.А. Киселева, А.Г. Тиковенко // Вестн. Молодеж. науч. о-ва. - 2004. - № 4. - С. 27-31; [. Буравлев, Ю.М. Принципы государственной службы / Ю.М. Буравлев // Власть и упр. - 2001. - № 3. - С. 7-14.; . Барциц, И.Н. Источники служебного права : учебник / И.Н. Барциц, С.В. Бошно. - М. : Изд-во РАГС, 2007. - 272 с., с. 56-70]).

Полагаем, что принципы государственной службы Республики Беларусь представляют собой взаимосвязанную систему, в которой каждый из них основан или вытекает из других, то есть их существование взаимообусловлено, при этом они имеют определенную иерархическую соподчиненность. Исходя из указанного, в государственной службе можно выделить три вида принципов: общие (конституционные), специальные и специфические. Специальные принципы подлежат дальнейшему делению.

Общие принципы свойственны государственной службе, как любому правовому явлению, но они получают свое преломление в сфере существования особых правовых отношений - отношений государственной службы. Поэтому, несмотря на закрепление этих принципов в Конституции, они фиксируются дополнительно и в специальном законодательстве о государственной службе, существенно обогащая его. Это такие основополагающие принципы, как законность, демократизм, гласность, приоритет прав и свобод человека и гарантий их реализации. Некоторые из их конкретных сущностных проявлений специально закреплены в Законе о государственной службе. Конституционные принципы пронизывают все иные принципы государственной службы.

Специальные принципы присущи исключительно государственной службе. Однако неоднородность служебной деятельности позволяет дополнительно классифицировать их на две группы: принципы организации и принципы осуществления государственной службы.

К принципам организации государственной службы относятся: единство государственной службы и ее дифференциация; согласованность, направленность и юридическая упорядоченность отношений государственной службы; стабильность государственной службы; добровольность поступления граждан на государственную службу и равный доступ к любым должностям государственной службы; формирование состава государственных служащих из лиц, обладающих высокими профессионально-личностными качествами; надлежащее финансирование государственной службы и др.

Принципы осуществления государственной службы объединяют такие принципы, как подконтрольность и подотчетность государственных служащих; персональная ответственность государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей; добросовестное и квалифицированное исполнение служебных обязанностей государственными служащими; экономическая, социальная и правовая защищенность государственных служащих. Именно применительно к государственной службе специально выделяют принцип профессионализма и компетентности, который означает также политический нейтралитет государственных служащих.

Специфические принципы свойственны и отражают специфику службы в тех или иных государственных органах: суде, прокуратуре, таможне, органах внутренних дел и др. Они сводятся к определению основных начал организации и осуществления отдельных видов государственной деятельности, закрепляются в нормативных правовых актах об этих органах, а общие и специальные принципы находят в этих принципах свое конкретное выражение.

Необходимо отметить, что две первые группы принципов данной системы являются общими для всех видов государственной службы, отражают устои отношений государственной службы как единых и целостных, но при дополнении специфическими принципами проявляется многосложность принципов государственной службы.

Исходя из представленного авторского видения системы принципов и целесообразности закрепления в законодательстве о государственной службе их сущностных признаков, представляется оправданным провести анализ некоторых из них, который может послужить основой для их дальнейшей правовой регламентации.

Принцип законности означает верховенство Конституции; построение всей системы государственной службы и ее организация в соответствии с нормативными правовыми актами; приоритет правовых актов при решении любых вопросов государственной службы; обязательность законных решений вышестоящих органов (должностных лиц) и исполнения законных решений государственных органов (должностных лиц) всеми, кому они адресованы; осуществление обязанностей и реализация прав государственными служащими при осуществлении службы в пределах компетенции и с учетом приоритета прав и свобод гражданина, как того требуют конституционные положения.

Некоторые ученые в структуре принципа законности выделяют следующие элементы: наличие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственной власти, их служащих, определяющих их права и обязанности; организационно-правовой механизм, обеспечивающий строгое и неуклонное исполнение действующего законодательства; четкая и эффективная работа органов контроля и надзора; совокупность организационно-правовых условий, обеспечивающих неотвратимость юридической ответственности государственных служащих за нарушение законодательства [. Гааг, Л.В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / Л.В. Гааг. - Томск, 1998. - 250 л., c. 63-73].

Принцип законности не означает, однако, формализма в работе государственных служащих, необдуманности и буквальности применения ими нормативных правовых актов. Реализация этого принципа, скорее, подразумевает направленность государственной службы на созидательное правоприменение с возможностями поиска новых, нетрадиционных путей при решении конкретных вопросов, не укладывающихся в стандартные схемы, в основе чего лежит принцип дебюрократизации государственной службы и расширения сферы усмотрения в ней, которое возможно лишь в целях реализации принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина. Такое положительное усмотрение выступает своего рода гарантией их реализации. Законность как связанность государства правом означает также необходимость постоянного совершенствования нормативных правовых актов. В связи с этим на государственных служащих, являющихся активными правоприменителями, лежит обязанность вносить предложения по совершенствованию нормативных правовых актов с учетом требований конституционных норм, принципов международного права, идей гуманизма и социальной справедливости.

Принцип демократизма означает построение системы государственной службы на основе разделения власти в рамках единой государственной службы и служение народу Республики Беларусь, приоритета прав и свобод человека и гражданина и гарантий их реализации, общедоступность государственной службы, сформулированной в Законе о государственной службе в виде принципа равного доступа к любым должностям государственной службы. Указанный принцип вытекает из ст. 3 Конституции [179], провозглашающей народ единственным источником государственной власти и носителем суверенитета. Соответственно, государственная служба, при осуществлении которой реализуется государственную власть, призвана служить народу Республики Беларусь. Вместе с тем государственная служба не является формальным, оторванным от жизни явлением. Государственная служба - это граждане Республики Беларусь, часть ее народа, которые реализуют самостоятельные формы демократии в зависимости от вида государственной службы - представительную или профессиональную демократию. Их деятельность является проявлением демократизма государственной службы. Демократические основы характерны и для процесса формирования государственной службы квалифицированными государственными служащими. Согласно законодательству все имеют равное право на замещение должностей государственной службы, но в соответствии с профессиональной подготовкой и способностями. Демократизм комплектования должностей государственной службы сводится к правилу: на данную службу поступает лучший среди равных.

Принцип гласности предполагает открытость, доступность всех сведений о государственной службе: о ее формировании и осуществлении, о принятии нормативных правовых актов и о решении индивидуальных дел. Граждане имеют право на свободное ознакомление с информацией о деятельности государственных служащих по всем интересующим и связанным с конкретной личностью вопросам, а государственные служащие, в свою очередь, - право на получение любой необходимой для исполнения своих полномочий информации. Реальность этого принципа проявляется в свободном освещении средствами массовой информации всех сторон государственной службы. Реализация принципа гласности напрямую связана с возможностью непосредственного или опосредованного участия граждан в управлении делами государства. Вместе с тем открытость государственной службы имеет свои границы, которые определены законодательством о государственных секретах. Кроме того, государственные служащие согласно ст. 21 Закона о государственной службе [151], обязаны не разглашать полученные при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан. Государственные служащие также не вправе требовать от граждан представления таких сведений, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами.