Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

В Закон о государственной службе закреплены также принципы гуманизма и социальной справедливости государственной службы, которые напрямую связаны с ее законностью и демократизмом и вытекают из признания приоритета прав и свобод человека при осуществлении этой службы. Признание прав и свобод человека означает признание его самого как высшей ценности государства, что соответственно не позволит государственному служащему нарушить гуманистические принципы, приняв незаконный акт или заняв несправедливую позицию в условиях усмотрения. Следовательно, социальная справедливость как беспристрастность наряду с гуманизмом является важным проявлением глубокого уважения к человеку. Таким образом, как отдельные принципы они не требуют выделения в законодательстве о государственной службе при условии закрепления конкретного содержания конституционного принципа признания прав и свобод человека и гарантий их реализации.

Принцип единства государственной службы является основополагающим специальным принципом, который может стать основой для дальнейшего развития и совершенствования законодательного регулирования государственной службы, сущностным назначением которой является реализация государственной власти в интересах всего общества. При этом прослеживается тенденция к усилению системно-комплексных связей в правовом регулировании государственной службы в ряде государств СНГ. В частности, опыт принятия Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» свидетельствует о существенном приоритете данного принципа при законодательном регулировании государственной службы.

В Законе о государственной службе [151] закреплен принцип единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Представляется, что единство выступает определяющим моментом в правовом закреплении и реализации данного принципа. Принцип единства не является надуманным, поскольку необходимость в нем предопределена непосредственной связью государственной службы с государством как единым и целостным образованием, обладающим единой государственной властью.

Системность государственной службы в упрощенном виде означает совокупность взаимосвязанных элементов, образующих единство, подчиненное общим целям и задачам. Это означает, что единство и системность государственной службы неразрывно связаны между собой. В структурном плане единая система государственной службы представляет собой совокупность ее различных видов.

Организационно-функциональный аспект системного подхода к единой государственной службе не ограничивается только структурной частью. Он проявляет себя как совокупность элементов со взаимосвязями и взаимозависимостями, образующими единый целенаправленный механизм функционирования. В связи с этим следует выделять статичные и динамичные компоненты. К статичным компонентам относятся структурно-видовая схема единой государственной службы с ее конечным элементом - государственной должностью, а также непосредственно государственный служащий как обязательный субъект отношений государственной службы и его правовой статус. Динамичные компоненты государственной службы включают механизм организации (комплектования) государственной службы и механизм ее реализации. Последний объединяет два взаимосвязанных и взаимообусловленных, но самостоятельных механизма: осуществления государственно-служебной деятельности государственными служащими и ее прохождения государственными служащими.

Единство организационно-функциональных элементов требует обязательного дополнения его единым правовым регулированием. Правовое единство означает необходимость наличия единого нормативного правового акта о государственной службе, который всесторонне и системно регулировал бы все отношения государственной службы, включая статичную и динамичную составляющие, а также определял бы взаимосвязи между ними.

Концептуальные правовые основы единства государственной службы заложены в Конституции. Несмотря на то, что понятие государственной службы в ней не содержится, а тем более не устанавливается ее регламент, в отличие от конституций иных государств (например, Конституции России [. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 г. : в ред. Указов Президента Рос. Федерации от 09.01.1996 г., 10.02.1996 г., 09.06.2001 г., 25.07.2003 г., Федер. Конституц. законов от 25.03.2004 г., 14.10.2005 г., 12.07.2006 г., 30.12.2006 г., 21.07.2007г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009., часть четвертая ст. 32], Конституции Украины [. Конституцiя Украiни: прийнята на п”ятiй сессii Верховноi Ради Украiны, 28 черв. 1996 р.: iз зм., внес. Законом Украiны вiд 8 груд. 2004 р. № 222-IV. - К.: Украiнський центр правничних студiй, 2006. - 123 с., ст. 38]), белорусская Конституция устанавливает основы государственной службы, которые могут быть определены благодаря ее научному толкованию, а не буквальной трактовке текста. В Конституции Республики Беларусь закреплены иные понятия, близкие к понятию «государственная служба»: «государственные органы», «государственная должность». Не давая определения государственной службы, сферы ее осуществления, конкретных принципов и иных непосредственно относящихся к ней вопросов, Конституция тем самым не ограничивает ее масштабы чиновничьим аппаратом в сравнении, например, с п. 3 ст. 97 Конституции России [298], устанавливающим, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе. Российская Конституция не относит к органам государственной власти муниципальные образования, что вызвало необходимость принятия отдельного закона о муниципальной службе. Положения белорусской Конституции в этом отношении менее конкретны, поэтому они предоставляют больше возможностей для правового регулирования государственной службы. В отличие от Конституции Российской Федерации, белорусская Конституция, признавая единство государственной власти, тем самым устанавливает и единство государственной службы, осуществляемой в государственных органах. Это подтверждается положениями ст. 6, 34, 38, 39, части второй ст. 59 и части первой ст. 62 Конституции Республики Беларусь [179].

Специально не определяя подходов к государственной службе, Конституция Республики Беларусь, вместе с тем закрепляет важнейшие положения государственной службы как политического, правового, организационного, социального институтов, прямо связанных с государством. Устанавливается, что источником власти в Республике Беларусь является народ, а человек, его права, свободы и гарантии их реализации - высшей целью и ценностью государства. Государственная служба, связанная сущностью и конституционными основами построения белорусского государства и его взаимодействия с гражданским обществом, основывается на конституционных принципах и положениях, которые при ее реализации имеют непосредственное действие. Речь идет о принципах суверенитета, демократизма, законности, верховенства Конституции, единства государственной власти и разделения властей, социальной функции государства, неотчуждаемости прав и свобод человека, равенства всех перед законом и др. Данные принципы взаимосвязаны и представляют собой единую систему. В отношении государственной службы они действуют также системно. Указанные принципы сбалансированы в рамках Конституции и применение их в законодательстве о государственной службе должно быть системно. Конституция как основной источник законодательства Республики Беларусь о государственной службе устанавливает в соответствующих разделах конституционные основы отдельных институтов государственной службы: президентства, законодательной, исполнительной, судебной властей, прокуратуры, местного управления и самоуправления, системность и единство которых в Конституции предопределяет, в свою очередь, необходимость системности и единства законодательного регулирования всех видов государственной службы.

Реализация принципа единства государственной службы имеет и непосредственное организационно-практическое значение. Реально единая государственная служба независимо от ее структурно-видового наполнения обеспечивает гармонизацию государственной власти и позволяет не отграничить ветви власти друг от друга, а, наоборот, сблизить их.

Единству государственной службы способствует ее стабильность, которая как принцип означает ее постоянное осуществление независимо от политической, экономической, иной ситуации, изменений, происходящих в мире, государстве и обществе. Стабильность - это также неизменность сущности, задач, принципов государственной службы.

Единство и стабильность государственной службы обеспечивают преемственность при любых политических и иных изменениях в обществе. Мобильной и подвижной при этом может быть лишь наиболее политизированная часть государственной службы - политическая служба, в связи с чем ее необходимо обособлять в самостоятельный вид. Однако при этом сама стабильность может быть обеспечена неизменностью законодательства о государственной службе, устойчивостью ее системы и структуры, относительным постоянством кадрового состава государственной службы и его высоким уровнем, преемственностью в вопросах государственной службы и др. Другим обеспечительным механизмом может выступать сильная единая власть, сосредоточенная в руках автономных «сильных» первых руководителей. Такая позиция обосновывается теоретическим выводом специалистов о неизбежности деградации и развала бюрократического аппарата, не находящегося под патронажем такой власти [. Охотский, Е.В. Административно-политическая элита и государственная служба в системе властных отношений / Е.В. Охотский // Государственная служба: теория и организация : курс лекций : учеб. пособие для вузов / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Сев.-Кавк. акад. гос. службы ; под общ. ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. - Ростов н/Д, 1998. - С. 124-172., c. 140].

Существующие отношения типа «власть - государственная служба» подчеркивают политический характер последней.

Несмотря на стремление многих государств формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений, государственная служба и политика неразрывно связаны. Истоком ее существования признается политическая организация - государство. В единой государственной службе выделяется ее особый вид - политическая служба, призванная разрабатывать политические концепции, программы и ориентировать государственных служащих на их исполнение, тем самым выполняя одновременно административно-управленческую функцию, то есть собственно государственно-служебную деятельность. Принятые решения могут носить политический характер, при этом задача государственной службы состоит в их реализации.

Однако сами государственные служащие, свободные в своих правах, в том числе политических, имеют возможность в рамках законодательных норм реализовывать политику. Так, в Законе о государственной службе закреплено, что государственные служащие не могут использовать «свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, … если это расходится с интересами государственной службы» [151, п. 1.7 ст. 22]. Такая формулировка имеет расплывчатый характер и служит скорее лозунгом, идеей, чем реально контролируемым правоограничением. Тем более, что интересы государственной службы - это не частные интересы, а интересы государства, общества, каждого человека. С учетом изложенного в законодательстве достаточно закрепить принцип политической нейтральности государственной службы и государственных служащих, заключающийся в ее ориентации исключительно на нормативные правовые акты, а не на политические установки (что осуществимо в рамках законности государственной службы), сохранить запрет на использование служебного положения в интересах политических партий, общественных и религиозных организаций. Государственный служащий призван осуществлять политику государства, закрепленную в Конституции и выраженную в законах, иных законодательных актах, а не политику своей партии. Нейтральность государственной службы подразумевает также невозможность создания в государственных органах партийных организаций [144, с. 17].

Даже в указанном выше случае достаточно сложно определить меру политического нейтралитета государственной службы. В реальной действительности государственная служба представляет собой деятельность физических лиц, имеющих свои политические взгляды, представления. Уровень современной политической жизни и активности таков, что государственные служащие «независимо от того, являются ли они политиками или профессиональными чиновниками, обладают достаточным диапазоном свободы выбора и действий. Они не могут, а часто и не хотят, выходить за рамки политических отношений, а тем более абстрагироваться от мировоззренческих систем. Скорее, наоборот, будучи профессионалами и свободными гражданами, они имеют достаточные права и реальные возможности свободы действий с политическим акцентом в рамках своих же полномочий. Чисто административными мерами лишить их этой возможности очень трудно. В этом нет никакой практической необходимости» [300, c. 139-140]. С данным мнением трудно не согласиться.

Однако политическую активность государственной служебной деятельности возможно ограничить рамками правовой политики, объединяющей в себе, по мнению В.К.Бабаева, «основы, принципы, направления, задачи, стратегию и тактику правового регулирования общественных отношений» [. Общая теория права : курс лекций / В.К. Бабаев [и др.] ; под общ. ред. В.К. Бабаева. - Н. Новгород : Нижегор. высш. шк., 1993. - 544 с., с. 97], которая имеет две стороны: правотворчество и правоприменение, которые непосредственно реализуются при осуществлении государственной службы. Правовая политика - это идейный концепт, определяющий направления правотворчества и правореализации. Исходя из этого, государственная служба должна быть ориентирована на претворение данной политики в жизнь.

Публичность государственной службы и ее связь с государством требуют согласованности, направленности и юридической упорядоченности отношений, возникающих в связи с ее осуществлением, что является самостоятельным принципом ее организации. В реальности это должно означать следующее: все работы в аппарате государственной службы разделены, им соответствует классификация должностей, осуществляется строгий прием лиц на соответствующие должности и продвижение по служебной лестнице. Благодаря упорядоченности государственной службы и одновременной гармонизации отношений между руководителями и подчиненными, а также государственными служащими, политиками и гражданами достигается согласованность во взаимодействии ее составных частей. Организационные основы имеют свое правовое закрепление, и все действия осуществляются в строгом соответствии с правовыми нормами. Следовательно, данный принцип предполагает наивысшую степень организации государственной службы как социальной деятельности, который, однако, требует более четкой реализации и правового закрепления.

Важнейшим специальным принципом государственной службы выступает профессионализм. Он закреплен в законодательстве Республики Беларусь, Российской Федерации, Украины и других государств не только в качестве принципа, но и собственно признака государственной службы как деятельности в ее легальном определении исходя из положения о том, что государственная служба является профессиональной деятельностью лиц (граждан). Указание на это дает основание ряду авторов связывать государственную службу в первую очередь с профессией, низводя ее тем самым до уровня трудовой функции (например, [3, с. 237; . Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права : в 3 т. / Ю.Н. Старилов. - М. : Норма, 2002. - Т. 1 : История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - 711 с., с. 620-621; . Игнатов, В.Г. Профессиональная компетентность должностного лица государственной службы / В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков // Государственная служба: теория и организация : курс лекций : учеб. пособие для вузов / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Сев.-Кавк. акад. гос. службы ; под общ. ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. - Ростов н/Д, 1998. - С. 496-519., с. 504; . Тихонов, Р.Е. Кадры: вопросы теории, государственной политики и практики / Р.Е. Тихонов, Н.П. Пищулин, В.Ф. Ковалевский ; Рос. акад. упр. - М. : РАУ, 1993. - 71 с., с. 41-42]), а также выделять профессионализм в качестве характерного признака государственной службы [217, с. 40].

Если понимать государственную службу в качестве профессии со всеми ее признаками, объединяющими совокупность навыков, качеств в том или ином виде деятельности, то придется констатировать, что в противовес имеющимся и устоявшимся профессиям (юрист, экономист, учитель, инженер и др.) существует еще и профессия государственного служащего. К тому же профессионализм не является отличительным, а значит, определяющим сущность государственной службы, признаком, поскольку профессионализм как важное свойство характеризует всех работников, выполняющих трудовую функцию, независимо от их принадлежности к государственной или частной сфере.

Профессионализм государственной службы следует понимать в более широком и содержательном смысле. Он основывается на одной из задач службы - реализация компетенции государственных органов и, соответственно, является компетенционным, то есть несущим признаки компетенции (компетентности) как способности реализовывать государственными служащими государственные полномочия. Подчеркивая значимость именно такого понимания государственно-служебной деятельности, следует обратиться к обоснованному мнению ученых о профессиональной компетентности государственных служащих государственной службы как ее важной стороне, определяющей «деловую надежность, способность успешно и безошибочно осуществлять конкретную деятельность как в обычных (привычных) условиях, так и в экстремальных (чрезвычайных), нестандартных ситуациях» [303, с. 502]. Реализация компетенции государственных органов, обеспечение их функционирования и в конечном итоге достижение целей государственной службы предполагает наличие и реализацию не только узкопрофессиональных знаний, умений и навыков. Профессиональная компетенционность государственной службы включает в себя дополнительные характеристики (признаки), взятые в единстве и составляющие ее определенные уровни.

В науке выделяют три уровня компетенции: гражданский, профессиональный и политический [303, с. 503-504]. Развивая эти положения, можно утверждать, что профессионально компетентная государственная служба имеет больше уровней: общегражданский уровень, определяющий отношение и место государственной службы в системе государства и общества; политический уровень, устанавливающий политический характер государственной службы, ее связь с государственной и правовой политикой и идеологией; управленческо-организационный уровень, определяющий государственно-служебную деятельность как основанную на управленческих правилах и нормах; профессиональный уровень, определяющий профессиональный компонент государственной службы; личностный уровень, характеризующий государственно-служебную деятельность как особую социальную, морально-психологическую (этическую) категорию; интегрированный уровень, пронизывающий все предыдущие уровни свойством консолидации всего опыта общественной и государственной жизни, умением быстро приспосабливаться к изменяющимся условиям бытия, накапливать изменения, происходящие на всех уровнях, и использовать их в непосредственной деятельности. Собственно профессиональный характер государственно служебной деятельности проявляется лишь на одном из уровней ее компетенционной характеристики. При профессиональном отборе на государственную службу необходимо анализировать все уровни компетенции, и, как отмечали В.Д.Граждан [53, с. 25-26] и Ю.В.Туркова [68, c. 129-131], во избежание попадания «случайных» лиц на государственную службу необходимо отдавать приоритет умению анализировать, политической и социальной эрудиции, творческому подходу, коммуникабельности, объективности, корректности, порядочности, сопротивляемости стрессам.

Предложенная теоретическая модель системно-уровневого понимания профессионально компетентной государственной службы при кажущейся ее абстрактности является необходимой основой для формулирования и законодательного закрепления требований, предъявляемых к профессионально компетентному государственному служащему, улучшения организационных основ государственной службы, а также четкого правового закрепления понятия государственной службы. В связи с этим представляется перспективным устранение имеющегося в Законе о государственной службе противоречия, закрепляющего понимание государственной службы исключительно как профессиональной деятельности, в то время как в содержании принципа сочетаются элементы профессионализма и компетентности. Следовательно, определение государственной службы целесообразно дополнить такой характеристикой, как профессиональная компетентная деятельность, которая проявляет специфичность этого вида в большей мере социально-государственной, чем обычной трудовой деятельности.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих при его непосредственной реализации требует дополнения важным принципом добросовестного и квалифицированного исполнения служебных обязанностей, так как важно не только быть профессионалом, но добросовестно, старательно, точно и в срок, не выходя за рамки компетенции, но и не сужая их, и в то же время проявляя творческий подход, исполнять служебные обязанности.

Публичные интересы лежат также в основе другого принципа - подконтрольности, подотчетности и персональной ответственности государственных служащих. Подконтрольность и подотчетность как основные управленческие функции свойственны любой сфере деятельности государства, а следовательно, и государственной службе. Они связаны с иерархичным построением всего государственного аппарата и его подотчетностью и подконтрольностью в целом народу Республики Беларусь. Необходимость постоянного и систематического осуществления отчетных и контрольных мероприятий в сфере государственной службы вызвана также ее законностью и направленностью. Осуществление государственной службы предполагает постоянную сверку фактического состояния дел в ней с заданным состоянием для своевременной коррекции возникающих отклонений, а также для оценки ее результативности. Это возможно в процессе осуществления контроля и отчета как из одного из его этапов. Субъекты и объекты контрольно-отчетных мероприятий устанавливаются в нормативных правовых актах. Причем государственный служащий всегда выступает в роли объекта контроля по отношению к вышестоящему субъекту в общей иерархии государственных служащих. В силу видового разнообразия государственной службы государственные служащие одного вида также могут быть подотчетны и подконтрольны государственным служащим другого вида. Например, право запроса, вопроса или обращения депутата Палаты представителей Национального собрания на основании ст. 11 Закона «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» [237] является своеобразной формой подконтрольности и подотчетности государственных служащих. Особой формой контроля за деятельностью государственных служащих и средством обеспечения законности выступают жалобы граждан.

Персональная ответственность государственных служащих сводится не только к наказанию государственных служащих в виде применения к ним различных видов юридической ответственности, но и к несению ими позитивной ответственности в связи с осуществлением службы, их ответственному поведению, нацеленности на положительные результаты своей деятельности, надлежащее выполнение ими своих служебных обязанностей. Причем первоочередной выступает именно позитивная ответственность, которая, по мнению ряда авторов, выступает основополагающим аспектом (формой) юридической ответственности [. Зражевская, Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву / Т.Д. Зражевская. - Воронеж : Изд-во Воронеж. ун-та, 1980. - 159 с., с. 20-24, 28, 32-33; . Лейст, О.Э Санкции и ответственность по советскому праву: теоретические проблемы / О.Э. Лейст. - М. : Изд-во Моск. ун-та, 1981. - 240 с., с. 214-238; . Кудрявцев, В.Н. Правовое поведение: норма и патология / В.Н. Кудрявцев. - М. : Наука, 1982. - 287 с., с. 231-233; . Матузов, Н.И. Правовая система и личность / Н.И. Матузов. - Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1987. - 294 с., с. 191-216; . Липинский, Д.А. Проблемы юридической ответственности / Д.А. Липинский. - СПб. : Юрид. центр пресс, 2003. - 386 с., с. 14 и др.]. Следует согласиться с позицией, согласно которой позитивная ответственность напрямую связана с профессионализмом и компетентностью государственного служащего [67, с. 103-106].

Представляется, что качественное применение принципов государственной службы возможно благодаря реализации принципа экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих, который выражается в создании надлежащих условий для осуществления государственными служащими своих обязанностей, привлечении на государственную службу наиболее достойных. Данный принцип предполагает также регулярную выплату заработной платы, зависимость льгот и поощрений от качества работы и уровня профессионализма, социальное страхование и пенсионное обеспечение, а также другие социальные гарантии.

Таким образом, государственной службе Республики Беларусь как единой системе корреспондирует система иерархически соподчиненных, взаимозависимых и взаимообусловленных принципов, подлежащих системной классификации в пределах трех групп: общие (конституционные), специальные и специфические.

Ряд принципов государственной службы, закрепленных в Законе о государственной службе, являются взаимопоглощающими и не требуют отдельного выделения в законодательстве. В то же время не все из указанных автором данной работы принципов нашли отражение в действующем законодательстве. При классификации, законодательном закреплении содержания принципов их количество и наименования могут измениться.

Таким образом, в концепции единой государственной службы Республики Беларусь ее принципы могут быть изложены в системе и с учетом предложенной классификации закреплены в законодательстве.

При этом необходимо исходить из обязательного одновременного закрепления системы единой государственной службы, например, таким образом: «Единая система государственной службы Республики Беларусь состоит из следующих видов: политическая, депутатская, судейская, аппаратная, прокурорская, военная и военизированная. В аппаратной службе выделяются дипломатическая и таможенная служба, имеющие особый правовой статус. Государственной аппаратной службой, имеющей специфику, признается служба в государственных организациях, приравненных к государственным органам».

С учетом анализа содержания такого принципа государственной службы, как профессионализм, целесообразно уточнить в законодательстве понятие государственной службы как профессионально компетентной деятельности.

Одновременно требуется расширенное правовое регулирование принципов государственной службы в части регламентации их сущности на основе выявленных учеными содержательных характеристик этих принципов и по аналогии с правовым закреплением принципов в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - КоАП), Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - ПИКоАП) и других кодексах, что вместе с классификацией позволит поднять их на более высокий системно-юридический уровень, придать им дополнительную юридическую силу и качественно улучшить их непосредственное применение.

Принципы государственной службы как динамичное правовое явление, лежащее, по мнению С.Г.Дробязко, между категориями «сущность» и «содержание», предопределяют право и требуют дальнейшего воплощения в конкретных нормах [135, c. 8]. Поэтому определяющими концепцию совершенствования законодательства о государственной службе выступают принципы единства государственной службы и ее дифференциации, стабильности государственной службы, согласованности, направленности и юридической упорядоченности отношений государственной службы, профессионализма и компетентности государственных служащих.

Таким образом, системно-комплексное восприятие государственной службы Республики Беларусь с опорой на ее сущностную концепцию обусловливают направления исследования возникающих в ней правовых отношений, а также дают практический выход на системное совершенствование норм о понятии государственной службы и государственного органа, стажа государственной службы, ее системы, определений и правового регулирования статуса ее различных видов.

ГЛАВА 2. СУЩНОСТЬ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

2.1 Характерные черты и особенности отношений государственной службы

Государственная служба как часть человеческой деятельности находится в сфере общественных отношений, которые в результате правового регулирования приобретают форму правовых отношений.

В совокупности отношения государственной службы представляют собой самостоятельную группу, имеющую качественное своеобразие и отличающуюся от иных аналогичных образований. Признавая подобные правовые явления «абстракциями» [113, c. 81], ученые вместе с тем подчеркивают не просто важность, но и необходимость их изучения для уяснения вопроса об их природе и характере, выступающих основой систематизации отраслей права и законодательства [113, c. 264-278; 217, c. 78-101]. Данные комплексные исследования имеют и практическую значимость, так как позволяют разрешить вопросы «о соответствии применяемых правовых средств характеру отношений и целям правового регулирования, об эффективности последнего, о путях его совершенствования» [113, c. 81].

Авторы, исследовавшие вопросы, связанные с государственной службой, не обошли вниманием основное фактическое содержание правовых отношений государственной службы, которое включает деятельность людей как совокупность действий, операций, поступков (деяний), направленных к единой цели [217, c. 80, 84; 307, с. 10; . Леонтьев, А.Н. Деятельность. Сознание. Личность / А.Н. Леонтьев. - М. : Политиздат, 1975. - 304 с., c. 82-83, 105-106; . Гревцов, Ю.В. Проблемы теории правового отношения / Ю.В. Лукьянова. - Л. : ЛГУ, 1981. - 83 с., c. 82; . Лукьянова, Е.Г. Теория процессуального права / Е.Г. Лукьянова. - 2-е изд., перераб. - М. : Норма, 2004. - 233 с., c. 219, 225; . Кучинский, В.А. Современное учение о правовых отношениях / В.А. Кучинский. - Минск : Интегралполиграф, 2008. - 320 с., с. 179], связанной с реализацией прав и исполнением юридических обязанностей. Российскими исследователями в рамках доказательства наличия самостоятельной отрасли права - служебного права изучены отдельные элементы данного правоотношения: юридические факты их возникновения, специфика их системы в связи с правовым закреплением системы государственной службы Российской Федерации (гражданская, муниципальная, военная, правоохранительная), выявлены некоторые взаимосвязи служебных правоотношений как трудовых, служебных и административно-правовых.

Однако для целей данной работы анализа выявленных признаков и характеристик недостаточно. Необходимо не столько рассмотреть отдельные элементы структуры отношений государственной службы, облекаемых в правовую форму, исходящие из особенностей их правового закрепления в конкретном государстве, или конкретных особенностей их типов, сколько определив специфику их юридической природы и свойств, очертив круг правовых отношений, подлежащих единому правовому регулированию, задать ориентиры совершенствования их правового регулирования. Вместе с этим основой исследования правовых отношений государственной службы выступает их системная классификация, включающая совокупность относительно самостоятельных взаимосвязанных групп отношений государственной службы.

Попытки классификации отношений государственной службы предпринимались и ранее в порядке констатации их множественности, а также для их отграничения от трудовых отношений или, чаще всего, с целью дальнейшего анализа порядка поступления на государственную службу, прохождения и прекращения ее. Последнюю классификацию нельзя признать неверной, поскольку она исходит из норм законодательства, но не охватывает всех существующих подсистем данных отношений.

В Российской Федерации при доказательстве наличия самостоятельной отрасли права - служебного права - использована классификация отношений, исходящая из правового закрепления системы государственной службы Российской Федерации [55, c. 21].

Более развернутую систематизацию отношений государственной службы предприняли Ю.Н.Cтарилов [44, с. 34-35], а также по аналогии с ним Б.Н.Габричидзе [48, с. 64, 65; . Габричидзе, Б.Н. Административное право : учебник / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. - М. : Проспект, 2002. - 477 с., с. 201-202] и Б.В.Лытов [59, с. 19-20]. Однако в перечисленных ими группах правовых отношений государственной службы названы взаимопоглощающие друг друга отношения (в частности, по реализации принципов, по прохождению государственной службы, в сфере кадровой политики и др.), что свидетельствует об использовании нескольких несвязанных критериев деления и подтверждает факт их чрезмерного многообразия. Излишняя конкретизация затрудняет системные исследования указанных отношений.

Классифицируя отношения государственной службы на виды применительно к их правовому регулированию, А.Ф.Ноздрачев отметил их двоякий характер: по организации государственной службы, носящих материальный характер, и по поступлению, прохождению и прекращению государственной службы, носящих процессуальный характер, ошибочно причислив последние к трудовым, пенсионным и финансовым [. Ноздрачев, А.Ф. Кодекс государственной службы: поиск концепции / А.Ф. Ноздрачев // Государство и право. - 1998. - № 8. - С. 22-24., с. 23].

Однако в полной мере комплекс взаимосвязанных правовых отношений государственной службы, различающихся как по видовой структуре государственной службы, так и по видам осуществляемой в ее процессе деятельности, ни одним из авторов охвачен не был. В то же время представляется, что данный абстрактный подход является наиболее прогрессивным ввиду синтеза всех предыдущих. Именно системная классификация определяет дальнейшее направление исследования отдельных подсистем отношений государственной службы на предмет определения их особых признаков и объединяющих элементов для более эффективного правового регулирования.

Нет сомнений в том, что отношения государственной службы «претендуют на выделение в качестве самостоятельных» [34]. Они формируют особую общность, обладающую своеобразием и представляющую собой объект правового регулирования. Указанные отношения обладают особенностями, которые могут быть установлены посредством анализа как всего их комплекса, выступающего в системе взаимосвязанных компонентов, так и отдельных элементов его структуры, к которым, исключая дискуссионные, большинство авторов относит: конкретные связи между субъектами, сферу возникновения, субъекты, содержание (деятельность, поведение, поступки), объект, социальные факты их возникновения. Данная общность охватывает многочисленные и разноаспектные отношения, неоднородный характер которых А.Ф.Ноздрачев подметил еще в 1998 году [315, с. 23].

По нашему мнению, в основе существования множественности правовых отношений государственной службы лежат ее сложная структура и системно-функциональная неоднородность. Отходя при этом от сложившегося в правовой науке, особенно трудовом праве, превалирующего представления о государственно-служебной деятельности как субъективном праве государственного служащего на поступление на государственную службу, прохождение и прекращение ее и возникающих в связи с этим отношениях по отправлению соответствующих обязанностей и реализацией полномочий [24, с. 7, 25, с. 4, 46, с. 15 и мн. др.], целесообразно примкнуть к точке зрения ученых, выделяющих в государственной служебной деятельности две стороны: организации и практического осуществления [22, с. 5-14; 60, с. 9; 40, с. 12-13; 302, с. 307, 311]. Однако выделяя в содержании служебной деятельности две стороны, некоторые авторы (в частности, В.М.Манохин) не выделяют двух видов возникающих в связи с этим отношений, подвергая юридическому анализу преимущественно лишь государственно-служебные отношения, которые, по его мнению, существуют в связи с осуществлением государственной службы (поступлением на нее и ее похождением), исключая их отдельный вид - «отношения по поводу труда» [60, с. 7].

Д.М.Овсянко рассматривает государственно-служебные отношения в несколько ином ключе, ограничивая их только «внутриорганизационными», «внутрисистемными» отношениями государственных служащих: государственный служащий - государство, государственный служащий - государственный служащий при исполнении ими должностных обязанностей, при этом отношения, связанные с внешней средой, он относит к сугубо административно-правовым [46, с. 15-18]. Далее указанный автор отмечает, что «для определения правового положения государственного служащего как участника государственно-служебных отношений и обеспечения качественного выполнения им своих должностных (служебных) обязанностей важно в законодательстве точно определить их права, обязанности и ограничения, связанные с государственной службой» [46, с. 19]. Однако следует обратить внимание на то, что в должностных инструкциях и законодательстве определяются не только внутрисистемные права и обязанности, но и выходящие за их пределы, а значит, служебные отношения не сводятся только к первым. Данная проблема возникает в связи с попыткой разграничить виды отношений, имеющих место в сфере государственной службы, разделить единый взаимосвязанный процесс. 

В понятие государственно-служебных отношений может закладываться и иной смысл (см., например, [302, с. 664]), что в совокупности является свидетельством не устоявшихся как терминологии, так и подходов к определению их сущности.

Представляется логичным не только экстраполировать сделанные выводы о двойственном характере государственной служебной деятельности на отношения государственной службы, выступающие в качестве ее правовой формы, но и подвергнуть их дальнейшему развитию.

Отстаивая позицию о неоднородности служебной деятельности в государстве, по крайней мере по двум признакам (ее организация и осуществление), следует сделать последовательный вывод о существовании двух аналогичных видов отношений государственной службы, которые в совокупности охватываются понятием «отношения государственной службы» и включают в том числе отношения, названные государственно-служебными. Следовательно, отношения государственной службы - это не только отношения, связанные с поступлением на государственную службу и ее прохождением, но и отношения осуществления определенных управленческих действий по организации государственной службы, без которого нецелесообразно вести речь об иных отношениях, а также многочисленные и разноплановые отношения между государственными служащими в связи с реализацией ими интересов государственной службы. При подобном подходе понятия «отношения государственной службы» и «государственно-служебные отношения» могут рассматриваться как синонимы. В качестве синонима можно также использовать употребляемое, но не раскрываемое понятие «отношения, связанные с государственной службой» [. Тихомиров, С.В. Административное право Российской Федерации : учеб. пособие / С.В. Тихомиров. - М. : Юрлитинформ, 2003. - 608 с., с. 110], о чем позволяет судить слово «связанные».

Таким образом, в общей системе правовых отношений государственной службы первоначально выделяется две подсистемы: организация и реализация (осуществление) государственной службы. В каждой из указанных подсистем возможно дальнейшее деление. Принципиальное отличие данных подсистем видится как в их целевом назначении, конкретном наполнении, так и особенностях юридических свойств, специфике юридической природы, определяемой комплексом факторов: юридическим содержанием и формой, целью существования, юридической сущностью отношений, но не исключительно юридическими фактами их возникновения (поступление, прохождение, прекращение), как считает И.А.Дякина [55, с. 25].

Первая подсистема - правовые отношения организации государственной службы имеет целью наладить государственную служебную деятельность с помощью организационных и правовых мер. Юридическая сущность этих отношений заключается в осуществлении полномочной деятельности по формированию качественной государственной службы и сферы ее существования. Они включают отношения по созданию системы органов государственной службы и учреждению ее должностей, финансированию государственной службы, ее правовому обеспечению, а также фактическому комплектованию. На существование подобных отношений специально указывают лишь отдельные ученые, например Л.А.Киселева и А.Г.Тиковенко [. Киселева, Л.А. Соотношение норм административного и трудового права в институте государственной службы Республики Беларусь / Л.А. Киселева, А.Г. Тиковенко // Пром.-торговое право. - 2005. - № 6. - С. 64-67., с. 67], В.М.Манохин [60, с. 9].

Так, А.Г.Тиковенко отмечает, что отношения, возникающие «в процессе организации самой системы государственной службы», имеют важное значение для существования государственной службы и несут административно-правовую природу [317, с. 67].

Своеобразная позиция В.М.Манохина [60, с. 9] по поводу оценки процессов организации государственной службы, состоящих лишь из установления должностей и правовой регламентации различных аспектов поступления и прохождения государственной службы, содержит в себе внутреннее противоречие в силу общего понимания им под организацией государственной службы деятельности, предшествующей практическому осуществлению служебных полномочий, а не только вышеперечисленных этапов. В целом указанный автор ограничивает систему отношений организации государственной службы.

Специфика всей подсистемы правовых отношений организации государственной службы заключается в том, что они базируются на общих конституционных основах системы государственных органов и связей между ними, которые исходят из задач, решаемых государством в конкретный исторический период. Конституционно-правовые отношения данной группы получают свое развитие в административных правоотношениях, определяющих систему органов государственной службы в пределах исполнительной ветви власти, объединяющей наибольшее число служащих. Названные виды правовых отношений специализируются в связи с созданием особой системы органов государственной службы, определения порядка осуществления управления и внутрисистемного контроля в ней, установлением системы должностей государственной службы, их реестров и иерархии, связей между ними в пределах каждого вида государственной службы, а также взаимопроникновения ее различных видов. Предметом правового регулирования становятся также отношения по правовой регламентации общих вопросов государственной службы: требований к государственным должностям и соответствующих им полномочий, отражаемым как в общих нормативных правовых актах о государственной службе, так и локальных актах - должностных инструкциях. Одновременно возникают и существуют правовые отношения по поводу финансирования государственной службы и осуществления органами государственной службы финансовой деятельности - финансовые отношения.

Представленная группа подсистемы правовых отношений организации государственной службы существует на высшем уровне деятельности органов государственной власти и в деятельности руководителей всех органов государственной службы. Ее нормализация влечет необходимость возникновения следующей группы правовых отношений в пределах данной подсистемы, которая объединяет отношения по комплектованию государственных должностей государственными служащими.

Комплектование государственной службы осуществляется в порядке поступления на нее, который различается по причине видового разнообразия структуры государственной службы, что определяет и неоднородность возникающих при этом отношений, выступающих предметом правового регулирования. Так, два принципиально отличных друг от друга вида государственной службы, названных классиками российской теории государственной службы XIX в. как служба «по выбору народа», или «выборная» (в современных условиях это - депутатская, президентская), и служба «по назначению от правительства», или «по личному праву» [15, с. 468; 17, с. 296, 19, с. 399, 417-441] (представлена иными видами), уже на этапе комплектования государственной службы предопределяют неоднородность возникающих правовых отношений, которая существует и в последующих правоотношениях.

Отношения в связи с занятием депутатских должностей, должностей президента и иных высших руководителей государства - конституционно-правовые. Формирование судейского и прокурорского корпуса происходит в форме конституционных и административных правовых отношений. Отношения по формированию аппаратной службы носят административно-правовой характер, то есть сопряжены с реализацией властного воздействия при осуществлении жестко регламентированных правом процедур приема на государственную службу, что проявляется в особом методе правового регулирования этой группы отношений государственной службы.

Однако существование принципиально отличающихся по своей юридической природе конституционно-правовых отношений формирования депутатского корпуса и должности президента, обеспечивается в ряде случаев административными правовыми отношениями по организации формирования и работы избирательных комиссий, по порядку вынесения решений в них, оформлению документов и т.п.

В сфере современных правовых отношений комплектования государственной службы своеобразное развитие получают отношения, связанные с трудовыми, в частности, с договорной (контрактной) формой поступления на нее, что позволило ряду авторов причислить их к разряду общих трудовых [36, с. 72-83, 186, с. 25; . Чиканова, Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики / Л.А. Чиканова // Журн. рос. права. - 2005. - № 4. - С. 61-73. с. 64-65 и др.]. Так, по мнению Т.А.Нестеровой, наличие договорных отношений государственной службы противоречит самой сути административного права как права, регламентирующего исполнительно-распорядительную деятельность, а не договорные отношения [107, с. 28]. Однако в данном случае ученые преувеличивают значение подобного договора. Указанный договор, действительно, «основывается на свободном волеизъявлении его сторон», как одном из «важнейших принципов трудового права» [. Барабаш, А. К вопросу о некоторых свойствах трудового правоотношения / А. Барабаш // Государство и право. - 2000. - № 12. - С. 5-10., с. 6], но ни его наличие, ни его отсутствие не изменяют сути отношений государственной службы как публичных и властных отношений. Главенствующим здесь является административный акт, а историко-правовой опыт советской государственной службы свидетельствует о том, что отношения как в сфере государственной службы, так и в целом в сфере труда могут существовать и без письменного договора [. Кодекс законов о труде Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 23 июня 1972 г. : в ред. Закона Респ. Беларусь от 28.05.1999 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., ст. 18; 109, с. 79, 110, с. 122]. Данный факт подкрепляется выводом известного теоретика права В.В.Ивановского о том, что договор о государственной службе является односторонним юридическим и двусторонним фактическим [146, с. 565]. Законодательный опыт Российской Федерации также свидетельствует об этом. В соответствии со ст. 13 и 26 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» приоритет при поступлении на государственную гражданскую службу отдается именно административному акту о назначении на должность, когда сначала издается акт, а потом заключается контракт, что усилило позиции российских ученых [67, с. 41]. Это позволило Д.М.Овсянко может утверждать, что «контракт - приложение к государственному акту о назначении» [46, с. 69].

Служебный контракт представляет собой специфичный, особый договор, на что неоднократно указывали исследователи еще в XIX в. [146, с. 562-563; . Таганцев, Н.С. Русское уголовное право : часть общ. : лекции : в 2 т. / Н.С. Таганцев ; сост. и отв. ред. Н.И. Загородников ; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права. - М. : Наука, 1994. - Т. 1. - XXXV, 380 с., с. 48-49; 21, с. 137], и о чем многие, к сожалению, пытаются забыть в настоящее время. Еще немецкий философ Гегель утверждал, что должностное отношение не есть «договорное отношение, хотя здесь налицо двойное согласие и выполнение обязательств с обеих сторон» [213, с. 334].

Размышляя об особенностях контракта в государственно-служебных отношениях, следует отметить, что государством заранее определены все его условия, а не некоторые из них, как при применении так называемых производных условий трудового договора в трудовом праве [111, с. 183]. Следует согласиться с аргументами А.А.Гришковца о том, что в государственной службе «поле для договорных отношений… фактически отсутствует, так как государственно-служебные отношения отличает чрезвычайно высокая степень регламентации непосредственно нормами права» [. Гришковец, А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации / А.А. Гришковец // Государство и право. - 2001. - № 12. - С. 54-63., с. 55-56], поэтому даже в случае применения усмотрения при заключении служебного контракта сохраняется императивность. Такой же точки зрения придерживается и К.И.Кеник [38, с. 117-119], которая, несмотря на это, пытается обосновать трудоправовой характер данного вида отношений. Полагаем, что применительно к государственной службе уязвимой для критики является позиция К.И.Кеник [36, с. 78; 38, с. 107], основанная на подходах авторов Комментария к Трудовому кодексу Российской Федерации о том, что «трудовое законодательство не придает приоритетного значения акту назначения или утверждения в должности» [. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. Ю.П.Орловского // Консультант Плюс : Россия. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009.].