Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Описанная теоретическая конструкция детерминирует специальное исследование правовых отношений государственной службы, содержанием совокупности которых выступает собственно деятельность по осуществлению государственной службы. Таким образом, данный системный подход к анализу государственной службы исходит из ее видения как «устойчивого социального образования…, содержащего в себе системы различных видов профессиональной служебной деятельности, совокупность многих связей и отношений» [. Барциц, И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации / Н.И. Барциц // Журн. рос. права. - 2008. - № 6. - С. 21-31., c. 22]. Вместе с тем предложенная конструкция также вызывает возникновение ряда юридических вопросов.

Первый вопрос сводится к установлению дополнительного критерия, объединяющего в единое целое различные виды отношений государственной службы при отсутствии единства их законодательного регулирования. Ответ на данный вопрос следует из сущности правого регулирования, которое предполагает «его осуществление в соответствии с принципами права» [. Дробязко, С.Г. Что и как регулирует право в контексте формирования социального государства и гражданского общества / С.Г. Дробязко // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (гл. ред.) [и др.]. - Минск, 2007. - Вып. 18. - С. 3-11., c. 7]. В связи с этим необходимо исследование общих правовых принципов государственной службы как объединяющего фактора правового регулирования, на основе которых и должно строиться правовое регулирование.

Второй вопрос, логично, вытекающий из ранее выстроенной концепции, заключается в определении места государственной службы в правовой системе Республики Беларусь. Ответ на него осложняется тем, что государственная служба как особый вид человеческой деятельности выступает объектом правового регулирования на всех уровнях: 1) конкретный человек с его физиологическими, психологическими и поведенческими особенностями, 2) различные роды и виды отношений по поводу государственной службы, 3) комплексы данных отношений. Проблема видится в соотношении видового и комплексного правового регулирования. Для ее разрешения необходимо исследовать всю систему отношений государственной службы, причем не только их специфику, но и особенности регулирования в системе права и системе законодательства. В связи с заявленной целью в Республике Беларусь специального и научного исследования не проводилось. В юридической науке осуществлен ряд исследований отдельных сторон этих правоотношений для достижения конкретных авторских целей.

Для целей настоящего исследования базовым является сущностный подход к государственной службе, дополненный ее структурно-системными характеристиками. Исходя из них, очевидно, что отношения государственной службы представляют собой множественные неоднородные, но тесно взаимосвязанные группы, формирующие самостоятельную сферу, в которой в качестве основополагающих выступают административные правовые отношения.

Единая комплексность неоднородных элементов в сфере отношений государственной службы дополнительно обосновывается спецификой метода их правового регулирования, который в зарубежной науке рассматривался с традиционных административно-правовых позиций, а в белорусской - не изучался вообще. В связи с этим пробел в его комплексно-системном исследовании подлежит восполнению.

Особенности нормативного регулирования отношений государственной службы в Республике Беларусь, связанные с различной отраслевой принадлежностью норм, и проблемы законодательства о ней выступают дополнительными аргументирующими признаками отсутствия отраслевого, но существования законодательного единства правового регулирования государственной службы Республики Беларусь.

Таким образом, совокупность характерных черт государственной службы и возникающих в этой сфере отношений, особенности ее правового регулирования позволяют окончательно сформировать представление о парадигме ее научного исследования как комплексной отрасли законодательства, объединяющей различные, сравнительно самостоятельные институты. Данная научная парадигма выступает содержательной теорией для применения аксиоматического метода при анализе структурных элементов права государственной службы как самостоятельной отрасли законодательства и внесению предложений по совершенствованию их правового регулирования.

Предложенная автором данной монографии научная парадигма укладывается в рамки задач, установленных Концепцией совершенствования законодательства, которые необходимо решать в процессе правового регулирования: давать характеристику общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; определять правовой режим в конкретной сфере правового регулирования; устанавливать средства, способы и приемы обозначения требуемого правового режима; осуществлять поиск оптимальных вариантов регулирования возникших общественных отношений на основе определения тенденций развития общественных отношений; принципов права и принципов формирования законодательства; адекватного научно-практического анализа позитивных и негативных тенденций развития законодательства; оптимального сочетания индивидуальных, общественных и государственных интересов [. Концепция совершенствования законодательства : одобрена Указом Президента Респ. Беларусь, 10 апр. 2002 г., № 205 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 10, 12].

Методологической основой исследования явились как общенаучные, так и частнонаучные методы. Диалектический метод познания позволил рассматривать государственную службу в ее развитии, через обращение к ее глубинной сущности, сформулировать ключевые закономерности существования, определяющие основополагающие признаки, общие для любых ее разновидностей. Диалектический подход при использовании конкретных методов системного анализа (системная динамика, целевой метод и метод структурно-функционального анализа) дал возможность сформулировать сущностную концепцию государственной службы как единого системно-структурного правового явления, требующего унифицированного правового регулирования, но с условием дифференцированного подхода к специфическим проявлениям различных частей единого целого на основе административных подходов.

Иными конкретными приемами и способами логического метода, примененными автором в работе, послужили метод анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, редукции, исторического подхода и др.

Частнонаучными юридическими приемами, широко использованными в работе, явились метод сравнительно-правового исследования, формально-юридической логики, толкования правовых норм, благодаря использованию которых при их одновременном дополнении общенаучными приемами удалось исследовать в единой взаимосвязанной системе и в отдельных деталях нормы права, проанализировать, описать и исследовать их сущность, выявить погрешности в правовом регулировании и предложить пути их устранения.

1.2 Догматические и легальные подходы к определению сущности государственной службы

Научный анализ государственной службы немыслим без определения ее сущности. Согласно философским определениям, сущность вещи (явления)- это ее «смысл», «то, что она есть сама по себе, в отличие от всех других… и в отличие от изменчивых состояний под влиянием тех или иных обстоятельств, …совокупность глубинных связей, отношений и внутренних законов, определяющих основные черты и тенденции развития материальной системы» [. Философский словарь / А.В. Адо [и др.] ; под ред. И.Т. Фролова. - 5-е изд. - М. : Политиздат, 1987. - 590 с., c. 469]. Государственная служба, представляющая собой сложное комплексное явление, имеющее различные проявления и стороны, означает феномен сущностного. В связи с этим применительно к государственной службе следует использовать более точное философское определение сущности как «внутреннего содержания предмета, выражающегося в единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия» [. Философский энциклопедический словарь / подгот.: А.Л. Грекулова [и др.] ; редкол.: С.С. Аверинцев [и др.]. - 2-е изд. - М. : Совет. энцикл., 1989. - 815 с.., c. 638]. Таким образом, указанное явление подлежит исследованию при одновременном использовании богатства методологии и широты понятийного аппарата. Следовательно, изучая вопросы сущности государственной службы, нельзя обойти вниманием первооснову - уяснение сущности рассматриваемых понятий, тем более что они закрепляются в правовых нормах и несут важную юридически значимую смысловую нагрузку.

Понятие «государственная служба» этимологически восходит к понятиям «служба» и «государственный». Оно близко и часто используется одновременно или в связи с такими категориями, как «публичная служба» и «гражданская служба». Исследованию перечисленных понятий и их взаимосвязям посвящено много научных трудов. Однако в каждом отдельном государстве на различных этапах его развития в зависимости от конкретно-исторических условий применяются те или иные понятия, отражающие сущность государственной службы.

Анализ имеющихся точек зрения о понятии «служба» (см., например, [62, с. 173-174; 81, с. 13-14; 60, c. 3-144; . Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г.В. Атаманчук ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М. : Изд-во РАГС, 2002. - 266 с., с. 88-89; . Бахрах, Д.Н. Общие вопросы службы в советских государственных и общественных организациях / Д.Н. Бахрах // Служба в государственных и общественных организациях : межвуз. сб. науч. тр. / Свердл. юрид. ин-т ; редкол.: Д.Н. Бахрах (отв. ред.) [и др.]. - Свердловск, 1988. - С. 4-15., с. 4; . Романовский, Н.В. Социология и институт государственной службы / Н.В. Романовский // Социс. - 1999. - № 2. - С. 14-25., с. 15-16 и др.]) показывает, что служба представляет собой особый вид человеческой деятельности, который может пониматься в широком и узком смысле. Широкое понимание основывается на представлении о службе как служении, верности, преданности, необходимости «делать что-нибудь для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь» [. Ожегов, С.И. Словарь русского языка : ок. 53 000 слов / С.И. Ожегов ; под общ. ред. Л.И. Скворцова. - 24-е изд., испр. - М. : Оникс : Мир и образование, 2008. - 1200 с., с. 957]. Таким образом, это общественно полезная деятельность, осуществляемая в интересах одного, нескольких или многих членов общества. Абсолютное большинство ранее упомянутых авторов, занимавшихся исследованием проблем государственной службы, начиная с дореволюционных исследователей, базируют свои подходы в первую очередь на этом признаке. Юридическая лингвистика, теория правоотношений, понимающая под объектом правового регулирования конкретный вид человеческой деятельности, а также теория преемственности в белорусском праве [. Щербик, Д.В. Дискретность и преемственность в развитии права : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Д.В. Щербик. - Минск, 2009. - 140 л.] позволяют нам также примкнуть к данным выводам.

Научный метод «от общего - к частному» выводит на узкое понимание службы как особого вида социальной, общественно полезной деятельности, возникшей в результате разделения труда, обеспечивающей другие виды социальной деятельности. Служба имеет место там, где есть организованные человеческие коллективы с взаимодействием между его членами, направленным на достижение общественно полезного результата. Она непосредственно не связана с производством материальных благ и оказанием услуг материального характера. Однако это не означает, что служба не связана с производством вообще, поскольку она по-своему обеспечивает указанные процессы и с ее помощью реализуются управленческие функции. Так, деятельность некоторых служащих связана с производственными процессами: служащие разрабатывают технические и технологические программы и механизмы, осуществляют их регистрацию и внедрение в производственный процесс. В современных условиях одни служащие непосредственно в процессе службы создают особые материальные продукты (носители информации) - компьютерные программы, схемы, графики и чертежи и т.п., другие служащие оказывают услуги, имеющие материальное воплощение: приращение интеллекта (преподаватели), привитие навыков создания предметов материального мира (преподаватели профессионального обучения), разработка договора в производственной сфере, например по эксплуатации технологического оборудования или производства товаров (юристы).

При наличии черт, схожих с производством материальных благ, служба как особый вид деятельности имеет существенные, отличительные признаки. Так, она носит интеллектуальный, аналитический характер; связана с передачей информации, несмотря на многообразие форм ее передачи; окончательной целью деятельности служащих является оказание воздействия на поведение людей (упрощение, облегчение их труда, регулирование их деятельности, воздействие на их отношения и т.п.). Это дает ряду авторов основание полагать, что объектом службы выступает «человек, личность как социально-биологическое существо, т.е. воля личности, ее здоровье, свобода, права и интересы и т.д. Служба как вид трудовой социальной деятельности объектом своего воздействия имеет человека, личность, его основные социально-биологические качества» [60, с. 5-7]. Однако утверждение о том, что в процессе службы воздействие на человека ведется прямо и непосредственно, и человек при этом - конкретный [60, с. 5-7], является, на наш взгляд, ошибочным, поскольку непосредственное воздействие на конкретного человека в процессе служебной деятельности имеет место в ограниченных случаях, а опосредованное - всегда.

«Конкретными направлениями службы выступают управление, его обслуживание (делопроизводственное, техническое) (можно добавить - аналитическое, информационное и т.п. - О.Ч.) или социально-культурное обслуживание людей» [. Бахрах, Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы / Д.Н. Бахрах // Государство и право. - 1996. - № 12. - С. 10-18., с. 10]. Поэтому следует согласиться с мнением о том, что «в современном обществе служба имеет и выполняет многочисленные и разнообразные задачи и функции» [60, с. 14].

Этимологическое понятие службы как деятельности не позволяет признать продуктивными критические замечания на этот счет А.Н.Крамника. Несмотря на очевидное достоинство его вывода о том, что «служба как понятие отражает в первую очередь наличие должностей и служащих, их замещающих» [. Крамник, А.Н. Служба государственного сектора / А.Н. Крамник // Юстыцыя Беларусі. - 2009. - № 1. - С. 31-35.., с. 32], следует отметить его значение не для выявления ключевого признака службы, а для определения ее сущности именно как деятельности и имеющих в ней место правовых отношений, о чем пойдет речь далее.

Служба как вид социальной деятельности является неотъемлемой частью любой организации. Деление организаций на два вида - государственные и негосударственные позволяет соответственно подразделить службу на государственную и негосударственную.

В свою очередь, понятие государственной службы также неоднозначно. Оно может трактоваться весьма широко как любая деятельность на благо государства, включающая также работу в негосударственных организациях, но осуществляемая в его интересах и направленная на реализацию его функций (например, работа врачей, учителей в частных организациях, деятельность частных нотариусов). Такой подход обнаруживается, например, в сочинениях Н.М.Коркунова, В.В.Ивановского, Н.К.Нелидова. «Службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству» [17, с. 399, 468], всю службу, «которая санкционирована верховной властью» [. Ивановский, В.В. Русское государственное право / В.В. Ивановский. - Казань, 1895-1898. - Т. 1 : Верховная власть и ее органы, вып. 1 : Введение и учение об организации верховной власти. - 1895. - 276, V с., с. 468]. «Всякая деятельность на пользу общества есть государственная служба» [19, с. 399], поскольку «всякое общество, имеющее свое самостоятельное государственное начало, есть государство» [21, с. 137].

Более узкое понимание государственной службы сводится к рассмотрению ее как деятельности в любой государственной организации, не связанной с производительным трудом (труд врачей, учителей, инженеров, судей, государственных нотариусов, служащих органов государственного управления, военнослужащих и т.п.). На возможность данного подхода к государственной службе указывали некоторые ученые-административисты [64, с. 7; . Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации : учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов ; Моск. гос. ун-т, Юрид. фак. - М. : Зерцало : Теис, 1996. - 639 с., с. 164 и др.]. А.Н.Крамник службу в данном смысле называет службой государственного сектора [91, с. 241-244, 249]. Такое понимание государственной службы сложилось в советском государстве второй половины ХХ ст. и сохранялось продолжительное время. Под государственной службой понималась деятельность «работников умственного или конторского труда, состоящих на работе в государственных учреждениях или предприятиях, в отношении которых законодательство устанавливает определенные условия работы и обеспечения» [. Евтихиев, И.И. Административное право СССР : учеб. для юрид. ин-тов и фак. / И.И. Евтихиев, В.А. Власов. - М. : Юриздат, 1946. - 431 с., с. 47-48] или «выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им» [23, с. 5-6].

Понятие государственной службы может иметь еще более ограниченное значение. В самом узком значении государственная служба рассматривается как деятельность в особых государственных организациях - государственных органах, определенных государством. На необходимость именно такого понимания государственной службы указывали ряд авторов еще в советское время (например, [26, с. 10; 27, с. 26]). Это понимание разделяют и большинство современных ученых, анализирующих действующее законодательство (например, [50, с. 15, 25; 64, с. 11, 14; 67, с. 46; . Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации : учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М. : Зерцало, 1997. - 678 с., c. 183; . Бахрах, Д.Н. Административное право России : учебник / Д.Н. Бахрах. - 3-е изд., испр. и доп. - М. : Эксмо, 2008. - 528 с., с. 170 и др.]). Из указанного вытекает вывод о том, что место осуществления государственной службы является одним из ее определяющих признаков наряду с сущностным назначением. В положениях Закона о государственной службе оба признака также отражены [. О государственной службе в Республике Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 14 июня 2003 г., № 204-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 15.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Место, в отличие от назначения, является наиболее конкретным признаком. Оно устанавливает границы государственной службы (сферу его правовых отношений), а фактически в законодательстве - сферу действия Закона о государственной службе. Вместе с тем место осуществления государственной службы в Республике Беларусь Законом о государственной службе четко не определено. Для уяснения понятия государственной службы используется несколько отсылочных норм. Оно определяется через понятие государственной должности, замещаемой государственными служащими в государственных органах, что в совокупности определяет пределы существования государственной службы. При этом реестра государственных должностей не существует, а обширный перечень государственных органов является открытым [151, ст. 7]. Так, в соответствии со ст. 3 Закона о государственной службе под государственными органами понимаются также государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, работники которых в соответствии с законодательными актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными служащими (например, Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь), а в соответствии с п. 11 части первой ст. 7 этого же Закона также иные государственные органы (например, органы по делам СНГ).

При определении в части третьей ст. 7 Закона о государственной службе сферы его действия законодатель не относит к предмету регулирования данного Закона отношения, связанные со служебной деятельностью военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля.

Таким образом, ни непосредственное определение государственной службы в Законе о государственной службе [151, ст. 2], ни содержащиеся в нем отсылочные нормы не выражают понимания государственной службы как деятельности в четко установленной системе органов, с определяющим значением данной системы, дополняемой должностями государственной службы. Определение системы органов государственной службы имеет еще одно важное значение для уяснения сущности государственной службы: оно устанавливает систему государственной службы и, соответственно, пределы ее правового регулирования. Это обусловливает необходимость специального рассмотрения данного признака.

Однако анализ иных признаков, связанных с местом осуществления государственной службы, по крайней мере, позволяет отграничить ее от иных видов общественно полезной деятельности, близких к государственной службе, но непосредственно ею не являющихся. Подобным специальным признаком служит стаж государственной службы. Благодаря анализу положений о нем можно идентифицировать государственную службу лишь как весьма ограниченную деятельность в отдельных государственных органах и приравненных к ним организациях.

Стаж определяет период деятельности, признаваемый в качестве государственной службы. В него включаются как собственно государственная служба, так и иная общественно-полезная, значимая для государства в отдельные периоды его развития деятельность, которая может засчитываться в стаж государственной службы при определенных условиях. К ней могут быть отнесены, например, работа в политических и общественных организациях, прохождение срочной военной службы, учеба.

Значение стажа определено в части первой ст. 45 Закона о государственной службе. Он является не только основанием для получения социальных гарантий, как это установлено, например, в законодательстве Таджикской Республики [. О порядке исчисления стажа государственной службы : Указ Президента Респ. Таджикистан, 24 апр. 2008 г., № 449 // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=23840&oidn=_2FO0O5K6U#_2FO0O5K6U. - Дата доступа : 27.02.2009., п. 3], но прежде всего интегративной основой всей государственной службы. Стаж государственной службы пронизывает ее единой временно?й характеристикой и служит источником установления равного правового статуса всех государственных служащих независимо от видов службы, он в первую очередь связан с работой в качестве государственного служащего. Именно поэтому в абзаце первом части первой ст. 43 Закона о государственной службе установлено, что в стаж государственной службы включается время работы государственного служащего на государственных должностях. Однако уточнение, касающееся работы на государственных должностях, является лишним, поскольку стаж как характеристика государственной службы прежде всего связан с работой в качестве государственного служащего, которым в соответствии со ст. 5 указанного Закона признается гражданин, занимающий именно государственную должность. На наш взгляд, уточнение может касаться места службы - государственного органа, что позволит исключить из ст. 45 Закона о государственной службе положения, практически повторяющие ст. 7 этого Закона в части перечисления мест осуществления государственной службы, дополненные лишь Верховным Советом. Считаем, что в подобном дублировании нет необходимости.

Действительно, стаж государственной службы напрямую связан с местом государственной службы (государственным органом государственной службы и государственной должностью). Эта связь должна быть отражена в законодательстве иным технико-юридическим решением. Как важный признак государственной службы, имеющий практическое применение, стаж должен определяться не в конце Закона о государственной службе, а в его начале вслед за общими нормами о государственной должности и государственных органах государственной службы, которые охватывают не только ст. 3, но и ст. 7 этого Закона.

Определение в Законе о государственной службе одного из приоритетных мест норм о стаже обосновывается не только логико-юридическими выводами о значимости признаков, определяющих основной объект правового регулирования, но и необходимостью четкого установления в законодательном акте сущности данного объекта. Так, стаж государственной службы показывает, что следует разграничивать собственно государственно-служебную деятельность и деятельность, которая к ней не относится по сути, но для достижения общих целей государственной службы и решения ее конкретных социальных задач может к ней приравниваться. В соответствии с Законом о государственной службе к государственной служебной деятельности для зачета стажа могут приравниваться работа в государственных организациях на руководящих должностях, в качестве научных и научно-педагогических работников, имеющих ученые степени и звания, отдельные периоды военной службы и др., в том числе виды деятельности и периоды, не перечисленные в указанном Законе, но признаваемые такими на основании постановлений Совета Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Так, установленный в Положении о порядке и условиях исчисления стажа государственной службы, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 декабря 2003 г. № 1711 [. О внесении изменений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 13 мая 1997 г. № 471 : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 30 дек. 2003 г., № 1711 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], перечень подобных видов деятельности довольно обширный. Он включает в себя как некоторые виды деятельности, перечисленные в Законе о государственной службе, так и иные на отдельных должностях: в международных организациях, органах межгосударственных образований, общественных, партийных, колхозно-совхозных организациях советского периода и др. [. Положение о порядке и условиях исчисления стажа государственной службы : утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 13 мая 1997 г., № 471 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 21.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 7-9]. Вряд ли следует признать необходимым включение в указанный Закон конкретных положений о периодах зачета стажа в отдельных государственных органах и на отдельных должностях. Представляется, что в Законе о государственной службе следует предусмотреть лишь общее правило о возможности подобного зачета с исключением из него ст. 44. Конкретные организации, должности, порядок зачета могут устанавливаться подзаконными актами, издание которых целесообразно поручить специальному республиканскому органу по вопросам государственной службы в Республике Беларусь.

Исходя из вышеизложенного, общее закрепление положений о стаже в Законе о государственной службе должно включать его определение, располагаемое сразу же после понятия органа государственной службы как периода государственно значимой деятельности, признаваемого в качестве государственной службы, указание на его единство для всех видов государственной службы. На наш взгляд, общие правила определения данного стажа могут быть сформулированы следующим образом: «В стаж государственной службы включается время ее осуществления на государственных должностях в государственных органах государственной службы и приравненных к ним иных государственных организациях. Служба в государственных организациях, не приравненных к государственным органам, может быть засчитана в стаж государственной службы в случаях, установленных законодательством». Далее необходимо отразить практическое значение и установить порядок расчета стажа в соответствии с частями первой - третьей ст. 45 Закона о государственной службе [151].

Система государственных должностей как объединяющая сущностная характеристика места осуществления государственной службы в законодательстве не определена. В связи с этим перспективное правовое регулирование видится во введении их единого реестра. Вместе с тем ключевые признаки должности закреплены в Законе о государственной службе и определяются с учетом ее многомерной организационной, правовой и социальной сущности, которую реализует государственный служащий. Более подробно теоретические выводы об этом изложены в отдельных научных работах [60, с. 26-28; . Чуприс, О.И. Правовой статус государственных служащих / О.И. Чуприс // Крамник, А.Н. Курс административного права Республики Беларусь / А.Н. Крамник. - 2-е изд., испр. и доп. - Минск, 2006. - Гл. 11. - С. 514-579., с. 523-524]. А.В.Гусев выделяет дополнительно функциональную составляющую государственной должности [. Гусев, А.В. Должностная организация государственной гражданской службы / А.В. Гусев // Право и государство: теория и практика. - 2008. - № 7 (43). - С. 76-79.., с. 76-77]. Организационные и правовые признаки должности, дифференцированные на отдельные блоки, А.А.Гришковцом включаются в качестве элементов ее статуса [. Гришковец, А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.14 / А.А. Гришковец ; Ин-т государства и права Рос. акад. наук. - М., 2004. - 60 с., с. 28-29]. С позиций настоящего исследования важным является то, что хотя должность является «базовым элементом государственного органа, нормативно и организационно обособленным» [. Сурманидзе, И.Н. Должности и должностные лица государственной службы / И.Н. Сурманидзе // Адм. право и процесс. - 2009. - № 1. - С. 4-7., с. 4], она напрямую связана с реализацией государственной службы в процессе возникающих правовых отношений в ее сфере и своими свойствами проявляет их сущность, что определяет ее динамику.

Второй признак, положенный в основу легального определения государственной службы Республики Беларусь, характеризует ее сущностное назначение: «реализация государственно-властных полномочий и (или) обеспечение выполнения функций государственных органов» [151, ст. 2]. Аналогичные определения, которые отражают понимание государственной службы как социально-организационного явления, представляющего собой специфическую форму организации совместной деятельности лиц (государственных служащих) в особых организованных коллективах - государственных органах, содержатся также в законодательстве других постсоветских государств (например, России [. О системе государственной службы Российской Федерации : Федеральный Закон Рос. Федерации, 27 мая 2003 г., № 58-ФЗ : в ред. Федер. Закона Рос. Федерации от 01.12.2007 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009., ст. 1], Украины [. О государственной службе : Закон Украины, 16 дек. 1993 г., № 3723-ХII : в ред. Закона Украины от 28.12.2007 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=16978&oidn=a20898#a20898. - Дата доступа : 27.02.2009., ст. 1], Казахстана [. О государственной службе : Закон Респ. Казахстан, 23 июля 1999 г., № 453-1 : в ред. Закона Респ. Казахстан от 27.07.2007 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=1166&oidn=_0SL0LP50I#_0SL0LP50I. - Дата доступа : 27.02.2009., ст. 1], Кыргызстана [. О государственной службе : Закон Кыргыз. Респ., 30 июня 2004 г. : текст по состоянию на 1 дек. 2008 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=6717&oidn=_1C10Y3NE7#_1C10Y3NE7. - Дата доступа : 27.02.2009. ст. 1] и др.). Однако в большинстве названных законов, в том числе и в белорусском Законе о государственной службе, не указывается на важный признак связи государственной службы с государством в целом, с государственной властью, что искажает ее истинное назначение и сущность. Данная связь прослеживается, только в определении, закрепленном в соответствующем Законе Республики Казахстан. В Законе о государственной службе Республики Молдова, принятом в 2008 году, государственная служба определяется как деятельность в особых органах публичной власти в общественном интересе, что еще более точно раскрывает ее истинную сущность [. О государственной должности и статусе государственного служащего : Закон Парламента Респ. Молдова, 4 июля 2008 г., № 158 // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=25760&page=1. - Дата доступа : 27.02.2009., ст. 2].

Вместе с тем именно точное уяснение сущности государственной службы должно лежать в основе ее легального определения, служить ориентиром для научного поиска и установления стратегии законодательного регулирования.

Основополагающим признаком и источником определения концептуальной сущности государственной службы, в том числе определяющим многообразие ее содержательных проявлений, является ее неразрывная связь с государством, со всей государственной организацией.

Государство и государственная служба относятся к «публичному уровню, в котором на первом месте стоит всеобщность, историчность, интерес всех» [139, с. 81]. Общими родовыми признаками для них выступают «общество в целом» [. Калинин, С.А. Основные тенденции и этапы развития системы права Республики Беларусь / С.А. Калинин // Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства : материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 30-31 марта 2000 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: А.А. Головко (гл. ред.) [и др.]. - Минск, 2000. - С. 86-88., с. 87], «публичные интересы» [. Тихомиров, Ю.А. Публичное право : учеб. для юрид. фак. и вузов / Ю.А. Тихомиров. - М. : БЕК, 1995. - 485 с., с. 61], а не частные или корпоративные. Особенностью их существования является объективная закономерность.

Возникновение и развитие государства повлекло возникновение и развитие государственной службы как необходимого условия его существования. «Государственная служба появилась вместе с образованием государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни» [49, с. 5]. Две главные стороны государства - сущностно-статическая и сущностно-динамическая - проявляются в существовании и деятельности государственных органов, реализующих государственную власть посредством осуществления функций государства [. Дробязко, С.Г. Общая теория права : учеб. пособие / С.Г. Дробязко, В.С. Козлов. - Минск : БИП-С, 2003. - 336 с., с. 55-58]. Реализация задач, функций государства, осуществление государственной власти происходит через механизм государства, который включает в качестве первичного структурного элемента систему иерархически построенных государственных органов и учреждений с работающими в них государственными служащими [66, с. 101, 104; 166, с. 70; 120, с. 123-124]. Например, анализ источников феодального конституционного права Беларуси позволяет ученым говорить о существовании в исследуемый период таких важнейших институтов служебного права, как должностного лица, высшего должностного лица, государственной должности, «дзяржау?цау?», «урадау?цау?» [. Юхо, I.А. Канстытуцыйныя нормы ў старажытных заканадаўчых актах Беларусі - граматах (прывілеях) / I.А. Юхо // Васiлевiч, Р.А. Гiсторыя канстытуцыйнага права Беларусi / Р.А. Васiлевiч, Т.І. Доўнар, I.А. Юхо ; Беларус. дзярж. ун-т, Юрыд. фак. - Мiнск, 2001. - С. 17-36., с. 21, 28, 29, 34; . Доўнар, Т.І. Развiцце канстытуцыйнага права ў Статутах Вялікага княства Літоўскага / Т.І. Доўнар // Васiлевiч, Р.А. Гiсторыя канстытуцыйнага права Беларусi / Р.А. Васiлевiч, Т.І. Доўнар, I.А. Юхо ; Беларус. дзярж. ун-т, Юрыд. фак. - Мiнск, 2001. - С. 37-100., с. 38, 42-45, 57, 95], которые свидетельствуют о том, что государственная служба является характерным признаком государственности, государственной власти.

Существование государственных органов, групп людей в государстве нецелесообразно без осуществления ими фактической деятельности по осуществлению государственной власти. Такая фактическая деятельность должна осуществляться в первую очередь в интересах государства. Из этого вытекает и понятие данной деятельности как государственной службы, то есть службы в угоду, для пользы государства в решении его многообразных и сложных задач и функций, что, как отмечается специалистами, определяет ее содержательную сторону [48, с. 82]. На наш взгляд, это - не просто элемент содержания, но ее сущностное назначение, которое видится в назначении государственной власти - обеспечении социального прогресса, а именно достижении конкретных положительных результатов в его развитии и поставленных целей [66, с. 106-107, 116; 166, с. 57].

Однако изложенное выше понимание государственной службы лишь как инструмента осуществления государственной власти является недостаточным в контексте устоявшегося мнения о выполнении государством служебной роли по отношению к обществу, социуму в целом. Нельзя не согласиться с мнением о том, что «государство призвано выявлять всеобщие, интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности своих сограждан, представлять и нормативно закреплять всеобщую роль, выражая ее в форме законов - обязательных правил поведения, …а для реализации своих целей и функций государство создает и поддерживает в определенном состоянии аппарат (группу профессионально выделенных людей) с соответствующими ресурсами, занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институционным закреплением последних и проведением государственных установлений (норм) в жизнь (управлением)» [. Атаманчук, Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности / Г.В. Атаманчук. - М. : Славян. диалог, 1996. - 221 с.. , с. 5].

В реализации указанной цели государства проявляется иная сторона назначения государственной службы, которая исходит из обоснованной современной концепции взаимодействия государства и гражданского общества [9, с. 8; 66, с. 106; 75, с. 8-10; . Пляхимович, И.И. Конституция и гражданское общество / И.И. Пляхимович // Конституция Республики Беларусь - основа преобразований государства и общества (к 10-летию Основного Закона) : материалы респ. науч. конф., Минск, 3 марта 2004 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: Г.А. Василевич (отв. ред.) [и др.]. - Минск, 2004. - С. 58-61., с. 59-61; . Шабров, О.Ф. Политическое управление. Проблема стабильности и развития / О.Ф. Шабров. - М. : Интеллект, 1997. - 200 с., с.87-97 и др.], а соответственно, государственной службы и гражданского общества, основные формы которого предложены А.А.Гришковцом [157, с. 54-55]. Основываясь на представленных концепциях, государственную службу обобщенно можно охарактеризовать «связующим звеном между государством и гражданским обществом…, своего рода социальной инфраструктурой государства, обеспечивающей всестороннюю связь государства и общества, эффективную деятельность общественной системы в целом» [. Мельников, В.П. Государственная служба в России: опыт формирования и современность / В.П. Мельников // Государственная служба в России: проблемы становления : сб. науч. ст. / А.П. Бурмистров [и др.] ; Рос. акад. упр., Центр гос. кадровой политики и соц. упр. ; отв. ред. Н.П. Пищулин. - М., 1993. - С. 3-18., с. 12], «призванным защитить интересы и потребности различных социальных групп и слоев» [. Варламов, К.И. К вопросу о государстве как социальном институте / К.И. Варламов // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы : сборник / Рос. акад. упр. ; редкол.: Р.Е. Тихонов [и др.]. - М., 1993. - С. 113-119., с. 114], учитывая в себе различные интересы и потребности всего народа [. Юрченко, В.Н. Организационно-правовое и социальное обеспечение государственной службы в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / В.Н. Юрченко. - М., 2003. - 192 л., с. 11-12; 134, с. 23], стоящим на страже интересов, как отдельных граждан, так и общества в целом. Используя терминологию Г.В.Атаманчука, можно констатировать, что государственная служебная деятельность приобретает в этом случае как бы двойственный характер, выполняя, с одной стороны, функции, проистекающие из сущности и предназначения государства как сложного, системного целого, которые могут не совпадать с ожиданиями или представлениями общества, а с другой - она призвана обслуживать общество, обеспечивая права и свободы человека [. Атаманчук, Г.В. Государственной службе - научное обоснование / Г.В. Атаманчук // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы : сборник / Рос. акад. упр. ; редкол.: Р.Е. Тихонов [и др.]. - М., 1993. - С. 7-14., с. 10]. В основе подобного свойства государственной службы, как представляется, лежит важный принцип «двойного доверия» государства и граждан, отмеченный А.А.Головко [. Головко, А.А. Необходим Закон о государственной службе СССР / А.А. Головко // Тенденции и перспективы развития права и укрепления социалистической законности : тез. докл. Респ. науч.-практ. конф., 24-25 апр. 1990 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.М. Хомич (отв. ред.) [и др.]. - Минск, 1990. - Вып. 4. - С. 43-45., с. 44]. В данном понимании государственная служба не только выступает как элемент механизма достижения прогресса, но и сама является «консолидирующим фактором социального развития» [. Охотский, Е.В. Государственная служба как консолидирующий фактор социального развития / Е.В. Охотский // Российское государство и государственная служба на современном этапе : материалы науч.-практ. конф., дек. 1998 г. / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; отв. за вып. и ред.-сост. Ф.Д. Демидов. - М., 1998. - С. 5-11., с. 6-8].

Таким образом, именно такая двойная коррелятивная связь государства и государственной службы позволяет сформулировать общее сущностное назначение государственной службы - реализация государственной власти в интересах всего общества.

При этом следует учитывать, что на каждом этапе исторического развития и перед каждым отдельным государством стоят свои конкретные задачи и цели, которые могут и должны изменяться. В дореволюционный период полагали, что в сущности государства присутствуют начала силы, права и духа (см., например, [18, с. 243, 245-246; . Ильин, И.А. О сущности правосознания / И.А. Ильин ; сост. и авт. вступ. cт. И.Н. Смирнов. - М. : Рарогъ, 1993. - 235 с., с. 132-136]), соотношение которых с течением времени будет изменяться, а развитие и изменение содержания государства, определяемое исторически изменяющимися потребностями общества, будет напрямую затрагивать сущность и назначение государственной службы.

В настоящее время перед Республикой Беларусь, как и перед другими государствами, стоят сложные задачи, определенные общенациональными ценностями, приоритетами, которые определяют цель существования и задачи государственной службы, исходящие из ее назначения в государстве и обществе.

Основные векторы развития государства, общие цели, стоящие перед государством и обществом, закреплены в Конституции [. Конституция Республики Беларусь, 15 марта 1994 г., № 2875-XII (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24.11.1996 г., 17.10.2004 г. : Решение от 17.11.2004 г., № 1 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], основные положения и принципы которой определяют общенациональные ценности, являются ориентиром для формулировки целей и задач государственной службы.

Согласно Конституции Республика Беларусь провозглашена демократическим социальным правовым государством, высшей ценностью и целью которого выступают человек, его права, свободы и гарантии их реализации [179, ст. 2]. Претворение в жизнь этих конституционных положений и есть главная цель государственной службы, которая в общем виде может быть сформулирована как реализация конституционных положений о необходимости построения и укрепления основ демократического социального правового государства Республики Беларусь.

Некоторые ученые формулируют цель государственной службы исходя из понимания ее назначения исключительно как инструмента государства для реализации интересов граждан. При этом делается упор на социальную сущность государства [. Шумратов, Б.И. Миссия государственной службы: природа и содержание / Б.И. Шумратов // Управление, экономика, культура : сб. ст. / Поволж. кадровый центр ; редкол.: В.М. Толдонов (отв. ред.) [и др.]. - Саратов, 1994. - Вып. 1 : Социодинамика культуры управления. - С. 93-97., с. 96]. Однако такой подход является неверным в силу ранее доказанного двойственного характера государственной службы, а также самой сущности социального государства не только как государства всеобщего благоденствия (согласно одной из концепций) с основным принципом «социальной государственности», относимого учеными к неправовому [. Вайшвила, А. Социальное правовое государство: приобретаемая и теряемая реальность / А. Вайшвила // Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства : материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 30-31 марта 2000 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: А.А. Головко (гл. ред.) [и др.]. - Минск, 2000. - С. 24-28., c. 24-25]. Развивая теорию и практику государственной службы, важно не сместить акценты в формулировке цели и назначения государственной службы в сторону ее понимания лишь как элемента механизма реализации государственной власти или, наоборот, интересов граждан. В связи с этим уместно отметить рекомендации Кабинета Министров Совета Европы по правилам поведения государственных служащих, сочетающие в одной норме как принцип верности государству и учета его интересов при осуществлении государственной службы, так и принцип служения интересам граждан [. Рекомендация по правилам поведения государственных должностных лиц : рекомендация Ком. Министров Совета Европы для государств-членов Совета Европы № R(2000)10 : утв. на 106-й сес. Ком. Министров, 11 мая 2000 г. / Нац. Центр законодательства и правовых исслед. Респ. Беларусь, Отд-ние систематизации законодательства. - Минск, 2001. - 18 с., ст. 5], которые должны быть оптимально сбалансированы в законодательстве.

Опыт провозглашения целей и назначения государственной службы, исходя из принципа доминирования государства над обществом, присущ, как правило, тоталитарным государствам. Другая крайность может привести к «перерастанию государства социального в государство, в котором превалирует иждивенчество, нет свободной инициативы, за всех все решают властные структуры, а политическая и экономическая системы упраздняют ответственность человека за собственное благоденствие» [101, с. 13-14]. В то же время социальное государство - это не только государство, ответственное за существование общества, помогающее ему и обеспечивающее его достойное существование, но и государство, где «индивид несет обязанности перед иными лицами и обществом в целом» [101, с. 14].

Сформулированные таким образом назначение и цель государственной службы, по нашему мнению, должны быть положены в основу сущностного понимания государственной службы в Республике Беларусь. Определение государственной службы, содержащееся в ст. 2 Закона о государственной службе [151], в недостаточной мере ориентировано на эффективную деятельность государственных служащих, не выражая истинного назначения государственной службы. Провозглашается деятельность ради деятельности: наличие государственных полномочий требует их реализации, а существование органов - поддержания их существования. Реализация полномочий ставится во главу существования всей государственной службы. Более того, круг обязанностей по соответствующей государственной должности направлен не только на исполнение, но и на обеспечение полномочий государственного органа [151, часть первая ст. 4]. Как верно отметил Г.В.Атаманчук, такая деятельность не соотносится с ее «объективными результатами - с развитием управляемых объектов, с улучшением состояния общества. …Управленческой деятельности много, число ее участников возрастает, мероприятий по ее «совершенствованию» немало, а должного уровня управления, в данном аспекте государственного, как не было, так и нет» [139, с. 90]. Главное в государственной службе - не обеспечить дальнейшее существование государственных органов, не реализовать государственно-властные полномочия безотносительно к цели их реализации, а осуществлять деятельность ради существования сильного, целостного и эффективного государства, создающего условия для развития каждого индивида и общества в целом.