Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Таким образом, определение государственной службы должно базироваться на ее сущностном понимании как особой деятельности по реализации государственной власти в интересах общества с целью построения и укрепления основ демократического социального правового государства.

Соотношение государственной службы и государственного органа, по мнению автора, состоит в ином. Признание в качестве назначения государственной службы реализации государственной власти приводит к выводу о том, что она практически осуществляется государственными органами. Фактически ими реализуются задачи и функции государства посредством определенных методов и в установленных нормами права формах. Государственная власть является свойством государственной службы, а взаимосвязанные с ней такие характеристики, как задачи и функции государства, - свойством государственных органов. Поэтому представляются не совсем теоретически выверенными встречающиеся в юридической литературе предложения об определении понятия государственной службы как деятельности по реализации задач и функций государства [10, с. 16-17; 22, с. 10; 43, с. 272; 49, с. 6; 65, с. 63; 91, с. 243; . Комаровский, В.С. Проблемы реформирования государственной службы в России в свете международного опыта и отечественных традиций (политологический подход) / В.С. Комаровский, А.В. Оболонский // Вестн. Моск. гос. ун-та. Сер. 12, Политические науки. - 1997. - № 4. - С. 55-71., с. 57], а тем более спорным уточнение функционального назначения государственной службы, состоящего «в претворении задач и функций государства по руководству обществом» [41, с. 9].

Таким образом, сформулированный подход к соотношению государственного органа и государственной службы является дополнительным аргументом в пользу признания места осуществления государственной службы как совокупности государственных органов государственной службы, определяющего пределы ее правового регулирования как одного из важнейших признаков государственной службы. С учетом изложенного представляется необходимым включить его в формулировку понятия государственной службы, содержащегося в Законе о государственной службе, вслед за признаком занятия государственной должности.

В связи с публичным характером государственной службы встречаются и предложения иного рода, например об использовании в законодательстве термина «публичная служба» взамен термина «государственная служба» [44, с. 144; . Кулешов, И.В. Служба в таможенных органах Российской Федерации - особый вид государственной службы : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / И.В. Кулешов. - Екатеринбург, 1999. - 204 л., с. 44] по аналогии с Законом Республики Грузия «О публичной службе» (1997 г.) [. О публичной службе : Закон Грузии, 31 окт. 1997 г., № 1022-Ic : текст по состоянию на 7 июля 2007 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=22131&page=1,2. - Дата доступа : 27.02.2009., ст. 1]. Однако под публичной службой может признаваться любая легитимная деятельность на пользу обществу, и в таком смысле государственная служба может пониматься очень широко. Публичная служба - это универсальная служба, которая включает в себя и общественную службу, и службу в негосударственных организациях, а, следовательно, любую санкционированную государством и ему полезную деятельность. Государственная служба публична по своему характеру, но она четко урегулирована правовыми нормами и жестко контролируется государством. Во избежание смешения данных понятий, а также распространения широкого толкования государственной службы, по нашему мнению, нецелесообразно в законодательстве Республики Беларусь закреплять понятие «публичная служба» или «государственная публичная служба».

Признавая публичность сущностной основой государственной службы, целесообразно отметить присущие ей элементы частного интереса, которые также находят закрепление в праве, а в Законе Украины о государственной службе даже вынесены в преамбулу в качестве основы, очерчивающей сферу его правового регулирования [160], что является важнейшим аргументом украинских ученых в пользу трудоправовой концепции государственной службы [. Iншин, М.I. Проблеми правового регулювання працi державних службовцiв Украiни : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.05 / М.I. Iншин ; Кипв. нац. ун-т. - Кипв, 2005. - 39 с.]. Некоторые белорусские авторы также определяют сущность государственной службы исходя из признаков статуса государственных служащих, не всегда соответствующих реальному положению правового регулирования [41, с. 17].

Поскольку государственная служба относится к разновидности социальной деятельности, то в качестве иной ее основы выступает личный интерес: свобода выбора рода занятий, сферы деятельности, профессии, возможности участия в управлении делами государства, и в конечном итоге - возможности реализации своего конституционного права на труд. Государственная деятельность в этом смысле выступает как частная, свободная деятельность независимых граждан. Однако ее важная особенность заключается в том, что все вышеназванные права, ключевым из которых выступает право на труд, реализуются в специально созданных публичных организациях - государственных органах. Деятельность в них, являющаяся по своей сути трудовой (а иных форм взаимодействия людей в рамках организованных коллективов для достижения общего социально значимого результата не существует), цель и назначение которой а priori состоит в реализации частного интереса, по своему основному сущностному назначению является публичной, государственно-властной, что выражается в используемых административных правовых методах и формах ее осуществления, в причинах ее происхождения. Государственная служба учреждена не с целью создания возможностей для реализации способностей граждан к труду и удовлетворения их потребностей, а, наоборот, трудовая деятельность явилась средством достижения целей государственной службы. В контексте данных размышлений уместно привести мнение В.Н.Бибило: «Государство, как выразитель общих интересов народа, через свои государственные органы реализует прежде всего общественные интересы, а также содействует реализации частных интересов» [. Бибило, В.Н. Индивидуальное право субъекта / В.Н. Бибило // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (гл. ред.) [и др.]. - Минск, 2007. - Вып. 18. - С. 12-22., с. 12]. В данном утверждении отражены указанные нами приоритеты и связи публичного и частного начал в государственной службе: через государственную службу реализуется публичный интерес, а также создаются возможности для реализации частного интереса.

В юридической литературе выделены отличия государственной службы как процесса труда от труда вообще по 12 критериям: в зависимости от их проявления, основных начал, источников правового регулирования, возмездности, характера возмещения и др. [. Демин, А.А. Сравнительный анализ правового регулирования государственной службы в странах различных правовых систем / А.А. Демин // Государственная служба в странах основных правовых систем: законодательство: нормативные акты / сост.: Д.И. Васильев, А.А. Демин, В.П. Иванский ; под ред. и со вступ. ст. А.А. Демина. - М., 2008. - С. 13-88.], с чем в полной мере стоит согласиться.

Таким образом, государственная служба как социальная деятельность представляет собой уникальное сочетание двух начал: публичного и частного. При этом необходимо сделать акцент в пользу именно сочетания, а не «неразрешимого противоречия публично-правовой и частноправовой природы государственной службы» [56, с. 116]. Данный вывод подкрепляется позицией Конституционного Суда Республики Беларусь, выраженной в его решении от 23 марта 2001 г. № Р-110/2001 «О сроках обжалования в суд военнослужащими дисциплинарного взыскания», в котором обоснование сочетания частного и публичного интересов изложено следующим образом: «Военнослужащие реализуют право на труд посредством прохождения ими военной службы» [. О сроках обжалования в суд военнослужащими дисциплинарного взыскания : Решение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 23 марта 2001 г., № Р-110/2001 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Указанное сочетание интересов проявляется в следующем. Как частная социальная деятельность государственная служба дает возможность первоначального свободного выбора места приложения своих сил и способностей, как публичная она характеризуется заданностью целей, задач, процессов, способов ее осуществления. С момента выбора в пользу публичной государственной службы частный интерес подчиняется своей противоположности - публичности. Однако это не означает прямого подавления. Более того, государственная служба предоставляет широкие возможности для реализации не только права на труд. При ее осуществлении гражданин может реализовать и свои иные социальные интересы. Так, государственные служащие в соответствии с законодательством имеют возможности для повышения квалификации в различных формах [151; . О совершенствовании организации переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственных органов : Указ Президента Респ. Беларусь, 24 янв. 1997 г., № 100 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 26.07.2004 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Устава Академии управления при Президенте Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 26 янв. 2001 г., № 41 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.12.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. и др.]. Некоторым категориям государственных служащих предоставляется служебное жилье, например, должностным лицам согласно перечню из специального служебного фонда [. Перечень должностей, дающих право на получение жилых помещений специального служебного жилищного фонда : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 19 мая 1999 г., № 286 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.05.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], судьям и прокурорским работникам [. О некоторых вопросах предоставления и использования жилых помещений государственного жилищного фонда : Указ Президента Респ. Беларусь, 19 марта 2007 г., № 128 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 04.12.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 4, 5], иным государственным служащим в порядке, установленном Указом Президента Республики Беларусь от 19 марта 2007 г. № 128 «О некоторых вопросах предоставления и использования жилых помещений государственного жилищного фонда» [193]. Возможности для решения ряда социальных проблем военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, финансовых расследований, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, судей и прокурорских работников предусмотрены Указом Президента Республики Беларусь от 3 апреля 2008 г. № 195 «О некоторых социально-правовых гарантиях для военнослужащих, судей и прокурорских работников» [. О некоторых социально-правовых гарантиях для военнослужащих, судей и прокурорских работников: Указ Президента Респ. Беларусь, 3 апр. 2008 г., № 195: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.10.2008 г., № 545 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. Государственные служащие имеют высокую заработную плату и социальные гарантии служебной деятельности. Можно признать, что государственный служащий, осуществляя свободный выбор в пользу государственной службы, избирает ее также как средство достижения своих социальных целей. Таким образом, в государственной службе неразрывно сосуществуют частные и публичные интересы, что отражается в законодательстве о государственной службе как сочетание публично-правовых и частноправовых начал, а не их разделение, на чем и акцентировали внимание ряд ученых [. Черенкова, Е.Э. Система права и система законодательства Российской Федерации: понятие и соотношение : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Е.Э. Черенкова. - М., 2005. - 164 л., c. 37-38, 51, 58; . Венгеров, А.Б. Теория государства и права : в 2 ч. / А.Б. Венгеров. - М. : Юристъ, 1995-1996. - Ч. 2, т. 2 : Теория права. - 1996. - 151 с., с. 154; . Блауберг, И.В. Становление и сущность системного подхода / И.В. Блауберг, Э.Г. Юдин. - М. : Наука, 1973. - 270 с., с. 177-178 и др.].

Сущностное назначение государственной службы, ее публичность и происхождение от государства проявляют ее связь с государственным управлением. Между данными явлениями существует генетическая связь, проявляющаяся в том, что государственная служба своим возникновением обязана государственному управлению, которое исторически имеет более ранее происхождение и, соответственно, порождает ее зависимость от государственного управления. Фактически, например, система органов государственного управления предопределяет элементы системы органов и структуры государственной службы. Это управление сосредоточивает систему методов и форм, используемых в государственной службе. В процессе государственной службы реализуются отношения субординации (основные) и координации (неосновные) государственного управления. По масштабу охватываемых своими отношениями государственных организаций государственное управление шире, чем государственная служба. Наличие генетической связи не означает отсутствия автономности данных явлений и их различий.

Государственное управление, как и любое управление, представляет собой упорядочивающее, целенаправленное воздействие субъекта управления на его объект, которые существуют в единой взаимосвязанной системе, для достижения государственно-значимого результата, что наилучшим образом доказано И.Л.Бачило [86, с. 8-23]. В простых управленческих структурах управление осуществляется достаточно просто, визуально наблюдаемо. В сложных управленческих структурах, к которым относится государство, оно осуществляется с помощью чрезвычайно сложного механизма, состоящего из совокупности, взаимосвязи и взаимозависимости многообразных элементов, форм, функций и методов воздействия. Указанный механизм фактически приводится в исполнение с помощью особого инструмента - государственной службы, называемой политологами «необходимым элементом современных управленческих процессов», что по их доказательству, объясняет трудности в вычленении и характеристике «собственно функций государственной службы» [3, с. 75-77], которые пытался в свое время выделить Ю.Н.Старилов [64, с. 46-62], и идеи которого поддерживаются иными ее исследователями [52, с. 32-35], другие же их несколько видоизменяют [174, с. 77-78]. Однако Ю.Н.Старилов преимущественно указывал на отдельные проявления функций государственного управления применительно к государственной службе. Вывод данного автора о том, что «перечень специальных функций установить чрезвычайно трудно, т.к. государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающих выполнение основных задач этого государственного органа» [64, с. 60-61], а также приведенные им далее примеры конкретных функций государственных органов, исходя из норм положений об этих органах, свидетельствуют о попытке выделения функций, а не о собственном их выделении для государственной службы как самостоятельного, отличного от государственного управления явления. Анализ наиболее крупных работ указанного автора, опубликованных в конце 90-х годов ХХ в. свидетельствует также о том, что он не пытается разграничить государственное управление и государственную службу, а отождествляет их [44, с. 180-197; 64, с. 46-62].

Поиск пределов разграничений государственного управления и государственной службы приводит к следующим выводам. Государственное управление со всем его сложным механизмом - это явление, которое находит внешнее выражение в одном из видов конкретной человеческой деятельности, имеющей название государственно-служебной деятельности. Таким образом, государственное управление вовне проявляется в виде государственной службы и реализуется посредством государственно-служебной деятельности. Государственная служба выступает формой осуществления государственного управления, и в этом проявляется их взаимосвязь.

Аналогично соотношение государственной службы и других видов государственной деятельности. Правосудие, законотворчество, прокурорский надзор могут осуществляться только посредством фактического несения государственной службы в этих органах. Следовательно, государственная служба представляет собой форму реализации не только государственного управления, но и в целом государственной власти, а значит, государственная служба осуществляется не только в органах исполнительной власти, но и в законодательных, судебных, прокурорских органах, то есть органах публичной власти. Близким к изложенному является и мнение А.А.Гришковца, который применительно к анализу гражданской государственной службы России определил роль государственной службы в качестве связующей категории для таких административно-правовых категорий, как «исполнительная власть» и «государственное управление» [157, с. 26].

Различия государственного управления и государственной службы видятся в их сущностном назначении. Специальное назначение государственного управления заключается в реализации исполнительной власти (ее общее назначение шире, что и отражает ее более широкий масштаб). Назначение государственной службы состоит в реализации государственной власти. В рамках осуществления государственной власти реализуется в том числе исполнительная власть. Следовательно, сущностное содержание государственного управления у?же, чем сущностное содержание государственной службы, то есть и государственно-служебная деятельность имеет более широкое распространение в системе государственной власти, чем управленческая. Государственное управление осуществляется органами государственного управления. Государственная служба осуществляется не только при реализации государственного управления (исполнительной власти), но и при осуществлении правосудия, законотворчества, прокурорского надзора.

Деятельность по осуществлению законотворчества, правосудия, прокурорского надзора обеспечивается с помощью государственного управления. Реализация управленческих задач в части организации государственно-служебной деятельности и процесса ее прохождения создает основу для осуществления таких специальных видов государственной служебной деятельности, как законотворчество, правосудие, прокурорский надзор, которые не могут существовать без подобных управленческих процедур.

Таким образом, государственное управление и государственная служба - родственные, взаимосвязанные, но не идентичные понятия. Они не подлежат совмещению и тем более взаимопоглощению, что по-своему, через категорию «административный процесс», пытаются доказать некоторые исследователи [56, с. 171-175]. Как подчеркивается в российской юридической литературе, данные категории не являются синонимами [. Мельников, В.П. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность : учеб. пособие / В.П. Мельников, В.Г. Ничипоренко ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М. : Изд-во РАГС, 2003. - 506 с., с. 344-345], однако это вызывает возражения у политологов, строящих, как представляется, свои научные выводы исходя из идеальных представлений о государственной службе исключительно как службе чиновничьей, а не из содержания законодательства, и не учитывающих тонких граней различия между ними [3, с. 234, 236-237].

Изложенное выше сущностное понимание государственной службы как единого организационного явления, напрямую связанного с реализацией государственной власти, не противоречит, а принципиально уточняет ее легальное определение. Оно также логично обусловливает два взаимосвязанных вопроса: о понимании государственной службы как единого правового явления, регулирующего совокупность возникающих в ней общественных отношений, и об ее системно-комплексном интегрированном и усовершенствованном правовом регулировании.

Ответ на первый вопрос, предопределяющий ответ на второй, в настоящее время не может быть четко сформулирован ввиду отсутствия достаточных и единообразных научных подходов к данному вопросу. Однако для его решения необходимо с общетеоретических позиций проанализировать несколько ключевых аспектов: пределы правового регулирования государственной службы, обусловливающие структурную часть одного из признаков сферы этого регулирования; ее принципы; особенности отношений государственной службы, выступающих объектом правового регулирования; состояние правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь. Установленное сущностное назначение государственной службы будет являться ориентиром для дальнейшего исследования.

1.3 Теоретические основы определения пределов правового регулирования государственной службы Республики Беларусь

Концептуально-сущностные основы пределов правового регулирования государственной службы как единой системы

Теоретическое обоснование сущностного назначения государственной службы не дает итогового представления о совокупности формирующих ее видов деятельности, выступающих объектом правового регулирования, а отсутствие четкости и однозначности в законодательном закреплении органов и должностей государственной службы, то есть места ее осуществления, является дополнительным поводом для поиска взаимосвязанных сегментов государственной службы, очерчивающих границы ее сферы и, соответственно, пределы правового регулирования.

Специально не останавливаясь на анализе понятий объекта, предмета и сферы правового регулирования и их взаимосвязях, примкнем к достаточно выработанной в белорусской науке позиции о необходимости исследования сфер при анализе разнородных правовых отношений, образующих самостоятельные комплексы для достижения наилучшего уровня правового регулирования [. Дробязко, С.Г. Предмет, сфера, объект правового регулирования в условиях формирования социального правового государства и правового гражданского общества / С.Г. Дробязко // Выбраныя навуковыя працы Беларускага дзяржаўнага ўніверсітэта, 1921-2001 : у 7 т. / рэдкал.: В.М. Гадуноў (адк. рэд.) [і інш.]. - Мiнск, 2001. - Т. 3 : Юрыспрудэнцыя. Эканоміка. Міжнародныя адносіны. - С. 9-24.; . Макарова, Т.И. Эколого-правовой статус граждан Республики Беларусь / Т.И. Макарова. - Минск : Белорус. гос. ун-т, 2004. - 231 с., с. 32-37, 47-48]. При этом в данной главе анализируются не сама сфера как комплекс отношений, а именно ее пределы, в которых данные отношения возникают. В реальном правовом регулировании данные сегменты формируют структурно-видовое наполнение государственной службы, которая в конечном итоге выступает статичной основой для определения и анализа комплекса отношений государственной службы. Необходимость структурного восприятия государственной службы при системном подходе к ней подчеркивалась в работах и других исследователей (например, [69, с. 35]). Решение поставленной задачи является чрезвычайно важным для исследования с учетом того, что ни в теории, ни в практике не выработано единых подходов к нему, а международный опыт весьма разнообразен. Однако обращение именно к такому восприятию является оправданным в смысле определения общих тенденций, возможности использования отдельных положений из зарубежной теории и практики в научном исследовании и дальнейшей их адаптации в белорусском законодательстве. Тем более, что вопросы пределов распространения государственной службы в зарубежных государствах широко освещены в трудах ученых [3; 74-80 и др.], большинство которых, к сожалению, носит описательный характер.

При анализе международной практики необходимо иметь в виду, что безусловное применение зарубежного, хотя и положительного, опыта может стать «скачком в неизвестность» [. Раапе, Л. Международное частное право / Л. Раапе ; сокр. пер. с 4-го нем. изд. А.М. Гурвича ; под ред. и предисл. Л.А. Лунца. - М. : Изд-во иностр. лит., 1960. - 608 с., с. 96], поскольку «каждая национальная правовая система состоит из гомогенных, однородных норм, которые взаимосвязаны и согласованы между собой, является «продуктом» общества и, как следствие, отражает его особенности» [. Морозова, Ю.Г. Оговорка о публичном порядке: причины ее возникновения и применения в судебной практике / Ю.Г. Морозова // Государственная служба: вопросы истории, теории и практики правового обеспечения интересов граждан Российской Федерации : сб. науч. тр. / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М., 2000. - С. 19-36., с. 27]. Национальная правовая система каждого народа, частью которой выступает и совокупность норм о государственной службе, как верно отметил С.Г.Дробязко, «складывается исторически… под воздействием многих факторов, но особое влияние на этот процесс оказывают традиции народа, экономический строй, политическая система, нравственные устои, идеология, религия, юридическая наука, культура, особенно правовая» [. Дробязко, С.Г. Право как система и его закономерности / С.Г. Дробязко // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (гл. ред.) [и др.]. - Минск, 1999. - Вып. 10. - С. 3-16., с. 7-8]. Исходя из этого исследование зарубежной практики границ правого регулирования государственной службы будет осуществляться с учетом конкретно-исторического подхода, опирающегося на национальные особенности, перспективы развития и теоретически выводы автора в пределах выработанной парадигмы научного исследования.

В законодательстве зарубежных государств при правовом регулировании государственной службы используются свои подходы к ее определению, включению в нее того или иного вида деятельности, той или иной совокупности органов (должностей), деятельность в которых (на которых) признается государственной службой. При этом возможны сочетания различных подходов. Следует согласиться с мнением Т.С.Емельяновой о том, что «определенные различия в подходах к государственной службе связаны с характером правовых систем» [3, c. 85], которые опираются на установленные модели государственной службы, но вместе с тем обусловлены различиями в развитии государств. Отпечаток на границы правового регулирования государственной службы накладывают также изменение условий жизнедеятельности в государствах, появление новых целей, задач, обусловленных новыми проблемами и назревшей необходимостью их решения. Значит, принципы фактического определения масштабов государственной службы заранее не заданы законодателями.

Изначально значимым для государственной службы Республики Беларусь является то, что она исходит из унитарной модели, в отличие от федеративной, с присущей ей «сложной и фрагментированной природой» [. Rosenbloom, D.H. Public administration: understanding management, politics, and Law in public sector / D.H. Rosenbloom, D.D. Goldman. - 3-ed. - New York : McGraw-Hill, 1993. - XVIII, 573 р., c. 95], наличием «квазиверховных правительственных единиц, вставленных между населением и национальным правительством» [204, с. 96]. Унитарную модель характеризует однородность, неделимость и «единство административной системы» [5, с. 84] и, соответственно, единство правового регулирования. В нее включается муниципальная государственная служба. В то же время, например, в Российской Федерации, США, муниципальная служба в нее не входит, а выделяется отдельно, где также отдельно существуют государственная служба в целом государства и ее субъектов. Для Российской Федерации характерно наличие двух групп нормативных правовых актов: регламентирующих вопросы федеральной и муниципальной службы [159; . О государственной гражданской службе Российской Федерации : Федер. Закон Рос. Федерации, 27 июля 2004 г., № 79-ФЗ : в ред. Федер. Закона Рос. Федерации от 23.07.2008 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009.; . Об основах муниципальной службы в Российской Федерации : Федер. Закон Рос. Федерации, 2 марта 2007 г. : в ред. Федер. Закона Рос. Федерации от 23.07.2008 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009.] Субъекты федерации принимают свои законы, которые существуют наряду с федеральными актами о государственной службе.

Различия в структурно-содержательном компоненте позволяют проанализировать границы в таких традиционных моделях государственной службы, как французская, англо-американская и германская.

Существующая французская (континентальная, или европейская) модель государственной службы имеет достаточно широкие границы. Во Франции под государственной понимается служба не только «в государственных органах, но и в государственных учреждениях и даже предприятиях, тем самым реализуются не только государственные, но и в определенной мере хозяйственные, научно-технические функции» [3, с. 88]. Такая служба в полной мере охватывается термином «публичная служба» в широком смысле. Выделяется подвид государственной гражданской службы, в который не включаются судьи, военные, полицейские, что подтверждает существование наряду с основным статусом чиновника также частного, касающегося особых категорий служащих в государстве, объединяемых понятием «публичный агент» [73, с. 240; . Административное право зарубежных стран : учеб. пособие / Л.М. Гудошников [и др.] ; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД Рос. Федерации ; под ред. А.Н. Козырина. - М. : Спарк, 1996. - 229 с. , с. 81]. Соответственно, выделяются собственно государственная служба (публичная служба в узком смысле) и иные самостоятельные виды публичных служб. Значит государственная служба Франции чрезмерно неоднородна, многослойна и многотипна.

Исследователи выделяют четыре типа государственной службы Франции: «Старые государственные службы, которые сформировались в сфере властных функций. Эта… категория служб и охватывает те виды деятельности, которые связаны с самой сутью института государственности, либо потому, что они защищают общество от внешней опасности (дипломатия, оборона) и против факторов беспорядка (полиция, правосудие), либо потому, что предоставляют государству средства для осуществления своей миссии (деньги, налоги); сюда входят также другие виды деятельности, которые рассматривались в качестве важнейших рычагов взаимосвязи и сплочения общества, поддержания общественного порядка (строительство дорог, почта)» [80, с. 60]. Так называемые экономические, социальные и социокультурные государственные службы сформировались по причине усиления влияния и даже вмешательства государства в экономический, социальный, культурный сектора, расширения власти в отдельных направлениях экономики (управление водоочистительными сооружениями, переработкой хозяйственного мусора, типографией и т.д.), социальной сферы (управление социальным государственными больницами и психиатрическими клиниками, строительством дешевого жилья и этим жилым фондом, борьбой с социальными бедствиями и др.) и культурно-социальной сферы (управление архивами, музеями, библиотекой, спортом, научными исследованиями и д.т.), установлением в них «фактической монополии» [80, с. 58-64]. «Государственная сфера стала постепенно расширяться от первичного ядра, определявшегося властными функциями, расходясь концентрическими кругами, и теперь целые пласты социальной жизни перешли под государственное управление. Покрывая все общество, сформировался целый сектор государственных служб, и сейчас он представляет собой обширную систему, неоднородную и постоянно меняющую свои контуры, сложившуюся из различных напластований, где существуют самые разнообразные виды деятельности и организационные формы» [80, с. 59]. Существующая в таком виде государственная служба отличается «динамичностью и зависит не только от управленческой целесообразности, но и политико-социальных факторов» [3, с. 88].

Исходя из анализа сложившегося во Франции понимания государственной службы, можно сделать следующие выводы. С одной стороны, государственная служба может пониматься широко, иметь сложную, многоуровневую структуру, включать в себя не только деятельность в государственных органах. Это зависит от расширения сферы влияния государства в социально-экономической жизни общества. С другой стороны, следует критически относиться к такому усложненному типу государственной службы, поскольку он не способствует ее четкой структурированности, размывает ее границы и тем самым выхолащивает смысл и назначение самой государственной службы. На наш взгляд, необходимо отделить собственно государственную службу от деятельности, к ней приравниваемой. В Республике Беларусь, как указывалось выше, подобный подход существует при зачете стажа государственной службы.

Основываясь на анализе положительного опыта французской модели государственной службы, можно предположить, что в Республике Беларусь к государственной службе можно было бы отнести деятельность служащих государственных организаций, учреждений и государственных унитарных предприятий, созданных республиканскими и местными органами государственного управления для реализации отдельных функций (например, деятельность регистраторов недвижимости агентств по государственной регистрации и земельному кадастру, сотрудников центров гигиены и эпидемиологии и т.п.). Однако возникает вопрос об определении места такого вида государственной службы в общей системе (структурно-видовой схеме) государственной службы Республики Беларусь.

Неоднозначное понимание государственной службы сложилось в США. В широком смысле - как публичная служба, она включает всех служащих публичного сектора: занимающих выборные должности, должности, связанные с юриспруденцией (в том числе судейские) и в юридических организациях, армейские, флотские, должности в полиции т.п., а также многие должности в административных учреждениях, служба в которых формирует, по мнению аналитиков [. Феофанов, О.А. А как «у них»? Попытка сравнительного анализа российского законопроекта с американскими законами о государственной службе / О.А. Феофанов // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы : сб. ст. / Рос. акад. упр. ; ред.-сост.: В.И. Лукьяненко [и др.]. - М., 1993. - С. 94-101., с. 94; . Лытов, Б.В. Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к условиям России / Б.В. Лытов // Государственная служба: теория и организация : курс лекций : учеб. пособие для вузов / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Сев.-Кавк. акад. гос. службы ; под общ. ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. - Ростов н/Д, 1998. - С. 432-460., с. 446], достаточно узкое понимание государственной службы лишь как гражданской службы (civil service). Гражданские служащие США делятся на четыре категории: политические исполнители, ответственные чиновники, специалисты, государственные служащие низового звена.

Схожее с американским понимание государственной службы характерно и для Великобритании (такая модель даже называется англо-американской). Положительным моментом установления ее границ является разграничение понятий «публичная служба», «гражданская служба» и «служба монархии». Публичная служба и гражданская соотносятся как общее и частное. Публичная служба включает гражданскую и имеет более широкое наполнение. Гражданская служба, по аналогии с такой же службой в США, объединяет всех должностных лиц государства, прежде всего, «служащих министерства, нанятых в гражданском качестве и оплачиваемых из средств, вотируемых парламентом» [74, c. 114]. Иными словами, это - «административная служба правительства» [. Civil service // Webster`s new encyclopedic dictionary. - USA, 1995. - P. 179., c. 179] или «любая правительственная служба, должности в которой замещаются на открытой конкурсной основе» [. Civil service // Webster`s New World college dictionary / M. Agnes, ed. in chief. - 4th ed. - New York, 1999. - P. 201., с. 201]. Более широкое понимание публичной службы охватывает всю гражданскую службу, а также деятельность судей, военнослужащих, служащих полиции, органов местного самоуправления и публичных корпораций, учителей и работников национальной службы здравоохранения. Во главе системы стоит служба монархии, куда входят высшие должностные лица: премьер-министр, члены кабинета, министры.

В Германии, где сложилась собственная модель государственной службы, также используется понятие публичной службы как деятельности в целях выполнения общегосударственных задач управления [78, c. 19]. Исследователи выделяют три вида публичной службы ФРГ: чиновников, служащих и рабочих государственных учреждений. При этом чиновничья служба представляет собой ее особое звено: «Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым политико-правовым статусом» [3, c. 91]. По мнению И.А.Василенко, «чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства» [72, c. 99]. «Чиновник служит всему народу. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами. При этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе» [. Bekanntmachung der Neufassung des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 27. Februar 1985 // Bundesgesetzblatt. - 1985. - Teil 1, № 13. - S. 462., п. 1 параграфа 52]. Чиновничья служба в Германии не является собственно управленческой службой, поскольку наряду со служащими государственного аппарата ее осуществляют также судьи, учителя, преподаватели высшей школы, служащие бундесвера, работники почты, железной дороги, государственных банков и некоторые другие. Важной отличительной особенностью формирования и понимания чиновничьей службы ФРГ является провозглашение ее миссионерского характера. Чиновник «не просто работает, он выполняет миссию, как слуга, орган, представитель государства, его идеи. Его статус определяется специальным законодательными актами - федеральным законом о чиновнике, федеральным дисциплинарным уставом, федеральным законом об оплате труда чиновников, постановлением о продвижении по службе и т.д. Все они (чиновники) находятся под особой защитой государства и со своей стороны связаны обязательством лояльного отношения к нему, признания и защиты существующего конституционного строя» [78, c. 19-20]. С учетом этого, с одной стороны, формируется уважительное отношение к государственной службе со стороны общества, а с другой - чиновник расценивает свое пребывание на ней как особую честь, которая формируется из уважения к своей персоне, занимаемой ею должности, к осуществляемым им важным государственным функциям. В данном смысле государственная служба ФРГ выступает образцом взаимодействия общественных, государственных и личных интересов. Ее миссионерский характер восходит к гегелевскому пониманию патриотизма как обычному состоянию «знать государство как субстанциальную основу и цель» [. Гегель, г.В.Ф. Философия права : пер. с нем. / г.В.Ф. Гегель ; авт. вступ. ст. и примеч. В.С. Нерсесянц. - М. : Мысль, 1990. - 526 с., с. 292]. Исходя из изложенного, закрепление в законодательстве миссии государственной службы Республики Беларусь также представляется целесообразным, что возможно через определение ее сущностного назначения.

Анализ законодательства о государственной службе постсоветских государств приводит к выводу о стремлении некоторых из них к структурно-системному решению вопроса о пределах правового регулирования этой службы, в частности к четкому определению сферы действия базового закона о государственной службе или о государственных служащих, на основании которого может быть четко обозначена система государственной службы посредством анализа закрепленной системы органов и должностей государственной службы, подпадающих или не подпадающих под действие соответствующего закона. Имеются перечни конкретных мест службы и видов деятельности, которые наиболее полно представлены в Законе Молдовы и приложениях к нему [163, ст. 4, приложения 1 и 2]. Чаще всего сфера действия законов постсоветских государств о государственной службе ограничивается видом службы, воспринимаемой как аппаратная, легальными синонимами которой являются гражданская или административная. Базовый закон не применяется или применяется ограниченно к политическим служащим (в Казахстане и Кыргызстане они так специально и называются), что отражено, в частности, в ст. 9 Закона Украины «О государственной службе» [160], ст. 7 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» [161], ст. 3 Закона Кыргызской Республики «О государственной службе» [162], ст. 2.4. Закона Азербайджанской Республики «О государственной службе» [. О государственной службе : Закон Азербайджан. Респ., 21 июля 2000 г., № 926-IIГ : текст по состоянию на 24 июня 2008 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=2617&oidn=_0UD0MJXOD#_0UD0MJXOD. - Дата доступа : 27.02.2009.], а также чаще всего к судьям, прокурорским работникам, депутатам.

Наибольшая степень системности характерна для законодательства Российской Федерации о государственной службе, в которое входят федеральные законы «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [206] и «О системе государственной службы Российской Федерации» [159]. В соответствии с Федеральным Законом «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба делится на три вида: государственную гражданскую, военную и правоохранительную. Государственная гражданская служба имеет самостоятельный законодательный источник регулирования.

Итогом анализа понятия и границ правового регулирования государственной службы в отдельных странах, для которых характерны различные модели государственной службы, в том числе в некоторых постсоветских государствах могут служить следующие обобщающие выводы. Государственная служба в разных странах имеет свой собственный объем, уровни и структуру. Это особенно заметно на примере широкой трактовки государственной службы как публичной службы. В зависимости от уровня и вида государственной службы, целей, стоящих перед ней, ее название и границы , как правило, имеют отличия.

В определении границ государственной службы и ее фактического наполнения прослеживается ряд общих тенденций. В понятие государственной (публичной, гражданской) службы включается деятельность в органах государственного управления (исполнительной власти). К особым видам государственной деятельности, не относящимся к собственно государственной службе, причисляют военную службу, службу на избираемых и политических должностях и чаще всего - судейскую службу. Несовпадение границ государственной службы в различных странах вызвано различиями в подходах к установлению значимости того или иного направления публичной деятельности и его государственного значения (образование, здравоохранение и др.).

В настоящее время для государственной службы Республики Беларусь, в понимание которой, согласно Закону о государственной службе [151], включается осуществление деятельности на особых государственных должностях в государственных органах, в том числе и так называемой политической службы, судейской, прокурорской, таможенной службы, службы на выборных должностях в представительных органах, а также частично военной и военизированной службы, осуществляемой непосредственно в центральных аппаратах соответствующих министерств и структурных подразделениях местных исполкомов, находящихся в двойном подчинении (органы внутренних дел) на основании письма Министерства социальной защиты Республики Беларусь от 18 июня 1999 г. [. Об исчислении стажа работы в качестве служащего государственного аппарата лиц, получающих пенсии за выслугу лет в соответствии с Законом Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел» : письмо М-ва социальной защиты Респ. Беларусь, 18 июня 1999 г., № 02-01/123 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], характерно сочетание элементов континентальной и англо-американской моделей.

С одной стороны, законодателем презюмируется довольно узкое понимание государственной службы, которое может быть сведено к понятию «государственная гражданская служба» в небольшом количестве государственных органов. С другой стороны, ее понятие расширяется за счет таких правоохранительных видов деятельности, как судейская, прокурорская, таможенная. Включение депутатской деятельности и деятельности на политических должностях в разряд общей государственно-служебной деятельности напрямую привносит в понятие государственной службы признак публичности и расширяет ее понимание как профессиональной деятельности.

Специфична моногамность государственной службы в Республике Беларусь, поскольку отсутствует специальное деление ее на виды, и ко всем ее разновидностям в соответствии с Законом о государственной службе применяется одно название - «государственная служба». Указанная моногамность не дает четкого ответа на вопрос о том, является ли государственная служба в Республике Беларусь исключительно гражданской. Формулировка части третьей ст. 7 Закона о государственной службе прямо устанавливает, что «действие настоящего Закона не распространяется на военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь» [151]. В то же время анализ части первой ст. 7, п. 1.6 части первой ст. 43 указанного Закона [151] и практика их применения позволяют сделать вывод о том, что служащие аппаратов «силовых» министерств и государственных комитетов причислены к государственным служащим, несмотря на то что они одновременно являются военнослужащими и подчиняются действию специальных нормативных правовых актов, регламентирующих военную службу. Отдельные периоды военной и военизированной службы не признаются государственной службой, но могут приравниваться к ней в соответствии со ст. 44 анализируемого Закона [151], что в совокупности приводит к выводу об отсутствии четкости и прозрачности правового регулирования системы государственной службы и ее различных структурных элементов. В связи с этим формально-юридические проблемы остаются и требуют разрешения. На наличие аналогичных пробелов законодательстве Российской Федерации указывают и некоторые российские специалисты [57, с. 644].

Сужение фактических масштабов государственной службы в пределах существующей системы органов государственного управления произошло в результате непризнания в качестве таковой службы в республиканских организациях, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 [. О структуре Правительства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 5 мая 2006 г., № 289 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 26.08.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Таким образом, в законодательстве не установлен принципиально четкий подход к выделению направлений государственной служебной деятельности, исходящих из ее целевого назначения и обусловленных местом ее осуществления, как функционального критерия для определения системы государственной службы, в результате чего возникают вопросы по поводу отнесения или неотнесения того или иного вида публичной службы к государственной. Несовершенство правового регулирования ее системы в Республике Беларусь приводит некоторых белорусских специалистов к ошибочному выводу о том, что «в России система государственной службы шире, чем в Беларуси» [. Томашевский, К. Понятие государственного служащего и его трудоправовой статус / К. Томашевский // Юстыцыя Беларусі. - 2005. - № 2. - С. 40-43. , с. 40], что опровергается нами с противоположной точностью.

Исходя из общего сущностного назначения государственной службы как деятельности по реализации государственной власти в интересах общества, может быть предпринята попытка определения системы государственной службы Республики Беларусь, устанавливающей ее фактические границы и пределы правового регулирования. Они могут варьироваться в зависимости от разрешения следующих вопросов:

- включать ли в понятие государственной службы депутатскую, судейскую службу, службу в органах прокуратуры;

- включать ли в понятие государственной службы службу на политических должностях (Президент, Премьер-министр, министры и др.);

- насколько широко следует распространять границы государственной службы в пределах существующей сферы государственного управления и включать ли в нее такие виды службы, как военная, служба в органах внутренних дел, органах по чрезвычайным ситуациям, органах госбезопасности, таможенных органах и иных подобных им военизированных органах и подразделениях;

- включать ли в понятие государственной службу в государственных учреждениях, предприятиях, организациях;

- как соотносятся различные виды государственной службы.

Основой для разрешения указанных вопросов служит сущностный подход к пониманию государственной службы. Как уже отмечалось, государственная служба представляет собой деятельность по реализации государственной власти. Государственная власть в Республике Беларусь едина и в соответствии с Конституцией осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Соответственно, посредством деятельности органов трех ветвей власти, точнее деятельности служащих, которые в них работают, и реализуется государственная власть. Как подчеркивал В.С.Каменков, именно «государственные служащие… традиционно оказывают серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти» [. Каменков, В.С. Формы и методы работы с кадрами в хозяйственных судах Республики Беларусь / В.С. Каменков // Экономика и правосудие: вопросы теории и практики / В.С. Каменков. - Минск, 2006. - С. 257-263., с. 257].