Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Специфика служебного контракта заключается также в том, что лицо, его заключающее, остается свободным не в изменении его содержания, а в конечном принятии решения о его заключении на предложенных условиях. В такой свободе волеизъявления и проявляется связь с трудоправовым регулированием. Однако подобный характер волеизъявления (инициатива) не меняет его административной сущности. Это объясняется тем, что, как доказано административистами еще в советское время, в административно-правовые отношения лица также могут вступать по собственной воле и свободно их прекращать [89, с. 114-118; 92, с. 83; 93, с. 24-28]. Основываясь на административно-правовых теориях, можно отметить, что инициатива выступает в виде элемента согласования, предшествующего изданию индивидуального акта управления. Контракт при этом служит лишь правовой формой, облекающей административное содержание существующих общественных отношений. Свидетельством постепенного приближения его содержания к истинной административно-правовой природе является также исключение Трудового кодекса Республики Беларусь (далее - ТК) [. Трудовой кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 26 июля 1999 г., № 296-З : в ред. Закона от 06.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] из перечня законодательных актов, выступающих основой для принятия Положения о порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 7 октября 2003 г. № 1271 [. Положение о порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими : утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 17 окт. 2003 г., № 1271 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 10.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 1], по сравнению с ранее действовавшим аналогичным Положением, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 января 1994 г. № 49 [. О заключении контрактов со служащими государственного аппарата : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 31 янв. 1994 г., № 49 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 25.04.2002 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Расширение сферы применения контрактов и распространение их на такие разновидности государственной службы, как военная и военизированная, которые, бесспорно, являются предметом правового регулирования административного права, дополнительно указывает на то, что существование контрактной формы не влияет на административно-правовую природу государственной службы. Следовательно, особенность данных отношений состоит в том, что их административно-правовое содержание в конечном итоге облекается в трудоправовую форму - контракты, что подтверждает особое сочетание и неразрывную связь трудовых и административных правовых отношений.

Особый характер возникающих отношений при формировании государственной службы проявляется в необходимости прохождения стажировки при поступлении на государственную службу в качестве судьи, прокурорского работника, иного государственного служащего, если это установлено в качестве условия назначения на государственную должность. Анализ действующего в этой сфере законодательства [. Кодекс о судоустройстве и статусе судей : Кодекс Респ. Беларусь, 29 июня 2006 г., № 139-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 30 дек. 2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., ст. 98; . О специальной подготовке на должность судьи общего суда Республики Беларусь : постановление М-ва юстиции Респ. Беларусь, 11 мая 2007 г., № 32 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Инструкции «О стажировке молодых специалистов, окончивших высшие учебные заведения, в органах, учреждениях юстиции и судах» : приказ Министра юстиции Респ. Беларусь, 05.04.1993 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О прокуратуре Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 8 мая 2007 г., № 220-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 06.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., ст. 49; . Положение о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 27 марта 2008 г., № 181 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 10-12] приводит к ряду выводов о природе имеющих в ней место отношений.

Действующим законодательством предусмотрено, что при прохождении стажировки со стажером заключается срочный трудовой договор. Однако это трудовой договор особого рода, поскольку стажировка - не работа по сути, а учеба, связанная с изучением специфики работы и приобретением необходимых практических навыков для выполнения обязанностей по соответствующей должности, углублением профессиональной специализации, освоением передового опыта [329, подп. 1.1 п. 1]. Стажеры системы органов юстиции, судов и прокуратуры обучаются в Институте переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры, судов, учреждений органов юстиции БГУ, а также на местах под руководством опытного руководителя по индивидуальному плану стажировки. Заключаемый со стажером трудовой договор в этой части имеет особенности по сравнению с общими нормами законодательства о труде, которые заключаются в том, что в срок стажировки не засчитывается период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда стажер отсутствовал на службе по уважительным причинам [331, п. 12], что, соответственно, продлевает сроки стажировки и срок заключенного договора. Итогом подобной стажировки являются не окончание выполнения трудовых обязанностей, ограниченных определенным сроком, а предоставление отчета о стажировке и заключения руководителя, сдача экзамена и утверждение ее итогов руководителем, назначившим стажировку, а для судей - получение специального удостоверения. Последствием невыполнения (некачественного выполнения) трудовых обязанностей по причине некомпетентности считается прекращение трудового договора, в том числе и досрочное, в то время как для стажера последствием неудовлетворительной стажировки является возможность продления ее срока, для судей - исключение из числа кандидатов.

Из вышеизложенного следует, что договор на период прохождения стажировки по ряду критериев не только не соотносится с традиционным трудовым договором, но и не является трудовым договором вообще. Он относится к особому виду договора о поступлении на государственную службу, совмещающего в себе положения административно-правового договора об обеспеченности ресурсами, распределении полномочий и ответственности, формировании специальных комиссий, утверждении планов стажировки, отчете об их исполнении, сдаче-приеме экзаменов и т.п., а также трудового договора в части установления прав и обязанностей при осуществлении практической деятельности, по соблюдению правил внутреннего распорядка, установлению мер ответственности за их несоблюдение. Таким образом, и возникающие правовые отношения в процессе исполнения данного договора не исключительно трудовые, а сочетающие признаки административных и трудовых.

Таким образом, предметом правового регулирования при комплектовании государственной службы выступают наиболее общие отношения по реализации установленных порядка комплектования должностей государственной службы, общих условий поступления на государственную службу, порядка оформления поступления на нее. Однако перечисленные отношения не охватывают всех существующих типов данных отношений. Ввиду разнородности государственной служебной деятельности в качестве отдельных самостоятельных неоднородных подгрупп следует выделить отношения по формированию депутатской, политической, в том числе президентской, судейской, прокурорской, военной и военизированной видов государственной службы, каждая из которых имеет свое юридическое содержание.

Реализация государственной службы, а точнее - ее сущностного назначения, происходит в процессе многообразных правовых отношений - отношений реализации государственной службы, образующих самостоятельную подсистему в единой системе правовых отношений государственной службы.

Обновленная научная классификация указанных отношений основывается на сущностно-функциональном подходе, а исходным теоретическим положением для научного анализа служит их традиционное деление в зависимости от субъектного состава на внутренние и внешние [110, с. 42; . Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие / Д.М. Овсянко. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2003. - 287 с., с. 13-17; . Пашерстник, А.Е. К вопросу о советской государственной службе / А.Е. Пашерстник // Вопросы советского административного права : сб. ст. / Акад. наук СССР, Ин-т права ; отв. ред. В.Ф. Коток. - М. ; Л., 1949. - С. 97-133., c. 122-123; . Советское трудовое право : учеб. для вузов / А.С. Пашков [и др.] ; под ред. А.С. Пашкова, О.В. Смирнова. - М. : Юрид. лит., 1988. - 605 с., с. 30; . Сыроватская, Л.А. Трудовое право : учебник / Л.А. Сыроватская. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Юристъ, 1999. - 312 с., с. 27 и др.]. Еще российский ученый-государствовед XIX в. И.Е.Андреевский отмечал, что «государственная служба представляет собой двоякое правоотношение должностных лиц, делающихся правительственными органами к правительству и государству, с одной стороны, и к народу, с другой» [15, c. 199, 486-487]. Данная позиция поддерживается и рядом современных авторов, по-разному представляющих наполнение каждого из видов данных отношений. Она отражена в большинстве учебников по трудовому праву и иных публикациях (например, [49, c. 7; 183, c. 56; 332, с. 13-17 и др.]).

Деление правовых отношений государственной службы на внутренние и внешние представляет научный интерес в связи с попытками четкого разграничения их на основе определения юридической природы этих отношений как отношений административных или трудовых, внутренние из которых многие исследователи называют также отношениями в процессе труда государственных служащих и относят их к трудовым, а внешние отношения государственных служащих как агентов публичной власти - к административным [3, с. 61; 332, с. 122-123; 334, с. 30; 335, с. 27; . Манохин, В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации / В.М. Манохин // Государство и право. - 1997. - № 9. - С. 5-11., с. 6, 9; . Смирнов, О.В. Трудовое право : учебник / О.В. Смирнов. - М. : ТЕИС, 1996. - 382 с., с. 20-21]. Такое разделение предметов правового регулирования выглядит искусственным, поскольку, во-первых, исключает возможность возникновения административных внутренних отношений и, наоборот, трудовых внешних, а во-вторых, не охватывает всех иных возможных разновидностей отношений государственных служащих в связи с ее осуществлением. Из предложенной классификации выпадают, например, налоговые отношения в связи с особым трудом государственного служащего.

Признавая подобное деление правовых отношений в целом возможным, оспорим отнесение первых из них исключительно к трудовым, а вторых - только к административным.

По своей сути административные правовые отношения - не только отношения внешнего характера органов государственного управления (их представителей) с иными субъектами. Это также отношения, возникающие внутри любых государственных органов, складывающиеся между начальниками и подчиненными по поводу осуществления процесса государственного управления, что достаточно подробно освещено в трудах по административному праву [42, с. 16; 89, с. 17; 228, с. 2; . Бахрах, Д.Н. Административное право : учеб. для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М. : Норма, 2004. - 768 с., с. 65; . Административное право : учебник / Ю.М. Козлов [и др.] ; под ред. Л.Л. Попова. - М. : Юристъ, 2002. - 697 с., с. 41, 43; . Административное право : учеб. для вузов / К.С. Бельский [и др.] ; под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М. : Юристъ, 2002. - 726 с., с. 21, 22; 302, с. 307, 311 и др.]. Поверхностный взгляд ряда ученых на административно-правовые отношения не дает четкого представления о виде этих отношений и их характере в процессе осуществления государственной службы. Одни авторы относят к ним отношения по исполнению властных полномочий [318; . Чиканова, Л.А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития / Л.А. Чиканова // Журн. рос. права. - 2000. - № 3. - С. 48-54., с. 49], которые могут быть и внутри организации между начальником и подчиненным, другие - только внешние отношения государственных служащих с гражданами, учреждениями, организациями, предприятиями [332, с. 122-123], третьи уточняют последнюю точку зрения, указывая на их возникновение «за пределами коллектива того органа, где они служат» [337, с. 20-21].

Если признать особым видом государственной службы, как это установлено некоторыми законодательными актами (например, Законом «О воинской обязанности и воинской службе в Республике Беларусь» [256, ст. 1]) и поддержано учеными, военную службу, то оспариваемый научный подход может быть признан тем более ошибочным, потому что складывающиеся в процессе военной службы отношения редко носят внешний, а всегда государственно-властный, служебно-дисциплинарный внутренний характер. Следует признать также, что развитие законодательства о государственной службе в Республике Беларусь по многим позициям унифицировало гражданскую и военную службу (заключение контрактов, создание резерва кадров и др.). Военная и военизированная служба в настоящее время осуществляются по образу и подобию обычной трудовой деятельности, но имеющей специфику в силу ее особого характера. Однако не оспаривается, что отношения в сфере военной службы - это отношения административно-правовые, а их правовое регулирование бесспорно предписывают административному праву.

Кроме того, подобное разделение отношений государственной службы по предмету правого регулирования вряд ли оправданно, так как невозможно ни теоретически, ни тем более практически отделить внутренние (называемые трудовыми) от внешних (административных), когда при осуществлении последних по сути реализуются служебные функции лица, установленные в должностных инструкциях, а их недобросовестная реализация влечет меры дисциплинарного воздействия, вплоть до прекращения государственной службы, а без внешних отношений нет внутренних, поскольку пропадает смысл в их существовании, и наоборот. Исходя из этого, такое деление не может служить основанием для определения юридической природы этих видов отношений, а приводимые в литературе примеры не являются правилом, а носят частный характер. Значение подобного разделения видится в другом: оно показывает, что правовые отношения государственной службы при ее осуществлении государственными служащими разнообразны и неоднородны, а их анализ приводит к выводу о том, что они тесно переплетены и неразрывно связаны.

Указанное свойство проявляется прежде всего во внутренних правовых отношениях, которые, по нашему мнению, необходимо рассматривать как отношения корпоративные. Они возникают между государственными служащими как членами единого коллектива государственных служащих, связаны с осуществлением государственными служащими своих служебных обязанностей как работников и с реализацией ими своих субъективных прав как специальных субъектов внутри корпоративной единицы. Как обычные работники государственные служащие вступают в отношения по предоставлению отпусков, выплате заработной платы, реализации своих общих трудовых прав и обязанностей, обязанностей и прав администрации как нанимателя или его представителя, регламентированных ТК Республики Беларусь [324, ст. 11, 12, глава 5 и др.]. Государственный служащий независимо от вида осуществляемой им государственной службы, с одной стороны, выступает в роли обычного работника, имеющего общий трудовой статус, а с другой - обладает специальным правовым статусом в силу особой роли, отводимой ему в государстве. Как верно отмечено А.Г.Тиковенко, при этом государственный служащий является «одновременно субъектом двух видов правоотношений - служебных (имеются в виду административно-правовые отношения. - О.Ч.) и трудовых», которые «функционально связаны между собой» [31, с. 14-15]. В настоящей работе в служебные (административные) правовые отношения включены как внешние, так и внутренние, что дополнительно подтверждает несовершенство классификации правовых отношений государственной службы на внутренние и внешние по признаку предмета правового регулирования.

Специальный правовой статус государственного служащего закреплен в ряде нормативных правовых актов: начиная от законов, включая базовый Закон о государственной службе, до индивидуальных служебных контрактов, приказов и распоряжений руководителя. При его реализации государственный служащий вступает в отношения с другими государственными служащими: выше- и нижестоящими, равнозначными себе, работающими с ним в одной организации или нет, а также во внешние отношения государственной службы. Реализация специального правового статуса государственным служащим происходит в связи с ежедневным решением им задач государственной службы в процессе ее прохождения, что в конечном итоге выстраивает служебную карьеру государственного служащего.

Внутренние отношения государственной службы могут иметь различные пределы распространения в зависимости от понимания корпоративности. В широком смысле - это многообразные отношения государственных служащих в пределах всей системы государственной службы, охватывающей ее различные виды. В более узком смысле - это отношения в пределах одного вида государственной службы (только между судьями или прокурорскими работниками, между аппаратными служащими или военнослужащими и т.д.). Еще более узкое понимание корпоративности сужает и круг правовых отношений, возникающих в данной сфере, ограниченный пределами конкретного постоянного коллектива служащих, причем в ряде случаев квазитрудового (судьи одного суда, нотариусы одной государственной нотариальной конторы).

Среди указанных отношений отдельно выделяются своей специфической особенностью правовые отношения, основанные на административном подчинении властвующему субъекту (возникают между руководителями и подчиненными), и отношения, основанные на принципе равноправия и независимости служащих друг от друга (возникают между иерархически неподчиненными государственными служащими в связи с выполнением ими своих функциональных обязанностей, реализацией правомочий).

Более подробное деление внутренних правовых отношений государственной службы проведено И.В.Черепановой в диссертационном исследовании российской теоретико-правовой мысли о государственной службе XIX в., в котором отмечается, что государственно-служебные отношения в анализируемый исторический период складывались между «носителем верховной власти и начальствующими лицами, между начальствующими лицами, между последними и должностными лицами, а также между должностными лицами» [. Черепанова, И.В. Государственная служба Российской империи XIX века: теоретическое исследование : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / И.В. Черепанова. - Омск, 2001. - 233 л., с. 16, 129]. Аналогичное деление, исключая первый вид, предложено и в работе А.Г.Тиковенко, опубликованной в советский период [30, с. 6]. Данные теоретические выводы актуальны и в настоящее время, что обусловлено неизменяемой сущностью государственной службы, определяющей и неизменность комплекса служебных правовых отношений.

В противовес внутренним правовым отношениям государственной службы, характеризующимся разнообразием, внешние отношения, выходящие за рамки внутрикорпоративного общения государственных служащих, однообразны. Они возникают по поводу представительской деятельности государственных органов государственной службы в связи с реализацией прав, свобод и интересов так называемых «носителей субъективных прав и обязанностей» [90, с. 206-207], хотя некоторые исследователи предпринимали попытки деления таких отношений [342, с. 129-130].

Не отрицая значимости проанализированной классификации, для более четкого определения природы и анализа особенностей правовых отношений, связанных с реализацией государственной службы, предложим их иное деление. Это деление основывается на сущностно-функциональном критерии и исходит из первичности правовых отношений, связанных с осуществлением государственным служащим своих обязанностей и реализацией полномочий, установленных в законодательных актах, в должностных инструкциях и возникающих при этом отношениях по исполнению государственных функций, и вторичности сопутствующих им отношений по обеспечению их надлежащего осуществления. И первые, и вторые могут быть как внешними, так и внутренними.

Важным является то, что любые отношения первой из указанных групп в своей юридической природе касаются публичного интереса. Они возникают в связи с реализацией государственных полномочий, которыми наделен государственный служащий. Отношения данной группы неоднородны в силу разнородности и видового разнообразия государственной службы как деятельности, стоящих перед каждым видом своих целей, задач, функций, что объясняет и специфичную юридическую природу отношений по реализации полномочий депутатами, судьями, прокурорскими работниками, государственными служащими исполнительной ветви власти и иными аппаратными служащими, политическими служащими.

Наибольший охват имеют отношения по реализации государственного управления, существующие как в пределах исполнительной ветви власти, так и в иных сферах. Они характеризуются административно-правовой сущностью и содержанием, основаны на административном подчинении властвующему субъекту (вышестоящему или равнозначному, но в обязанности которого входит влияние на иных государственных служащих, что обеспечено соответствующими правомочиями). Наличие подобных отношений не следует сводить к безусловному подчинению, означающему связанность властью начальника. Эти отношения основаны на правовых нормах, на четком закреплении функций, обязанностей, выполняемых каждым государственным служащим. Их закрепление возможно в положениях об органе, структурных подразделениях, должностных инструкциях, причем основным применительно к каждой должности выступает последний документ.

Специальное правовое регулирование комплекса данной группы отношений в законодательстве отсутствует. Общей правовой основой их существования служит норма ст. 21 Закона о государственной службе [151], закрепляющая требование к государственному служащему исполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством. Вместе с тем значимость данных правовых отношений как собственно отношений по реализации государственной службы требует также их отдельной правовой регламентации.

Вторая группа правовых отношений как часть общей системы направлена на обеспечение надлежащего существования и реализации первой. Она представлена разнообразными отношениями прохождения государственной службы, связанными с изменениями в служебной деятельности лица, объединенными, в свою очередь, в группы и образующими этапы прохождения государственной службы [155, с. 569], отношениями государственного служащего с налоговыми органами в связи с его особым правовым статусом, социального обеспечения государственных служащих как общего (обеспечение пособиями по уходу за детьми), так и специального (наступление инвалидности в связи со службой, особое социальное страхование) и т.п. Как и первой группе отношений, данной группе присуще разнообразие, обоснованное особенностями различных видов государственной службы. Например, одни государственные служащие вообще не имеют права вступать в отношения по поводу членства в политической партии (судьи, прокурорские работники [327, ст. 88; 330, часть третья ст. 8)], другие же имеют такое право, но не могут «использовать служебное положение в интересах политических партий…, если это расходится с интересами государственной службы» [151, ст. 22]. Также различаются и конкретные отношения в связи с социальным обеспечением государственных служащих каждого вида государственной службы.

Вторая группа указанных отношений наиболее полно регламентирована законодательством о государственной службе и, соответственно, подверглась научному анализу, что, однако, не означает ее приоритета, а свидетельствует о возможностях систематизации формирующих ее отношений для достижения целей правового регулирования. Наоборот, их главной особенностью выступает вторичная (обеспечительная) роль в реализации сущности государственной службы по отношению к первой группе и вытекающая из этого неразрывная связь между ними, что выступает одним из их характерных признаков.

Еще одним признаком совокупности обеих групп правовых отношений системы реализации государственной службы является их комплексность, обусловленная не только сложностью структуры государственной службы, объединяющей ее различные виды (прокурорскую, судейскую, аппаратную и др.), но и функциональной неоднородностью самого процесса реализации службы, объединяющей в себе признаки трудовой и административной деятельности. Следовательно, в данной системе получают взаимное сосуществование разноотраслевые отношения, имеющие различный характер взаимосвязи и взаимовлияния, что отражается и на специфике правового регулирования. А.Е.Пашерстник писал по этому поводу, что «отдельные группы… отношений не составляют замкнутого круга, они переплетаются друг с другом» [108, с. 156].

Большинство специалистов в области трудового права небезосновательно отмечают, что государственный служащий, реализуя трудовую функцию, выступает в роли работника и, соответственно, вступает в отношения, имеющие трудоправовую природу. Единства мнений относительно круга этих отношений не достигнуто. Следует согласиться, что отношения по выплате заработной платы, предоставлению отпусков [. Томашевский, К.Л. Проблема сохранения единства отрасли трудового права / К.Л. Томашевский // Проблемы реализации норм права в условиях формирования рыночных отношений : материалы респ. науч.-практ. конф., Минск, 24 нояб. 2006 г. / Белорус. гос. экон. ун-т ; редкол.: г.А. Короленок (отв. ред.) [и др.]. - Минск, 2006. - С. 157-158., с. 158], а, по нашему мнению, и общих льгот, гарантий, компенсаций, являются трудовыми. Они также возникают в связи с реализацией не просто всех «норм о рабочем времени и времени отдыха, трудовой дисциплине, заключении коллективных договоров и соглашений, разрешении трудовых споров, дисциплинарной ответственности работников и нанимателей, об охране труда и др.» [35, с. 74; 217], а, как уже было отмечено, общих трудовых норм, которые Н.И.Фаянсом названы «личными отношениями государственного служащего в области труда» [26, с. 9], когда «в качестве носителей личных прав» [93, с. 38] они становятся участниками трудовых отношений.

Однако зачастую трудовые отношения в сфере государственной службы приобретают «определенные особенности» [343, с. 158], которые обусловлены не столько «управленческим характером работы», как отмечено К.Л.Томашевским [343, с. 158], сколько спецификой самой государственной службы не только как частной, но прежде всего публичной деятельности, в результате чего трудоправовые отношения специализируются. На них, в частности, влияют особые условия службы: наличие дополнительных конституционных или административных отношений по соблюдению ограничений, несению специальных обязанностей, возникновению дополнительных оснований для прекращения контракта (например, выход в отставку, утрата доверия для политических государственных служащих, что, по нашему мнению, может быть в качестве самостоятельного основания закреплено в законодательстве и др.). Таким образом, налицо совмещение признаков различных отношений: трудовых и конституционных, трудовых и административных. Иногда имеет место также совмещение налогово-трудовых отношений (ежегодное представление деклараций о доходах и имуществе).

Совмещение признаков в одних случаях проявляется в виде взаимодополнения одних другими, а в других - возникновения на основе их взаимовлияния модернизированных отношений.

Примером взаимодополнения административных и трудовых служат отношения по присвоению классов государственным служащим, проведению аттестации, привлечению к дисциплинарной ответственности. Так, последние, связанные по своей сущности с неисполнением (ненадлежащим исполнением) обязанностей государственным служащим как работником в процессе труда и направленные на обеспечение дисциплины, вместе с тем в сфере государственной службы обретают административные формы (административные акты), а также административно-правовое содержание как в общем, поскольку реализуется административная власть, так и в частности (например, при закреплении прав начальников по применению мер дисциплинарного воздействия в отношении подчиненных). В этих отношениях имеются свои юридические факты, связанные с нарушением в ряде случаев (например, должностными лицами таможенных органов, военнослужащими, сотрудниками органов внутренних дел и др.) не просто трудовой, а служебной дисциплины, понятие которой сопряжено с административно-правовым содержанием (в частности, неисполнением приказов начальника). Подобные отношения можно назвать «производными от трудовых…, в той или иной мере обеспечивающими нормальное функционирование трудовой деятельности» [. Викторова, С. Некоторые вопросы правовой сущности трудовых отношений / С. Викторова // Юстыцыя Беларусі. - 2007. - № 1. - С. 63-65., с. 63], но исключительно к трудовым они не могут быть причислены.

Примером взаимовлияния трудовых и административных отношений служит особая форма отношений по прикомандированию военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, финансовых расследований Комитета государственного контроля, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям к государственным органам и иным организациям [. О совершенствовании порядка прикомандирования военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, финансовых расследований комитета государственного контроля, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям к государственным органам и иным организациям : Указ Президента Респ., 2 июля 2002 г., № 345 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 20.12.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], которые представляют собой модернизированный вид отношений прохождения военной или военизированной службы за счет влияния на них трудовых отношений командирования и перемещения.

Таким образом, отношения прохождения государственной службы часто могут иметь совмещенную или, как отметил, но не обосновал специалист в трудовом праве В.М.Луганцев, «двойственную юридическую административно-трудовую природу» [. Луганцев, В.М. Проблемные вопросы сферы действия современного трудового права / В.М. Луганцев // Государство и право. - 2004. - № 5. - С. 28-37, с. 34], а, как было указано нами, и иную совмещенную природу. В административном праве подобные отношения получили название смежных, то есть пограничных, отношений. Следует согласиться с мнением о том, что в административном праве, как и в трудовом и, тем более, в конституционном, таких отношений особенно много ввиду масштабности сфер их применения [. Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс : полн. курс / Ю.А. Тихомиров. - М. : М.Ю. Тихомиров, 2003. - 651 с., с. 58].

Верно подмечено Л.А.Чикановой, что в отношениях рассматриваемой группы «имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственных служащих причастна (связана) с реализацией функций государства» [318, с. 67]. Представляется, что именно это сущностно и определяет их отличия от общих трудовых отношений. По нашему мнению, специфика анализируемой группы отношений заключается также в том, что любые трудовые отношения в сфере государственной службы реализуются посредством административных отношений, их процессуальной разновидности и сопряжены с использованием управленческих методов и форм.

Из вышеизложенного следует, что в процессе прохождения государственной службы могут иметь место различные варианты комплексного сочетания правовых отношений различной отраслевой принадлежности: наличие отношений с неизменной отраслевой юридической природой, обеспечивающих надлежащее существование и реализацию друг друга и иных отношений, наличие совмещенных (взаимодополняющих и взаимовлияющих) отношений. Существование всех указанных разновидностей правовых отношений независимо от родовых признаков в закрепленной правом специфике возможно лишь в связи с осуществлением государственной службы как деятельности. В противном случае необходимость в таких отношениях отпадает. В связи с этим их обособленное существование в сфере государственной службы невозможно.

Предпринимая попытку определить в целом юридическую природу правовых отношений, связанных с реализацией государственной службы, нельзя не отметить, что все они, независимо от принадлежности к той или иной группе имеют признаки «социально-трудовых отношений (общественно-трудовых)» [. Андриановская, И.И. Сфера действия норм трудового права и система правоотношений в сфере применения труда / И.И. Андриановская // Изв. вузов. Правоведение. - 2000. - № 5 - С. 78-82., с. 81], где собственно государственная служба выступает как «процесс…, в котором человек своей собственной деятельностью опосредует, регулирует обмен веществ между собой и природой» [. Маркс, К. Сочинения : в 50 т. / К. Маркс, Ф. Энгельс. - 2-е изд. - М. : Госполитиздат, 1955-1981. - Т. 23 : Капитал. Критика политической экономии : в 2 кн. - Кн. 1 : Процесс производства капитала / подгот. к печати А.И. Малыш. - 1960. - 907 с., с. 188], и имеет общественный характер, выражающийся вовне в виде общественных отношений. Трудовая деятельность людей - субъектов данных отношений, осуществляемая на благо иных людей (одного или нескольких, объединяемая также в такой человеческий коллектив, как государство) имеет в том числе и признаки наемного труда и регулируется правом. Следовательно, по своей сути государственная служба - тоже труд, а складывающиеся при этом отношения независимо от их вида (судейские, военные и т.п.), но в применении к каждому конкретному человеку - государственному служащему - отношения трудовые. Суть этих отношений не изменяется в зависимости от вида государственного служащего (депутат, судья, специалист министерства и др.), вступающего в них при осуществлении им работы в пользу и интересах других, которая именуется трудовой деятельностью. Изменяются лишь отдельные элементы этих отношений (субъекты, содержание, объекты, юридические факты).

Благодаря указанным свойствам правовых отношений государственной службы стало возможным принятие 7 июня 1978 г. Генеральной конфедерацией МОТ Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (О трудовых отношениях на государственной службе) [. О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (о трудовых отношениях на государственной службе) : конвенция Генер. конфедерации МОТ, 7 июня 1978 г. // Международная организация труда и права человека / Обществ. об-ние «Белорус. центр конституционализма и сравн.-правовых исслед.» ; авт.-сост. А.А. Войтик. - Минск, 2002. - С. 209-212. ], что в целом является чрезвычайно важным для регулирования вопросов реализации частноправовых интересов в ней. Однако наличие данной Конвенции не означает провозглашения отношений государственной службы как исключительно трудовых, на что часто указывают специалисты в области трудового права. В ней подчеркивается необходимость ориентации в государственной службе на общие правила свободы объединений, выступающих в качестве обеспечительных механизмов защиты государственных служащих как работников. В ней не отрицается публичный характер государственной службы, а определяются возможности и процедуры учета частных интересов при осуществлении публичной государственной службы (части первая и вторая ст. 6, ст. 7). Тем самым подтверждается совмещенная юридическая природа ряда отношений государственной службы. Именно поэтому в некоторых нормативных правовых актах Республики Беларусь по вопросам государственной службы прямо не устанавливается, что они касаются отношений государственной службы, хотя по содержанию именно таковыми и являются. В качестве примера можно привести Декрет Президента Республики Беларусь от 27 марта 1997 г. № 10 «О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики» [. О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики : Декрет Президента Респ. Беларусь, 27 марта 1997 г., № 10 : в ред. Декрета Президента Респ. Беларусь от 23.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], в котором понятия «работник» и «государственный служащий (служащий государственного аппарата)» используются как синонимы.

Данные рассуждения дополнительно подчеркивают, что правовые отношения государственной службы настолько специфичны, а сущность их своеобразна и первоначально предопределена необходимостью наличия самой государственной службы, что вряд ли следует разграничивать отношения, носящие совмещенный характер: прежде всего административные и трудовые, конституционные и административные, а целесообразно определить их в качестве особых отношений осуществления (реализации) государственной службы, входящих в единую сферу правового регулирования. Тем более ошибочно в качестве основополагающих отношений при реализации государственной службы выдвигать трудовые отношения. Это может привести к односторонности как их научного исследования, так и правового регулирования, а порой служить основой для теоретических казусов, когда «отношения по исполнению обязанностей государственной службы» объявляются трудовыми, а «отношения по реализации полномочий государственного органа в структуре государственного аппарата (механизма)» - административными [35, с. 72-73, 77]. В то же время не стоит придерживаться и противоположной категоричной позиции, согласно которой отношения государственной службы в принципе не могут быть трудовыми, поэтому они должны быть «освобождены» от влияния трудового права и требуют перехода на регулирование исключительно нормами административного права [37, с. 187-188; 49, с. 15; 64, с. 216; 317, с. 65-66; . Гришковец, А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы / А.А. Гришковец // Государство и право. - 2002. - № 12. - С. 11-24., с. 22, 24]. По нашему мнению, при осуществлении государственной службы могут и должны сосуществовать как трудовые, так и административные правовые отношения. Однако многие конкретные отношения реализации государственной службы имеют совмещенные юридические свойства и образуют единый комплекс, а, соответственно, требуют не раздельного, а единого правового регулирования и научного изучения, чему способствует их системная классификация по сущностно-функциональному признаку. С учетом изложенного необходимо прекратить научные споры и, не предпринимая попыток «разорвать» единые отношения, стремиться урегулировать их возможными правовыми средствами.

Единство всех видов отношений государственной службы, объединяющее различные подсистемы, определяется также их юридической природой, обусловленной существованием особого отношения, возникающего сразу после заключения индивидуального служебного контракта с государственным служащим или его избранием, назначением на должность независимо от уровня государственного служащего в служебной иерархии. В дореволюционной теории государственного права оно получило название публично-обязательственного или публично-правового отношения частного лица к носителю верховной власти [15, с. 468, 472; 19, с. 398-403; 146, с. 562] и подверглось дальнейшему теоретическому осмыслению в современности [66, с. 128-129; 56, с. 70-71 и др.].

Проведенный анализ теоретических взглядов позволил сформулировать основные признаки указанного отношения: оно возникает между частным лицом и субъектом верховной власти; в основе его содержания лежит уполномочие носителя верховной власти на осуществление частным лицом особых действий; в результате этого уполномочия возникает отношение по представлению интересов государственной власти, когда он обязан их представлять, выступая при этом от имени этой власти; возникновение данного отношения происходит на основании договора, имеющего специфическую юридическую природу и особенности, определяемые сферой права, особым статусом такой стороны договора, как субъект верховной власти, что затрагивает и содержание договора; особым порядком заключения, прекращения договора и последствиями его нарушения.

В развитие данных взглядов следует отметить, что таким договором могут служить не только письменный договор (контракт), но также административный акт (например, для политических служащих) и получение депутатского мандата. Сущностное назначение государственной службы и характерные черты отношений ее реализации позволяют сделать вывод о том, что публично-обязательственное отношение между государственным служащим и государством, являясь стержневым для всех конкретных отношений, связанных с государственной службой, очень близко по своей сути к особым, длящимся отношениям, имеющим все признаки такой разновидности отношений, как правовое состояние, «отражающее положение лица в обществе, его отношения с другими людьми» [. Государственное право Российской Федерации : курс лекций для юрид. ин-тов и фак. : в 2 т. / Ю.А. Дмитриев [и др.] ; Моск. юрид. ин-т ; под ред. О.Е. Кутафина. - М., 1993-1994. - Т. 1. - 1993. - 235 с., с. 14], существование которых признано конституционно-правовой наукой [100; с. 109-110; 103, с. 11, 104, с. 15, 105, с. 13 и др.]. Частное лицо как бы принимается в особую группу лиц, уполномоченных государством осуществлять его функции - «семью» государственных служащих, что предоставляет ему особый правовой статус. Именно это правовое отношение является аккумулирующим все внутренние отношения реализации государственной службы. Отношения между государством и государственным служащим носят долговременный характер, что особенно проявляется в карьерной государственной службе, не ограниченной служебными контрактами.

Изложенные выводы обосновывают комплексный характер отношений государственной службы. Соответственно, становится очевидной причина объединения отношений нескольких разных родов в единую систему, представленную их взаимной связью, переплетениями, а зачастую и невозможностью обособления друг от друга. Они подчинены общей юридической публично-правовой природе. С учетом указанного при попытке определения приоритета юридических свойств во всей совокупности административно-трудовых отношений (но не в отдельных их конкретных видах) следует отдавать предпочтение их административно-правовому характеру. В связи с этим нельзя согласиться с позицией Л.А.Чикановой о том, что в административно-правовые отношения государственный служащий «вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий» [341, с. 49]. В течение всего периода службы существуют не только трудовые [341, с. 49], но, по нашему мнению, прежде всего публично-правовые административные отношения уполномочия, благодаря которому наличествуют и трудоправовые отношения.

Интегрирующее отношение уполномочия характеризуется также специфичным субъектом - государственным служащим, который является обязательным элементом во всех подсистемах, группах и конкретных правовых отношениях государственной службы. Как верно отметил Ю.Н.Старилов, служащий выступает их «основным связующим звеном» [65, с. 189]. Его правовой статус как государственного служащего, обусловленный статусом замещаемой им государственной должности как основной ячейки государственного органа, дополнительно указывает на то, что он - не просто трудящийся-работник, а представитель государства. Без государственного служащего отношения по реализации должности, а значит, и реализации государственной службы, не наступят. Следствием этого общетеоретического правила на практике выступает распределение обязанностей между государственными служащими на период вакансии должности или временного отсутствия замещающего ее государственного служащего. Возможность существования вакантных должностей без перераспределения обязанностей по ним ставит вопрос об их целесообразности.

Вышеизложенные выводы значимы для сохранения в законодательстве понятия должности, связанного с замещающим ее государственным служащим, как это и закреплено в Законе о государственной службе в противовес появляющимся научным идеям, отграничивающим должность от государственного служащего и умаляющими ее значение для определения статуса государственного служащего [91, с. 246, 248]. Общетеоретически государственный служащий и государственная должность нераздельно связаны в системе правовых отношений государственной службы как их обязательный субъект и один из сущностных признаков объекта - деятельность (государственная служба), определяющая также пределы сферы правового регулирования данных отношений. Практически же статус государственного служащего возникает в момент занятия государственной должности при вступлении в ключевое отношение управомочия и теряется с утратой государственной должности. С учетом указанного понятно, почему должности присуща «двойственность», отмеченная А.В.Гусевым, когда, с одной стороны, ей придается значение государственного установления, а с другой - персонифицированного (служебного) места [156, с. 76]. Выводы о неразрывной связи должности и государственного служащего содержатся также в учебнике Ю.Н.Старилова «Служебное право» при определении им должности как статутно-правового и конкретно-функционального явления [44, с. 108].

По нашему мнению, вряд ли оправданно включать в легальное определение должности такой признак, как наличие заработной платы по ней, акцент на который делают некоторые ученые [91, с. 247-248; 157, с. 28-29], поскольку она относится не к характерному признаку должности, а к процессу ее установления в государственном органе, что достаточно подробно описано В.М.Манохиным [22, с. 67-79].

Другим объединяющим признаком рассматриваемых отношений выступает особая сфера государственной деятельности - сфера государственной службы, в которой получают свое развитие данные отношения. Эта сфера характеризуется единством, очерченными правовыми нормами границами ее существования (они определяются системой государственной службы и характером осуществляемой в ней деятельности - государственной службы), многообразием и в то же время единым источником возникающих в ней отношений. Таким образом, данная сфера уникальна, поскольку она одновременно разнородна по нескольким признакам, определяющим и характерные разновидности существующих в ней отношений: по видам службы, по характеру осуществляемой деятельности, по предмету правового регулирования, что не свойственно иным сферам правового регулирования.

В отличие от иных сфер, именно сфере государственной службы присущ сложный комплекс отношений, где каждый его вид связан с другим тем, что в различных видах государственной службы существуют отношения как по организации, так и по реализации государственной службы, сочетается как публичный, так и частный интерес, а назначение государственной службы не может быть реализовано без наличия системы отношений государственной службы во всем их многообразии и без обязательного комплексного правового регулирования. Обязательная комплексность правового регулирования, исключающая разграничение конкретных предметов по отраслям, также выступает признаком, интегрирующим правовые отношения государственной службы в единую сферу.

Наличие множества правовых отношений государственной службы, возникающих в ней и объединенных в сравнительно самостоятельные подсистемы и в их пределах - группы не означает наличия четкой грани между ними. Их разграничение проводится по внешней форме проявления единого функционирующего государственно-служебного механизма. Объединяющим признаком выступает постоянный непрерывный характер всей государственной службы, государственных органов и в целом государства. Эти отношения в своем многообразии никогда не являются законченными настолько, чтобы не влечь возникновения новых служебных отношений (их групп и конкретных разновидностей). Одни из них перманентно сменяют другие: создание системы органов или одного из них порождает необходимость учреждения должностей, их дальнейшего комплектования государственными служащими и постоянной реализации ими государственных полномочий, соответствующих определенной должности. В совокупности правовые отношения государственной службы составляют единую, постоянно функционирующую, не имеющей конечного результата (как, например, гражданско-правовое, уголовно-правовое отношение) систему, где все отношения, несмотря на их неоднородность и своеобразие, взаимосвязаны и взаимообусловлены и тем самым образуют единый объект правового регулирования - сферу отношений государственной службы.