Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Понятие регламента, или его разновидности - служебного регламента, не получило легального закрепления в законодательных актах Республики Беларусь, но термин «регламент» очень часто используется в нормативных правовых актах Республики Беларусь применительно к разнообразным организационным, как правило, коллегиальным формам государственного управления. В Законе о государственной службе закрепляется обязанность государственного служащего соблюдать установленный в государственном органе регламент, за неисполнение которого предусмотрена дисциплинарная ответственность. При этом регламент отграничивается от правил внутреннего трудового распорядка и иного порядка, связанного, в частности, с работой со служебной информацией, обращениями граждан и юридических лиц, участием в мероприятиях, проводимых в государственном органе [151, ст. 20, 22].

В законах государств СНГ о государственной службе понятие регламента (служебного регламента) не используется. В законодательстве Российской Федерации встречаются близкие понятия «административный регламент исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг» [527, с. 16; . О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг : постановление Правительства Рос. Федерации, 11 нояб. 2005 г., № 679 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009.], связанный с порядком оказания публичных услуг, и «регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» [. О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства Рос. Федерации, 19 янв. 2005 г., № 30 : в ред. постановления Правительства Рос. Федерации от 11.11.2005 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009.], которые являются, как нам представляется, частью служебного регламента. В Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [205] содержится также понятие «должностного регламента», закрепляющее в части второй ст. 47 общие требования к нему, содержащие регламентацию правового статуса должности, что идентифицирует должностной регламент как усовершенствованную должностную инструкцию.

В широко распространенном значении регламент представляет собой правила осуществления какой-либо деятельности, что влечет широкое и разноплановое его восприятие. Применительно к государственной службе Республики Беларусь полагаем правильным не только сохранение такого термина, как «регламент», но и его уточнение путем дополнения словом «служебный» - «служебный регламент» с законодательным определением его конкретного содержания. Как отмечено в правовой теории, именно служебный регламент определяет процедуру деятельности органа по реализации его компетенции [526, с. 24]. Действительно, компетенцию органа государственной службы как систему обязанностей, правомочий, находящихся в установленных пределах ведения, можно реализовать посредством определенного порядка действий, связанного с разграничением данных полномочий в пределах органа и в привязке к структурным подразделениям и должностям. Однако многообразие видов процессуальной деятельности, обусловленное спецификой различных видов государственной службы Республики Беларусь, прежде всего судейской и депутатской, и разнообразием используемых в государственной службе форм государственного управления, значительно усложняет институт служебного регламента, придавая ему определенную комплексность.

Так, организационные формы, применяемые в процессе осуществления государственной службы, связаны с реализацией функций государственного управления в деятельности любого государственного органа, поскольку государственное управление имеет различные проявления. Они формируют ежедневную позитивную деятельность, от правильной организации и четкого правового регулирования которой зависит эффективность государственной службы.

Наличие во всех органах государственной службы коллегиальных и единоначальных форм не означает их непосредственного закрепления в регламентах. Регламентами регулируются преимущественно такие коллегиальные формы работы, как заседания органов, структурных подразделений, принимающих решения коллегиально, различные виды сотрудничества между структурными подразделениями (например, [. О Регламенте Совета Министров Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 14 февр. 2009 г., № 193 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Регламента правления Национального банка Республики Беларусь : постановление Правления Нац. банка Респ. Беларусь, 28 апр. 2001 г., № 97 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Регламента Министерства труда Республики Беларусь : постановление М-ва труда Респ. Беларусь, 10 нояб. 1995 г., № 93 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О регламенте Гомельского областного исполнительного комитета : решение Гомельского областного исполнительного комитета, 21 февр. 2005 г., № 105 : в ред. решения Гомельского облисполкома от 31.03.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О регламенте Брестского областного исполнительного комитета : решение Брестск. областн. исполнит. к-та, 18 янв. 2005 г., № 28 : в ред. решения Брестск. областн. исполнит. к-та от 28.03.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О регламенте Минского городского исполнительного комитета : решение Минск. городск. исполнит. к-та, 31 мая 2007 г., № 1210 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О регламенте Ивановского районного исполнительного комитета : решение Ивановск. район. исполнит. к-та, 19 июня 2007 г., № 587 : в ред. решения Ивановск. район. исполнит. к-та от 31.03.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] и др.). Данные регламенты чаще всего определяют целью регулирование вопросов организации работы для выполнения задач и полномочий, возложенных на орган. Вместе с тем содержание регламентов свидетельствует о том, что они отражают данные задачи и полномочия не в полной мере, отсутствуют и единые требования к регламентам работы органов. Этим объясняется тот факт, что регламенты различны как по структуре, так и по содержанию.

В государственных органах иногда принимаются правила работы с документами, разработки нормативных правовых актов, контроля исполнения, которые, по сути, также являются регламентами, но ими не называются, а содержатся, как правило, в инструкциях по делопроизводству (например, [. Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Республики Беларусь : приказ М-ва обороны Респ. Беларусь, 8 апр. 2002 г., № 8 : в ред. приказа М-ва обороны Респ. Беларусь от 10.12.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Инструкции по делопроизводству в центральном аппарате Национального статистического комитета Республики Беларусь, территориальных органах государственной статистики и государственных организациях, подчиненных Национальному статистическому комитету Республики Беларусь : постановление М-ва статистики и анализа Респ. Беларусь, 18 марта 2008 г., № 28 : в ред. постановления Нац. статистич. к-та Респ. Беларусь от 13.11.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Инструкции по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь : постановление М-ва юстиции Респ. Беларусь, 19 янв. 2009 г., № 4 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] и др.) или иных специальных актах (например, [. Об утверждении Инструкции об организации работы с обращениями граждан и юридических лиц и порядке ведения по ним делопроизводства в Министерстве юстиции Республики Беларусь : постановление М-ва юстиции Респ. Беларусь, 19 авг. 2008 г., № 48 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Инструкции о порядке ведения делопроизводства по обращениям граждан и юридических лиц в центральном аппарате и организациях системы Министерства связи и информатизации Республики Беларусь : постановление М-ва связи и информатизации Респ. Беларусь, 17 марта 2008 г., № 20 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] и др.). Вместе с тем видится необходимость в большей унификации правового регулирования данных вопросов при использовании положительного опыта применения положений, содержащихся, в частности, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 30 октября 2006 г. № 1437 «О некоторых мерах по упорядочению документооборота в республиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Правительству Республики Беларусь, облисполкомах и Минском горисполкоме [. О некоторых мерах по упорядочению документооборота в республиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Правительству Республики Беларусь, облисполкомах и Минском горисполкоме : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 30 окт. 2006 г., № 1437 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 21.03.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], приказе Главной государственной налоговой инспекции при Кабинете Министров Республики Беларусь от 7 октября 1996 г. № 100 «Об установлении сроков прохождения документов» [. Об установлении сроков прохождения документов : приказ Главн. гос. налоговой инспекции при Кабинете Министров Респ. Беларусь, 7 окт. 1996 г., № 100 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], приказе Министерства юстиции Республики Беларусь от 4 июля 2000 г. № 180 «Об организации контроля исполнения в центральном аппарате Министерства юстиции Республики Беларусь» [. Об организации контроля исполнения в центральном аппарате Министерства юстиции Республики Беларусь : приказ М-ва юстиции Респ. Беларусь, 4 июля 2000 г., № 180 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] и др.

Существуют регламенты, устанавливающие порядок взаимодействия органа государственного управления с иными государственными органами и государственными организациями, опыт правового закрепления которых отражен, например, в приказе Министерства экономики Республики Беларусь от 18 мая 2002 г. № 76 «О взаимодействии аппарата Министерства экономики Республики Беларусь с органами государственного управления и иными организациями республики» [. О взаимодействии аппарата Министерства экономики Республики Беларусь с органами государственного управления и иными организациями Республики : приказ М-ва экономики Республики Беларусь, 18 мая 2002 г., № 76 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. ].

Специфика различных видов государственной службы предопределяет существование особых, свойственных именно им регламентов, которые не подлежат унификации. Так, законодательство Республики Беларусь содержит регламенты палат Национального собрания, регламенты работы местных Советов депутатов, регламент Конституционного Суда. Своеобразными регламентами являются кодексы (ХПК, ГПК, ПИКоАП, УПК) и иные законодательные акты, определяющие порядок осуществления тех или иных процессуальных действий (осуществления административных процедур, таможенного контроля и т.п.) или отражающие функциональную специфику органа [. Регламент согласования документов на ввоз из стран дальнего зарубежья мяса для промышленной переработки на мясокомбинатах системы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь : регламент М-ва сельского хозяйства и продовольствия Респ. Беларусь, 31 марта 2003 г., № 12-1-2/33 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Регламент разработки, проведения экспертизы и согласования прогнозов развития организаций, находящихся в ведении Государственного комитета по науке и технологиям Республики Беларусь, на 5 лет, бизнес-планов их развития на год и бизнес-планов инвестиционных проектов таких организаций, утв. приказом Гос. к-та по науке и технологиям Респ. Беларусь «О реализации постановления Совета Министров Республики Беларусь от 8 августа 2005 г. № 873» : приказ Гос. к-та по науке и технологиям Респ. Беларусь, 14 февр. 2006 г., № 20 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

К регламентам следует отнести и организацию работы в государственных органах, связанную с определением полномочий руководителя и распределением обязанностей между ним и заместителями, и далее - между структурными подразделениями. Данные действия находят правовое закрепление в законах, положениях об органах, указах Президента, определяющих правовой статус руководителей органов (в частности, Положение о министре [. Положение о министре Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 21 нояб. 2001 г., № 692 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. ], положения о председателях исполкомов различного уровня [. Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 20 нояб. 1995 г., № 476 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.06.2006 г., № 385 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Положение о председателе районного, городского исполнительного комитета : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 18 марта 1996 г., № 105 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.06.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]). Дальнейшее распределение обязанностей в государственном органе осуществляется на основании приказов руководителей, протоколов заседаний коллегий республиканских органов государственного управления, решений исполкомов. В органах государственного управления не сложилось единообразной практики правового закрепления данных вопросов, особенно в аппаратной службе, которую желательно унифицировать для обеспечения эффективного исполнения государственных функций.

Правильное распределение полномочий среди государственных служащих является важнейшим средством эффективной реализации государственной службы. Даже при оптимальной структуре органа и количестве государственных служащих, распределение нагрузки в органе часто бывает неравномерным: на одних ложится ее большая часть, на других - меньшая. В отдельных случаях напряженность и срочность при подготовке решений не позволяют добиться необходимого уровня их качества. Проблема видится в недостаточно верном распределении полномочий среди непосредственных исполнителей, оформляемых в виде письменных поручений исполнителям на документе, что процессуально обеспечивается следующей последовательностью действий: руководитель органа (его заместитель) поручает исполнение по разрешению вопроса руководителю структурного подразделения, который далее поручает выполнение конкретному исполнителю (исполнителям) безотносительно к дальнейшей конкретизации поручения. В итоге, особенно при сложном многофункциональном задании, специалист - конкретный исполнитель может упускать важные детали, выявление которых возможно только при глубоком последовательном анализе в рамках конкретного задания или при обсуждении с коллегами.

В связи с этим представляется правильным распределение руководителем структурного подразделения заданий максимально конкретно среди нескольких исполнителей с указанием четких сроков, по истечении которых целесообразно обсуждение выполненных поручений в своеобразной рабочей группе с участием руководителя структурного подразделения, а при необходимости также сотрудников иных структурных подразделений. При наличии возможности по одному сложному вопросу могут работать параллельно также несколько исполнителей. Роль руководителя при этом видится в оценке представленных материалов и их последующем обобщении.

Особенно большое значение подобное точное распределение обязанностей между исполнителями имеет при участии государственного органа в нормотворческой деятельности и при рассмотрении обращений граждан, содержащих многоаспектную информацию или же являющихся коллективными.

Подобное распределение обязанностей требует от руководителя наличия системных знаний и навыков в различных сферах и направлениях деятельности структурного подразделения. Для распределения обязанностей в каждом конкретном случае ему необходимо глубоко вникнуть в суть проблемы и видеть пути ее разрешения. Подобный руководитель вряд ли будет оторван от непосредственного исполнителя или принимаемого решения, в чем собственно и видят одну из проблем теории «разумной бюрократии» М.Вебера ее критики В.Томпсон и Д.Розенблюм [537, c. 47; 204, c. 139]. Непосредственное участие руководителя в детальном распределении полномочий и вникающем контроле за исполнением с выражением собственного мнения позволит избежать «растущей пропасти между способностью (профессионализмом. - О.Ч.) и властью…» руководителя, «…который ответственен за действия, над которыми он или она теряет полный контроль» [537, c. 47].

Представляется, что закрепление в служебных регламентах правила о том, что распределение обязанностей по исполнению конкретных поручений осуществляется руководителями структурных подразделений, как правило, среди нескольких исполнителей с последующим обсуждением исполнения в рабочих группах и при непосредственном участии руководителя, значительно повысит эффективность принимаемых решений, что, в свою очередь, послужит толчком для актуализации деятельности руководителя структурного подразделения не только как управленца, но и как высококлассного специалиста, и наконец, будет способствовать созданию и развитию корпоративного общения, а также выработке корпоративного интереса.

Своеобразными регламентами служат нормы служебной этики, которые в отдельных видах государственной службы существуют и оформлены в виде дисциплинарных уставов, содержащих наряду с механизмами организации дисциплинарных отношений, нормы о позитивной ответственности, или этические кодексы (правила) (например, судей [. Кодекс чести судьи : принят решением Первого съезда судей Респ. Беларусь «О принятии Кодекса чести судьи Республики Беларусь», 5 дек. 1997 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], нотариусов [. Правила профессиональной этики нотариуса : утв. постановлением М-ва юстиции Респ. Беларусь, 16 нояб. 2004 г., № 37 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], риэлтеров [. Правила профессиональной этики специалиста по риэлтерской деятельности : утв. постановлением М-ва юстиции Респ. Беларусь, 15 марта 2006 г., № 14 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики [. Регламент Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь : утв. постановлением Совета Республики Нац. собрания Респ. Беларусь, 19 дек. 2008 г., № 57-СР4/I // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., раздел IX; . Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь : утв. постановлением Палаты представителей Нац. собрания Респ. Беларусь, 9 окт. 2008 г., № 1033-ПЗ/IX // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., гл. 38]). Однако обобщенные этические требования к государственным служащим не выработаны. Вместе с тем в Законе о государственной службе установлена специальная обязанность соблюдать культуру общения, за неисполнение которой государственный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности [151, подп. 1.6 п. 1 ст. 21]. Отсутствие юридического основания не позволяет вести речь о применении ответственности за нарушение данного правила в отношении всех государственных служащих, что служит поводом для совершенствования законодательства в этой части. С учетом мировой практики и отечественного опыта теоретики склоняются к необходимости наличия подобных норм. Общие правила служебного поведения государственных служащих могут стать важным правовым средством, стимулирующим государственных служащих к более эффективной служебной деятельности, а также, как доказано А.В.Куракиным, одним из средств предупреждения и пресечения коррупции [. Костенников, М.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы : учеб. пособие / М.В. Костенников, А.В. Куракин. - М. : Щит-М, 2004. - 214 с., с. 134-137; . Куракин, А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.14 / А.В. Куракин ; Рос. тамож. акад. - Люберцы, 2008. - 48 с., с. 40]. Этого требует и возрастающая роль государственной службы в жизни общества.

Таким образом, используя опыт зарубежных стран [. Общие принципы служебного поведения государственных служащих : утв. Указом Президента Рос. Федерации, 2 авг. 2002 г., № 885 : в ред. Указа Президента Рос. Федерации от 20.03.2007 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009.; . Об этике государственных служащих Кыргызской Республики : Указ Президента Кыргыз. Респ., 9 янв. 2001 г., № 11 // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=17073&oidn=_23S0MODC4#_23S0MODC4. - Дата доступа : 27.02.2009.; . О Кодексе поведения государственного служащего : Закон Респ. Молдова, 22 февр. 2008 г., № 25-XVI // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=22700&oidn=_2DJ0K78B1#_2DJ0K78B1. - Дата доступа : 27.02.2009. и др.] и Рекомендации Комитета Министров Совета Европы по правилам поведения государственных должностных лиц, устанавливающим не только требования к ним во время службы, но и после ее окончания, а также рекомендации о возможных действиях в случаях возникновения спорных ситуаций [182], целесообразно закрепить в законодательстве Республики Беларусь подобные нормы, предусматривающие стандарты поведения государственных служащих, определяющие их моральный облик как профессионалов в широком смысле. В Рекомендациях Комитета Министров Совета Европы по правилам поведения государственных должностных лиц они сформулированы следующим образом: «Государственное должностное лицо должно вести себя таким образом, чтобы уверенность и вера в честность, беспристрастность и эффективность государственной службы поддерживались и укреплялись» [182, ст. 9]. При этом возможны некоторые ограничения прав и свобод, имеющих отношение к частной жизни государственного служащего, что обусловлено наличием у него особого публичного статуса. Ориентирами для формирования морального облика государственного служащего должны служить как общие идеалы законности, демократизма, гуманизма, так и особые качества: добросовестность, бескорыстие, принципиальность, открытость, порядочность, сдержанность, корректность, вежливость, толерантность, разумная инициатива, стремление к совершенству и т.п. Немаловажно закрепить общие требования к внешнему виду государственных служащих. При этом этические требования могут быть оформлены в виде самостоятельной структурной части Общей части Кодекса государственной службы.

Анализ большого количества действующих в Республике Беларусь нормативных правовых актов, в которых используются понятие «регламент» или близкие по сути понятия для определения отдельных процессуальных действий или их систем применительно к реализации компетенции государственных органов, приводит к выводу об отсутствии единства, четкости, прозрачности правового регулирования данного вопроса. Однако исследование указанных понятий, опирающееся на сущностное назначение государственной службы, при осуществлении которой они используются, дает основание установить сферу охватываемых институтом служебного регламента отношений по:

- общей организации работы органа (статус руководителя и распределение полномочий внутри органа, взаимодействие структурных подразделений, порядок осуществления коллегиальных и единоначальных форм и т.д.);

- участию в нормотворческом процессе;

- работе с документами и ведению делопроизводства,

- установлению служебного распорядка органа (режима служебной деятельности, связанного с приемом на службу и увольнением с нее, со служебным временем, временем отдыха, пропускным режимом, пользованием техникой, средствами коммуникации и т.п.), которые традиционно называются правилами внутреннего трудового распорядка [. Об утверждении Типовых правил внутреннего трудового распорядка : постановление М-ва труда Респ. Беларусь, 5 апреля 2000 г., № 46 : в ред. постановления М-ва труда и социальн. защиты Респ. Беларусь от 10.12.2008 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.];

- взаимодействию государственных служащих друг с другом и гражданами на основе норм служебной этики;

- взаимодействию с иными органами, организациями и физическими лицами по наиболее типичным случаям (осуществление административных процедур, работа с обращениями граждан);

- исполнению служебных полномочий на основе должностных инструкций;

- осуществлению особых, свойственных именно этому органу, функций и мероприятий или специфических мероприятий, связанных, например, с порядком проведения мероприятий с участием высших должностных лиц государства;

- осуществлению наиболее значимых технических действий, обеспечивающих правовые формы (например, порядок использования печатей и штампов).

Исходя из представленных суждений следует сделать вывод, что данная сфера является комплексной. Соответственно, она требует унифицированного подхода к ее правовому регулированию, который сводится к закреплению общего понятия служебного регламента и направлений служебной деятельности, охватываемых его понятием, что может получить регламентацию в едином нормативном правовом акте о государственной службе.

Требования к определенным конкретным направлениям следует устанавливать в специальном законодательстве. Так, требования к реализации форм государственного управления целесообразно закрепить в Кодексе о государственном управлении и местном самоуправлении, концепция которого разработана на основании распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь от 16 апреля 2008 г. № 52р «О создании рабочей группы для разработки концепции и проекта кодифицированного нормативного правового акта в области государственного управления и местного самоуправления».

Общие требования к служебному поведению могут быть отражены в общей части предлагаемого нами Кодекса государственной службы, конкретизация которых возможна в специальных этических правилах для отдельных видов государственных служащих (судьи, дипломатические работники и др.), многие из которых разработаны и действуют в настоящее время.

На основании сформулированных общих требований, но с учетом особенностей в конкретных государственных органах следует принимать собственные служебные регламенты.

Таким образом, служебный регламент не является единственным актом о порядке работы коллегиального органа, осуществления отдельных мероприятий или о правилах внутреннего трудового распорядка, в то же время он не имеет форму единого акта по всем вопросам деятельности органа. Служебный регламент - это система, комплекс различных правовых актов, консолидированный локальный акт, разработанный с учетом общих требований и конкретной специфики органа, призванный логично, четко и взаимосвязанно, в единой системе установить порядок реализации компетенции государственного органа в процессе осуществления государственной службы. К его ключевым признакам следует отнести: консолидированный характер; многоаспектное свойство; единство структурных и процессуальных элементов; связь с реализацией компетенции государственного органа; применение непосредственно государственным служащим в отношениях по реализации государственной службы.

Как правовой институт законодательства институт служебного регламента объединяет различные нормативные правовые акты, причем как общего, так и локального характера. Его значение видится в придании целостности правовому регулированию всей системы отношений по реализации государственной службы, в обеспечении их слаженности и прозрачности на основе оптимизации всех ее процессов, в том числе с возможностью сокращения их участников, и эффективности контроля за их осуществлением, что также может служить одной из гарантий реализации основного назначения государственной службы - ее осуществление в интересах общества. Соответственно, институт служебного регламента требует общеобязательного признания и обеспечения существования на практике.

Институт прохождения государственной службы тесно связан с предыдущими и способствует реализации совокупности включенных в них норм.

Обеспечение существования отношений реализации полномочий и обязанностей государственной службы немыслимо вне совокупности отношений по ее прохождению, которые связаны с выстраиванием карьеры государственного служащего. В свою очередь, выстраивание карьеры обеспечивается проведением ряда мероприятий: по аттестации, повышению квалификации государственных служащих, а при наличии субъективных факторов, связанных с личностью государственного служащего, - по привлечению к юридической или моральной ответственности или поощрению.

Прохождение государственной службы начинается с момента поступления на нее и характеризуется любыми изменениями, происходящими в государственно-служебной деятельности лица. Общими этапами прохождения государственной службы для всех государственных служащих являются следующие: стажировка; аттестация; повышение квалификации; перемещения по службе, в том числе переводы, изменение существенных условий труда, временное замещение; поощрение и ответственность; присвоение специальных классных разрядов; сдача квалификационных экзаменов, если это предусмотрено законодательством; временное отстранение от службы. Заканчивается прохождение государственной службы с момента ее прекращения.

В Законе о государственной службе выделена отдельная глава 4 «Прохождение государственной службы» [151], которая по своему наполнению гораздо у?же всего круга отношений, составляющих эту часть государственной службы. Она включает лишь такие ее этапы, как повышение квалификации, переподготовка, аттестация, служебная командировка, перевод. Иные этапы прохождения государственной службы регламентированы другими главами указанного Закона, что свидетельствует о значимости данных этапов и необходимости их самостоятельной правовой регламентации. Необходимо отметить, что этапы поощрения, ответственности и присвоения классных разрядов являются пограничными, так как они одновременно формируют элементы правового статуса государственной службы, материальные нормы которых относятся к правовому статусу, а порядок его реализации - к прохождению государственной службы, в связи с чем обосновано их выделение в отдельные главы Закона о государственной службе. Вместе с тем представляется неточным включение нормы о поощрении в главу о материальном и социальном обеспечении [151, ст. 49 главы 7]. По нашему мнению, она в большей мере корреспондирует нормам об ответственности и связана с соблюдением служебного регламента, содержащего нормы о служебной дисциплине. Соответствующая глава при этом может иметь название «Поощрения и ответственность государственных служащих» и размещаться после главы «Служебный регламент. Служебная дисциплина».

Признавая в целом совокупность норм о прохождении государственной службы самодостаточной, следует остановиться на некоторых моментах, требующих, на наш взгляд, корректировки.

Важными направлениями в работе с государственными служащими являются повышение квалификации и переподготовка. Основная их цель -- обеспечение постоянного соответствия уровня профессиональной подготовки государственных служащих задачам социально-экономического и политического развития республики, совершенствование управленческих знаний, умений и навыков, позволяющих им успешно выполнять свои служебные обязанности.

Помимо Закона о государственной службе [151, ст. 35] правовое регулирование вопросов повышения квалификации и переподготовки государственных служащих осуществляется рядом подзаконных актов (например, [190]).

Повышение квалификации строится на принципах системности и периодичности, обязательности, дифференцированного подхода, перспективности.

На основании анализа законодательства можно выделить следующие формы повышения квалификации: должностное -- с отрывом от работы сроком до одного месяца; целевое -- с отрывом от работы по мере необходимости по индивидуальной программе; обучение в виде стажировки, в форме ежемесячных семинаров, которые проводятся по индивидуальной групповой программе; самообразование. Повышение квалификации может осуществляться в самом государственном органе и за его пределами, внутри республики и за рубежом.

Одной из форм повышения квалификации является самообразование. Оно осуществляется по индивидуальным планам между периодами систематической учебы путем участия служащих в проблемных семинарах и конференциях, а также через решение актуальных управленческих задач.

Процесс любого вида обучения, кроме самообразования, завершается одной из форм итогового контроля знаний: сдачей экзаменов, зачетов, защитой реферата (выпускной работы). При организованной форме повышения квалификации в учебных группах по итогам положительного завершения процесса обучения выдается соответствующий сертификат установленного образца.

Организация повышения квалификации государственных служащих осуществляется руководством государственного органа.

Для обеспечения надлежащей реализации такого важного этапа прохождения государственной службы, как повышение квалификации государственных служащих, в отраслевых системах создаются самостоятельные институты повышения квалификации. Например, соответствующие категории работников повышают квалификацию в Институте переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры и учреждений юстиции при Белгосуниверситете [. О создании Института переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры, судов и учреждений юстиции : Указ Президента Респ. Беларусь, 30 июня 1998 г., № 348 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Поскольку результаты повышения квалификации и переподготовки являются одним из оснований для продвижения государственного служащего по службе, представляется необходимым включить положения о формах повышения квалификации в единый законодательный акт о государственной службе, тем самым систематизировав нормы и унифицировав общие положения об этом этапе прохождения государственной службы.

Одним из важнейших этапов прохождения государственной службы является аттестация. Она проводится в соответствии со ст. 36 Закона о государственной службе [151], положениями, утверждаемыми Президентом Республики Беларусь [421; 423] и принятыми в их развитие нормативными правовыми актами государственных органов [. Об утверждении Положения о комиссии Министерства иностранных дел Республики Беларусь по аттестации государственных служащих, присвоению дипломатических рангов и классов государственным служащим : постановление М-ва иностранных дел Респ. Беларусь, 19 дек. 2006 г., № 144 : в ред. постановления М-ва иностранных дел Респ. Беларусь от 09.06.2008 г., № 10 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О порядке проведения аттестации лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел Республики Беларусь : постановление М-ва внутренних дел Респ. Беларусь, 21 дек. 2005 г., № 408 : в ред. постановления М-ва внутренних дел Респ. Беларусь от 22.12.2006 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Положения об аттестации руководителей и специалистов организаций, подчиненных Министерству связи и информатизации Республики Беларусь : постановление М-ва связи и информатизации Респ. Беларусь, 22 июня 2006 г., № 16 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. и др.].

Анализ норм об аттестации позволяет в первую очередь сделать вывод о том, что четкого определения единого назначения аттестации, которое выражается в ее цели, в настоящее время не установлено. Несмотря на то что в Законе о государственной службе определено несколько взаимосвязанных целей аттестации (объективная оценка их практической деятельности, определение уровня профессиональной подготовки, правовой культуры, служебной перспективы), в специальных нормативных актах могут указываться и иные ее цели, например, такие как совершенствование деятельности, улучшение подбора и расстановки кадров, стимулирование повышения деловой квалификации, усиления ответственности за результаты работы [. Положение об организации работы с кадрами в хозяйственных судах Республики Беларусь : утв. постановлением Президиума Высш. Хоз. Суда Респ. Беларусь, 27 нояб. 2003 г., № 35 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. , п. 1 раздела 3], объективная оценка морально-деловых качеств, повышение персональной ответственности за результаты работы [. Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь : приказ Гос. тамож. к-та Респ. Беларусь, 22 июня 2001 г., № 279-ОД : в ред. приказа Гос. тамож. к-та Респ. Беларусь от 03.11.2004 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - М., 2009., п. 1].

Представляется, что общей целью проведения аттестации является совершенствование системы подбора и расстановки кадров для успешного решения задач государственной службы, что и следует закрепить в едином кодифицированном акте о государственной службе. Конкретные же задачи, вытекающие из общей цели, могут формулироваться в законодательных актах, определяющих специфику ее проведения для отдельных категорий государственных служащих: судей, прокурорских работников, должностных лиц таможенных органов, сотрудников органов внутренних дел и др. Подобный подход позволит избежать ситуаций, когда задачи аттестации повторяют цели (например, [612, п. 1, 2 раздела 3]). Исключительно задачи аттестации, а не цели и задачи закреплены в ст. 102 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей [327].

В законодательстве следует предусмотреть положение о том, что аттестация служит важным карьерным стимулом для государственного служащего, что подчеркивается учеными [. Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. - М. : Норма : Инфра-М, 2000. - 275 с., с. 249-253; . Сурманидзе, И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения / И.Н. Сурманидзе // Юрид. мир. - 2006. - № 8. - С. 20-29.

Размещено на Allbest.ru, с. 23, 24, 28]. Это также вытекает из итогов аттестации, но не находит прямого закрепления в законодательных актах.

В единый кодифицированный акт о государственной службе целесообразно включить общие правила проведения аттестации для всех государственных служащих независимо от вида государственной службы. Это означает, что можно воспроизвести в нем отдельные нормы Указа Президента Республики Беларусь «Об утверждении положения о проведении аттестации государственных служащих» об общем порядке ее проведения (например, [421, п. 6-12, 14-17]), в свою очередь, дополнив данный Указ нормой о периодичности проведения аттестации, поскольку она относится к отдельной категории государственных служащих - аппаратным государственным служащим. Подобный подход будет способствовать более качественному правовому регулированию аттестации государственных служащих.

По мнению автора, в совершенствовании нуждаются и отдельные содержательные стороны аттестации. В условиях изменения задач государства в конкретные периоды его развития, совершенствования механизма государственного регулирования экономической и социальной сферы общества и структуры государственных органов происходит устаревание знаний, ранее приобретенных государственными служащими в процессе профессиональной подготовки, что влечет необходимость их периодического пополнения и осовременивания. Это достигается благодаря использованию различных форм переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Поэтому целесообразно закрепить в законодательстве, регулирующем вопросы аттестации, и внедрить в практику ее проведения проверку соответствия уровня знаний, умений и навыков государственных служащих современным требованиям с помощью вопросов профессионального компонента. Важно при этом подвергать всесторонней оценке также рост морально-деловых качеств, являющихся необходимым компонентом профессиональной компетентности государственного служащего.

Развитие законодательных положений о прекращении государственной службы необходимо вести в направлении объединения норм трудового законодательства о прекращении трудовой деятельности и специальных норм, касающихся общих условий и порядка прекращения государственной службы, в единой норме законодательства.

Таким образом, к общим институтам, связанным с регламентацией реализации государственной службы, следует относить институты правового статуса государственных служащих, прохождения государственной службы, прекращения государственной службы, индивидуального и публичного служебного споров и должностного регламента, последние из которых пока не характерны для нашего законодательства, но нуждаются в выделении в качестве самостоятельных институтов.

При правовом регулировании вышеназванных институтов необходимо исходить из единого системного регулирования возникающих в них отношений в Общей части Кодекса государственной службы, имеющих применение во всех видах государственной службы, с унификацией основных позиций об основных элементах правового статуса государственных служащих, дисциплинарной ответственности и служебной дисциплине, индивидуальном служебном споре.

Дальнейшему совершенствованию могут быть подвергнуты нормы об аттестации и повышении квалификации государственных служащих, прежде всего в части соотношения норм и определения места общего и специального законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственная служба представляет собой важное социальное явление, подлежащее всестороннему правовому регулированию. Она обеспечивает надлежащее функционирование государства, его связь с гражданским обществом, формирует авторитет государственной власти. Обладая признаками сложности и многогранности, государственная служба как предмет научного исследования требует соответствующей научной методологии, основанной на комплексном, системообразующем и интегративном подходах, и опирающейся на общетеоретические достижения.

На основе научного обобщения доктринальных подходов и анализа действующего белорусского законодательства, конституционных основ может быть предложена сущностная концепция государственной службы Республики Беларусь. Она исходит из сущностного назначения государственной службы как деятельности по реализации государственной власти в интересах всего общества и ее сущностных признаков: неразрывной связи с государством; места осуществления как совокупности государственных органов и государственных должностей, объединенных стажем государственной службы; свойства сочетать в себе публичный и частный интересы; связи с государственным управлением. В качестве приоритетного устанавливается публичный интерес. Сущностная концепция выступает теоретико-методологической основой для совершенствования правового регулирования государственной службы.

Сущность государственной службы детерминирована конституционными основами единой государственной власти и системы государственных органов Республики Беларусь. Это очерчивает пределы правового регулирования государственной службы и предопределяет ее систему, которая включает политическую, депутатскую, судейскую, аппаратную, прокурорскую, военную и военизированную ее разновидности, в пределах которых может осуществляться дальнейшее деление. В аппаратной службе выделяются дипломатическая и таможенная служба. Государственной аппаратной службой, имеющей специфику, является служба в государственных организациях, наделенных функциями органов государственного управления. Каждая разновидность наряду с общими системными признаками имеет свой правовой статус, в то же время различные виды государственной службы связаны между собой.

Государственной службе Республики Беларусь как единой системе корреспондирует система иерархически соподчиненных, взаимозависимых и взаимообусловленных принципов, подлежащих системной классификации в пределах трех групп, требующих закрепления в законодательстве: общие (конституционные), специальные и специфические. Юридическое значение принципов государственной службы требует усиления за счет правовой регламентации их содержания.

Определяющими концепцию совершенствования законодательства о государственной службе выступают принципы единства государственной службы и ее дифференциации, стабильности государственной службы, согласованности, направленности и юридической упорядоченности отношений государственной службы, профессионализма и компетентности государственных служащих.

Совокупность сущностных признаков дает основание для формулировки развернутого научного определения государственной службы как особой разновидности социальной профессионально компетентной деятельности, неразрывно сочетающей в своей природе публичный и частный интересы, осуществляемой в единой системе государственных органов и государственных должностей на основе правовых принципов с целью реализации государственной власти в интересах общества, проявляющейся в ее разнообразных видах как структурных элементах единой системы, которые очерчивают пределы сферы ее единого системно-комплексного правового регулирования.

Отношения государственной службы как объект правового регулирования являются многообразными, имеющими различную отраслевую принадлежность, но взаимосвязанными и взаимообусловленными, образующими единый системный органичный комплекс. Их уникальным свойством является неоднородность по нескольким признакам: сложность структуры государственной службы, ее многофункциональность как деятельности, а также специфика в связи с особым сочетанием в ней публично-правовых и частноправовых начал с приоритетом публичных проявлений. Отношения, возникающие в государственной служебной деятельности, формируют различные типы, отличающиеся по конкретному юридическому содержанию, имеют совмещенную юридическую природу.

Отношения государственной службы подлежат регулированию посредством комплексного метода правового регулирования, который имеет специфические системно-комплексные признаки.

Неоднородная комплексность отношений, усиленная специфичным комплексным методом правового регулирования, формирует единую комплексную сферу, что предопределяет подход к их правовому регулированию в рамках отраслей законодательства, а не права.