Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Окончание государственной службы сопряжено с ее прекращением, которое как институт должен объединять нормы трудового законодательства о прекращении трудовой деятельности со специальными нормами, касающимися общих условий и порядка прекращения государственной службы.

Особенная часть содержит элементы, регламентирующие специфику отношений, возникающих в различных видах государственной службы Республики Беларусь. Она, не повторяя норм Общей части, содержит специальные нормы об особенностях правового статуса тех или иных видов государственной службы, которые в настоящее время регулируются многими актами законодательства специального характера. Отношения каждого из видов данной системы имеют свое внутреннее деление, исходящее из предложенной их общей классификации на отношения организации и осуществления и собственное, специфичное законодательное регулирование. Таким образом, эти отношения настолько своеобразны и множественны, что вполне могут быть отнесены к самостоятельным подотраслям законодательства о государственной службе. В пределах данных подотраслей может осуществляться дальнейшее институциональное деление на основе критериев деления Общей части государственной службы и с учетом ее общих основ.

Предложенная институциональная система служебного права как одной из главных отраслей законодательства в нашем представлении должна лечь в основу систематизации законодательства о государственной службе, наиболее продуктивной формой которой в сложившихся условиях и при предложенном научном обосновании системы отрасли должна стать кодификация. Согласно Концепции совершенствования законодательства, общим правилом системного нормотворчества является также базирование отраслевого законодательства на кодексах [136, п. 131, абзац второй п. 24].

Аналогичные выводы делают и ученые. Так, украинский исследователь Ю.С.Шемшученко, оценивая ситуацию, связанную с развитием отраслей законодательства, отмечает необходимость в принятии новых кодексов для тех из них, которые получают соответствующее развитие [. Шемшученко, Ю.С. Проблеми методологii законодавчоi дiятельностi / Ю.С. Шемшученко // Правова держава. - 2007. - Вип. 18. - С. 3-7., с. 5].

В научной литературе встречались предложения о кодификации российского законодательства о государственной службе, в ряде случаев даже с изложением общей структуры кодекса [66, с. 116; 56, с. 101; . Андрюшкин, Р.В. Кадровое обеспечение государственной службы : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Р.В. Андрюшкин. - СПб., 2001. - 174 л., с. 102-105; 226, c. 141-145; 315, с.22-24; . Базилевский, И.А. Каким быть Кодексу государственной гражданской службы? / И.А. Базилевский // Бюл. М-ва юстиции Рос. Федерации. - 1998. - № 11. - С. 77-80., с. 77-80 и др.]. Предлагалось также принять Основы законодательства о государственной службе [60, с. 78-80, 101-104]. Однако достаточных научных обоснований изложено не было. В настоящее время высказываются возражения по поводу предложений о кодификации ее служебного права, а действующий Федеральный Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» относят к такой форме законодательных актов, как основы [296, с. 19, 133-134].

Полагаем, для России процесс кодификации осложняется в виду структуризации ее государственной службы не только по горизонтали как родо-видового явления, но и по вертикали при выделении в ней государственной службы федерации и ее субъектов, а также муниципальной службы. Однако в некоторых субъектах Федерации приняты кодексы о государственной службе, которые по своей структуре и содержанию все же ближе к законам [. Кодекс государственной службы Сахалинской области : Кодекс Сахалин. обл., 18 сент. 1997 г. : в ред. Закона Сахалин. обл. от 03.07.2006 г. // Консультант Плюс : Сахалинский выпуск [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://vff-s.narod.ru/sb/b1/042_00.html 04/02/2009. - Дата доступа : 04.02.2009.; . Кодекс Хабаровского края о государственной и муниципальной службе : Кодекс Хабар. края, 30 июля 1997 г., № 34 : в ред. Закона Хабар. края от 28.01.2004 г. // Софтинформбюро [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://www.softinfo.ru:8080/khvduma?doc&nd=995108069&nh. - Дата доступа : 04.02.2009.].

Представляется, что в настоящее время в Республике Беларусь для кодификации законодательства о государственной службе сложились все условия: накоплен достаточный нормативный массив, который носит устойчивый характер, имеется возможность вычленения обобщающих норм. Автором настоящей работы предпринята попытка выработки доктринальной модели государственной службы как отрасли законодательства, предрасположенной к кодификации.

Кодекс как принципиально новый и наиболее продуктивный акт при регулировании больших сфер общественных отношений поможет разрешить следующие вопросы, которые, по мнению теоретиков [. Тихомиров, Ю.А. О кодификации и кодексах / Ю.А. Тихомиров // Журн. рос. права. - 2003. - № 3. - С. 47-54., с. 47-54; . Рахманина, Т.Н. Актуальные вопросы кодификации законодательства / Т.Н. Рахманина // Журн. рос. права. - 2008. - № 4. - С. 30-39., с. 32-34, 38], он и призван решать: выведение правового регулирования государственной службы на принципиально новый уровень; создание единого, целостного механизма правового регулирования на базе уже сложившихся институтов; уточнение терминологии и ее универсализация в рамках всей системы государственной службы; ревизия актов и норм на предмет непротиворечивости; отмена устаревших и недействующих норм и актов; выявление и ликвидация пробелов и противоречий в законодательстве, преодоление системных недостатков; корреляция норм общих и специальных нормативных правовых актов о государственной службе; разрешение противоречий межотраслевого регулирования (прежде всего административного и трудового права); включение норм актов более низкой юридической силы или одной юридической силы, но имеющих стабильный характер и регулирующих отношения государственной службы в единый акт - Кодекс государственной службы; сокращение количества нормативных правовых актов, с целью эффективного правоприменения.

При проведении кодификации желательно избежать проблем, имевших место в предыдущие периоды, и на которые неоднократно указывали ученые и практики [229, с. 392-398; . Тихомиров, Ю.А. Введение в российское право / Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина. - М. : Городец-издат, 2003. - 655 с., с. 73, 75; . Тихомиров, Ю.А. Кодекс среди законов / Ю.А. Тихомиров // Право и экономика. - 2002. - № 2. - С. 3-8., с. 3].

Таким образом, на кодекс возлагается роль базового системообразующего нормативного правового акта, в котором, как доказывала в свое время И.И.Мартинович на примере Кодекса о судоустройстве и статусе судей, «дается систематическое изложение во внутренне согласованном виде всего нормативного материала, максимально полно регулирующего определенную область общественных отношений» [. Мартинович, И.И. О судебной власти и судебной организации в Республике Беларусь / И.И. Мартинович // Право и демократия : межвуз. сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.М. Хомич (гл. ред.) [и др.]. - Минск, 1994. - Вып. 6. - С. 32-40., с. 39].

Однако при разработке Кодекса государственной службы необходимо иметь в виду, что им будут регулироваться комплексные отношения государственной службы, особенность которых, по справедливому замечанию О.Н.Толочко, заключается в необходимости обеспечения как их системного (точнее, унифицированного. - О.Ч.) регулирования, так и регулирования нормами, относящимися к «материнским» правовым отраслям во избежание их оторванности от материнских отраслей [. Толочко, О.Н. Механизм правового регулирования внешних экономических отношении / О.Н. Толочко ; Гродн. гос. ун-т. - Гродно, 2007. - 262 с., с. 146]. Как верно отметил А.Г.Тиковенко, «государственная служба как комплексный преимущественно публично-правовой институт не может регулироваться только одним Законом… пусть даже базовым и совершенным» [37, с. 184]. Соответственно, целесообразно субсидиарное правовое регулирование положениями единого унифицированного кодифицированного нормативного правового акта и нормами отраслевых нормативных правовых актов (Налогового кодекса Республики Беларусь [360], Кодекса о судоустройстве и статусе судей [327], законов Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» [330], «О статусе военнослужащих» [. О статусе военнослужащих : Закон Респ. Беларусь, 13 нояб. 1992 г., № 1939-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 15.07.2008 г., с изм., внес. Указом Президента Респ. Беларусь от 01.09.1995 г., Заключением Конституц. Суда Респ. Беларусь от 26.12.1995 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], «О воинской обязанности и воинской службе» [256], «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» [416] и др.), особенно в части профессиональных полномочий, специфики правового статуса.

Нормы трудового законодательства с учетом специфики государственной службы целесообразно включать в единый Кодекс государственной службы, что приведет к правовому регулированию отдельных этапов государственной службы исключительно данным Кодексом, а не нормами ТК безотносительно к специфике государственной службы. Это, в свою очередь, потребует пересмотра и ревизии существующих актов о регламентации всех видов государственной службы, так как в большинстве из них довольно широко используется отсылочная норма к трудовому законодательству, причем она не всегда может быть с безусловностью применима к конкретному виду государственной службы или вызывает сомнения в ее обоснованности (например, часть шестая ст. 114 Кодекса о судоустройстве и статусе судей, устанавливающая общую дисциплинарную ответственность судей [327], ст. 49 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» [330], определяющая, что условием прохождения стажировки для лиц, впервые назначаемых на службу в органы прокуратуры, является срочный трудовой договор, хотя это договор особого рода; часть вторая ст. 55 этого Закона, содержащая ссылку на трудовое законодательство в части определения видов дисциплинарных взысканий, поглощаемое законодательством о государственной службе). К выводам о необходимости правового регулирования социально-трудовых отношений в сфере государственной службы вне трудового кодекса приходят и украинские ученые [. Авер'янов, В.Б. Законодавство про державну службу в Украiнi: основнi напрами розвитку / Б.В. Авер'янов, О.Ф. Андрiйко // Правова держава. - 2007. - Вип. 18. - С. 251-260., с. 256].

При регламентации отношений государственной службы в едином кодексе улучшится и качество законодательного регулирования: многие открытые перечни или отсылочные нормы будут исключены.

Таким образом, наличие единого акта будет способствовать единству и согласованности всей системы правового регулирования в такой сложной комплексной сфере общественных отношений, как государственная служба.

Принятие Кодекса государственной службы решит и существующую ныне проблему иерархии источников о государственной службе и их взаимосвязи, поскольку, как отмечено Т.Н.Рахманиной, «кодекс не существует автономно, изолировано от других актов; он «живет», действует в определенной иерархически структурированной системе, находясь в тех или иных системных связях с другими актами» [484, с. 33]. Неоспоримо, что во главе всей системы источников высшее место отводится Конституции. Следующим актом видится Кодекс государственной службы, с учетом норм которого должно строиться все иное законодательство, регламентирующее вопросы государственной службы, в том числе и ее конкретных видов, что потребует внесения в них соответствующих изменений. Кодекс государственной службы должен иметь приоритет перед иными кодексами в части сферы его правового регулирования.

Институты Общей части Кодекса государственной службы, регламентирующие комплексные отношения, среди которых не только административные и трудовые, подлежащие максимально полному регулированию единым кодексом, но и финансовые, налоговые, социального, в том числе пенсионного обеспечения, требуют и комплексного законодательного регулирования. Как отмечено В.Н.Годуновым, характер нормативных правовых актов обусловлен характером регулируемых отношений [. Годунов, В.Н. Сочетание частноправовых и публично-правовых начал в регулировании экономической (хозяйственной) деятельности / В.Н.Годунов // Развитие и перспективы национальной правовой системы в контексте европейских интеграционных процессов : материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 16-17 июня 2005 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол. : Г.А.Василевич (отв. ред.) [и др.]. - Минск : Изд. центр БГУ, 2005. - С. 23-26., с. 24-25]. Соответственно, общие положения указанного Кодекса в этой части потребуют дополнения специальными нормативными правовыми актами.

Вопрос о соотношении законодательных актов при регламентации самостоятельных подотраслей права государственной службы, включающих нормы о ее отдельных видах, в целом решается в пользу Кодекса государственной службы: ее Общей и Особенной частей, за исключением, связанным со спецификой отношений осуществления конкретных видов государственной службы: депутатской, прокурорской, судейской, военной и др. Правила осуществления конкретных видов деятельности предусмотрены специальным законодательством (Кодексом о судоустройстве и статусе судей, Гражданским процессуальным кодексом (далее - ГПК), Хозяйственным процессуальным кодексом (далее - ХПК), ПИКоАП, Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и т.д.), на что и должна делаться ссылка в Кодексе государственной службы. Специальное законодательство должно дополнять Особенную часть Кодекса государственной службы, устанавливающую порядок комплектования и прохождения конкретных видов государственной службы. В данный Кодекс целесообразно включить общие нормы стабильного свойства, а наиболее специфичные и динамичные отражать в специальных законодательных актах. Уровень данных актов может быть различным в зависимости от вида государственной службы: от кодексов (Избирательный кодекс, Кодекс о судоустройстве и статусе судей) и законов («О прокуратуре Республики Беларусь», «Об органах внутренних дел Республики Беларусь») до принятых в их развитие отдельных положений о прохождении того или иного вида службы. Подобное комплексное регулирование в данной части не является новым для Республики Беларусь и иных государств. Оно аналогично регулированию отдельных видов обязательств в ГК.

Комплексы законодательных актов, регламентирующие каждую из групп отношений в сфере государственной службы, образуют самостоятельные подсистемы единой системы актов, которые не оторваны друг от друга, а наоборот, взаимосвязаны так же, как структурные элементы системы государственной службы Республики Беларусь. Например, законодательство о прокурорской службе связано с военным законодательством в части прохождения и осуществления службы в военных прокуратурах, а все подсистемы законодательства о видах государственной службы связаны между собой при зачете стажа государственной службы и т.п.

В сфере государственной службы в рамках любой подсистемы возможно издание актов Президента и в развитие актов законодательства - подзаконных актов. Вместе с тем желательно стремиться к максимально полному регулированию сложившихся отношений, имеющих устойчивый характер, указанным Кодексом.

Таким образом, правовое регулирование государственной службы в Республике Беларусь не может осуществляться в рамках системы отраслей права ни посредством отрасли права, ни посредством правового института межотраслевого свойства. Его целесообразно проводить в пределах системы законодательства на основе выделения в ней соответствующей комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь, включающую Общую и Особенную части и самостоятельное институционально-подотраслевое деление.

Логическое построение системы источников, регулирующих государственную службу как комплексную отрасль законодательства имеет свои конституционные основы и обоснованные критерии, связанные с: 1) приоритетом публичных свойств, комплексного единства неоднородных отношений, формирующих сферу правового регулирования, и единства принципов права; 2) системой отрасли; 3) наличием своеобразных отношений комплектования и реализации государственной службы, принципиально отличающихся в ее конкретных разновидностях с корреспондирующей им системой специального законодательства; 4) выбором кодификации как наиболее оптимального систематизирующего метода.

ГЛАВА 4. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ КОМПЛЕКСНОЙ ОТРАСЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

4.1 Правовое регулирование институциональных компонентов организации государственной службы

Институт организации государственной службы имеет важнейшее значение для всей государственной службы, поэтому он занимает в ней первое место. Этот институт решает задачу определения организационной структуры государственной службы и налаживания ее работы. Как верно отметил известный американский исследователь публичной службы Д.Розенблюм, «проектируя организационные структуры и процессы одного вида или другого, можно максимизировать различные ценности, можно услужить различным потребностям, и можно достичь различных целей» [204, с. 137]. Вместе с тем в науке административного права институт организации государственной службы как самостоятельный институт практически не исследовался. Работы отечественных и зарубежных авторов освещают преимущественно его отдельные структурные части, в то время как все они объединены единой целью, взаимосвязью структурных компонентов, а возникающие в них отношения представляют собой самостоятельный вид.

Правовое регулирование организации государственной службы как сложной системы, включающей институты общих основ организации, должности и комплектования государственной службы, может осуществляться Общей частью Кодекса государственной службы.

Обращаясь к конкретным структурным частям организации государственной службы при совершенствовании законодательного регулирования в пределах комплексной отрасли законодательства, следует отметить, что в первую очередь необходимо опираться на уточненные понятия о государственной службе и ее стаже, государственном органе, государственном служащем, исходящие из уяснения сущности государственной службы как профессионально компетентной деятельности по реализации государственной власти в интересах всего общества и непосредственной реализации принципа единства государственной службы, вытекающего из норм Конституции. Следует определить также сферу правового регулирования отношений государственной службы и ее законодательные основы.

Четкое определение системы государственной службы как единой и гомеостатической требует правового регулирования вопроса о взаимосвязи ее различных видов, что имеет практическое значение при зачете стажа государственной службы и установлении классных разрядов (классы, квалификационные классы, ранги, воинские и иные специальные звания и т.п.) при переходе из одного ее структурного вида в другой, соотнесении уровней заработной платы по аналогичным должностям.

Так, представляется, что стаж государственной службы следует признать единым для всех видов государственной службы.

При переходе из одного вида государственной службы в другой целесообразно присваивать служебные разряды с учетом ранее присвоенного в предыдущем виде, а дальнейшее их присвоение производить в порядке карьерного роста по аналогии с военизированными видами службы. При зачислении на государственную службу впервые лиц, не имеющих стажа государственной службы, желательно присваивать низший служебный разряд государственного служащего для соответствующего вида государственной службы, который далее повышается в процессе государственной служебной деятельности в порядке карьерного роста. При наложении дисциплинарного взыскания очередной служебный разряд следует задерживать в присвоении, что и предусмотрено в части пятой ст. 13 Закона о государственной службе [151].

Для реализации данных правил необходимо, в частности, изменить подход к установлению служебных разрядов государственных служащих, регламентируя не низший и высший их пределы по должности, а относительно определяя лишь максимальный их предел для каждой должности, как, например, на военной службе. Данное правило может иметь исключения. Первое связано с зачислением на политическую службу, когда государственным служащим может присваиваться служебный разряд без учета карьерного роста. Второе связано с индивидуальными достижениями кандидата на должность, когда ему может присваиваться более высокий класс при занятии должности. Это правило может иметь распространение при переходе из одного вида государственной службы в другой, при зачете стажа государственной службы как для впервые поступающих на нее, так и для лиц, имевших перерыв в государственной служебной деятельности. Следует сохранить и правило о том, что государственным служащим может присваиваться служебный разряд на один выше, чем предусмотренный по должности. Вместе с тем, по мнению автора, следует дополнить ст. 13 Закона о государственной службе также условием о возможности подобного поощрения при безупречной службе в течение 20 лет, что является дополнительным карьерным стимулом для государственного служащего.

Предложенный подход является промежуточным между существующим в настоящих условиях и воспринятым из советского времени открытым типом организации государственной службы, который справедливо подвергнут критике учеными [. Измайлов, Д.С. Приоритетные направления и пути совершенствования государственной службы Российской Федерации / Д.С. Измайлов // Изв. вузов. Правоведение. - 2003. - № 5. - С. 82-99., с. 84-85], и ее закрытым типом, к которому максимально приближены военная и дипломатическая виды службы. Предлагаемый резкий переход к формированию закрытого типа службы, по аналогии с Германией и Францией [493, с. 85, 98, 99], представляется неоправданным ввиду отсутствия социальных и юридических предпосылок: государственные служащие не готовы начинать служебную карьеру каждый раз заново при переходе из одного вида государственной службы в другой, а законодательство не выстроено как самостоятельная отрасль с приоритетным административно-правовым регулированием, обеспеченным усиленными социальными гарантиями. Более того, абсолютная закрытость, как для всей государственной службы, так и в пределах ее отдельных видов, недопустима. Государственная служба при всей ее строгости и упорядоченности должна иметь гибкие механизмы комплектования наиболее достойными лицами, а также осуществляться на принципах ротации, чтобы избежать инерционности и окостенения. Предложенный подход также видится начальным этапом в построении карьерной государственной службы, когда стаж государственной службы является определяющим для присвоения классного разряда.

Карьерная государственная служба сопряжена с профессионализмом государственного служащего, который приобретается в результате долговременной работы в отдельной сфере (отрасли, области) или на отдельных должностях, которые могут быть зачтены в стаж государственной службы при переходе на нее. В связи с этим предлагается в системе аппаратной службы органов исполнительной власти включать в стаж государственной службы работу в качестве специалистов государственных организаций в соответствующей сфере (отрасли, области) при переходе в ней на должность государственного служащего. При этом полагаем нецелесообразным в данном случае устанавливать срок зачета стажа в зависимости от уровня государственного органа. Он может быть установлен продолжительностью пять лет для всех органов, исходя из сложившегося опыта правового регулирования данных отношений в Республике Беларусь.

Карьерный принцип построения государственной службы требует и установления правила, согласно которому при первичном поступлении на государственную службу лиц, не имеющих опыта практической деятельности (кроме депутатской и политической), назначение возможно только на низшие должности в иерархии с дальнейшим продвижением по должностям при успешном карьерном росте. Исключения возможны для лиц, имеющих отдельные достижения (ученую степень, звания, иные достижения в сфере назначения на должность) или при переходе из одного вида службы в другой (зачете стажа). Тем более следует исключить возможность назначения на руководящие должности лиц, не имеющих опыта практической деятельности в течение пяти лет, который необходим для приобретения общекоммуникативного и профессионального опыта.

Динамичная реорганизация государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства порождает необходимость наличия специального органа, призванного централизованно и упорядоченно решать вопросы государственной службы, к которой постоянно возрастают требования со стороны общества, а их удовлетворение зависит от роста ее эффективности, обеспеченного организационным и правовым совершенствованием. Государственная служба представляет собой также чрезвычайно сложный управленческий механизм, который, по мнению многих современных ученых, требует создания отдельной системы управления во главе с единым управляющим органом, который осуществлял бы все функции государственного управления в сфере государственной службы на всех уровнях возникающих в ней отношений [44, с. 162-172; 51, с. 214-222; . Буравлев, Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы России / Ю.М. Буравлев // Государство и право. - 2003. - № 7. - С. 10-18., с. 14; . Турчинов, А. Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой / А. Турчинов // Гос. служба. - 2006. - № 3. - С. 13-22., с. 13-22; . Барциц, И. О перспективах научных исследований государственной службы Российской Федерации / И. Барциц // Гос. служба. - 2007. - № 3. - С. 57-66., с. 62-65; . Мельников, В. Управление государственной гражданской службой России: исторический опыт / В. Мельников // Гос. служба. - 2008. - № 2. - С. 5-11. и др.]. Этого же требует и системный подход к совершенствованию государственной службы как организационного и правового явления, отход от отношения к ней как виду трудовой деятельности, решение вопросов которой возможно осуществлять на локальном уровне. Государственная служба, имеющая административно-правовые начала, ориентирована на создание специальной системы органов управления в ею.

В существующей системе государственных органов Республики Беларусь специализированных органов по управлению в данной сфере не существует. Их осуществляют практически все государственные органы в пределах своих полномочий.

Так, Национальное собрание Республики Беларусь, наряду с принятием законов в данной сфере наделено полномочиями по решению кадровых вопросов при назначении и смещении с ряда высших государственных должностей.

Президент Республики Беларусь обладает обширными полномочиями в области государственной кадровой политики, которые он реализует как самостоятельно, так и с помощью Администрации Президента Республики Беларусь как органа государственного управления, обеспечивающего его деятельность в этом направлении. Администрация Президента Республики Беларусь осуществляет формирование единой системы учета руководящих работников государственных органов, иных государственных организаций, ведение кадрового реестра Главы государства; общее руководство деятельностью государственных органов и иных государственных организаций по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров; согласование в случаях, предусмотренных законодательством, кандидатур при назначении их на должности; создание и совершенствование системы аттестации руководящих работников государственных органов и иных организаций, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства, их конкурсного отбора и выдвижения, формирования резерва управленческих кадров; общее руководство и координация деятельности государственных органов и иных государственных организаций, подчиненных (подотчетных) Администрации Президента Республики Беларусь, а в случаях, установленных Президентом Республики Беларусь, также подчиненных (подотчетных) Главе государства [. Положение об администрации Президента Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 23 янв. 1997 г., № 97 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 22.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., подп. 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.22-1 п. 5].

Совет Министров Республики Беларусь как коллегиальный центральный орган государственного управления в соответствии со ст. 22 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента Республики Беларусь предложения по осуществлению кадровой политики, направленной на создание необходимого резерва высококвалифицированных руководящих работников системы подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов, содействует обеспечению их подготовки и повышения квалификации; координирует и контролирует деятельность подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов по осуществлению кадровой политики; участвует в формировании кадрового реестра Главы государства; утверждает кадровый реестр Совета Министров. Таким образом, участие в кадровых вопросах является одним из направлений деятельности Правительства [250].

Другие государственные органы и организации участвуют в реализации кадровой политики при выполнении своих непосредственных функций посредством работы руководителей и специализированных кадровых служб.

Опыт других государств показывает, что существование специальных органов и даже систем специального управления государственной службой часто является традиционным. Например, в ФРГ существует Федеральный комитет по кадрам [. Ноздрачев, А.Ф. Госслужба зарубежных стран / А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский // Оболонский, А.В. Государственная служба (комплексный подход) : учеб. пособие / А.В. Оболонский, Л.И. Семенникова, А.Ф. Ноздрачев ; отв. ред. А.В. Оболонский. - 2-е изд. - М., 2000. - С. 206-306., c. 250-251] во Франции - Главное управление администрации и госслужбы [499, с. 211]. В КНР, согласно ст. 89 Конституции, общие функции по управлению государственной службой возложены на правительство (Государственный совет КНР) [. Конституция Китайской Народной Республики : принята на 5-й сес. Всекит. собр. нар. представителей пятого созыва 4 дек. 1982 г. // Конституции зарубежных стран : сборник / сост. В.Н. Дубровин. - М., 2000. - С. 338-359.], а комплексное управление государственной службой осуществляет специализированное Министерство кадров Государственного совета [. Временное положение о государственных служащих : принято на заседании Пост. Бюро Гос. совета КНР, 24 апр. 1993 г. // Современное законодательство Китайской Народной Республики : сб. норматив. актов / Рос. акад. наук ; Ин-т Дал. Востока ; сост., ред. и авт. предисл. Л.М. Гудошников. - М., 2004. - С. 106-125., ст. 85]. В Монголии в 1994 году создан специализированный орган, ответственный за пополнение государственной службы и решение иных кадровых вопросов [82, c. 97-102]. Опыт управления государственной службой в различных странах обобщенно представлен в работе А.Ф.Ноздрачева [47, с. 57].

Постсоветские государства также начали создавать подобные структуры. Так, в Российской Федерации в структуре Администрации Президента создано самостоятельное подразделение - Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы [. Об утверждении положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы : Указ Президента Рос. Федерации, 8 июня 2004 г., № 727 : в ред. Указа Президента Рос. Федерации от 06.12.2007 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009.], с перспективой создания самостоятельного федерального органа по управлению государственной гражданской службой [. О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации, 28 дек. 2006 г., № 1474 : в ред. Указа Президента Рос. Федерации от 06.12.2007 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009. , п. 2; . О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих : Указ Президента Рос. Федерации, 3 марта 2007 г., № 269 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2009., п. 2], что, однако, в части предоставления отдельных полномочий данному органу критикуется российскими специалистами [. Федосенко, В.А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы в Российской Федерации: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов / В.А. Федосенко // Право и политика. - 2007. - № 8. - С. 78-81., с. 78]. В Украине существуют Координационная Рада по вопросам государственной службы при Президенте Украины как его консультативно-совещательный орган и Главное управление государственной службы Украины как центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, подчиненный Президенту Украины [. Об утверждении Положения о Главном управлении государственной службы Украины : постановление Каб. Министров Украины, 26 сент. 2007 г., № 1180 : текст по состоянию на 23 июля 2008 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?Regnom=19199. - Дата доступа : 27.02.2009.. ; . Про пiдвищення ефективностi системи державноi служби : Указ Президента Украiни, 11 лют. 2000 г., № 208 // Вiсн. держ. служби Украiни. - 2000. - № 1. - С. 15-16.]. В Республике Армения специальным органом руководства и организации гражданской службы является Совет по гражданской службе, «который занимает более важное положение в структуре государственного управления, чем, например, министерство» [81, c. 118, 140].

В Республике Азербайджан также создан специальный орган управления государственной службой - Совет управления государственной службой, но он не является государственным органом, а его члены (18 человек, назначаемые Президентом, Председателем Милли Меджлиса (Парламента) и Председателем Конституционного Суда) осуществляет свои полномочия на общественных началах [214, ст. 5]. Данный орган осуществляет надзор за применением Закона о государственной службе и ее нормативно-методическое обеспечение, определяет перечень лиц, относимых к категории государственных служащих, осуществляет общие функции государственного управления в отношении государственной службы: анализ ее состояния, прогнозирование и планирование развития, координация в органах государственной службы и др. [. Об утверждении Положения о Совете управления государственной службой Азербайджанской Республики : Закон Азерб. Респ., 29 марта 2002 г., № 283-IIГ : текст по состоянию на 2 июня 2008 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=2572&oidn=_1UL0W90M4#_1UL0W90M4 . - Дата доступа : 10.03.2009., подп. 1.1 п. 1, подп. 2.1 п. 2].

Особое внимание вопросам создания системы органов управления в сфере государственной службы отводится в Кыргызстане. В этой стране создан Совет по государственной службе, определяющий стратегию и политику ее развития, механизм для согласованного функционирования и взаимодействия всех государственных органов, который состоит из представителей всех ветвей власти, и Агентство по делам государственной службы, являющееся постоянно действующим органом Совета, подчиненным Президенту. На местах созданы региональные подразделения Агентства, а в государственных органах государственной службы учреждены должности статс-секретарей, ведающих вопросами реализации кадровой политики [162, ст. 12-14].

Общая сфера деятельности органов управления государственной службой в зарубежных государствах не означает однообразия в выполнении функций и реализации полномочий. Однако чаще всего они сводятся к разработке общих требований к должностным лицам, организации общего набора кадров, их подготовки и переподготовки, этическому регулированию, подготовке предложений по оплате труда за выполнение обязанностей государственной службы [. Гурне, Б. Державне управлiння / Б. Гурне ; пер. В. Шовкуна. - Кипв : Основи, 1993. - 165 с., с. 24-37], а также к осуществлению организационно-методического руководства и координации деятельности всех государственных органов по вопросам государственной службы.

В перспективе при условии комплексного развития государственной службы Республики Беларусь и совершенствования ее правового регулирования на основе подхода к ней как единой системе разрешение вопроса об образовании обособленного специального органа управления в сфере государственной службы станет необходимостью. Данный орган по статусу может относиться к республиканским органам государственного управления, подчиненным Президенту Республики Беларусь, который с учетом уже используемых в Республике Беларусь наименований может называться Национальным комитетом государственной службы. В свою очередь, в нем могут быть созданы структурные подразделения, осуществляющие функции государственного управления как по общим вопросам государственной службы, так и по координации ее отдельных видов в рамках общей системы государственной службы.

Среди общих направлений можно выделить следующие: 1) организация системы органов государственной службы и ее комплектование (определение системы органов государственной службы, их структуры, должностей государственной службы и ведения их реестра, разработки типовых и согласования непосредственных инструкций); 2) подготовка и повышение квалификации государственных служащих (ведение и подготовка кадрового резерва, координация общих вопросов обучения и переподготовки государственных служащих, координация и регулирование их стажировок, кроме организации непосредственно профессиональной подготовки и повышения квалификации в отдельных видах государственной службы, что может быть функцией самостоятельных подразделений); 3) развитие государственной службы (планирование и прогнозирование развития системы органов государственной службы, кадров государственной службы и ее финансирования, разработка и реализация государственной кадровой политики, определение рисков на государственной службе, правовой мониторинг государственной службы и разработка предложений по повышению ее эффективности, разработка и реализация мер по борьбе с коррупцией на государственной службе, широкое внедрение оценок не только деловых, но и нравственных качеств государственных служащих при назначении на должности и аттестации государственных служащих).

Последнее из названных структурных подразделений является наиболее значимым в плане обеспечения единства системы государственной службы и перспектив ее развития. Оно может иметь статус главного управления, и его следует укомплектовать наиболее квалифицированными кадрами, способными предлагать и внедрять передовые управленческие технологии, в частности системы стратегического планирования и организационной эффективности, целевых показателей и их оценки, процессное управление, корпоративное управление и другие современные управленческие технологии, отдельные положения которых освещены в трудах ученых не только в виде статей или их частей, но и крупных монографических работ и учебных пособий [3, с. 225-226; . Оболенський, О. Критерii оцiнки функцiонування державного аппарату та державноi служби / О. Оболенський // Вісн. Тернопiл. акад. нар. госп-ва. - 2000. - Вип. 7. - С. 49-53.; . Knack, S. Second-Generation Governance Indicators / S. Knack // Intern. Rev. of Administration Sciences. - 2003. - Vol. 69. - Р. 345-364.; . Рэйни, Х. Дж. Анализ и управление в государственных организациях : пер. с англ. / Х.Дж. Рэйни. - 2-е изд. - М. : Инфра-М, 2004. - 401 с. ; . Клищ, Н. Показатели результативности на государственной службе / Н. Клищ // Гос. служба. - 2007. - № 3. - С. 67-74.; . Василенко, И. Уроки административных реформ в США / И. Василенко // Гос. служба. - 2007. - № 4. - С. 147-159.; . Егоров, В. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству / В. Егоров // Гос. служба. - 2006. - № 5. - С. 11-23., с. 18, 22-23; . Литвинцева, Е. Реформирование государственной службы в зарубежных странах / Е. Литвинцева // Гос. служба. - 2007. - № 6. - С. 172-179.; . Князев, С.Н. Синергетика, менеджмент и госудрственное управление: от анализа к синтезу / С.Н. Князев, И.И. Ганчеренок // Правовое государство: теория, проблемы, перспективы : материалы Междунар. науч.-практ. конф., Барановичи, 2-3 нояб. 2006 г. / Баранович. гос. ун-т ; редкол.: В.И. Кочурко (гл. ред.) [и др.]. - Барановичи, 2006. - С. 21-26., с. 23, 25-26 и др.]. В данном случае речь идет не столько о менеджеризации государственной службы как модернизированного объекта финансирования, которую справедливо критикует А.А.Гришковец [157, c. 51-53], сколько о целенаправленном развитии с конкретными перманентно сменяющими друг друга целями, правовом обеспечении их достижения, контроля за их выполнением. Анализ современных подходов правоведов и представителей иных наук (в частности, менеджмента, экономики, политологии) к совершенствованию управленческих механизмов приводит к выводу об их концептуальной схожести и возможностях использования достижений иных наук в правой науке о государственном управлении.

С учетом изложенного полагаем, что направлениями деятельности вышеназванного структурного подразделения также могут быть определение и реализация методологии государственного управления. Данное подразделение представляется координирующим по отношению к другим при реализации полномочий, связанных с разъяснениями общих положений законодательства о государственной службе с исключением этого полномочия из сферы ведения Министерства труда и социальной защиты. Подобные полномочия при условии укомплектованности специалистами в области конституционного и административного права позволят исключить неоднозначность и односторонность толкования ключевых понятий государственной службы: системы органов, мест службы, должности государственной службы, ее стажа и др., разрешения спорных вопросов в связи с осуществлением государственной службы в административном порядке исходя из особой специфики данного вида общественно полезной трудовой деятельности.

В названном специальном органе по управлению в сфере государственной службы требуется также распределить функции по конкретным видам государственной службы в Республике Беларусь ввиду их специфичности или по отдельным, наиболее важным направлениям государственной службы. Так, целесообразно выделение управления по работе с кадровым реестром Главы государства и руководящими работниками, с закреплением за ним соответствующих функций, реализуемых в настоящее время Администрацией Президента Республики Беларусь.

В качестве отдельного может быть выделено управление по вопросам государственной службы в представительных, судебных и прокурорских органах. Данное управление может анализировать вопросы государственной службы в этих органах, организовывать процесс повышения квалификации в них (в том числе и в отношении депутатов Палаты представителей Национального собрания и местных Советов депутатов и членов Совета Республики Национального собрания), контроль за соблюдением законодательства о государственной службе в данных органах, вносить предложения по совершенствованию процесса поступления и прохождения государственной службы в них, давать рекомендации и разъяснения.

Обоснованным представляется также выделение направления по работе с кадрами судебной системы Республики Беларусь в отдельное управление кадрового обеспечения судов с одновременным исключением аналогичных задач, возложенных в настоящее время на органы системы юстиции и хозяйственные суды, из их компетенции. Предлагаемое структурное решение может способствовать внедрению единых подходов к формированию судейского корпуса и штата судебных исполнителей, сосредоточению в едином органе всех вопросов, связанных с кадровым обеспечением судебной системы и соответственно уменьшению бюрократических процедур при назначении на должности судей, разграничению функций подбора кадров и контроля за их деятельностью.

Одним из важнейших направлений деятельности специального органа по управлению государственной службой следует признать работу в сфере аппаратной службы. На соответствующее подразделение могут быть возложены функции в области координации ее комплектования, подготовки специалистов и повышения квалификации в ней, участия в проведении экзаменов и аттестации, разрешения спорных вопросов дисциплинарной ответственности в административном порядке, разрешения иных споров на государственной службе, контроля за соблюдением законодательства по вопросам поступления и прохождения службы в ней.

Координация вопросов прохождения военной службы и военизированных разновидностей государственной службы при понимании государственной службы Республики Беларусь как единой системы требует наличия в едином органе по вопросам государственной службы отдельного структурного подразделения с укомплектованием его соответствующими специалистами, имеющими специальные звания. Они могут служить важным связующим звеном в реализации методологии единой государственной службы.

При наличии единого республиканского органа управления государственной службой все спорные практические вопросы, проблемы и противоречия законодательства будут в нем консолидироваться и оперативно разрешаться, что в конечном итоге будет способствовать как ее организационной эффективности, так и совершенствованию правотворчества государственных органов. Наличие централизованного органа управления государственной службой также необходимо для придания постоянного импульса для ее развития, поскольку сама она, отличаясь признаками консервативности и стремления к воспроизводству, не может быть реорганизована или усовершенствована без внешнего воздействия. Как отмечает Д.М.Канищев, при попытке любого изменения за счет собственных возможностей «она возвращается к глубоко закамуфлированным формам прежнего состояния», отличающимся закрытостью для общества и подчиненностью своим собственным обычаям и традициям. «Отсюда следует, что любая реформа государственной службы всегда сталкивается с не всегда явным, но в массе своей ощутимым сопротивлением чиновничества, которое любым нововведениям объективно предпочитает стабильную ситуацию с развитием внутри нее уже устоявшихся тенденций. Отсюда опять же хорошо известный из практики постоянный рост аппарата управления и обратное стремление к его сокращению» [57, с. 18-20].

Для системного управления государственной службой недостаточно создать республиканский орган управления в данной сфере. Система управления государственной службой связана также с методическим руководством: разработкой рекомендаций о структуре органов и их должностном составе, инструктивно-должностных документов и другими вопросами кадрового обеспечения. Данные функции могут быть возложены на Академию управления при Президенте Республики Беларусь с одновременным изменением ее статуса как органа государственной службы с выделением в ней отдельных должностей государственной службы. Академия управления также должна представлять ежегодный отчет с научным обоснованием состояния, эффективности и перспектив государственной службы. Для реализации поставленных задач следует наделить ее полномочиями по сбору необходимых материалов.

Академия управления может также обеспечить проведение экзаменов для лиц, поступающих на государственную службу, и лиц, проходящих государственную службу, при необходимости подтверждения уровня их профессиональной компетентности. Это будет способствовать большей объективности и беспристрастности экзаменационных форм.

Завершенная система органов управления государственной службы предполагает наличие отдельных структурных подразделений в каждом государственном органе государственной службы. Существующие кадровые службы являются их основой. Однако на них желательно возложить дополнительные функции с введением должностей специалистов по подбору персонала и локальному правовому мониторингу государственной службы.

Целесообразно создание коллегиальных структурных подразделений - дисциплинарных комиссий с целью обеспечения дополнительной защиты государственных служащих при привлечении их к дисциплинарной ответственности.

Возможности дополнительной защиты видятся также в том, чтобы предоставить государственным служащим и руководителям государственных органов право обращения в названный выше специальный республиканский орган по проблемным вопросам служебной деятельности с возложением на нее обязанностей давать разъяснения о применении норм права в спорных ситуациях.

Таким образом, создание системы органов управления в сфере государственной службы является составным этапом формирования эффективной системы управления государственной службой, которая должна обеспечить «надведомственный контроль за действиями чиновничьего аппарата, …реализацией законодательства о государственной службе» [. Костенников, М.В. Государственной службе Российской Федерации - новую систему и правовое регулирование / М.В. Костенников, А.В. Куракин // Соврем. право. - 2003. - № 3. - С. 38-41., с. 41]. По мнению И.Н.Барцица, данная система служит «ключевым и первоочередным звеном в комплексе мер по реформированию государственной службы», поскольку призвана «существенно повысить уровень доверия граждан к государственной службе» [134, с. 27-30].