Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Следовательно, методы различных отраслей права и законодательства Республики Беларусь при правовом регулировании отношений государственной службы как особым образом сочетаются друг с другом, так и модернизируются, создавая в итоге специфичный режим правового регулирования, имеющий комплексно-системный характер и способствующий гармонизации отношений государственной службы для достижения ее эффективности.

Названные признаки являются основополагающими по отношению к такому признаку метода правового регулирования отношений государственной службы, как сочетание единства и дифференциации правового регулирования. Дифференциация, воспринятая также из различных отраслей права, прежде всего из трудового и административного, обусловлена особым способом правового воздействия на различные виды отношений, возникающие в различных видах государственной службы, занимаемых должностей, тяжести и напряженности службы. Особенности административно-правовой дифференциации проявляются в специфике применения императивности, причем в наибольшем или наименьшем ее количестве. Наивысшая ее степень визуализируется в политической и военной службах, а наименьшая - в аппаратной, что и дает основания ряду специалистов в области трудового права причислять ее к институту этой отрасли. Трудоправовая дифференциация применительно к сфере государственной служебной деятельности вытекает из различий в отраслях народного хозяйства [. Бару, М.И. Унификация и дифференциация норм трудового права / М.И. Бару // Совет. государство и право. - 1971. - № 10. - С. 47-48., с. 47], субъекта труда (женщины, инвалиды) [391, с. 47; . Аристова, С.В. Особенности отраслевой дифференциации в правовом регулировании трудовых отношений / С.В. Аристова // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. - 2001. - № 1. - С. 96-105., с. 51], особенностей труда работников, пострадавших от аварии на ЧАЭС [112, c. 26; 383, с. 33-34]. При правовом регулировании труда государственных служащих возможно применение и иных критериев для дифференциации норм в силу многообразия явления дифференциации в трудовом праве [392, c. 98].

Таким образом, метод правового регулирования отношений государственной службы, основанный на особом сочетании императивно-диспозитивных средств, формирует своеобразный правовой режим, а также характеризуется системно-комплексными признаками (основан на взаимопроникновении, дополнении и модернизации отраслевых методов и не позволяет определить критерии разграничения пределов правового регулирования каждой из отраслей).

ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

3.1 Проблемы нормативного регулирования отношений государственной службы

Отношения государственной службы в современном обществе получают развитое правовое регулирование. При этом возникает два вопроса: во-первых, о соотношении различных, прежде всего смежных, отраслей - административного и трудового права и определении их приоритетности при регулировании комплексных отношений государственной службы и, во-вторых, о месте норм права, регулирующих данные отношения, в системе права Республики Беларусь.

Общедоказано, что государственная служба подвергается всестороннему правовому регулированию нормами различных отраслей права, что, по нашему мнению, обосновано комплексностью сферы правового регулирования. Множество норм образуют единую совокупность, которую все без исключения исследователи рассматривают как комплексный правовой институт. Не оспаривая пока данного утверждения, отметим иной, не менее значимый для юридической науки факт: до настоящего времени не прекращаются научные споры о разграничении предметов правового регулирования смежных отраслей и их приоритетности. Административисты причисляют государственную службу к самостоятельному институту административного права, а специалисты в области трудового права все чаще выдвигают идеи о том, что государственная служба - это институт трудового права. Трудовая концепция усматривается и в Законе о государственной службе. Влияя на приоритетность самого института государственной службы и видоизменяя его сущность, это воздействует на направления его развития как публичного явления.

Исходя из указанного, представляется целесообразным вновь обратиться к данному вопросу и рассмотреть его с учетом публично-правовой природы, сущности государственной службы и ее отношений, образующих самостоятельную сферу правового регулирования.

Обращаясь к идеям трудоправового характера отношений государственной службы, отметим их восхождение к советскому времени, которое имело существенную специфику в правовом регулировании государственной службы. В тот период реализовывался принцип равенства всех работников (трудящихся) независимо от вида деятельности и характера полномочий, что требовало и единого правового регулирования, возможного в рамках трудового права. Необходимость в наличии специального закона о государственной службе отпадала. «Отбросив прочь привилегии всякого рода, Рабоче-Крестьянская власть наделила госслужащих всеми правами и всеми гарантиями лиц, работающих по найму. Не какой-то специальный статут, но Кодекс Законов о Труде определяет положение госслужащих наравне со всеми наемными рабочими» [. Елистратов А.И. Административное право РСФСР / А.И. Елистратов. - Л. : Гос. изд-во, 1925. - 214 с., c. 35]. Однако позже многие ученые в своих трудах все же пытались указать на специфичность государственной службы: особый характер выполняемых функций и правомочий, особый порядок назначения на государственную службу, отсутствие соглашения при поступлении на нее, императивность отношений, регулирование нормами административного права и др. [25, с. 4-5; 148, с.52; 266, с. 129-130; . Студеникин, С.С. Советская государственная служба / С.С. Студеникин // Вопросы советского административного права : сб. ст. / Акад. наук СССР, Ин-т права ; отв. ред. В.Ф. Коток. - М. ; Л., 1949. - С. 61-96., с. 61-96; . Клюшниченко, А.П. Советское административное право : общ. часть : специализир. курс лекций / А.П. Клюшниченко ; М-во внутр. дел СССР, Киев. высш. шк. - Киев, 1975. - 264 с., с. 129-131 и др.]. И.М.Пахомов подчеркивал необходимость в дальнейшем, в условиях развернутого строительства коммунизма, разграничения государственных и общественных служащих [24, с. 8].

Таким образом, в советский период государственная служба как правовое явление имело две стороны, одна из которых определяла ее место в отрасли административного права, а другая - в условиях реализации марксистско-ленинской идеологии и пристального внимания к административному праву как наиболее тяготеющему к буржуазному [. Бельский, К.С. К вопросу о предмете административного права / К.С. Бельский // Государство и право. - 1997. - № 11. - С. 14-21., с. 14-18] вуалировала особую публичную административно-правовую природу государственной службы, в корне отличающую ее от обычной трудовой деятельности, признанием того, что нормы о государственной службе «наиболее широко и систематизированно… представлены в законодательстве о труде» [266, с. 129-130] и объединяют «значительную часть норм этого правового института» [22, с. 26]. Четкие критерии разграничения предметов правового регулирования данных отраслей в вопросах государственной службы не были установлены.

Специалистами в области трудового права как в советский период, так и в настоящее время выдвигаются довольно убедительные, но не бесспорные аргументы в пользу приведенной ими точки зрения при одновременном забвении довольно совершенного опыта правового регулирования государственной службы в XIX - начале XX в. в Российской империи, объединявшей значительную часть белорусских земель. В указанный период, по доказательству исследователей, государственная служба регламентировалась в зависимости от вида отношений государственным правом, государственно-служебным правом, административным правом, правом административной юстиции и другими отраслями права по сферам государственного управления [342, с. 129-130], но не трудовым правом. И.Е.Андреевский специально акцентировал внимание на том, что понимание государственной службы как обычной трудовой деятельности по найму «упрощает и ослабляет официальность многосложной служебной иерархии» [15, с. 472]. Современные ученые в трудовой модели регулирования служебных отношений видят одну из причин «застойности» государственной службы [66, с. 104, 106] и даже невозможности ее отнесения к действительно правовому институту [56, с. 33-34, 71, 97].

Обобщая доказательственные позиции современных авторов - специалистов в области трудового права, необходимо обратить внимание на следующие ключевые из них.

Государственную службу ученые данной группы признают трудовой деятельностью по сути. Эта позиция обосновывается наличием трудового договора (контракта), перманентностью трудовых отношений и возможным отсутствием административно-правовых отношений в государственной служебной деятельности, статусом государственного служащего как обычного гражданина, поступающего на государственную службу и выполняющего за вознаграждение свою трудовую функцию [35, с. 77; 107, с. 19-31; 333, с. 122-123; 346, с. 34-35; . Правовое регулирование отношений в сфере государственной службы / С.А. Иванов [и др.] // Консультант Плюс : Россия. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - М., 2009.; . Иванов, С.А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы / С.А. Иванов // Государство и право. - 1994. - № 4. - С. 53-61., с. 56-58; . Трудовое право : учебник / подгот.: Н.А. Бриллиантова [и др.] ; под ред. О.В. Смирнова. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : Проспект : Гриженко, 2001. - 444 с., с. 20 и др.], а также признанием его, особенно рядового, работником, которого необходимо защищать от государства в лице начальников, что возможно только в рамках трудового права [341, с. 51; 346, с. 20, 23].

Так, мнение К.И.Кеник о том, что «белорусское законодательство к государственным служащим относит лиц, осуществляющих профессиональную деятельность не только на должностях, созданных для непосредственной реализации государственно-властных полномочий, но и на должностях, обеспечивающих выполнение функций государственного органа…», когда «вторые лица могут никогда и не вступать в административно-правовые отношения с «внешней средой» [35, с. 72], вытекает из неточного определения государственной службы, содержащегося в Законе о государственной службе, и соответственно его одностороннего анализа. В данном случае не усматривается ключевой критерий отграничения государственных служащих от наемных работников иных государственных организаций, а правовой статус лица определяется названием государственной организации, в которой оно работает (государственный орган или иная государственная организация), а не задачами и функциями, кругом полномочий, порядком их осуществления.

Тезис о том, что государственный служащий менее защищен от администрации, чем обычный наемный работник, научно не доказан. Наоборот, по отношению к государственной службе применима фраза известного французского административиста Г.Брэбана о том, что «возникает даже парадоксальное положение, при котором администрация обладает меньшими привилегиями и меньшей властью в некоторых областях, чем частное лицо. Таким образом, предпринимателю гораздо легче уволить одного из наемных работников, чем администрации уволить одного из своих служащих» [. Брэбан, г. Французское административное право / г. Брэбан ; пер. с фр. Д.И. Васильева, В.Д. Карповича ; под ред. и со вступ. ст. С.В. Боботова. - М. : Прогресс, 1988. - 488 с., с. 139]. В настоящее время механизмы правовой защиты и наемных работников, и государственных служащих от администрации в Республике Беларусь одинаковы, о чем свидетельствует также наличие у государственных служащих права на создание профсоюзов и членство в них. Хотя, вероятно, механизмы защиты государственных служащих следовало бы усилить. В частности, этому способствовало бы создание специального республикаского органа по вопросам государственной службы. В то же время данные механизмы относятся к разряду административных, а не трудовых.

Полагаем, что предпринимаемые попытки доказательства вторичной роли административно-правового регулирования отношений государственной службы, производной от трудоправового регулирования, недостаточно убедительны. Об этом свидетельствует и тот факт, что понимание существенной специфики отношений государственной службы как предмета правового регулирования по сравнению с предметом трудового права еще в советское время обусловило предложение некоторых специалистов в области трудового права о выделении в нем отдельной специальной части, касающейся исключительно государственной службы [. Молодцов, М.В. Система советского трудового права и система законодательства о труде / М.В. Молодцов. - М. : Юрид. лит., 1985. - 175 c., с. 132]. Это предложение не смогло получить реализацию на практике в силу комплексности правового регулирования отношений государственной службы, восходящей в большей части к административно-правовому регулированию.

Таким образом, научные позиции современных авторов, многие из которых основаны на правовых традициях советского периода, направлены на ретроспективный подход к определению сущности и места в правовой системе такого значимого правового явления, как государственная служба. С учетом узкопрофессиональных интересов, обусловленных пониманием возрастающей значимости государственной службы в Республике Беларусь, предпринимается попытка «замкнуть» государственную службу в рамках отрасли трудового права, предварительно прибегая к ограничению предмета ее правового регулирования. Вопросы о месте в правовой системе «проблемных» для трудового права видах государственной службы (политической, военизированной) не исследуются учеными вообще. При этом в качестве доказательств выдвигаются преимущественно положения действующих нормативных правовых актов, которые часто далеки от совершенства и находятся в стадии развития, что отмечают и некоторые современные белорусские специалисты в области трудового права [236, с. 116-124].

Безусловно, что комплексность сферы правового регулирования порождает и комплексность самого правового регулирования. Многие отношения государственной службы регламентируются в том числе и нормами трудового права, что не свидетельствует о смещении акцентов в пользу трудового права при правовом регулировании вопросов государственной службы. По мнению автора, современные мировые тенденции правового регулирования государственной службы, направленные на сближение статуса государственных служащих и обычных работников [350], также отражают не смещение отраслевого регулирования в пользу трудового права, а скорее модернизацию ее правового регулирования в рамках как административного, так и трудового права с учетом современных реалий и его дальнейшего совершенствования.

Специалисты в области административного права в качестве базовой отрасли для правового регулирования государственной службы признают административное право. Это подтверждается и опытом, накопленным в странах Европы, где правовое регулирование государственной службы имеет многовековую традицию.

Обобщение мнений ученых-административистов базируется на следующих тезисах, исходящих из особой юридической природы государственной службы: она основана на служении не конкретному нанимателю, а в целом государству; ее назначение - осуществление функций государства; она формируется в особом порядке и назначение государственных служащих осуществляется таже в особом порядке соответствующим должностным лицом, уже исполняющим обязанности от имени государства, то есть нанимателем выступает в целом государство, что способствует особому правовому статусу государственных служащих, возможности осуществления организационно-распорядительных и административных мер, наличием у них, с одной стороны, особых (в ряде случаев - властных) полномочий, а с другой - установлением для них ограничений и запретов, а также дополнительных гарантий осуществления их деятельности; существует возможность применения руководителями дисциплинарной власти по отношению к нижестоящим государственным служащим; отношения государственной службы по своей сути являются отношениями неравенства, которые основаны на авторитарности и властности самого административного права.

В качестве дополнительных аргументов в пользу административно-правовых основ регулирования государственной службы можно привести следующие.

Государственная служба как деятельность и вся ее система, в том числе внутренняя структура государственных органов, строятся на основе важнейших административно-правовых принципов: строгой иерархичности и четкой правовой регламентации форм ее осуществления. Иерархия системы органов исполнительной власти, их структурных подразделений, где осуществляется наиболее массовый вид государственной службы - аппаратная служба, а также военная и военизированная государственная служба, также регламентируется административном правом. Статичная иерархичность влияет на динамичную сторону деятельности государственных служащих, что проявляется в четком распределении и закреплении обязанностей по должностям, установлении в пределах служебной иерархии системы связей государственных служащих, закреплении алгоритмов служебного поведения. Данная иерархичность влечет необходимость правовой регламентации форм осуществления государственной службы, которые относятся к административно-правовым формам. Направления дальнейшего развития законодательства подтверждают данный тезис в связи с принятием Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур» [. Об основах административных процедур : Закон Респ. Беларусь, 28 окт. 2008 г., № 433-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Таким образом, государственная служба снизу доверху во всех своих звеньях упорядочена, согласована и в целом направлена на достижение общего результата - выполнение стоящих перед ней государственно значимых задач. Указанные характеристики, по доказательству социологов, отличают государственную службу от иных социальных институтов [. Организационная культура государственной службы / В.С. Карпичев [и др.] ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М. : Изд-во РАГС, 2001. - 154 с., с. 90-96], а значит, и от регламентированной трудовым правом общей трудовой деятельности. Все названные признаки проявляются не только в отношениях государственных служащих с внешними субъектами, не проходящими службу с ними в одном органе, но и в отношениях внутреннего характера по поводу осуществления ежедневной служебной деятельности.

При определении приоритетов в правовом регулировании в целом предпочтение следует отдавать не частностям, а общим принципам, основам, сущностным моментам. К подобным относятся именно признаки, характеризующие связи государственной службы и административного права, что нашло отражение и в закреплении в ныне действующей ст. 5 ТК Республики Беларусь (в редакции 2007 г.) [324] соотношения данного Кодекса и Закона о государственной службе в пользу последнего в противовес ранее действовавшей редакции ст. 5 ТК [324], анализ которой порождал дополнительные дискуссии по данному поводу. В связи с этим представляется правильной позиция Д.Н.Бахраха, высказанная еще в 1996 г., о том, что «нормы трудового права в отношениях органов государственной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не урегулированы административно-правовым институтом государственной службы» [144, с. 15].

Вместе с тем полагаем, что при правовом регулировании государственной службы следует устанавливать приоритет отраслей права, не отрицая в целом ее регламентации нормами трудового права и не разграничивая предметов правового регулирования административного и трудового права. Как верно отмечали некоторые исследователи обеих участвующих в научной дискуссии сторон, довольно сложно провести грань между данными отраслями в вопросах правового регулирования государственной службы в силу многогранности и взаимопроникновения в ней различных отношений, отсутствия четкости в понимании их юридической природы, а также комплексности законодательного регулирования [64, с. 216, 223; . Габричидзе, Б.Н. Российское административное право : учеб. для вузов / Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев. - М. : Норма : Инфра-М, 1998. - 607 с., с. 16; . Миронов, В.И. Трудовое право России : конспект курса лекций / В.И. Миронов. - М. : Бизнес-шк. «Интел-Синтез», 2001. - 272 с., с. 22 и др.].

Вопрос о комплексном правовом регулировании обусловлен особенностями юридической природы отношений государственной службы как неоднородных и комплексных, а также комплексным методом их правового регулирования. Данные комплексные отношения требуют правовой регламентации не только нормами административного и трудового права, но и конституционного, финансового, налогового, социального обеспечения и др., которые взаимосвязаны между собой: одни в большей мере (административное и трудовое), другие лишь дополняют существование первых при возникновении сравнительно обособленных видов отношений государственной службы (право социального обеспечения, налоговое).

Таким образом, отношения государственной службы регламентируются правовыми нормами различной отраслевой принадлежности, среди которых преобладают нормы смежных отраслей права - административного и трудового. Определение их соотношения, исходящего из природы и сущности государственной службы как особого вида публичной деятельности, выявляет приоритет административного права с признанием значимости трудоправового регулирования. При этом комплекс административного и трудового права не предполагает разграничения предметов их правового регулирования, а его дополнение нормами иных отраслей права формирует сложный, комплексный элемент правовой системы Республики Беларусь, регулирующий неоднородные отношения в сфере государственной службы и тяготеющий к обособлению в самостоятельную отрасль законодательства.

3.2 Современное состояние законодательного регулирования отношений государственной службы

Законодательство о государственной службе в Республике Беларусь имеет сравнительно непродолжительную, но наполненную в содержательном плане историю. С момента распада СССР и до настоящего времени оно динамично развивается, притягивая постоянное внимание ученых-юристов, исследовавших его отдельные части.

Вместе с тем при комплексном исследовании проблем правового регулирования отношений в сфере государственной службы представляется оправданным прибегнуть к комплексному анализу законодательства о государственной службе Республики Беларусь, начав его с обращения к не очень давней истории этого законодательства, наложившей отпечаток на его современное состояние.

После распада СССР и обретения Республикой Беларусь государственного суверенитета Закон «Об основах службы в государственном аппарате» стал в ряду первых и необходимых законодательных актов, обеспечивающих надлежащее функционирование государственных органов Беларуси. Отсутствие традиций в правовом регулировании института государственной службы в СССР существенно не повлияло на качество данного Закона. Как уже отмечалось выше в СССР не было закона о государственной службе, что, однако, не означало отсутствия государственной службы как политического и организационного института, а также его правового регулирования, которое обеспечивалось за счет применения законодательства о труде и специального законодательства о службе в отдельных органах: милиции, прокуратуре, суде и др. Не отрицая негативных сторон отсутствия в СССР единого законодательного акта о государственной службе, следует отметить и положительные моменты государственной служебной деятельности указанного периода, связанные со служебной дисциплиной, порядком, ответственностью государственных служащих за порученное дело, постоянным ростом уровня образования государственных служащих, повышением их культуры. Поэтому критические представления некоторых ученых о государственной службе того периода, как о непрофессиональной, исключительно фаворитной, номенклатурной, представляются, односторонними и некорректными [34; . Бельский, К.С. О концепции реформы государственной службы в России / К.С. Бельский // Государство и право. - 1994. - № 4. - С. 24-32., с. 24]. Тем более, что подобные негативные моменты в силу невозможности исключения субъективных факторов на государственной службе в любом государстве в любой исторический период не могут быть совершенно изжиты, поскольку государственная служба - это институт в первую очередь социальный со всеми вытекающими из этого психологическими признаками.

Отсутствие опыта правового регулирования государственной службы в советское время сыграло в некотором роде положительную роль. Молодые самостоятельные государства, изучив и проанализировав международный опыт, с учетом национальных особенностей по-своему урегулировали ее вопросы.

Республика Беларусь также пошла по самостоятельному и своеобразному пути в правовом регулировании этого института, определив сферу действия Закона «Об основах службы в государственном аппарате» именно аппаратной сферой. Тем самым была закреплена необходимость самостоятельного правового регулирования этого вида государственной службы как службы чиновничьей. Вместе с тем понимание сложности и многовидовой структуры государственной службы привело к необходимости распространения данного Закона на иные виды государственной службы, в том числе прокурорскую и судейскую, чему способствовало принятие Декрета Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1997 г. № 16 «О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц» [. О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц : Декрет Президента Респ. Беларусь, 9 сент. 1997 г., № 16 : в ред. Декрета Президента Респ. Беларусь от 30.08.2002 г., Указа Президента Респ. Беларусь от 19.03.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. Данным Декретом абсолютно обоснованно к служащим государственного аппарата были приравнены также военнослужащие и сотрудники органов внутренних дел. В развитие отдельных положений вышеупомянутого Закона принимались многие нормативные правовые акты различной юридической силы: декреты, указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров, ведомственные нормативные правовые акты. Осознание государственной службы как важного средства достижения максимальной суверенизации, придало дополнительный импульс ее развитию как правовому институту.

С момента появления в суверенной Республике Беларусь государственной службы как самостоятельного правового явления интерес к ней со стороны государства возрастал, что проявлялось как в расширении масштабности правового регулирования этого вида деятельности, так и в улучшении качества этого регулирования посредством внесения изменений в действовавшие нормативные правовые акты и принятия новых правовых норм. Множественность правовых актов о государственной службе, коллизии их положений и пробелы в правовом регулировании, а также изменения, происходящие в государстве по мере его развития, проведение ряда административно-правовых реформ [. О проведении реформы органов местного управления и самоуправления: Указ Президента Респ. Беларусь, 19 сент. 1995 г. № 383 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 14.12.1999 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 11 января 1997 г., № 30 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 29.06.2001 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 24 сент. 2001 г., № 516 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 25.04.2005 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], и в конечном итоге завершение переходного периода привело к необходимости принятия нового Закона о государственной службе. К этому периоду, в среде как ученых, так и практиков укрепилось понимание базовости данного правового явления и регулируемого им вида деятельности, что отразилось в формировании концепции государственной кадровой политики и ее поэтапной реализации [. Об утверждении концепции государственной кадровой политики Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 18 июля 2001 г., № 399 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.11.2003 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

В 2003 году был принят Закон о государственной службе [151], который явился основным, но не единственным источником законодательства о государственной службе в Республике Беларусь. Вслед за ним были приняты конкретизировавшие его нормативные правовые акты, а также ряд иных законов и даже кодексов, регулирующих правовой статус особых разновидностей государственной службы (судейской, в органах прокуратуры, военной и др.).

В настоящее время государственная служба регламентируется многими нормативными правовыми актами различного уровня, которых насчитывается более 200, исключая ведомственные нормативные правовые акты по конкретным вопросам ее осуществления.

Основополагающим нормативным правовым актом в системе правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь является Конституция [179], из которой вытекают установление единства государственной службы, стабильность регулируемых отношений государственной службы, основополагающие нормы о государственной службе как политическом, правовом, организационном, социальном институте, прямо связанным с государством, приоритете прав человека и непосредственной реализации конституционных положений при ее осуществлении. Конституция как основной источник законодательства о государственной службе закладывает не только основы государственной службы, но и законодательства о ней, а также определяет направления его совершенствования с учетом того, что его развитие должно идти по пути не его расчлененности и дальнейшей обособленности, а единства, комплексности, системности. Это в первую очередь необходимо для обеспечения устойчивости государственной службы, стабильности ее правового регулирования и осуществления.

Принцип единства государственной службы, исходящий из конституционных основ, диктует необходимость непротиворечивости в иерархичности и содержании ее законодательных источников, к которым относятся кодексы и законы, в том числе базовый Закон о государственной службе.

В иерархии источников о государственной службе следующее место занимают законы, включая кодексы, затрагивающие данные вопросы. По степени обобщения регулируемых вопросов государственной службы необходимо выделить три группы нормативных актов: базовый Закон о государственной службе [151], ТК Республики Беларусь [324], иные законы, регулирующие вопросы осуществления различных видов государственной служебной деятельности. Среди последних особое место по причине более высокого иерархического уровня занимают Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей ( далее - Кодекс о судоустройстве и статусе судей) [327] и Таможенный кодекс Республики Беларусь [. Таможенный кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 4 янв. 2007 г., № 204-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 21.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Законы об отдельных видах государственной службы применяются либо самостоятельно без учета базового закона (это касается тех ее видов, например, военной службы, которые не признаются такими по Закону о государственной службе в связи с невключением их в сферу его действия), либо субсидиарно: положения базового закона применяются в той части, в которой они не урегулированы специальным законодательством. При этом специальное законодательство может быть как общего характера, касающееся собственно осуществления, в том числе чаще всего и прохождения государственной службы в конкретных органах (например, Закон «О прокуратуре Республики Беларусь» [330]), так и специально посвящено некоторым вопросам, связанным с прохождением государственной службы. Примерами могут служить законы Республики Беларусь «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» [. О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов : Закон Респ. Беларусь 13 дек. 1999 г., № 340-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [251, ст. 1 и 2, главы 2 и 3, ст. 51], «О профессиональном пенсионном страховании» [. О профессиональном пенсионном страховании : Закон Респ. Беларусь, 5 янв. 2008 г., № 322-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., ст. 12].

Подчеркивая значимость базового закона - Закона о государственной службе, необходимо отметить его общерегулятивный характер, заключающийся в установлении общих подходов к правовому регулированию, формированию, пониманию государственной службы, сферы ее существования, принципов, отдельных этапов прохождения и прекращения, правового статуса всех государственных служащих независимо от вида службы. Акцент на данном положении сделан в одном из последних актов по вопросам государственной службы - Кодексе о судоустройстве и статусе судей: «Судьи занимают государственные должности, являются государственными служащими и на них распространяется действие Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 года «О государственной службе в Республике Беларусь» [327, часть первая ст. 84]. На судью распространяются ограничения, связанные с государственной службой [327, часть первая ст. 88]. Судья имеет право на отставку в порядке и на условиях, определенных законодательством Республики Беларусь о государственной службе [327, ст. 125]. Судьи исполняют свои обязанности до достижения ими предельного возраста пребывания на государственной службе» [327, часть четвертая ст. 99].

Аналогично соотношение Закона о государственной службе и Таможенного кодекса Республики Беларусь, согласно которому должностные лица таможенных органов и работники учреждений, подчиненных Государственному таможенному комитету Республики Беларусь, которым присваиваются персональные звания, являются государственными служащими, и на них распространяется законодательство о государственной службе в той мере, в которой их правовое положение не определено этим Кодексом [412, часть вторая ст. 325]. Следовательно, устанавливается приоритет специального законодательства при регулировании государственной службы для отдельных категорий служащих.

Базовость Закона о государственной службе нарушается также его нахождением на более низком уровне в иерархии нормативных правовых актов, чем названные три кодекса. Однако соотношение ТК Республики Беларусь и Закона о государственной службе в настоящее время четко определено в пользу Закона. В соответствии со статьей 5 действующей редакции ТК [324] он применяется к трудовым и связанным с ними отношениям отдельных категорий работников (любых разновидностей государственных служащих) в случаях и пределах, предусмотренных специальными законодательными актами, определяющими их правовой статус. Поскольку специальным законодательством (п. 2 ст. 1 Закона о государственной службе [151]) установлено, что действие норм трудового, пенсионного и иного законодательства на отношения, связанные с государственной службой, распространяется только в случаях, не урегулированных этим Законом и иными актами законодательства (т.е. специального законодательства по вопросам государственной службы), то тем самым определен приоритет специального законодательства о государственной службе и в первую очередь Закона о государственной службе по отношению к Трудовому кодексу Республики Беларусь.

В законах, содержащих положения о правовом регулировании службы отдельных категорий государственных служащих, встречаются нормы, развивающие данные положения, но им не в полной мере соответствующие. Так, в ст. 68 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» [330] определено, что трудовые отношения работников прокуратуры регулируются законодательством о государственной службе и трудовым законодательством. Данное положение распространяется только на трудовые отношения. Из сферы правового регулирования выпадают связанные с ними отношения и иные отношения, не урегулированные Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и положением о прохождении службы в ней. Такая формулировка в законе определяет соотношение Закона о государственной службе и ТК Республики Беларусь как одноуровневых, что неверно, исходя из предыдущих заключений. В связи с указанным данную норму Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» следовало бы изложить по аналогии, например, со ст. 325 Таможенного кодекса Республики Беларусь [412].

Проблема видится также в применении в специальном законодательстве об отдельных видах государственной службы термина «государственная служба» в связи с трудовой функцией или трудовыми правоотношениями при попытке отграничения различных служебных отношений от трудовых, что и приводит к проблемам толкования правовых норм, когда для судей, например, разграничивается служебная деятельность по осуществлению правосудия и по соблюдению трудового распорядка (например, ст. 111, 114 Кодекса о судоустройстве и статусе судей [327]).

Из общего анализа Закона о государственной службе следует два противоречивых вывода: с одной стороны, он является широкомасштабным по причине применения ряда его положений к таким специфичным разновидностям государственной службы, как служба в представительных органах власти, прокурорская, судейская, таможенная, а, с другой стороны, при некоторой его комплексности, он носит поверхностный характер, что также подтверждается бланкетным характером его норм. Следует отметить, что в указанном Законе содержится более 130 бланкетных норм.

К недостаткам Закона о государственной службе необходимо отнести отсутствие положений об организации государственной службы, регулирующих аналогичные отношения, и включающих наряду с традиционными нормами о государственно-служебном законодательстве общими понятиями, правовом статусе должности и иными положениями, также определение системы и структуры органов государственной службы, системы управления ею и ее правового мониторинга, системы и классификации должностей государственной службы, их единого реестра, связей между ними в пределах каждого вида государственной службы, а также взаимопроникновения различных видов государственной службы и др. По нашему мнению, отсутствие данных положений отражается как на комплексном правовом регулировании государственной службы, так и на практике реализации государственной служебной деятельности. Аналогичные вопросы в той или иной мере находят правовую регламентацию в законах многих современных государств (ФРГ, США, России, Украины, Казахстана и др.) Содержатся они и в Модельном законе «Об основах государственной службы», принятом в рамках СНГ [292].

В качестве существенного пробела в Законе о государственной службе следует оценивать отсутствие правового регулирования целой совокупности отношений, связанных с общим регулированием порядка исполнения обязанностей и реализации полномочий государственными служащими в процессе осуществления государственной службы: порядка организации работы в государственных органах, разрешения организационных дел, правил исполнения поручений и распределения в связи с этим полномочий и др., объединенных общим понятием служебного регламента, являющегося более емким, чем трудовой регламент. В ст. 21 Закона о государственной службе общие правила реализации анализируемых отношений сформулированы как обязанности государственного служащего. Перечисленные виды управленческих действий, которые являются общими для всех государственных органов, должны иметь соответственно и общие тенденции в правовом регулировании. Однако, как правило, они регламентируются государственными органами самостоятельно, что приводит к несистемной и хаотичной их регламентации. Порядок осуществления отдельной специфической деятельности государственных органов (например, осуществление правосудия, несение караульной службы и др.) нашел в целом правовое закрепление в пределах каждого вида службы. Что касается аппаратной службы и ее разновидности - службы в органах исполнительной власти, то данные вопросы не урегулированы на уровне единого законодательного акта, что представляется необходимым.

Таким образом, действующий Закон о государственной службе [151] не выполняет роль единого акта по вопросам государственной службы, обеспечивающего вытекающую из него системную дифференциацию правового регулирования, как это свойственно иным аналогичным крупным и значимым правовым образованиям (таким отраслям права и законодательства, как трудовое, гражданское, налоговое и др.).

Отдельную группу законов и подзаконных актов составляют нормативные правовые акты, которые регулируют деятельность служащих, не относящихся к государственным согласно Закону о государственной службе. Отношения по прохождению военной службы, службы начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь регулируются обособленно от Закона о государственной службе. Вместе с тем в данных законах, как указывалось ранее, используется понятие государственной службы как общее по отношению к конкретной разновидности государственной служебной деятельности. Однако не все положения данных законов могут быть оценены однозначно.

В частности, в соответствии с Законом Республики Беларусь «О воинской обязанности и воинской службе» данная служба признается особым видом государственной службы [256, ст. 1]. В Законе «Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь» для обозначения деятельности в данных органах законодатель использует термин «служба», одновременно признавая работников органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, находящихся при исполнении служебных обязанностей, представителями власти, которые защищаются государством [. Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 3 янв. 2002 г., № 76-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 15.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., ст. 22]. Аналогичный подход использован и в законах Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» [. Об органах внутренних дел Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 17 июля 2007 г., № 263-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 16.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] и «Об органах финансовых расследований Республики Беларусь» [. Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 16 июля 2008 г., № 414-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. Однако в п. 2 Положения о прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета государственного контроля [262], на которое содержится ссылка в Законе о государственной службе, установлено, что данная служба является видом государственной службы Республики Беларусь. Таким образом, правовое регулирование однотипных, близких видов государственной деятельности настолько разрозненно и несистемно, что даже в этих вопросах нет единства, не говоря о частных вопросах, связанных с прохождением службы в них, что чаще всего регламентируется отдельными положениями и уставами. О наличии общих тенденций свидетельствует также существование общих законов, например Закона Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований» [. О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований : Закон Респ. Беларусь 17 дек. 1992 г. № 2050-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 08.01.2008 г., с изм., внес. Заключением Конституц. Суда Респ. Беларусь от 28.05.1996 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Наличие большого количества специальных законов в целом является оправданным. Однако для данных видов деятельности характерно много общего как между собой, так и с иными видами государственной службы: судейской, прокурорской, общегражданской, что, в свою очередь, требует и единого законодательного регулирования их общих основ. Необходимость унификации отдельных вопросов осуществления деятельности данными категориями служащих была закреплена в Декрете Президента Республики Беларусь от 27 марта 1997 г. № 10 «О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики» [351]. Так, в п. 1.8 данного Декрета содержалось поручение Совету Министров Республики Беларусь унифицировать размеры надбавок к должностным окладам за классы служащих государственного аппарата, за классные чины прокурорских работников, за квалификационные классы судей судов Республики Беларусь, за дипломатические ранги сотрудников Министерства иностранных дел, а также размеров окладов по воинским (специальным) званиям военнослужащих (кроме военнослужащих срочной службы) и лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, окладов по персональным званиям должностных лиц Государственного таможенного комитета.

Отношения государственной службы регулируются также актами Президента Республики Беларусь. Одни из них предметом правового регулирования имеют собственно отношения государственной службы (например, [233; 407; . Об утверждении Положения о квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную службу : Указ Президента Респ. Беларусь, 17 марта 2005г., № 139// Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О доверительном управлении принадлежащими государственным служащим долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организации : Указ Президента Респ. Беларусь, 17 марта 2004 г., № 136 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 10.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Положения о проведении аттестации государственных служащих : Указ Президента Респ. Беларусь, 6 нояб. 2003 г., № 489 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. и др.]), а другие - общий по отношению к государственной службе предмет и соответственно на нее распространяются (например, [386; . О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины : Декрет Президента Респ. Беларусь, 26 июля 1999 г., № 29 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 27.02.2002 г., Декрета Президента Респ. Беларусь от 28.05.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О проведении аттестации руководящих работников государственных органов и иных организаций, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 14 марта 2005 г., № 122 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.02.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. и др.]). Первые могут издаваться по любым вопросам государственной службы: отдельным стадиям поступления (проверки пригодности, сдачи квалификационного экзамена и др.), присвоения классов, аттестации, формирования кадрового резерва, работы с руководителями, направления в командировки, социального и материального обеспечения, прекращения государственной службы и т.п. Только указами Президента Республики Беларусь утверждаются положения комплексного характера о прохождении государственной службы в отдельных органах (иностранных дел, внутренних дел, таможенных, по чрезвычайным ситуациям и др.), что формирует определенную тенденцию: прохождение конкретного вида государственной службы урегулировано достаточно полно и всесторонне.