Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Так, важнейшим направлением деятельности в сфере управления государственной службой, выражающейся в аналитической работе, имеющей практический выход на повышение качества государственной служебной деятельности, является ее мониторинг. Мониторинг государственной службы представляет собой часть единого правового мониторинга. Данной деятельности в настоящее время уделяется много внимания в Российской Федерации, причем на уровне как теоретических исследований, так и внедрения его в практику работы государственных органов [229, с. 398-440; . Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Т.Я. Хабриева [и др.] ; под ред. Т.Я. Хабриевой. - М. : Юристъ, 2006. - 140 с., с. 83; . Тихомиров, Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга / Ю.А. Тихомиров // Право и экономика. - 2006. - № 10. - С. 11-15., с. 10-15; . Толмачева, Н.Н. Мониторинг закона - от практики к теории / Н.Н. Толмачева // Право и экономика. - 2006. - № 7. - С. 3-11., с. 3-11; . Горохов, Д.Б. Правовой мониторинг: концепция и организация / Д.Б. Горохов, Е.И. Спектор, М.Е. Глазкова // Журн. рос. права. - 2007. - № 7. - С. 25-38., с. 25-38 и др.]. Следует отметить значимость правового мониторинга, под которым понимается «постоянное системное наблюдение за состоянием и применением… нормативных правовых актов… с целью выявления, оценки и устранения проблем, связанных с их применением, а также с целью совершенствования нормативного правового регулирования в стране» [. Крылова, Е.Г. Принцип разделения властей в организации государственной службы / Е.Г. Крылова // Государство и право. - 2007. - № 11. - С. 12-19., с. 16]. Из указанного следует, что правовой мониторинг - это анализ не только законодательства, но прежде всего правоприменительной практики с целью уяснения и преодоления проблем реализации правовых норм. Правой мониторинг - это явление более широкомасштабное, чем анализ эффективности правовых норм.

В вопросах государственной службы при правовом мониторинге важно в целом устанавливать, соответствуют ли деятельность государственных служащих и ее правовое регулирование сущностному назначению государственной службы как публичной деятельности, осуществляемой в интересах общества. Это означает необходимость при сопоставлении цели правового регулирования и фактического результата, устанавливать их соответствие или несоответствие и, выявляя причины несоответствия, предлагать механизмы их устранения. Следовательно, правовой мониторинг в сфере государственной службы должен выполнять оперативную компенсаторную функцию, призванную своевременно выявлять проблемы и восполнять лакуны не только в правовом регулировании, но и в реализации правовых норм на практике. Последним этапом правового мониторинга должно быть реагирование на его результаты. В Российской Федерации внедрение системы мониторинга и создание механизмов реагирования на его результаты - два растянутых во времени этапа [229, с. 85]. Однако признание внедрения результатов мониторинга в практику в качестве его завершающего процесса и части мониторинга, а также использование российского опыта позволяют предвосхитить возможные упущения при его проведении в Республике Беларусь. Исходя из этого, какой бы правовой мониторинг не проводился, реализация его выводов возлагается на государственную службу. Таким образом, речь идет об отдельном направлении управленческой деятельности в сфере государственной службы - ее правовом мониторинге, обеспечение координации которого может быть возложено на самостоятельное организационное управленческое звено - Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, общее руководство которым осуществляет Администрация Президента Республики Беларусь.

Российскими специалистами доказано, что, кроме того, правовой мониторинг необходимо осуществлять в каждом государственном органе и его результаты консолидированно «сливать» в единый координирующий орган [. Горохов, Д.Б. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти / Д.Б. Горохов, М.Е. Глазкова // Журн. рос. права. - 2008. - № 4. - С. 17-29., с. 26-27]. Представляется, что предметом мониторинга должны быть не только собственная правоприменительная деятельность, но и анализ обращений физических и юридических лиц, для чего предлагается вводить в государственных органах (организациях) опросные листы, которые аккумулируются в специальных опросных ящиках на бумажных носителях и на сайтах в электронном виде. Вышестоящие органы (организации) должны проводить обобщение и анализ опросных листов, итоги которых следует класть в основу совершенствования дальнейшей правотворческой деятельности. Данное направление деятельности представляется более глобальным, но и более эффективным, чем существующий в настоящее время поквартальный сбор статистических сведений от органов государственного управления о работе с обращениями граждан, которые в количественном соотношении содержат более 60 сведений. Каждое из этих сведений подается в сравнении с аналогичным периодом прошлого года, а также нарастающим итогом с начала года и по структурным подразделениям государственного органа (организации), являющимся самостоятельными юридическими лицами. Сведения представляются в разрезе данных об устных и письменных обращениях, коллективных и повторных обращениях, территориальной структуре обращений, источнике их поступлений, итогах рассмотрения обращений (положительно, отказано, даны разъяснения, рассмотрено с выездом на место, принято решение об окончании переписки, переадресовано для рассмотрения в другие организации, о рассмотрении свыше установленного законодательством сроков), о тематике обращений (по жилищным, пенсионным, финансовым и другим вопросам, вопросам прохождения службы, в том числе нарушениям служебной дисциплины и увольнениям), о личных приемах граждан должностными лицами (по видам должностных лиц, видам приемов, количеству принятых граждан), о привлечении к ответственности должностных лиц за нарушения законодательства об обращениях граждан и др.

Анализ научных позиций о правовом мониторинге позволяет выделить основные направления данной деятельности в сфере государственной службы Республики Беларусь, которые должны включать: мониторинг поступления на государственную службу в части комплектования ее профессиональными государственными служащими; мониторинг качества управления и финансирования государственной службы; мониторинг работы с обращениями и осуществления административных процедур; мониторинг оперативности взаимодействия государственных органов; мониторинг эффективности реализации компетенции государственных органов, оптимальности их структуры и распределения полномочий; мониторинг разрешения коллизий и споров при осуществлении государственной службы.

При этом указанные направления оцениваются на всех стадиях правотворчества и реализации его результатов, то есть проводится мониторинг внутри каждого из них по следующим критериям: правотворческая деятельность - на предмет ее соответствия законодательству и уменьшения количества подзаконных актов, а также их качества; реализация положений законодательных актов в сфере государственной службы - на предмет их применения как актов непосредственного действия с целью установления причин их неэффективности; характер и степень правоприменения подвергаются специальному мониторингу на предмет выявления недействующих норм, коллизий и пробелов.

Таким образом, результатом правового мониторинга государственной службы должны быть «корректирующие действия»: внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты, отмена недействующих норм, изменение компетенции органа, его структуры и штатной численности, перераспределение полномочий внутри органа, уточнение административных процедур, механизма взаимодействия органов между собой и др. [. Еремина, О.Ю. О правовом мониторинге / О.Ю. Еремина // Журн. рос. права. - 2006. - № 3. - С. 157-160., c. 158-159].

Координационные функции и аналитическую работу по правовому мониторингу государственной службы, осуществляемую на научных основах, может проводить Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь на платной основе в соответствии с заключенными договорами, что предусмотрено действующим Положением об этом органе. Непосредственным результатом данного мониторинга выступают составление аналитического отчета с выработкой правил деятельности, направлений и рекомендаций по ее совершенствованию в конкретном органе, разработка локальных актов по вопросам государственной службы (служебных регламентов, должностных инструкций, положений о структурных подразделениях и т.п.). При проведении подобных мероприятий возможно использование положительного опыта Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации [. Тихомиров, Ю.А. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг / Ю.А. Тихомиров, М.Д. Чеснокова // Журн. рос. права. - 2005. - № 3. - С. 20-37.; . Тихомиров, Ю.А. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем / Ю.А. Тихомиров, Ю.Б. Горохов // Журн. рос. права. - 2007. - № 4. - С. 9-28.]. Применяя в отношении государственной службы общий вывод о цели правового мониторинга, сформулированный российскими учеными [525, с. 159], следует отметить, что в конечном итоге он должен служить созданию эффективной, стройной, непротиворечивой системы законодательства о государственной службе в Республике Беларусь.

Основным ключевым звеном, вокруг которого организуется государственная служба, является государственная должность. Она, как неоднократно подчеркивалось учеными, представляет собой важное государственное установление, объединяет организационный, правовой и социальный компоненты и, соответственно, служит важным средством, обеспечивающим структуризацию государственной службы, распределение полномочий среди служащих, что в совокупности позволяет эффективно осуществлять государственную службу. Вместе с тем большое количество существующих должностей требует их четкой структуризации. Закон о государственной службе не содержит классификацию должностей, но анализ его положений позволяет выделить разнообразные их виды: по порядку правового закрепления [151, ст. 4], по органам, в которых осуществляется служба [151, ст. 7], по иерархии в системе учета должностей [151, ст. 8]. В соответствии с Квалификационным справочником «Государственные должности государственных служащих» [. Квалификационный справочник «Государственные должности государственных служащих» : утв. постановлением М-ва труда и социальн. защиты Респ. Беларусь, 24 окт. 2003 г., № 135 : в ред. постановления М-ва труда и социальн. защиты Респ. Беларусь от 06.07.2005 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] в зависимости от характера труда различаются должности руководителей и специалистов, в пределах которых также происходит дальнейшее деление. Существует и деление должностей по их соответствию тому или иному классному разряду на основании указов Президента Республики Беларусь и постановлений Совета Министров Республики Беларусь [233-235].

Подобное закрепление видов должностей в нормативных правовых актах не дает единого представления о системе должностей, что обусловливает необходимость их классификации. При этом можно использовать положительный российский опыт в данной сфере.

Систематизации и классификации должностей будет способствовать также создание единого реестра государственных должностей государственной службы как общей системы их учета. По справедливому мнению Н.Казанцева, подход к должности как государственному установлению требует и соответствующего ее правового закрепления актом законодательства [56, с. 268-275]. Полагаем, что это может быть осуществлено в форме единого реестра, имеющего дальнейшую конкретизацию. В настоящее время подобного единого реестра не существует. Ведение реестров, согласно ст. 8 и 9 Закона о государственной службе [151], предусмотрено лишь в отношении высших государственных должностей, государственных должностей, назначение (согласование назначения) на которые осуществляется Президентом Республики Беларусь, Премьер-министром Республики Беларусь, председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов. Вместе с тем понимание государственной службы как единого системного прозрачного организационного и правового явления, которое может быть мобильно перестроено с учетом развития государства и конкретных условий социально-экономического развития, требует наличия объединенного единого реестра должностей, имеющихся во всех ее различных видах и государственных органах. Как отмечается в литературе, он имеет не только справочно-систематизационное значение, но прежде всего определяет место каждой должности «в единой и целостной системе должностной организации государственной службы», благодаря чему «производится окончательное оформление организационного аспекта правового статуса должности государственной службы» [156, с. 79].

Значение реестров видится и в четкой дифференциации правового статуса государственных служащих. На желательность подобной дифференциации государственных служащих указывал еще в советское время А.М.Абрамович, хотя им виделась плодотворной дифференциация по специальным званиям [83, c. 21-22], организационной основой которой, по нашему мнению, выступает предлагаемая должностная дифференциация.

Единый реестр может вестись специальным республиканским органом управления государственной службой на основании реестров, представляемых конкретными органами государственной службы. В подобном сводном реестре также следует определить соотношение должностей каждого вида государственной службы между собой. Процесс ведения единого реестра не только будет иметь значение при переходе из одного вида службы в другой и при определении иерархии государственных служащих и юридической формализации их отношений, но и позволит реально соотнести социальные гарантии для каждого вида государственной службы, касающиеся в первую очередь заработной платы.

Кроме того, реестр должностей даст возможность представить всю систему должностей, а при его дополнении конкретными должностными инструкциями сравнить правовые статусы аналогичных должностей, имеющихся в различных государственных органах, вывить перегруженные или незагруженные по объему возлагаемых функций должности и в конечном итоге оптимизировать систему должностей с возможностью сокращения отдельных из них. Единый реестр послужит также основанием для разработки типовых должностных инструкций.

Правовой статус должности закрепляется в должностной инструкции. Этот документ не должен быть формальным. В настоящее время большинство содержащихся в нем положений носит формальный характер: функции входят в число обязанностей, задачи повторяют функции, некоторые обязанности не соответствуют функциям, нормы об ответственности, как правило, дублируют нормы Закона о государственной службе. В целом это не позволяет ни государственному служащему, ни его руководителю четко знать, чем конкретно государственный служащий должен заниматься, а значит, и за что он несет ответственность. Инструкции следует адаптировать к задачам и функциям, выполняемым органом, закрепив в них статус должности, как еще в 1966 году отмечал В.М.Манохин [22, c. 72-74]. Более подробно проблемы инструктивного регулирования отношений в сфере государственной службы, разграничения полномочий рассматривал в 80-е годы ХХ ст. А.Г.Тиковенко [30, с. 18-19], предложения которого не теряют актуальность и в настоящее время.

По нашему мнению, должностная инструкция должна иметь вид документа, устанавливающего не только функции, обязанности и права (правомочия), прописанные максимально точно и подробно. В нй следует указывать на линейное и функциональное подчинение и руководство с конкретизацией конкретных вопросов руководства (подчинения), определять конкретные основания дисциплинарной ответственности государственного служащего исходя из установленного общего статуса должности. Как рекомендовал Ю.А.Тихомиров, в должностной инструкции целесообразно отражать также виды решений, принимаемых служащим, - «самостоятельно», «по согласованию», «совместно», «в предварительном порядке», «во исполнение» [526, c. 24], «критерии и правила оценки служебной деятельности» [527, с. 19].

Составление подобных должностных инструкций по каждой должности в привязке к другим должностям государственных служащих структурных подразделений, а затем - в пределах всего органа в результате позволит оптимизировать как структуру органов, исходящую из функций органов, а не из должностей или личностей, их замещающих, так и процессы осуществления государственной службы, придав ей действительно социальные свойства, закрепленные в нормах права. При таком подходе следует опираться на мнение Ю.Н.Старилова об использовании принципа не «разграничения государственных должностей», а «выделения особых полномочий» [64, c. 220]. В инструкциях также следует отражать требования к замещающему должность лицу. Они должны формулироваться исходя из уровневого понимания компетентности государственного служащего и включать позиции, определяющие ее общегражданский, политический, управленческо-организационный, профессиональный, личностный, интегрированный уровень. Такая инструкция будет служить одновременно и стимулом, и ориентиром в деятельности государственного служащего.

Должностные инструкции должны разрабатываться государственным органом, но утверждаться единым органом управления государственной службой. Причем инструкции должны представляться по всем должностям одновременно и с общей структурой органа. Вносимые в инструкции изменения также следует утверждать. Вместе с тем руководитель должен иметь право возложить на государственного служащего временные обязанности, наделив его дополнительными полномочиями, что устанавливается соответствующими приказами (распоряжениями).

Институт комплектования имеет важное значение для эффективности государственной службы, которая во многом определяется ее качественным кадровым составом, формируемым в результате отбора кандидатов на государственную службу при соблюдении условий, установленных законодательством. При этом роль первоочередного фактора, обеспечивающего качественное комплектование государственной службы, отводится законодательству. Отдельные аспекты трудоправового регулирования этого комплектования освещены в трудах таких ученых, как К.И.Кеник, В.В.Подгруша, К.Л.Томашевский, Г.Б.Шишко и др. Не обошли вниманием данные вопросы и специалисты в области административного права при анализе правового регулирования поступления на государственную службу. Однако в контексте системного подхода к государственной службе Республике Беларусь как комплексной отрасли законодательства с преимущественным административно-правовым регулированием ряд вопросов (в частности, о целостном понимании данного подинститута, об условиях поступления на государственную службу, правовых формах, подготовке кадрового резерва) требует дальнейшего научного анализа.

Первоначально целесообразно высказать мнение о необходимости уточнения названия правового подинститута, регламентирующего обеспеченность государственной службы кадровым составом, путем замены понятия «поступление» на «комплектование», которое более точно отражает суть государственной службы как публичного системно-структурного явления с приоритетным административно-правовым регулированием, а также не ограничивает его исключительно рамками взаимоотношений по поводу замещения конкретной государственной должности. Термин «комплектование» использовался еще в советское время. Под ним понималось обеспечение потребностей государственного аппарата в служащих путем подготовки, подбора и расстановки государственных служащих в должностях, включая изучение потребностей в кадрах определенных номенклатур, их подготовку, подбор и расстановку [23, с. 30, 32-34]. В настоящее время, как представляется, он объединяет совокупность правовых норм, регламентирующих общие положения о системе государственного обеспечения надлежащего комплектования государственной службы как в целом, так и ее отдельных видов, и собственно порядке комплектования (требования, способы и правовые формы замещения должностей).

Система государственного обеспечения надлежащего комплектования государственной службы предполагает наличие единых правовых и организационных основ государственной службы. Качественная реализация права, включающая правотворчество как ее «исходную форму» [. Проблемы общей теории права и государства : учеб. для вузов / Н.В. Варламова [и др.] ; под общ. ред. В.С. Нерсесянца. - М. : Норма : Инфра-М, 2002. - 813 с., с. 416], служит правовым средством. Общими организационными средствами выступают наличие системы многовидовой государственной службы, осуществляемой в разноуровневой системе государственных органов и государственных должностей, возглавляемых руководителями, несущими персональную ответственность за качественный состав государственного органа, существование в республике координирующего органа по вопросам государственной службы, а в государственных органах - системы кадровых служб.

Особое значение система организационных средств приобретает в таких разновидностях государственной службы, как судейская, прокурорская, аппаратная, военная и военизированная. Государственное обеспечение их качественного комплектования видится в применении конкретных мер: существование кадрового резерва, дальнейшее распространение конкурсного отбора и расширение сферы квалификационных экзаменов, а также внедрение современных кадровых технологий.

Работа с кадровым резервом представляется в его формировании и последующем мониторинге, а также в подготовке кадрового резерва (как кандидатов в него, так и повышение уровня квалификации созданного резерва). В настоящее время специальное правовое регулирование предусмотрено в отношении отдельных категорий государственных служащих: руководящих кадров [. О работе с руководящими кадрами в системе государственных органов и иных государственных организаций : Указ Президента Респ. Беларусь, 26 июля 2004 г., № 354 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.02. 2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 26 июля 2004 г. № 354 : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 20 окт. 2004 г., № 1304 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 28.03.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], судей [. О порядке формирования и организации работы с резервом кадров судей общих и хозяйственных судов Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 6 февр. 2007 г., № 150 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] и специалистов хозяйственных судов [. Положение об организации работы с кадрами в хозяйственных судах Республики Беларусь : утв. постановлением Пленума Высш. Хоз. Суда Респ. Беларусь, 28 окт. 2005 г., № 24 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. В Республике Беларусь единая система резерва предусмотрена лишь в отношении военных кадров. Она служит важнейшим условием преемственности военных кадров, повышения эффективности их служебной деятельности, обеспечения высокой боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил [. О резерве военных кадров в Вооруженных Силах Республики Беларусь: постановление М-ва обороны Респ. Беларусь, 25 мая 2005 г., № 19 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 2]. Формирование аналогичной единой системы резерва по всем должностям аппаратной службы и военизированной службы позволит оперативно заполнять вакантные должности наиболее подготовленными и квалифицированными государственными служащими.

Важнейшим средством повышения качества государственной службы выступает также дальнейшее внедрение конкурсного отбора кандидатов для замещения должностей во всех видах государственной службы. При этом конкурс является не способом замещения должности, а одним из условий ее замещения. Вместе с тем как элемент системы государственного обеспечения качественного комплектования государственной службы он может быть поднят на более высокий уровень. При надлежащем его проведении и соблюдении всех требований, предъявляемых законодательством к кандидату, его прохождение может быть признано окончательным условием для приема на государственную службу.

Улучшение качественного состава государственных служащих возможно путем закрепления в качестве элемента системы государственного обеспечения также проведение квалификационных экзаменов с внесением в их правовое регулирование некоторых изменений.

В настоящее время квалификационный экзамен выступает в качестве одного из требований для лиц, впервые поступающих на аппаратную государственную службу и для кандидатов на должность судьи и прокурорских работников. Он проводится с целью установления соответствия их уровня профессиональных знаний, умений, навыков и иных качеств (в ряде случаев - личных, деловых, физических, морально-психологических) современным требованиям эффективной работы в соответствующих государственных органах и включает в себя, в частности, для аппаратных служащих проверку знаний Конституции, основ государственной службы в Республике Беларусь, государственной кадровой политики, идеологии белорусского государства, государственного регулирования экономики, делопроизводства [. Положение о квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную службу : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 17 марта 2005 г., № 139 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., п. 5]. Однако профессионализм государственного служащего трактуется шире и обеспечивается наличием не только перечисленных знаний, но и знаний в политической области, знания государственных языков, а также знаний и умений управленческого характера по специальности. Управленческие навыки необходимы любому государственному служащему независимо от того, является он субъектом или объектом управления. В любом случае государственный служащий находится в единой системе управления и должен иметь представления о механизме ее функционирования. Исходя из указанного, целесообразно дополнение названного перечня вопросами по основам государственной политики, науки управления, филологии, а также практическими заданиями, определяющими уровень его узкопрофессиональных умений и навыков. Уровень последних, в частности, довольно глубоко проверяется у судей. Полагаем, что квалификационные экзамены должны основываться на более широком комплексе вопросов для всех видов государственных служащих.

Профессиональный экзамен также следует установить для лиц, имевших перерыв в государственной служебной деятельности три года и более, после прохождения ими специальных курсов переподготовки и повышения квалификации.

При отборе государственных служащих важной является оценка не только их профессиональных, но и моральных качеств. Принцип подбора государственных служащих по нравственным признакам имеет исторические корни. Традиционно нормативные акты обязывали служащих соблюдать нормы морали, быть образцом высокой нравственности и честности, следовать правилам добропорядочности. Современный законодатель также предъявляет подобные требования к отдельным категориям государственных служащих (например, судьям, прокурорским работникам). Методы оценки качеств кандидатов могут быть различны: анализ биографии, собеседование (как индивидуальное, так и групповое), реферирование, изучение устных и письменных характеристик, психологическое тестирование (как с использованием технических средств, так и непосредственно психологом) и др., что приводит к выводу о необходимости нормативного закрепления использования широкого спектра подобных методов.

Наиболее распространенный метод анализа характеристик также требует инновационного подхода в связи с имеющимся некоторым формализмом при их подготовке, тем более, что в последнее время характеристикам придается все большее значение, что подтверждается включением в ст. 25 Закона о государственной службе части пятой о возможности их запроса с прежних мест работы лица [151]. Однако, как правило, характеристики не отражают реальных слабых и сильных сторон характеризуемого лица, индивидуальных профессиональных и личностных качеств. В связи с этим представляется обоснованным выработать единые подходы к содержанию рекомендательных характеристик, формирующих целостный образ кандидата как профессионала и личности, для создания условий реального сравнения и оптимального выбора наиболее достойного, а также стимулирования лиц, подписывающих характеристики, к более ответственному подходу к их содержанию.

Привлечение на государственную службу наиболее достойных лиц возможно также путем реализации принципа открытости государственной службы. По нашему мнению, на сайтах государственных органов целесообразно размещать сведения об имеющихся вакансиях, требованиях по ним, порядке их замещения. С помощью интернет-технологий можно проводить заочный отбор на основе представляемых кандидатом материалов, а также предварительные экзамены (как растянутые во времени, так и в режиме on-line). Аналогичный подход может быть использован при формировании кадрового резерва.

Качественные улучшения в кадровом обеспечении государственной службы могут быть связаны и с некоторыми организационно-структурными изменениями в органах государственной службы: повышением статуса кадровых служб как специальных подразделений, отвечающих за подбор кандидатов на государственную службу, формирование резерва, проведение предварительного отбора, аналитической работы с материалами, представленными кандидатами, а в дальнейшем после зачисления на государственную службу - введением их в должность, решением адаптационных вопросов, разрешением проблем взаимодействия государственных служащих при ее осуществлении в связи с неудовлетворительным уровнем регулирования статуса должностей и структуры органа, внесение предложений по совершенствованию правового регулирования данных вопросов, рекомендаций о служебных перспективах государственных служащих на основе анализа данных об их служебной деятельности, проведением локального мониторинга государственной службы и др.

Важным является внедрение современных кадровых технологий, принципы использования которых обоснованы в работе П.С.Межидовой [9, с. 14-20, 24-43]. Одним из современных подходов следует признать ведение работы по формированию штата государственных служащих преимущественно специальными сотрудниками кадровых служб - рекрутерами на основе принципа профессионального отбора при широком видении профессионализма государственного служащего как профессиональной компетентности. Необходимость подключения специалистов для отбора государственных служащих может быть обоснована также многоэтапностью данного процесса, который при их отсутствии является весьма затратным по времени. Так, Ю.В.Турковой выделено девять этапов, многие из которых растянуты во времени [68, с. 118-119].

В то же время принцип профессионализма должен обязательно дополняться принципом умения работы в команде как наиболее эффективном для достижения общего результата, поэтому непосредственный руководитель структурного звена не может быть отстранен от отбора кандидатов на государственную службу. При прочих равных характеристиках или при расхождении в формальных позициях (опыт, стаж работы, средний балл диплома об образовании, окончание курсов повышения квалификации, наличие детей у женщины и др.) следует исходить из потенциала кандидата для работы в команде единомышленников. В подобных случаях мнение руководителя, основанное на психологической составляющей и положительных отзывах, является определяющим. Значение психологических факторов тем более возрастает при отборе кандидатов на должности руководителей, в том числе структурных звеньев государственного органа, помощников руководителей, их консультантов.

Следовательно, при формировании кадрового состава государственной службы нельзя использовать исключительно формальный подход, учитывая то, что государственная служба - это не работа автоматизированных систем, а огромный интеллектуальный и творческий труд. Поэтому следует согласиться с мнением зарубежных исследователей, согласно которому теория «идеального типа» М.Вебера при всей ее значимости и необходимости использования в процессе построения организаций людей, в том числе государственной службы, не может быть автоматически перенесена на современную действительность [204, с. 137-138; . Simon, H. Models of man, social and rational : math. essays on rational human behavior in a social setting / H. Simon. - New York : Willey, 1957. - 287 p., c. 196; . Thompson, V. Modern organization / V. Thompson. - New York : Knopf, 1961. - 197 p., c. 47; . Bennis, W. Beyond bureaucracy : essays on the development and evolution of human organization / W. Bennis. - San Francisco : Jossey-Bass, 1993. - 254 p., с. 32 и др.].

Как показывает опыт, при комплектовании государственной службы следует учитывать национальные особенности и менталитет народа. В белорусском обществе традиционно слабо обезличивание процессов управления, и, наоборот, их персонализация и уровень доверия между государственными служащими высоки. Следовательно, при отборе кандидатов на государственную службу должны учитываться данные культурно-этические особенности.

Собственно порядок комплектования сводится к правовой регламентации условий, которые закреплены в законодательстве как требования, организационно-правовых способов замещения должностей и используемых правовых форм, основной из которых в настоящее время выступает контракт.

В Законе о государственной службе требования не регламентированы в единой норме. Для государственных служащих, на которых распространяется действие этого Закона, требования установлены в ст. 24, 25, 26, 33 Закона [151], а также в Положении о порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими [325, п. 3, 5]. Следует обратить внимание на то, что данные требования прямо не закреплены в указанных правовых нормах, а следуют из их анализа. Так, в ст. 24 Закона о государственной службе в качестве требований установлены наличие гражданства, владение государственными языками Республики Беларусь и достижение совершеннолетия.

В ст. 26 Закона о государственной службе наряду с перечисленными в ст. 24 предусмотрены иные условия, так называемые квалификационные требования: соответствующее образование, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности наличие определенного образования не требуется; необходимый стаж и опыт работы по специальности, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности они не установлены; знание Конституции, законов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. В п. 2 указанной статьи также предусмотрено, что для занятия соответствующих государственных должностей могут устанавливаться и другие квалификационные требования, помимо перечисленных иными актами законодательства.

В ст. 33 Закона о государственной службе предусмотрены условия, при наличии которых лица не имеют права занимать государственные должности государственной службы, причем они также являются требованиями, но сформулированы с использованием метода «от противного».

В ст. 25 указанного Закона содержатся требования, связанные с необходимостью предъявления документов при поступлении на государственную службу. Наряду с общими документами (паспорт, документ об образовании и т.п.) перечисляются специфические документы: декларация о доходах и имуществе; медицинское заключение о состоянии здоровья и др.

Для большинства кандидатов условием поступления на государственную службу является заключение контракта [151, ст. 30]. В отдельных случаях в качестве требования выступают прохождение конкурса [151, часть третья ст. 27, ст. 28], предварительного испытания [151, часть третья ст. 27, ст. 29], а для впервые поступающих на государственную службу - квалификационного экзамена [151, часть четвертая ст. 27; 535]. Условием вступления в должность для отдельных категорий государственных служащих является принесение присяги [151, cт. 34], что соответственно требует перенесения ее из главы 4 «Прохождение государственной службы» в главу 3 «Поступление на государственную службу». Принесение присяги необходимо рассматривать именно в качестве условия поступления на государственную службу. Лицо может считаться государственным служащим и исполнять специальные обязанности только после ее принесения. Исходя из этого нелогично и закрепление в качестве оснований прекращения государственной службы отказ от принесения присяги [151, п. 1.6 п. 1 части первой ст. 40].

Таким образом, в Законе о государственной службе не содержится общей статьи, закрепляющей четкий перечень общих требований для лиц, претендующих на занятие должности государственного служащего. Данные требования предусмотрены в разных правовых нормах, при их изложении используются различные способы законодательной техники, причем нередки повторы. С учетом указанного выявление совокупности требований возможно только путем анализа многих правовых норм. Кроме того, в специальном законодательстве, определяющем порядок прохождения отдельных видов государственной службы (в частности, судейской, прокурорской, таможенной, военной и др.) установлены специальные требования.

Вместе с тем считаем, что для всех государственных служащих в законодательстве могут быть определены общие требования.

Конкретные ограничения (препятствия) для занятия должностей, требования к документам, квалификационные требования не могут быть общими, поэтому их не следует указывать для всех государственных служащих.

Однако можно выделить некоторые общие ограничения (препятствия) для занятия должностей государственной службы. В качестве таких препятствий могут быть признаны следующие из перечисленных в Законе о государственной службе: лишение лица судом права занимать государственную должность в течение определенного времени; наличие подтвержденного медицинским заключением заболевания, входящего в утвержденный Правительством перечень заболеваний, препятствующих исполнению служебных обязанностей; увольнение государственного служащего за систематическое неисполнение служебных обязанностей без уважительных причин; появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения, а также за распитие спиртных напитков, употребление наркотических или токсических средств на рабочем месте и в рабочее время до истечения двух лет со дня увольнения за такие действия; наличие судимости.

Представляется, что такое условие для поступления на государственную службу, как прохождение специальной подготовки, может иметь более широкое распространение и применяться в качестве обязательного для всех аппаратных государственных служащих, впервые поступающих на государственную службу, кроме лиц, имеющих высшее образование по юридическим, экономическим, общественнонаучным специальностям. Цель данного обучения заключается в получении дополнительных знаний общественно-политического, правового и экономического характера или их углубление. Прохождение подобного обучения возможно в Академии управления при Президенте Республики Беларусь.

Способы замещения должностей также требуют корректировки. В настоящее время в соответствии с Законом о государственной службе к ним относятся назначение, утверждение и избрание [151, часть первая ст. 27].

Большинство должностей государственной службы замещается в порядке назначения. Однако акт назначения неоднороден, существует несколько его видов. Чаще всего назначение происходит органом государственного управления или его должностным лицом самостоятельно. Вместе с тем замещение некоторых должностей, включенных в кадровые реестры Совета Министров, облисполкомов и Минского горисполкома, возможно только с использованием процедуры предварительного согласования, представления или сочетания того и другого.

Например, по согласованию с Президентом Республики Беларусь происходит назначение председателем Минского горисполкома своих заместителей, членов и управляющего делами [. О некоторых мерах по совершенствованию кадровой работы в Минском городском исполнительном комитете : решение Минск. город. исполнит. к-та, 1 июня 2005 г., № 950 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., приложение № 1].

Кандидатуры на должности руководящих работников и специалистов Аппарата Совета Министров Республики Беларусь - заместители руководителей структурных подразделений Аппарата Совета Министров, ответственные работники в соответствии с п. 21 Порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) на некоторые должности, включенные в кадровый реестр Совета Министров, назначаются постановлением либо распоряжением Совета Министров по предложению руководителя Аппарата Совета Министров [. Об утверждении кадрового реестра Совета Министров Республики Беларусь и о порядке назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) на должности, включенные в кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 2 апр. 2007 г., № 421 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 27.06.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.].

Существует разновидность назначения, которая осуществляется в отношении должностей отдельных государственных служащих, занятых руководящей работой в органах государственного управления или их структурных подразделениях, занятие которых возможно только после утверждения кандидатуры другим органом (должностным лицом). Обязательный порядок утверждения предусматривается для назначения на должности председателей областного, Минского городского, районного, городского исполнительных комитетов. Согласно части первой ст. 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [251], п. 2 Положения о председателе областного Минского городского исполнительного комитета [. Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета : Указ Президента Респ. Беларусь, 20 нояб. 1995 г., № 476 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.06.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.] и п. 2 Положения о председателе районного, городского исполнительного комитета [. Об утверждении Положения о председателе районного, городского исполнительного комитета : Указ Президента Респ. Беларусь, 18 марта 1996 г., № 105 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.06.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], назначение на должности председателей данных исполкомов осуществляется с утверждением представленных кандидатур соответствующим Советом депутатов. Таким образом, утверждение является разновидностью назначения и его выделение в качестве самостоятельного способа замещения должностей нецелесообразно. В то же время конкретные разновидности назначения нуждаются в закреплении в Законе о государственной службе.

Замещение должностей в государственных органах возможно путем избрания. Особенностью этого вида замещения является определенный период нахождения на ней. Путем избрания замещаются должности Президента, депутатов Палаты представителей и местных Советов депутатов, избираемых членов Совета Республики [. Избирательный кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 11 февр. 2000 г., № 370-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 06.10.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009., ст. 1], судей Конституционного Суда, избираемых Советом Республики [327, ст. 20, 21].

Поступление на государственную службу сопряжено с заключением служебного контракта. Публичный характер государственной службы, ее сущность и юридическая природа отношений, как уже доказано, требуют признания различий между обычным контрактом по трудовому праву и служебным контрактом государственного служащего. Следовательно, в законодательстве прежде всего необходимо определить, что комплектование государственной службы осуществляется в соответствии с административным актом назначения. Нанимателем при этом выступает не руководитель государственного органа, а государство в лице данного руководителя как его представителя. В связи с этим важно установить не факт занятия конкретной государственной должности, а факт реализации сущностного назначения государственной службы, задач и функций, стоящих в связи с этим перед органом. Поэтому не следует указывать в служебном контракте конкретную должность, а устанавливать лишь факт назначения в конкретный государственный орган, кроме случаев назначения на должности, внесенные в кадровые реестры Президента Республики Беларусь и Совета Министров, иных руководителей государственных органов и их заместителей, в том числе, внесенные в кадровые реестры председателей исполнительных комитетов (см., например, [249; 540; . О кадровом реестре председателя Витебского областного исполнительного комитета : решение Витебск. областн. исполнит. к-та, 7 февр. 2008 г., № 92 : в ред. решения Витебск. областн. исполнит. к-та от 21.08.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. ; . О кадровом реестре Минского областного исполнительного комитета : решение Минск. областн. исполнит. к-та, 15 мая 2007 г., № 500 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О кадровом реестре Минского районного исполнительного комитета : решение Минск. район. исполнит. к-та, 29 марта 2007 г., № 1077 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. ] и др.). Аналогичным образом происходит оформление контракта с военнослужащими и сотрудниками Министерства по чрезвычайным ситуациям [256, часть вторая ст. 40; . Об утверждении Инструкции о порядке применения в Вооруженных Силах Республики Беларусь и транспортных войсках Республики Беларусь Положения о порядке прохождения военной службы : постановление М-ва обороны Респ. Беларусь, 3 июня 2005 г., № 21 : в ред. постановления М-ва обороны Респ. Беларусь от 29.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении типовых форм контрактов о службе в органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь : постановление М-ва по чрезвычайным ситуациям Респ. Беларусь, 7 авг. 2006 г. № 37 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]. Должность указывается в акте о назначении и при дальнейших перемещениях по должностям в пределах органа и изменениях в классных разрядах не требуется внесения изменений в контракт. Тем более, что в настоящее время конкретные обязанности по должности в контракте, как правило, не определяются, а в нем делается ссылка на должностную инструкцию в соответствии с подп. 3.2 п. 3 Примерной формы контракта с государственным служащим [325]. Предлагаемое решение потребует внесения изменений в существующие формы контрактов.

Ориентация на публичность государственной службы видится дополнительно в том, чтобы в нормативных правовых актах, включающих в том числе и типовые формы контрактов, закрепить понятие не нанимателя (руководителя) государственного органа, выступающего в настоящее время в роли своеобразного заказчика услуг государственного служащего, а представителя нанимателя. В действующем законодательстве в качестве нанимателя однозначно понимается руководитель, наделенный правом приема и увольнения со службы, о чем свидетельствует не просто обращение к первой фразе типового контракта, а анализ содержания контракта в целом. Исходя из этого, в качестве нанимателя указывается не государственный орган, как полагают отдельные исследователи [38, с. 121-122], а именно его руководитель. Так, согласно подп. 64.5 п. 64 Положения о прохождении службы в органах прокуратуры основанием для прекращения данной службы является перевод на службу к другому нанимателю. Таким образом, понимается, что прокурорский работник ранее служил прокурору, назначившему его на должность в соответствии с полномочиями по назначению [330, ст. 23 и 24], а при переводе будет служить, например, соответствующему министру. Однако нанимателем в отношениях осуществления государственной службы выступает в целом государство, а лицо, наделенное правом комплектования должностей государственной службы, лишь осуществляет от имени республики данные полномочия, то есть является ее представителем. При этом по аналогии с Федеральным Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [205, ст. 1] следует в белорусском Законе о государственной службе закрепить положение о том, что представитель нанимателя - это руководитель государственного органа, его заместитель или иные лица, наделенные правом осуществлять полномочия нанимателя от имени Республики Беларусь.