Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь

Некоторые из актов Президента Республики Беларусь имеют стабильный и успешный опыт применения и вполне могут быть целиком включены в Закон о государственной службе. Это относится, например, к Положению о проведении аттестации государственных служащих.

Предметный спектр вопросов государственной службы, регулируемых постановлениями Совета Министров Республики Беларусь, еще более широк. С одной стороны, Совет Министров наделен полномочиями по изданию нормативных правовых актов в сфере государственной службы непосредственно Законом о государственной службе (например, действуют постановления Совета Министров, принятые в соответствии с п. 5 ст. 23, п. 8 ст. 28, подп. 1.3 п. 1 ст. 33 Закона [151]) (например, [. О некоторых вопросах декларирования доходов и имущества государственными служащими и иными категориями лиц : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 29 июля 2006 г., № 952 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 19.12.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Положения о проведении конкурса на занятие государственной должности : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 26 сент. 2003 г., № 1221 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 10.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об определении перечня заболеваний, препятствующих исполнению служебных обязанностей на государственной службе : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 2 окт. 2003 г., № 1250 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. и др.]), с другой - он уполномочивается Президентом на издание нормативных правовых актов по общим вопросам государственной службы (например, [. Об утверждении примерной формы контракта руководителя государственного органа (организации) с лицом, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 5 августа 2002 г., № 1055 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 10.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.]), с третьей - регулирует все вопросы государственной службы исполнительной ветви власти как ее центральный орган в соответствии со своей компетенцией, закрепленной Законом Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь».

Третья группа вопросов требует особого внимания. На Правительстве лежит ответственность за оптимальную структуру и численность работников аппаратов как непосредственно, так и опосредованно подчиненных ему органов государственной службы. В настоящее время виды структурных подразделений в органах государственного управления утверждены Президентом Республики Беларусь [. О некоторых мерах по оптимизации системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, структуры и численности работников государственных органов, других государственных организаций : Указ Президента Респ. Беларусь, 12 февр. 2004 г., № 66 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 26.08.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.], порядок и условия создания структурных подразделений в государственных органах (за исключением местных исполнительных и распорядительных органов), иных государственных организациях, а также соотношение должностных окладов руководителей этих структурных подразделений - Советом Министров Республики Беларусь [. О некоторых вопросах создания и деятельности структурных подразделений центральных аппаратов государственных органов и иных государственных организаций : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 16 марта 2004 г., № 285 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь.- Минск, 2009.], структура и численность конкретных органов - данными органами непосредственно. Вместе с тем представляется, что Совет Министров Республики Беларусь, реализуя свои полномочия в области кадровой политики, определенные в ст. 22 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» [250], должен более предметно и активно координировать и контролировать деятельность подчиненных ему органов государственного управления в части рационального распределения и использования служебных ресурсов на основе оптимизации структуры и функций государственных органов, видов и количества должностей государственной службы, исходя при этом из необходимости решения изменяющихся задач социально-экономического развития страны и актуализации государственного управления.

Среди актов Совета Министров по вопросам государственной службы особое место занимают многочисленные акты о зачете стажа государственной службы. Необходимость в издании подобных актов возникает в связи с отмеченной ранее проблемой отсутствия единства государственной службы и единства ее правового регулирования, основанного на всеохватывающем и системном подходе.

К актам по вопросам государственной службы следует отнести также положения о министерствах и государственных комитетах, большинство из которых утверждается Советом Министров, а отдельные - Президентом Республики Беларусь. Данные акты непосредственно относятся к государственной службе, поскольку в них устанавливаются как основные направления деятельности органа, так и полномочия министра, являющегося государственным служащим.

Таким образом, Совет Министров, как и Президент, издает нормативные правовые акты по вопросам собственно государственной службы и по общим вопросам управленческой деятельности, распространяющимся на отношения государственной службы.

В анализируемой сфере широко распространено ведомственное нормотворчество, для которого характерно разнообразие. Принятие правовых актов в государственных органах по вопросам государственной службы в развитие законодательных актов и актов Правительства, как правило, является бессистемным. Причем зачастую в этих актах содержится большой объем правовой информации дублирующего характера, то есть тождественной информации акта высшей юридической силы. Это порождает ситуацию с применением на практике исключительно ведомственных нормативных правовых актов без обращения к актам законодательства. Чаще всего подобное можно отнести к правому регулированию вопросов, связанных с аттестацией, стажировками, командировками. Подобное нормотворчество вряд ли можно считать целесообразным. Избежать подобного возможно путем закрепления в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [363] правила о том, что запрещается издание нормативных правовых актов, аналогичных изданным вышестоящими органами государственного управления, основанное на буквальном воспроизведении текста акта более высокой юридической силы, или с внесением корректировок, не имеющих юридического значения. При этом нормативные правовые акты могут издаваться только в тех случаях, если они конкретизируют установленный порядок, процедуру, условия применительно к особенностям отраслей и сфер. Таким образом, следует стимулировать практику непосредственного применения в органах государственной службы первоначально изданных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу по отношению к ведомственным, вплоть до непосредственного применения норм законов. Это будет способствовать уменьшению бесполезного, отнимающего время и государственные средства ведомственного нормотворчества, которое напрямую связано с эффективностью государственной службы. Тем самым можно будет исключить возможные случаи коллизий правовых норм, вызванные недостаточно оперативным реагированием ведомств на изменения, внесенные в акты более высокой юридической силы.

Существует ряд нормативных правовых актов, которые не соответствует позднее принятым нормативным правовым актам или актам большей юридической силы, одни из которых не применяются полностью или частично, а другие - применяются на практике. В электронных базах правовой информации они размещены с указанием «действующие» (например, [215; . О соответствии государственных должностей государственной службы органов Союзного государства и их аппаратов должностям служащих государственного аппарата Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 10 мая 2001 г., № 253 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Типового положения о конкурсе на замещение должностей в государственном аппарате Республики Беларусь : постановление Гос. к-та Респ. Беларусь по труду и социальной защите населения, 25 февр. 1994 г., № 30// Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О приравнивании должностей служащих Экономического Суда Содружества Независимых Государств к соответствующим должностям служащих государственного аппарата Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 27 марта 1998 г., № 484 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . О приравнивании должностей служащих Межгосударственного экономического комитета Экономического союза к соответствующим должностям служащих государственного аппарата Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 12 марта 1998 г., № 388 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении порядка и условий оплаты труда руководителей-консультантов стажировок служащих государственного аппарата : постановление Гос. к-та Респ. Беларусь по труду и социальной защите населения, 25 июля 1994 г., № 84 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.; . Об утверждении Положения о стажировке служащих государственного аппарата : постановление Гос. к-та по труду и социальной защите населения Респ. Беларусь, 31 марта 1994 г., № 42 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009. и др.]).

В качестве отдельных позиций, обобщающих анализ законодательства о государственной службе, следует отметить также отсутствие единства терминологии и (или) смысла, закладываемого в одни и те же понятия (государственная служба, служебная дисциплина, основание дисциплинарной ответственности (дисциплинарный проступок) и др.), отсутствие единства и четкости в понимании государственного органа государственной службы, сферы государственной службы, единых подходов к порядку привлечения к дисциплинарной ответственности, установлению единообразных форм служебных контрактов и др., что в настоящей работе более детально будет проанализировано ниже. В настоящее время ввиду разрозненности законодательных актов при правовом регулировании отдельных видов государственной службы довольно часто встречаются нормы типа «иные права, обязанности, ограничения предусмотренные законодательными актами» или «по правилам, в соответствии с законодательством о государственной службе и трудовым законодательством».

Таким образом, законодательство о государственной службе в Республике Беларусь развивается. В настоящее время оно представляет собой самостоятельный массив источников, имеющий ряд недостатков. Наиболее существенными недостатками следует признать отсутствие подлинно единого системного правового регулирования всей совокупности отношений в сфере государственной службы. Закон о государственной службе не выполняет роль системного базового акта, закрепляющего единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, что обусловливает необходимость систематизации законодательства в направлении разработки и принятия Кодекса государственной службы.

3.3 Единое системно-комплексное регулирование отношений государственной службы

Особенности нормативного регулирования и состояние законодательного регулирования комплекса отношений государственной службы предопределяют окончательное решение вопроса о месте в правовой системе Республики Беларусь государственной службы как правового явления и, соответственно, дальнейшем совершенствовании их системного правового регулирования в ней.

При определении места в правовой системе Республики Беларусь совокупности норм о государственной службе первоначально необходимо исходить из выявленных наиболее значимых особенностей: во-первых, из существования сложного комплексного нормативно-правового регулирования, которое в отношении смежных отраслей - административного и трудового права - не предполагает разграничения предметов их правового регулирования, во-вторых, из специфики юридической природы отношений государственной службы как системно-неоднородных, но имеющих общую сферу и подлежащих сложному правовому регулированию комплексным методом, в-третьих, из особого состояния законодательного регулирования данных отношений.

В связи с указанным наличие сложного нормативного правового регулирования современных отношений, возникающих в сфере государственной службы, не предполагает его ограничения рамками какой-либо одной отрасли права.

В то же время научный анализ проблем комплексности такого правового явления, как государственная служба, связан с разрешением общетеоретического вопроса о возможном существовании в рамках системы права комплексных правовых образований, которые на примере государственной службы большинство ученых относят к правовому институту межотраслевого свойства. Из данного научного вывода фактически следует, что в административном или трудовом праве (в зависимости от принадлежности специалиста к соответствующей отрасли) имеет место самостоятельный институт государственной службы, который при правовом регулировании неоднородных, но взаимосвязанных отношений государственной службы дополняется нормами иных отраслей права.

Определяя место данного правового комплексного явления в системе права Республики Беларусь, необходимо обратиться к общей теории права, в которой до настоящего времени нет единства взглядов на систему права и предметную дифференциацию норм в ней. Большинство современных ученых, работающих, как правило, в отраслевых юридических науках, опираясь на мнение отдельных теоретиков права [. Байтин, М.И. Система права : к продолжению дискуссии / М.И. Байтин, Д.Е. Петров // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 25-34., с. 31-32; . Теория государства и права : учебник / В.К. Бабаев [и др.] ; под ред. В.К. Бабаева. - М. : Юристъ, 2002. - 592 с., с. 395-396; . Поленина, С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права / С.В. Поленина // Изв. вузов. Правоведение. - 1975. - № 3. - С. 71-79., с. 75; . Сырых, В.М. Комплексные институты как компоненты системы российского права / В.М. Сырых // Журн. рос. права. - 2002. - № 10. - С. 22-27.; . Макеева, Е.М. Система права Российской Федерации (вопросы теории и практики) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Е.М. Макеева. - М., 2006. - 189 л., с. 55-56, 60 и др.], признают существование межотраслевых (комплексных, сложных) правовых институтов. Другие ученые [436, с. 32-33], не отрицая существования комплексных межотраслевых правовых институтов, поддерживают мнение о невозможности существования комплексных отраслей права [. Орзих, М.Ф. Система советского права и перспективы ее развития / М.Ф. Орзих // Совет. государство и право. - 1982. - № 7. - С. 111-113. , с. 112; . Поленина, С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России / С.В. Поленина // Государство и право. - 1999. - № 9. - С. 5-12.. , с. 7-8]. Третьи отрицают наличие любых комплексных образований в системе права [166, с.192; 356, с. 176-179; . Керимов, Д.А. Законодательная техника : науч.-метод. и учеб. пособие / Д.А. Керимов. - М. : Норма : Инфра-М, 1998. - 122 с., с. 78-80 и др.].

Позиции исследователей первых двух групп уязвимы для критики, поскольку они упускают главный признак однородности отношений (синоним - родственные отношения), который служит критерием построения системы права. Развивая мысли ученых о комплексных правовых образованиях, следует сделать вывод о том, что комплексный институт права может быть только в пределах одной отрасли. Отсутствие признака однородности правовых отношений (как в государственной службе) доказывает невозможность их правового регулирования в системе права не только посредством выделения в ней самостоятельной отрасли, но и самостоятельного правового института. Значит, отрасль права и любая ее структурная часть (подотрасль, институт, подинститут) не могут обладать признаками межотраслевой комплексности. Вместе с тем в последнее время ученые-юристы все чаще высказывают ошибочные идеи о наличии комплексных отраслей права [. Костюков, А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права : предмет, принципы, режимы, конструкции, система : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / А.Н. Костюков. - Екатеринбург, 2003. - 474 л., с. 39-48; 439, с. 27; . Теория государства и права : учеб. для вузов по специальности «Юриспруденция» / С.С. Алексеев [и др.] ; отв. ред. В.Д. Перевалов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма, 2005. - X, 484 с., с. 180-181; . Тедеев, А.А. Налоги и налогообложение : учеб. для вузов / А.А. Тедеев. - М. : Приор-издат, 2004. - 492 с., с. 62, 64-68; . Бачило, И.Л. Информационное право. Роль и место в системе права Российской Федерации / И.Л. Бачило // Государство и право. - 2001. - № 2. - С. 5-14., с. 5-14; . Егоров, В.А. Динамика информационных отношений и новый подход к системе информационного права / В.А. Егоров // Соврем. право. - 2006. - № 9. - С. 42-44., с. 42; . Туганов, Ю.Н. Некоторые аспекты определения места военного права в правовой системе России / Ю.Н. Туганов // Рос. судья. - 2006. - № 4. - С. 44-47., с. 44-47; . Сенников, Н.М. Профсоюзное право как комплексная отрасль российского права / Н.М. Сенников, А.В. Стремоухов // Изв. вузов. Правоведение. - 2000. - № 5. - С. 82-92., с. 82-92; . Бринчук, М.М. Экологическое право : учеб. для вузов по специальности «Юриспруденция» / М.М. Бринчук. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2004. - 670 с., с. 61-64; . Винницкий, Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики / Д.В. Винницкий. - СПб. : Юрид. центр пресс, 2003. - 395 с., с. 85-86; . Вабищевич, С.С. Предпринимательское право: состояние и перспективы развития предпринимательской деятельности : в 2 т. / С.С. Вабищевич. - Минск : Молодежное, 2008. - Т. 1. - 498 с., с. 14; . Довнар, Ю.П. Банковское право. Общая часть / Ю.П. Довнар. - 2-е изд., перераб. и доп. - Минск : Амалфея, 2007. - 336 с. , с. 9-11 и др.], включая служебное право (право государственной службы), в отдельных случаях называя его комплексной отраслью административного права Республики Беларусь [40, с. 12] .

Анализ выраженного в научной литературе мнения о наличии комплексного правового института государственной службы позволяет сделать вывод о том, что нормы административного, трудового и иных отраслей права, регулирующих отношения государственной службы, имеют единый родовой предмет правового регулирования, а нормы одних отраслей входят в другие в составе данного правового института государственной службы. Доказательство невозможности подобного отражено в труде М.Д.Шаргородского [. Шаргородский, М.Д. О системе советского права / М.Д. Шаргородский, О.С. Иоффе // Совет. государство и право. - 1957. - № 6. - С. 101-110., с. 104-105].

Углубление в предмет настоящего исследования позволило автору уточнить свои позиции относительно места в правовой системе Республики Беларусь совокупности разноотраслевых норм о государственной службе. Положительный ответ на вопрос о межотраслевой комплексности приводит к выводу о необходимости отнесения ее к системе законодательства, а не права, что, однако, не означает противопоставления двух систем: права и законодательства. По утверждению С.А.Калинина, следует признать их взаимосвязь и взаимообусловленность [. Калинин, С.А. Проблемы реформы системы права в Республике Беларусь : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / С.А. Калинин ; Белорус. гос. ун-т. - Минск, 2001. - 21 с., с. 6]. Таким образом, соотношение различных отраслей права с отраслью законодательства в государственной службе на основе обобщенного анализа представленных в науке точек зрения [436, c. 33; . Казьмин, И.Ф. Право и сельское хозяйство / И.Ф. Казьмин // Совет. государство и право. - 1974. - № 1. - С. 79-82., c. 79, . Казьмин, И.Ф. Система советского права и перспективы ее развития / И.Ф. Казьмин // Совет. государство и право. - 1982. - № 7. - С. 108-109., c. 108, . Волкогон, Т.А. Система права в условиях обновляющегося общества : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Т.А. Волкогон. - Барнаул, 2006. - 153 л., c. 82-86] может выглядеть следующим образом.

Законодательство о государственной службе включает в себя целиком отдельные самостоятельные структурные части или нормы различных отраслей права Республики Беларусь (например, из конституционного права - некоторые положения института основ конституционного строя, системы органов государственной власти; из административного права - институт механизма государственного управления, внутренней структуры государственных органов, из трудового права - порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих, на которых распространяется ст. 56 Закона о государственной службе [151], оформление порядка поступления, прохождения и прекращения государственной службы; из права социального обеспечения - институты социального обеспечения отдельных видов государственных служащих и т.д.). Данное законодательство вбирает в себя также трансформированные нормы, которые видоизменились настолько, что не могут быть однозначно отнесены к определенной отрасли права, причем такие нормы составляют большинство. Они имеют место исключительно в данном правовом образовании для достижения целей правового регулирования в сфере государственной службы (нормы, определяющие государственную должность, ряд норм-принципов государственной службы, нормы, касающиеся способов замещения должностей государственной службы, контракта, и многие другие).

Особенностью комплекса указанных норм выступает не просто дублирование ими отраслевых норм, а конкретизация применительно к предмету регулирования - особой сфере отношений государственной службы, что, по замечанию В.М.Сырых, является важной особенностью единой комплексности [439, c. 23-24]. Нормы различных отраслей права и законодательства в комплексной сфере государственной службы не могут существовать обособленно, так как они образуют единую общность, регулирующую самостоятельную систему правовых отношений, и, значит, сами существуют в единой системе, образуют целостность, которая не просто представляет собой сумму определенных частей (отдельных норм), а несет качественно новые свойства, придающие ей специфику.

Следовательно, сложная взаимосвязь различных родов общественных отношений в особой сфере жизнедеятельности государства и общества - государственной службе требует комплексного правового регулирования различными отраслями права, что ведет к межотраслевой интеграции. Подобные процессы, как доказано в науке, ведут к образованию на практике комплексных элементов системы законодательства: институтов и отраслей [459, c. 83].

Таким образом, место государственной службы в системе законодательства не предопределяется ее первоначальной принадлежностью к системе права, что доказывается рядом ученых, ставящих на первое место признание права государственной службы (служебного права) как межотраслевого института или отрасли права. По нашему мнению, наличие неоднородных по содержанию элементов при разноотраслевом нормативном правовом регулировании отношений государственной службы является веской причиной непризнания государственной службы в качестве самостоятельной отрасли права, где признак однородности является ключевым. Из этого следует вывод о том, что право государственной службы не относится к системе отраслей права. Оно может самостоятельно существовать в системе законодательства Республики Беларусь в качестве ее основной части - отрасли.

Окончательный вывод о существовании права государственной службы как самостоятельной комплексной отрасли законодательства, а не института требует дополнительного анализа ряда определяющих его факторов, признаков и свойств.

Проблема системности регулирования разнородных общественных отношений, систематизации права и законодательства в целом получила широкое освещение в отечественной и зарубежной юридической литературе как общетеоретического, так и отраслевого характера. В большинстве из них отмечается необходимость упорядочения нормотворчества, согласования нормативных и законодательных массивов как в целом в правовой системе, так и в ее частях, равномерного развития отраслей законодательства, стабильности законодательства, уменьшения числа актов оперативного регулирования общественных отношений, исходя из конкретного предмета исследования, предлагаются механизмы реализации указанных пожеланий, а в некоторых определяется соотношение двух взаимосвязанных систем: права и законодательства.

К сожалению, некоторые современные белорусские исследователи не придают должного значения последней из вышеуказанных проблем, полагая, что она «носит теоретический характер и имеет принципиальное значение только для ученых-юристов» [453, c. 14]. Легкость подобного подхода должна настораживать, поскольку в данном случае осуществляется подмена качества правового регулирования практикой применения актов под прикрытием идеи общественного интереса. Большинство общетеоретических проблем действительно не воспринимается обыденным сознанием. Они находят понимание среди высококвалифицированных юристов, осознающих, что часть проблем правоприменения вытекает из проблем, связанных с качеством правового регулирования. Качественное и эффективное правое регулирование, в свою очередь, базируется на научно обоснованных положениях, концепциях, ключевых теоретических представлениях о правовой системе и ее элементах, к которым относятся как система права, так и система законодательства. Важно, что непонимание принципиальных различий как раз и отражается на правотворчестве и правоприменении. В этом смысле безупречна позиция М.Г.Прониной: «Успешное решение конкретных, частных вопросов правоведения возможно лишь на основе основательных теоретических обобщений» [. Пронина, М.Г. Предисловие / М.Г. Пронина // Кучинский, В.А. Современное учение о правовых отношениях / В.А. Кучинский. - Минск, 2008. - С. 3-8., с. 4]. Показателен в этом плане и научный опыт известнейших белорусских ученых В.И.Семенкова, В.Ф.Чигира, которые свои отраслевые исследования строили на основе разработок общей теории права и в ее развитие [. Семенков, В.И. Охрана труда в СССР (правовые проблемы) / В.И. Семенков. - Изд. 2-е, перераб. - Минск : Наука и техника, 1976. - 288 с., с. 56-68; . Чигир, В.Ф. Советское жилищное право / В.Ф. Чигир. - Минск : Выш. шк., 1968. - 228 с., с. 20-24].

Несмотря на обширные научные исследования, четкие критерии определения самостоятельных отраслей права и законодательства теоретиками права до настоящего времени не выработаны, а научные разработки в этом направлении продолжают оставаться актуальными. Признавая существование «классических» отраслей законодательства, они не отрицают, а, наоборот, считают необходимым выделение новых отраслей в условиях обновляющегося общества, что свидетельствует о развитии и изменении общественных отношений, и соответственно, развитии правовой системы в целом, но не вполне применимо к системе права.

Обобщение научных взглядов позволяет выделить следующие общие черты, характеризующие право государственной службы как самостоятельную отрасль законодательства:

наличие совокупности (комплекса) взаимосвязанных неоднородных общественных отношений, обладающих качественным своеобразием, как основного фактора, определяющего социальную значимость отрасли законодательства и образующую ее самостоятельную сферу, существование которой подчинено системе единых правовых принципов;

наличие системных признаков отрасли и ее структурных составляющих, ее общеинтегративные свойства, в том числе самостоятельные задачи и функции.

Совокупность приведенных выше черт указывает на существование двух взаимосвязанных критериев: предметного и структурного [459, с. 37]. Первый из этих критериев, по нашему мнению, дополняется также методом правового регулирования, необходимость обращения к которому подвергается сомнению некоторыми учеными при анализе отраслевого деления системы права [. Керимов, Д.А. Методологические функции философии права / Д.А. Керимов // Государство и право. - 1995. - № 9. - С. 15-22., c.19; . Сорокин, В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс / В.Д. Сорокин // Изв. вузов. Правоведение. - 2000. - № 4. - С. 34-45., c. 36]. В контексте настоящего исследования метод служит критерием, существенно усиливающим признаки единства и комплексности отношений государственной службы как самостоятельной сферы правового регулирования.

Важным критерием следует признать также наличие объективных факторов, влияющих на обособление группы общественных отношений, облеченных государственной волей [. Лившиц, Р.З. Отрасль права - отрасль законодательства / Р.З. Лившиц // Совет. государство и право. - 1984. - № 2. - С. 26-32., с. 30; . Сiльчанка, М.У. Праблемы сiстэмы нормаў права / М.У. Сiльчанка // Праблемы тэорыi i гiсторыi дзяржавы i права : зб. навук. арт. / Гродзен. дзярж. ун-т ; пад рэд. М.У. Сiльчанкi. - Гродна, 2002. - С. 9-20., с. 14-15; . Шебанов, А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения / А.Ф. Шебанов // Изв. вузов. Правоведение. - 1976. - № 4. - С. 16-25., с. 17-18 и др.].

В последние годы в условиях общественного и политического развития Республики Беларусь сформировалось особое отношение к государственной службе как важнейшей социально-значимой деятельности, которая в настоящее время признается не просто атрибутом государства, но необходимым фактором его развития. Это порождает дополнительную социальную стратификацию: выделение социального слоя государственных служащих, выполняющих общественную миссию - служение народу Республики Беларусь, что неоднократно подчеркивается Президентом Республики Беларусь (см., например, [. Лукашенко, А.Г. Выступление на церемонии подписания решения Референдума / А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.president.gov.by/press18756.html#doc. - Дата доступа : 28.01.2009.; . Лукашенко, А. г. Выступление на совещании судей судов Республики Беларусь 25.03.2008 г. / А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://www.president.gov.by/press55624.html#doc. - Дата доступа : 27.01.2009.]). Глава государства уделяет значительное внимание вопросам государственной службы, работе управленческих кадров, повышению эффективности государственного управления и дебюрократизации [. Александр Лукашенко выступил на открытии семинара руководящих работников : [по материалам архива пресс-службы Президента Респ. Беларусь] // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://www.president.gov.by/press14292.html#doc. - Дата доступа : 27.01.2009.; . В Беларуси сформирована отвечающая статусу независимого государства система работы с кадрами работников : [по материалам архива пресс-службы Президента Респ. Беларусь] // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://www.president.gov.by/press17939.html#doc. - Дата доступа : 27.01.2009.; . Лукашенко, А.Г. Заключительное слово Президента А.Г.Лукашенко на третьем Всебелорусском народном собрании и ответы на вопросы, поступившие в ходе собрания 03.03.2006 г. / А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://www.president.gov.by/press24293.html#doc. - Дата доступа : 27.01.2009. и др.]. В одном из последних посланий белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь Президент Республики Беларусь также определил задачи государственного аппарата по данным направлениям, особенно акцентировав внимание на требованиях к управленческим кадрам. Главная цель государственного аппарата - «сделать государство сильным» [. Лукашенко, А.Г. Послание белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь / А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа : http://www.president.gov.by/press70397.html#doc. - Дата доступа : 13.05.2009.].

В обществе сформировалось осознанное отношение к государственной службе как самостоятельному и необходимому виду деятельности. Вместе с тем возрастают требования к государственным служащим и одновременно механизму осуществления государственной службы.

Большое внимание вопросам государственной службы уделяется законодателем, что выражается в совершенствовании регламентирующих ее законодательных актов. Подзаконное регулирование отношений государственной службы часто является чрезмерным и подчиненным отраслевым интересам. Состояние законодательного регулирования отношений государственной службы, как доказано ранее, имеет проблемный характер. Фактически отсутствует единое системное регулирование всех видов государственной службы как деятельности и возникающих при этом отношений.

Вместе с тем политическая воля направлена на системно-комплексное развитие государственной службы, что законодательно закрепляется в концепциях государственной кадровой политики (см., например, [411]).

Таким образом, становится очевидным, что в настоящее время проблематично регулировать спорные вопросы государственной службы в рамках отдельных отраслей права, тем более в связи с продолжающейся дискуссией об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих данную сферу отношений.

В то же время ряд объективных факторов и предметно-структурных признаков указывает на необходимость изменения подходов к пониманию государственной службы как элемента правовой системы Республики Беларусь и отражает необходимость скачка в законодательном развитии, что возможно при правовом регулировании комплекса отношений государственной службы в рамках единой самостоятельной отрасли законодательства. Подобное качественное преобразование будет способствовать главной задаче правового регулирования общественных отношений, отмеченной Г.А.Василевичем, - выступать «в качестве катализатора прогресса», «отвечать новым вызовам времени», «предвосхищать потребности завтрашнего дня» [. Василевич, Г.А. Конституционные нормы и принципы как основа национальной правовой системы / Г.А. Василевич // Конституция Республики Беларусь - основа преобразования государства и общества (к 10-летию Основного Закона) : материалы респ. науч. конф., Минск, 3 марта 2004 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: Г.А. Василевич [и др.]. - Минск, 2004. - С. 3-17., с. 6, 11].

По нашему мнению, общая цель данной отрасли законодательства состоит в регулировании государственной служебной деятельности, позволяющем с максимальной эффективностью реализовывать государственные интересы, достигать поставленные цели силами государства, но при участии общества, а значит, цельно и всесторонне регулировать всю совокупность отношений данной сферы, системно объединяя все законодательство в ней. Конкретными задачами данной отрасли могут быть:

- установление системы единой государственной службы Республики Беларусь, в том числе ее структурных компонентов, конечным из которых выступает государственная должность;

- правовая регламентация взаимодействия различных элементов системы государственной службы Республики Беларусь (ее конкретных разновидностей), их сбалансированного существования на основе осуществления специального единого управления ее процессами;

- четкое определение правовых категорий государственной службы и единообразное их применение в нормативных правовых актах;

- установление единых принципов государственной службы для всех ее взаимосвязанных видов;

- закрепление четких правил поступления, прохождения и прекращения различных видов государственной службы и ее осуществления на основе общих подходов;

- регламентация общего и специальных правовых статусов видов государственной службы и государственных служащих, специфики их формирования и осуществления.

Определяя место служебного права в общей системе законодательства Республики Беларусь, необходимо отметить его безусловную связь со многими отраслями законодательства. Помимо конституционного, административного, трудового права эта отрасль имеет точки соприкосновения также с финансовым, налоговым правом, правом социального обеспечения, уголовным и административно-деликтным как самостоятельными отраслями законодательства. Однако при регулировании особого вида государственной деятельности - государственной службы, которая пронизывает все государство, право государственной службы выступает как надотраслевое явление, посредством которого обеспечивается взаимодействие в данных вопросах таких крупных и базовых отраслей, как конституционное, административное и трудовое.

Служебное право выступает также правовым механизмом, обеспечивающим существование иных отраслей в государстве, поскольку их нормальная реализация невозможна без комплексного и упорядоченного правового регулирования отношений по организации и деятельности всего механизма государственной службы. государственный служба беларусь

Фундаментальность служебного права обусловлена исторически. Его источники сопутствовали появлению и развитию государства, развивались параллельно с ним. Следовательно, определяя специфичные дополнительные признаки права государственной службы как самостоятельной отрасли законодательства, следует отметить ее наиболее тесную связь с государством, что роднит ее с административным законодательством. Эта связь не выражает прямой подчиненности служебного права по отношению к государству. Хотя государство и формулирует служебные нормы, но им же и подчиняется, поскольку служебное право регулирует саму государственную деятельность, осуществляемую государственными служащими в процессе государственной службы. Таким образом, государство и государственная служба представляют собой неразрывные институты гражданского общества и в совокупности служат его целям.

Важнейшим признаком служебного права как самостоятельной отрасли законодательства выступает наличие собственного категориального аппарата. Данная отрасль использует такие правовые категории, как государственная служба, государственная должность, государственный орган, реестр должностей, поступление на государственную службу, замещение должностей, назначение, представление, согласование, прохождение государственной службы, прекращение государственной службы, классные разряды государственного служащего (класс, квалификационный класс судьи, чин, звание, дипломатический ранг), отставка, резерв кадров, ограничения государственных служащих, объявление неполного служебного соответствия, понижение в специальном классном разряде, стаж государственной службы и др. Вместе с тем многие понятия, применяемые в данной сфере, требуют конкретизации или уточнения с целью унифицированного их использования для различных видов государственной службы. Целесообразно также внедрение в юридическую практику таких новых категорий, как аппаратная служба, этические правила поведения государственных служащих, служебный регламент, регламент должности, ротация государственных служащих; замена одних категорий на более точные другие: контракт - служебный контракт, рабочее время - служебное время, экзамен для лиц, впервые поступающих на государственную службу, - квалификационный экзамен, трудовая дисциплина -служебная дисциплина и др. Тем более, что многие из названных относительных нововведений традиционно используются при правовом регулировании и осуществлении специальных видов государственной службы.

Современные исследователи все больше внимания обращают на то, что дальнейшее совершенствование юридической терминологии необходимо для достижения ее максимальной стилистической и технико-юридической точности, обеспечивающей доступность законодательства и определяющей важную сторону его качества [. Сатолина, М.Н. К вопросу о необходимости становления и развития юридической лингвистики / М.Н. Сатолина, М.Г. Гриневич // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. - 2006. - № 2. - С. 174-183.; . Онiщенко, Н.М. Ефективнiсть законодавства: тенденцii развитку i напрями вдосконалення / Н.М. Онiщенко // Правова держава. - 2007. - Вип. 18. - С. 19-25., с. 20-22 и др.]. Полагаем, что уяснение точнейшего смысла законодательства о государственной службе и как следствие - его безошибочное применение возможно исключительно в рамках самостоятельной отраслевой принадлежности группы нормативных правовых актов о государственной службе.

Таким образом, совокупность выявленных признаков вполне позволяет вести речь о выделении самостоятельной отрасли законодательства, требующей единого унифицированного правового регулирования в целях согласования всей совокупности норм, регулирующих комплексный вид общественных отношений в сфере государственной службы, чего требует также единый системный подход к правовому регулированию. В связи с этим справедливо мнение С.Г.Дробязко, согласно которому «в нормотворческой деятельности важно исходить из того, что политическая справедливость, государственная воля должны выражаться не в каких-то изолированных общих предписаниях, автономно решающих соответствующую задачу, а в нормах, стройно взаимосвязанных между собой как системе правил, точно определяющих субъектов права, их юридические права, обязанности и гарантии с целью обеспечения социального прогресса» [. Дробязко, С.Г. Политическая общесоциальная справедливость в праве как сущностная основа совершенствования правового законодательства / С.Г. Дробязко // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.]. - Минск, 2001. - Вып. 11. - C. 3-16., с. 11].

Как самостоятельная отрасль законодательства право государственной службы требует определения также собственной системы, объединяющей совокупность взаимосвязанных структурных элементов.

Система отрасли законодательства, как и отрасли права, представляет собой ее институциональное деление. Однако, в отличие от деления отрасли права, отрасль законодательства, которая как право государственной службы может иметь комплексный характер, включает правовые институты, имеющие различную отраслевую принадлежность в праве как системе [436, с. 33]. К таким институтам в связи с особенностями норм о государственной службе относятся, в частности, статус государственного служащего, дисциплинарная ответственность, избрание на государственную службу и др. В то же время в силу специфики и самостоятельности данной отрасли законодательства имеются собственно государственно-служебные институты и подинституты (например, институт прохождения государственной службы, включающий аттестацию). Однако для отраслей законодательства не имеет принципиального значения отраслевая принадлежность норм, особенно тех, которые характеризуются комплексными свойствами и интегрированы в соответствующую отрасль законодательства.

В целом система государственной службы как отрасли законодательства должна строиться с учетом ее системно-структурного понимания как деятельности, объединяющей ее разнообразные виды, и системы возникающих в связи с ней отношений, построенной с учетом как первого фактора, так и многофункциональности самой деятельности.

Вместе с тем вся государственная служба независимо от ее видовых особенностей имеет общие основы, выражающиеся в общих стандартах государственной службы, что подчеркивалось и другими исследователями [44, с. 219-220; 45, с. 65-66]. Специфику же формирует правовой статус различных видов государственной службы. Соответственно, при законодательном регулировании могут быть выделены Общая и Особенная части, которые являются отдельными направлениями законодательного регулирования, имеющими свою специфику.

В основе всей системы законодательного регулирования государственной службы в Республике Беларусь, и в частности, Общей части служебного права лежат институты, определяющие общие основы организации и осуществления (реализации) государственной службы.

Отношения организации государственной службы могут быть подвергнуты правовому регулированию в рамках таких самостоятельных правовых институтов, как общие основы организации, должность и комплектование государственной службы.

Общие основы организации охватывают нормативные положения о сфере законодательного регулирования государственной службы и системе законодательства о ней, основных понятиях и принципах государственной службы, системе государственной службы, ее видах и их взаимосвязях, основных их характеристиках, системе государственных органов государственной службы, системе управления ею и финансировании ее.

Институт государственной должности устанавливает классификацию государственных должностей, понятие, необходимость существования и требования к их реестру, квалификационные требования к различным категориям должностей, соответствующие этим должностям полномочия, служебные разряды государственной службы и их соотнесение в пределах всей системы государственной службы, порядок учреждения государственных должностей, понятие должностных инструкций и требования к ним.

Институт комплектования государственной службы представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих общие положения о системе государственного обеспечения надлежащего комплектования государственной службы как в целом, так и ее отдельных видов, и собственно порядке комплектования (требования, способы замещения должностей и используемые правовые формы). Данный институт также включает нормы о государственном обеспечении качественного комплектования государственной службы.

Дальнейшее деление институтов в Общей части происходит на основании выделения нескольких разновидностей отношений в связи с реализацией (осуществлением) государственной службы.

Поскольку решение задач государственной службы связано в первую очередь с осуществлением государственным служащим обязанностей и реализацией прав (правомочий), которые формируют правовой статус государственного служащего, то, используя традиционный подход, целесообразно назвать этот институт институтом правового статуса государственных служащих. Данный институт включает нормы о классификации обязанностей и прав, устанавливает их перечни и формы закрепления, порядок реализации.

Несмотря на то что элементами правового статуса признаются также ответственность, поощрения, материальные и социальные гарантии обеспечения государственных служащих, в силу своей значимости и объема правового регулирования в системе отрасли законодательства они образуют самостоятельные правовые институты. Полагаем, что те же признаки позволяют в качестве самостоятельного признать также институт дисциплинарной ответственности с отдельным подинститутом служебной дисциплины.

Названные институты являются комплексными и в них объединяются нормы различных отраслей права. Соответственно, они подлежат регламентации не только специальным законодательством о государственной службе, но и иным отраслевым законодательством.

Самостоятельным и новым для юридической теории и практики является институт должностного регламента. Он представляется административно-правовым институтом, но в административном законодательстве как отдельный не встречался, несмотря на его значимость при системно-комплексном подходе к государственной службе ввиду регулирования им порядка реализации компетенции органа, а конкретно - исполнение государственными служащими своих обязанностей, порядок их взаимодействия между собой, как внутри органа, так и с государственными служащими иных органов, организаций и физическими лицами при решении задач государственной службы. Он является сложным, тесно связанным с предыдущими, и в нем отдельно выделяется подинститут служебной этики.

Институт прохождения государственной службы традиционен. Он взаимосвязан с институтом служебного регламента, способствующим реализации совокупности включенных в него норм. Этот институт имеет комплексный характер и содержит прежде всего модернизированные или взаимодополненные нормы административного и трудового права, что, однако, не исключает при системно-комплексном правовом регулировании присутствия в нем «чистых» отраслевых норм. Данный институт составляют нормы о понятии прохождения государственной службы и его общих этапах, которые, объединяясь, формируют самостоятельные подинституты.

С учетом единого законодательного регулирования получает развитие институт обжалования, который трансформируется в самостоятельный институт индивидуального служебного спора.

Инновационное совершенствование правового регулирования государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства, ориентированной на публичные административно-правовые основы, обусловливает наличие такого института, как разрешение споров, связанных с реализацией публичного интереса, который устанавливает основы преодоления возможных противоречий публичного и частного интересов при осуществлении государственной службы. Данный институт имеет сугубо административно-правовой характер.