Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

На правах рукопису

Хряпинський Антон Петрович

УДК 351.743 (477)

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ МІСТОБУДУВАННЯ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове

право; інформаційне право

Дисертація

на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Науковий керівник:

Шатрава Сергій Олександрович,

кандидат юридичних наук, доцент

Харків - 2014

ЗМІСТ

містобудування контрольний наглядовий прокуратура

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ МІСТОБУДУВАННЯ

1.1 Адміністративно-правові відносини у сфері містобудування та місце в них контрольно-наглядових

1.2 Правове регулювання відносин у сфері містобудування

1.3 Система суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

1.4 Адміністративно-правовий статус Державної архітектурно-будівельної інспекції України

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. ОСНОВНІ НАПРЯМКИ, ФОРМИ ТА МЕТОДИ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ МІСТОБУДУВАННЯ

2.1 Основні напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

2.2 Форми контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

2.3 Методи контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

2.4 Гарантії забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. РОЛЬ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ В КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВІЙ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ МІСТОБУДУВАННЯ

3.1 Органи прокуратури як суб'єкт контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

3.2 Адміністративні акти органів прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАННЯХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми. Лібералізація будівельного законодавства, перехід на декларативні засади виконання будівельних робіт об'єктивно вимагають підвищення виконавської дисципліни та відповідальності учасників будівництва. Така відповідальність повинна бути диференційованою залежно від категорії складності об'єкта будівництва, тобто розмірів можливих збитків та загроз для держави і суспільства.

Результатом роботи Державної архітектурно-будівельної інспекції України (Держархбудінспекції України) у напрямку послаблення тиску контролюючих структур на учасників будівельного ринку стало зменшення кількості планових перевірок об'єктів будівництва. Так, у 2013 році кількість контрольних заходів порівняно з 2012 роком скоротилася більше ніж удвічі, якщо в 2012 році було проведено 10886 планових перевірок, то у 2013 році - 4359. При цьому, за результатами проведених у 2013 році територіальними органами Держархбудінспекції України планових перевірок видано 4157 приписів про усунення порушень містобудівного законодавства та накладено більше 54 мільйонів гривень штрафних санкцій.

У зв'язку з цим, гостро постають питання удосконалення адміністративно-процедурних відносин здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування із одночасним зменшенням тиску на суб'єктів останньої.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали загальнотеоретичні наукові праці, розробки провідних фахівців у галузі адміністративного права: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, В.М. Гаращука, С.Ф. Денисюка, О.В. Джафарової, І. В. Зозулі, С.В. Ківалова, О.М. Клюєва, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, А. М. Куліша, Н. В. Лебідь, Р. С. Мельника, Р.В. Миронюка, О.М. Музичука, І. С. Орехової, А. Й. Присяжнюка, О.П. Рябченко, В.П. Тимощука, М. М. Тищенка, О.П. Угровецького, С.О. Шатрави, В.С. Шестака та ін.

Серед наукових робіт з адміністративного права та процесу, у яких вивчалися питання державного контролю у сфері містобудування, варто відзначити дисертаційні дослідження О. М. Бутаєвої «Адміністративно-правова організація механізму управління в сфері містобудування», С. О. Кузнєцової «Адміністративно-правове регулювання у сфері будівництва», С. А. Помещікової «Повноваження органів місцевого самоврядування у містобудівній сфері: правове регулювання та практика реалізації», В. О. Ромаська «Державний контроль у сфері будівництва: адміністративно-правові засади», Б. М. Семенка «Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі будівництва», А. В. Матвійчука «Контрольні провадження у галузі будівництва». Їх наукові напрацювання покладені в основу формування підходу до вивчення адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Таким чином, недостатність теоретичних напрацювань щодо названої проблематики, наявність правових і організаційних прогалин актуалізували проведення комплексного дослідження адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 та входить до плану науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Харківського національного університету внутрішніх справ, зареєстрованих в Українському інституті науково-технічної і економічної інформації на 2014-2018 рр. та комплексного наукового проекту «Реалізація та удосконалення адміністративного законодавства України» (номер державної реєстрації 0113U008197).

Мета та задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, міжнародних актів, відповідних підзаконних нормативно-правових актів, критичного опрацювання сучасних наукових теорій розкрити сутність і зміст контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, розробити рекомендації та пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства, яке регулює відносини які формуються у процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Зазначена мета зумовлює постановку та виконання наступних задач:

- з'ясувати особливості адміністративно-правових відносин у сфері містобудування та визначити місце в них контрольно-наглядових;

- охарактеризувати правове регулювання відносин у сфері містобудування;

- встановити коло суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування;

- поглибити поняття та визначити структуру адміністративно-правового статусу Державної архітектурно-будівельної інспекції України;

- визначити основні напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування;

- з'ясувати зміст та особливості форм контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, здійснити їх групування, надати характеристику;

- визначити методи контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування та окреслити проблемні питання їх застосування;

- визначити юридичні гарантії законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, здійснити їх класифікацію і надати характеристику;

- окреслити місце органів прокуратури серед суб'єкт контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування;

- визначити особливості адміністративних актів органів прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування;

- сформулювати рекомендації щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, спрямовані на удосконалення адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, застосування яких обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їхнього соціального змісту та юридичної форми. Використання структурно-логічного методу дозволило визначити адміністративно-правові відносини у сфері містобудування та місце в них контрольно-наглядових, а також місце та роль Держархбудінспекції України в системі органів публічної влади (п.п.1.1, 1.4). Логіко-семантичний метод уможливив вивчення понятійного апарату, зокрема таких понять як «адміністративно-правовий статус», «форми», «методи», «гарантії» тощо (пп. 1.4, 2.2, 2.3, 2.4). Системно-структурний для визначення системи суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування (п. 1.3). Порівняльно-правовий метод застосовувався для визначення організаційної структури, правових засад діяльності Держархбудінспекції України (п. 1.4), та вироблення шляхів удосконалення правового регулювання відносин у сфері містобудування (п. 1.2). Методи класифікації, групування використовувалися для виділення окремих напрямків, форм та методів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування (п.п. 2.1, 2.2, 2.3).

Компаративний, статистичний методи та метод документального аналізу використовувалися для аналізу показників діяльності суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, формування відповідних шляхів удосконалення правового регулювання контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування (п.п. 1.2, 1.3, 1.4, 3.1).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних дослідників. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих і підзаконних нормативно-правових актах, які регламентують діяльність Держархбудінспекції України щодо реалізації державної політики у сфері державного контролю та нагляду за додержанням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил у сфері містобудування. Інформаційну базу дослідження становлять політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали. Емпіричну базу - узагальнення практичної діяльності Держархбудінспекції України з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання та врахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права, дослідити особливості адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування та сформулювати авторське бачення шляхів її вдосконалення. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

уперше:

- визначено поняття контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, як сукупність юридично визначених процедур, здійснюваних системою суб'єктів щодо перевірки відповідності фактичного стану впорядкованості суспільних відносин, за участю не підпорядкованих суб'єктів господарювання, правовим розпорядженням та вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції, встановлення фактів правопорушень та вжиття одержаному результату заходів корегування з метою запобігання або уникнення ризиків публічним та приватним інтересам у зазначеній сфері;

- сформульовано основні риси контрольно-наглядової діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України, як основного суб'єкта її здійснення: 1) створена для виконання державою публічної функції щодо забезпечення реалізації передбаченого у ч. 3 ст. 42 Конституції України обов'язку держави захищати права громадян як споживачів в тому числі і у сфері містобудування щодо створення безпечних умов для життя та здоров'я людини; 2) метою створення є захист публічно-правового інтересу (прагнення забезпечити блага, які мають загальносуспільну вагу, тобто блага, що є важливими не лише для однієї окремої особи, а для значної кількості людей - громади, суспільства); 3) порядок організації інспекції та здійснення контрольно-наглядових повноважень урегульовано нормами адміністративного та адміністративно-процесуального права; 4) для реалізації завдань та функцій у сфері містобудування щодо створення безпечних умов для життя та здоров'я людини наділена публічно-владними повноваженнями; 5) зв'язаність Держархбудінспекції України, підставами та способом реалізації контрольно-наглядових повноважень, що визначені законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; 6) контрольно-наглядові повноваження мають вузькоспеціалізований характер;

- виокремлено напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування в залежності від таких критеріїв: 1) стадій містобудівельної діяльності; 2) виду об'єкта будівництва; 3) суб'єкта здійснення; 4) виду перевірки; 5) виду дозвільної діяльності;

- сформульовано пропозиції щодо удосконалення адміністративно-правового регулювання здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудівельної діяльності шляхом внесення змін та доповнень до чинного законодавства;

удосконалено:

- систему суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, місця серед них Держархбудінспекції України, змісту, структури та особливостей адміністративно-правового статусу останньої;

- визначення Держархбудінспекції України. Це самостійний орган публічної адміністрації, який створено з метою реалізації публічної функції у сфері державного контролю та нагляду за додержанням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, діяльність якої спрямована на перевірку дотримання вимог законодавства фізичними та юридичними особами публічного та приватного права з метою захисту безпеки людини і громадянина, а також національної безпеки держави;

- ознаки адміністративних актів, які приймаються в ході контрольно-наглядової діяльності Держархбудінспекції України: 1) приймаються під час здійснення інспекційної діяльності; 2) видаються виключно на підставі закону в наслідок чого мають підзаконний характер; 3) мають офіційний характер акта Держархбудінспекції України; 4) є результатом застосування контрольно-наглядових (інспекційних повноважень), які мають не тільки владний характер; 5) має форму письмового документу; 6) може бути оскаржений; 7) має правовий характер, якщо приймаються у встановленому порядку та оформлюються належним чином; 8) метою прийняття є попередження або припинення дій, спрямованих на порушення прав споживачів у сфері містобудування;

- стадії контрольно-наглядового провадження Держархбудінспекції України за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності: 1) стадія порушення провадження; 2) безпосереднє здійснення контрольно-наглядових дій та винесення рішень; 3) виконання рішення;

- поняття гарантій забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування. Їх визначено як закріплену в нормах права систему адміністративно-правових засобів та способів встановлених державою, спрямованих на забезпечення режиму законності у відносинах між суб'єктами контрольно-наглядової діяльності та підконтрольними суб'єктами у сфері містобудування і дотримання встановленої законодавством процесуальної форми контролю та нагляду;

дістали подальшого розвитку:

- обґрунтування доцільності формування в рамках особливої частини адміністративного права окремої підгалузі - будівельного права, інститутом якого є містобудівельне право;

- виокремлення тактичних функцій Держархбудінспекції України, за допомогою яких остання упорядковує контрольно-наглядові відносини відповідно до визначеного чинним законодавством призначення її діяльності: нормотворча, організаційна, правоохоронна, представницька, консультативна, інформаційна;

- принципи діяльності Держархбудінспекції України, які варто розглядати з позиції принципів діяльності органів публічної адміністрації, принципів інспекційної діяльності та принципів споживчої безпеки у сфері містобудівельної діяльності;

- контрольно-наглядове провадження за додержанням вимог законодавства у сфері містобудування - це урегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність Держархбудінспекції України у межах повноважень, визначених чинним законодавством, спрямована на реалізацію норм адміністративного матеріального права у процесі вирішення конкретних справ, що пов'язані із дотримання вимог законодавства у сфері містобудування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес та можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - результати роботи поглиблюють існуючі уявлення про адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування й можуть бути основою для подальших наукових досліджень з відповідної проблематики;

- у правотворчій сфері - висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані для вдосконалення чинного та перспективного адміністративного законодавства у сфері містобудування;

- у правозастосовній сфері - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність Держархбудінспекції України щодо реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (акт впровадження у практичну діяльність Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 18.04.2014 р.);

- у навчальному процесі - положення й висновки дисертації знайшли застосування при викладанні дисциплін «Адміністративне право», а також при підготовці лекцій і навчальних посібників з даної тематики (акт впровадження в навчальний процес Харківського національного університету внутрішніх справ від 11.04.2014 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення й висновки дисертації обговорювалися на міжнародних науково-практичних конференціях: «Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України» (м. Львів, 2013 р.), «Реформування та розвиток науки: сучасні виклики» (м. Київ, 2013 р.), «Актуальні правові та організаційні проблеми публічного управління та судочинства» (м. Кіровоград, 2013 р.), Правоохоронна функція держави: теоретико-методологічні та історико-правові проблеми (м. Харків, 2014), Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених (м. Харків, 2014).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено у п'яти наукових статтях, з яких чотири опубліковано у фахових видання України, одна у іноземному науковому виданні, а також у тезах п'яти доповідей на міжнародних науково-практичних конференціях.

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ МІСТОБУДУВАННЯ

1.1 Адміністративно-правові відносини у сфері містобудування та місце в них контрольно-наглядових

Першим науковим завданням постає виділення наукового підходу щодо сутності і змісту адміністративно-правових відносин у сфері містобудування. Такий теоретичний аналіз має спиратись на врахування засад теоретико-методологічних підходів щодо правової природи адміністративних відносин, яку складають соціальна сутність.

Насамперед необхідно звернутись до напрацювань вчених щодо визначення сутності адміністративно-правових відносин. Ця проблема розглядалася у роботах О. М. Бандурки, В. М. Бевзенка, Д. М. Бахраха, К. С. Бєльського, Ю. П. Битяка, С. В. Ківалова, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, Р. С. Мельника, В. Я. Настюка, О. П. Рябченко, Ю. М. Старилова, Ю. О. Тихомирова, М. М. Тищенка, О. І. Харитонової, Ю. С. Шемшученка та ін. Тому питання про поняття і зміст адміністративно-правових відносин є ключовим в адміністративному праві.

У підручнику 2010 року «Адміністративне право» за загальною редакцією професора Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука та доцента В. В. Зуй стверджується, що адміністративно-правові відносини - це суспільні відносини у сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права [4, с. 57]. Російські вчені-адміністративісти Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарєв, В. М. Манохін, Ю. О. Дмитрієв, І. О. Полянський, Є. В. Трофімов пропонують визначення поняття адміністративно-правових відносин як суспільних відносин, що виникають у сфері виконавчої влади (державного управління) та урегульовані нормами адміністративного права [43, с. 64].

Дисертаційне дослідження О. І. Харитонової, присвячене концептуальним засадам і правовій природі адміністративно-правових відносин. Вчена робить обґрунтований висновок, що адміністративно-правові відносини - це врегульовані правовими нормами відносини, що виникають та існують між суб'єктами публічного права, і спрямовані на впорядкування відносин у суспільстві, забезпечення засобами державного примусу правопорядку, добробуту та безпеки громадян і суспільства [192].

Т. О. Коломоєць у підручнику «Адміністративне право України. Академічний курс» (2011 р.) зазначає, що адміністративно-правові відносини - це суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративного права, суб'єкти яких наділені правами і обов'язками у сфері забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також у процесі публічного (державного і самоврядного) управління в сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку [67, с. 43-44].

Наведені вище наукові підходи щодо сутності і змісту адміністративно-правових відносин свідчать про відсутність єдиного, усталеного сприйняття цієї категорії, відповідних ознак. Відтак постає цілісним визначення адміністративно-правових відносин, де не вказується сфера виникнення адміністративно-правових відносин, натомість підкреслено правову основу цих відносин та їх характерну особливість - взаємозв'язок і взаємодія сторін (суб'єктів) шляхом здійснення суб'єктивних прав і обов'язків. Немає й прямої вказівки на владність адміністративно-правових відносин, однак підкреслюється наявність взаємних прав і обов'язків між сторонами таких відносин.

Ознаками адміністративно-правових відносин називають: а) наявність сторін, якими виступають суб'єкти адміністративного права, тобто носії передбачених адміністративно-правовими нормами прав і обов'язків, котрі здатні ці права реалізувати, а покладені обов'язки виконувати; б) однією із їх сторін завжди є носій юридично-владних повноважень щодо інших суб'єктів, якими його наділяють адміністративно-правові норми; в) формування, як правило, в особливій сфері суспільного життя - публічному (державному і самоврядному) управлінні, і насамперед у зв'язку зі здійсненням органами виконавчої влади своїх владно-розпорядчих функцій; г) виникнення за ініціативи будь-якої із сторін, проте згода і бажання другої сторони не є обов'язковою умовою їх виникнення, до того ж адміністративно-правові відносини можуть виникати всупереч бажанню другої сторони; д) спори, які виникають між сторонами адміністративних правовідносин, вирішуються, як правило, у позасудовому порядку [6, с. 171-173].

Ю. О. Дмитрієв, І. О. Полянський, Є. В. Трофімов вказують на найбільш суттєві особливості адміністративно-правових відносин, виділених у науці адміністративного права: 1) є різновидом правовідносин, з чого випливає наявність кореспондуючих прав та обов'язків їх суб'єктів, виникнення на основі норми права та у зв'язку з нею; 2) адміністративні правовідносини носять владний характер, оскільки у процесі виникнення, зміни і припинення адміністративних правовідносин реалізується державне управління, хоча це не означає, що завжди одна із сторін такого правовідношення підпорядкована іншій, або що в такому правовідношенні обов'язково бере участь суб'єкт, наділений владними повноваженнями стосовно іншої сторони правовідношення; 3) наявність надзвичайно широкої сфери виникнення адміністративно-правових відносин - сфера державного управління або сфера реалізації виконавчої влади держави; 4) адміністративне правовідношення є організаційним, що означає виникнення, зміну і припинення у зв'язку з реалізацією виконавчої влади та зв'язком з її організацією у широкому значенні; 5) наявність особливого адміністративно-правового порядку вирішення спорів учасників адміністративно-правових відносин та своєрідного механізму дії інституту відповідальності за невиконання суб'єктивних обов'язків, які складають зміст правовідношення [43, с. 67-69].

У свою чергу, Т. М. Коломоєць виділяє наступні ознаки адміністративно-правових відносин: 1) виникають у сфері виконавчої тобто владно-організаційної діяльності; 2) виникають у зв'язку з діяльністю органів публічної адміністрації; 3) для них характерною є наявність обов'язкового суб'єкта - органу публічної адміністрації; 4) цей обов'язковий суб'єкт діє завжди владно, отже, відносини є публічно-владними; 5) відносини можуть виникати з ініціативи будь-якої сторони, при цьому згода іншої сторони не є обов'язковою; 6) відносини між учасниками відносин розглядаються, як правило, у позасудовому порядку, хоча можливим є і судовий порядок; 7) у разі порушення однією зі сторін вимог адміністративно-правових норм, вона відповідає перед державою у особі її органів [67, с. 44].

Також існує думка, що до основних ознак адміністративно-правових відносин належить таке: 1) на відміну від цивільно-правових адміністративно-правові відносини мають односторонній публічно-владний характер у процесі здійснення управлінських відносин при реалізації внутрішніх і зовнішніх функцій та завдань державного управління; 2) адміністративно-правові відносини реалізуються у масштабі усієї держави; 3) безпосереднім об'єктом впливу адміністративно-правових відносин є поведінка учасників, сторін (суб'єктів управлінських відносин), обумовлена свідомістю і волею кожної з них, однак з даного правила є винятки, коли об'єктом правовідносин може бути і предмет (наприклад, об'єкт авторського права), а також нематеріальний об'єкт - честь і гідність людини й громадянина; 4) адміністративно-правові відносини регулюють та охороняють в основному публічно-правові інтереси, які виникають у процесі здійснення діяльності органів виконавчої влади та інших органів публічної влади; 5) адміністративно-правові відносини виникають, як правило, за ініціативою уповноважених владних суб'єктів права у процесі здійснення ними державного управління та правового регулювання, при цьому можливі випадки, коли адміністративно-правові відносини виникають за ініціативою підвладних суб'єктів права, в результаті незадовільної реалізації владним суб'єктом права покладених на нього повноважень щодо здійснення функцій і завдань державного управління; 6) адміністративно-правові відносини завжди характеризуються рівноправністю учасників відносин: 7) адміністративно-правові відносини регламентують управлінські відносини та за своєю сутністю є організаційно-правовими [201, с. 89-91].

Варто враховувати останні напрацювання вчених у напрямку розвитку предмета українського адміністративного права, у першу чергу В.Б. Авер'янова. Учений підкреслював, що серед суспільних відносин, в яких перебувають суб'єкти адміністративного права, управлінський характер має далеко не основна частина цих відносин. Натомість функціонування державних органів та інших публічно-владних суб'єктів, які перебувають у сфері регулювання адміністративного права, складають дії, пов'язані: а) з реалізацією суб'єктивних прав громадян; б) з розглядом і вирішенням адміністративно-правових спорів. В. Б. Авер'янов цитує видатного українського юриста початку минулого століття В. Л. Кобалевського, який у «Нарисах радянського адміністративного права» підкреслював значно більшу (порівняно з іншими галузями права) різноманітність адміністративного права: «З одного боку, це право регулює адміністративну діяльність як таку, тобто стосується способів розв'язання окремих завдань державного управління. З іншого боку, воно дає громадянам ті чи інші права щодо влади і покладає на них ті чи інші обов'язки. У першому випадку для правильного розуміння права необхідно виходити з аналізу тих цілей, які ставить законодавство державному управлінню, в іншому випадку юриста цікавить розмаїття конкретних юридичних відносин між владою і громадянами». Вчений вказував про те, що європейські традиції адміністративного праворозуміння передбачають проголошення і практичне втілення верховенства і захисту прав громадян у сфері функціонування публічної влади. Цю позицію цілком підтримує Р. С. Мельник, зазначаючи, що нині у сфері діяльності публічної адміністрації (публічного управління), а також у доктрині адміністративного права відбувається процес суттєвих трансформаційних перетворень, спрямований на формування їх «людиноцентриської» спрямованості - ідеології, згідно з якою держава має «служити» людині, забезпечувати пріоритет її прав, свобод й інтересів [95, с. 82].

Також слушні висновки презентовані у монографії Р. С. Мельника «Система адміністративного права України»: 1) адміністративно-правові відносини у переважній більшості випадків не є владними за своїм змістом, тобто вони виникають частіше не у зв'язку зі здійсненням публічного (державного) управління, а у процесі публічно-сервісної діяльності; 2) адміністративно-сервісні відносини можуть виникати не тільки між публічно-владними суб'єктами та приватними особами, але й між юридичними особами публічного права невладного типу та приватними особами; 3) публічно-владний суб'єкт не є обов'язковим учасником адміністративних правовідносин. Такі відносини можуть виникати між будь-якими суб'єктами, які володіють публічними правами та обов'язками; 4) публічно-правові відносини можуть виникати і між двома приватними особами [95, с. 88].

Виходячи з вищенаведеного, постає необхідним з'ясування сутності адміністративно-правових відносин у сфері містобудування. З цією метою постає необхідним розкрити зміст «містобудування». Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про основи містобудування» містобудування або містобудівна діяльність - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури [143].

Вважаємо звернути увагу на запропоноване визначення містобудування в проекті Містобудівного кодексу України від 29.09.2009 № 5181, під яким розуміється цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян щодо створення та підтримання повноцінного середовища життєдіяльності людини, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних місць при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури [155]. Запропоноване визначення узгоджується із Законом України «Про основи містобудування» і розкриває зміст адміністративно-правових відносин у сфері містобудування.

Інший проект Містобудівного кодексу України від 18.05.2010 № 6400 [154] розкриває зміст містобудівної діяльності - як діяльність по створенню об'єктів містобудування, яка полягає у формуванні повноцінного середовища життєдіяльності людини шляхом прогнозування розвитку територій, планування, забудови та благоустрою населених пунктів, їх частин, реконструкції забудованих територій, створення інженерної та транспортної інфраструктури, а також у здійсненні науково-дослідної та викладацької роботи у цій сфері.

Відносно цього визначення існують певні застереження. Варто зазначити, що чинне законодавство України у сфері будівництва розглядає поняття «містобудування» дещо ширше, ніж «планування та забудова», оскільки останнє є складовим елементом «містобудування». Виходячи із вищезазначеної ст. 1 Закону України «Про основи містобудування» поняття «містобудування» по суті включає до себе як одну з складових частин планування і забудову територій. Зазначимо також, що передбачений у проекті відповідний термін «містобудівна діяльність» не узгоджується із наведеним вище законодавчим визначенням ст. 1 Закону України «Про основи містобудування». Із нього вилучено, що містобудівна діяльність - це «цілеспрямована діяльність» відповідних органів «по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища»; до поняття «містобудівної діяльності» долучено види діяльності («здійснення науково-дослідної та викладацької роботи»), що не входять до зазначеної сфери. Слід зауважити, що здійснення науково-дослідної та викладацької роботи (відповідно до Закону України «Про архітектурну діяльність» (ст. 1), є складовою частиною архітектурної діяльності як творчого процесу і не можуть входити до сфери містобудівної діяльності в цілому.

Відповідно до п. 1 ст. 1 Містобудівного кодексу РФ [37] містобудівна діяльність - це діяльність з розвитку територій, в тому числі міст та інших поселень, здійснювана у вигляді територіального планування, містобудівного зонування, планування території, архітектурно-будівельного проектування, будівництва, капітального ремонту, реконструкції об'єктів капітального будівництва. В свою чергу, містобудівними відносинами в силу ч. 1 ст. 4 Містобудівного кодексу РФ є відносини з територіального планування, містобудівного зонування, планування території, архітектурно-будівельного проектування, відносини з будівництва об'єктів капітального будівництва, їх реконструкції, а також з капітального ремонту, при проведенні якого зачіпаються конструктивні і інші характеристики надійності та безпеки таких об'єктів. Порівняльний аналіз двох закріплених в Містобудівному кодексі РФ понять - «містобудівна діяльність» (п.1 ст. 1) і «містобудівні відносини» (ч.1 ст.4) дозволяє зробити висновок щодо їх формальної юридичної синонімічності у зв'язку з виведенням одного поняття з іншого. Дійсно, поняття діяльності можна визначити через поняття відносин, які в теорії права поділяються на суспільні та правові. Суспільні відносини - це зв'язки між людьми, що встановлюються в процесі їх спільної діяльності. Суспільні відносини регулюються правом, в результаті чого вони здобувають правову форму, тобто стають правовими відносинами - виникаючими на основі норм права громадськими зв'язками, учасники яких мають суб'єктивні права і юридичні обов'язки, забезпечені державою. Таким чином, перераховані в ч. 1 ст. 4 Містобудівного кодексу РФ містобудівні відносини є правовими відносинами, що мають спільні ознаки і свою структуру.

У свою чергу, С. Митягін визначає містобудування як сукупність правових інститутів регулювання соціальних відносин у сфері прогнозування, планування та реалізації заходів з перетворення навколишнього середовища і створення умов для ефективної господарської діяльності та суспільного відтворення [98]. Автор встановлює тотожність специфіки, предмета, змісту та механізмів функціонування містобудування як галузі права і законодавства, що вступає в протиріччя з правовими теоріями [93, с. 326, 350].

В даному випадку, слід констатувати, що сформована в науці концепція свідчить про індивідуалізацію суспільних відносин, пов'язаних з містобудівним плануванням і технічної регламентацією, використанням земельних ділянок під цілі забудови, а також зміною властивостей нерухомого майна за допомогою проектування, будівництва або реконструкції.

З урахуванням аналізу розвитку містобудівного законодавства, С. О. Помещікова зробила висновок, про необхідність введення поняття містобудівної діяльності в широкому сенсі, як складного і цілеспрямованого процесу, що включає в себе різні етапи створення об'єктів капітального будівництва або їх реконструкції та діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, які видають правовстановлюючі документи і здійснюють різні види контролю. С. О. Помещікова запропонувала регулювати містобудівні правовідносини за допомогою розвитку соціального партнерства між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, населенням (об'єднаннями громадян) та учасниками містобудівної діяльності на договірних умовах, а також удосконалювати законодавство в частині інформування населення про прийняті рішення у містобудівній сфері [118].

У дисертаційному дослідженні А. І. Оганов під містобудуванням пропонує розуміти специфічну сферу економіки, яка є результатом містобудівної діяльності. У свою чергу, функціонування містобудування здійснюється за допомогою планомірної організації специфічних містобудівних відносин направлених на розвиток територій міст і населених пунктів, задоволення містобудівних потреб і потреб населення [103].

Враховуючи викладене, вважаємо, що адміністративно-правові відносини у сфері містобудування становлять: а) прогнозування розвитку населених пунктів і територій; б) планування; в) забудова та інше використання територій; г) проектування; д) будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів; е) реконструкція історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища; є) реставрація та реабілітація об'єктів культурної спадщини, ж) створення інженерної інфраструктури; з) створення транспортної інфраструктури.

В той же час, слід звернутись до теоретичних напрацювань щодо визначення категорій «контроль», «нагляд», «контрольна діяльність», «інспекційна діяльність» з метою визначення сутності вищенаведених явищ та з'ясування сутності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Як зазначає А. О. Собакарь, аналіз літератури юридичного спрямування свідчить про те, що наукова суперечка навколо поняття контролю точиться досить тривалий час. Його визначають як засіб, форму, функцію, стадію, явище, метод, систему та спосіб. Вчений зазначає, що розмаїття дефініцій контролю багато в чому викликане тим, що той або інший підхід відображає не стільки прагнення надати універсальну формулу поняття контролю, скільки є наслідком розгляду вказаного феномену через призму інтересів тієї або іншої науки - філософії, управління, політології, юриспруденції та ін. [178, с. 28-29].

Для прикладу наведемо декілько визначень. В. Г. Афанасьєв, зазначає, що контроль полягає в перевірці й виявленні результатів діяльності суб'єктів управлінських відносин, які отримують оцінку залежно від того, як виконується управлінське рішення, з метою визначення відхилення керованого об'єкта від заданих параметрів [13, с. 240]. Слід зазначити, що зазначене визначення є дуже вузьким та таким, що не відповідає сучасним поглядам на розвиток адміністративного права та коло відносин, що є його об'єктом тощо. С. Г. Стеценко визначає контроль як організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, що характеризується спостереженням і перевіркою правомірності діяльності об'єкта контролю та фактичної відповідності тих чи інших дій вимогам чинного законодаства з можливістю втручатися в оперативно-господарську та виробничу діяльність для усунення виявлених недоліків [181, с. 195-196]. Зазначене визначення, акцентує увагу на можливість втручення в діяльність підконтрольного об'єкту. І це зрозуміло, оскільки вчений в такій спосіб відокремлює поняття «нагляд». В свою чергу, призначення нагляду полягає у виявленні та профілактиці правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності без права втручання в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління [5, с. 223-224].

Як зазначає Т.О. Коломоєць, контроль - це активне втручання суб'єкта публічної адміністрації в діяльність підконтрольного об'єкта [67, с. 194]. У цілому сутність контролю як соціального явища полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим у суспільстві приписам, у межах яких вони мають діяти. У свою чергу, мета такої діяльності полягає у виявленні результатів впливу суб'єктів на об'єкт, допущенних відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання, причин цих відхилень, а також визначення шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи.

Ми підтримуємо позицію В. Б. Авер'янова, що суть контролю полягає у спостереженні за відповідністю діяльності керованого об'єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб'єкта, та виконанням прийнятих рішень, він є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю у державному управлінні полягає в аналізі та співставленні фактичного стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ними, відхиленнями у виконанні поставлених завдань та причинах цих відхилень, а також оцінкою діяльності й доцільності саме такого шляху [40, . 133].

У свою чергу, Ю. О. Тихомиров визначає контроль як перевірку дотримання і виконання нормативно встановлених задач, планів та рішень [188]. Цим підкреслюється, по-перше, функціональне призначення контролю, по-друге, те, що контроль виникає на певній стадії управлінського процесу, по-третє, те, що контроль здійснюється усіма суб'єктами управління.

В той же час, на підставі аналізу норм діючого законодавства, можна говорити, що Держархбудінспекція України здійснює не тільки контроль, але і близький до нього метод публічної адміністрації - нагляд, що полягає у збиранні потрібних знань про діяльність об'єкта та їх оцінки, а це в свою чергу, юридичний аналіз стану справ додержання законності і дисципліни щодо об'єкта публічного адміністрування, який здійснюється із застосуванням відповідних, наданих їй законодавством форм, але без посереднього втручання в оперативну та іншу діяльність підконтрольного об'єкта [67, с. 195].

Як вказує І. С. Орехова, контроль, виступаючи обов'язковою стадією чи елементом процесу управління, водночас є і функцією діяльності суб'єкта, що його здійснює. Останній, у свою чергу, з метою проведення контролю може створювати структурні підрозділи відповідного функціонального призначення або покладати контрольні функції на лінійні (галузеві) структури [105, с. 15-16].

Як зазначають О. М. Бандурка та М.М. Тищенко, контроль як специфічний вид діяльності виявляється в різних аспектах. Щодо контрольних проваджень, які є органічною частиною адміністративно-процесуальною діяльності, вчені відзначають наступні важливі обставини. По-перше, контрольна діяльність в адміністративному процесі тією чи іншою мірою реалізується в кожному адміністративно-процесуальному провадженні. Елементи контролю органічно вплітаються в загальний хід реалізації адміністративно-процесуальної діяльності при розв'язанні індивідуальних адміністративних справ. По-друге, результати контрольної діяльності можуть бути підставою для порушення адміністративних проваджень юрисдикційного характеру, в ході яких винні особи притягаються до адміністративної чи іншого виду відповідальності. Крім того, розмаїтість контрольних проваджень значною мірою залежить від сфери діяльності, яка підлягає контролю [17, с. 190]

У відповідності до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища [144].

Але поряд з цим, хотілось би зазначити, що в підрозділах 1.3 та 1.4 нами буде досліджено діяльність суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, то відповідно до зазначеного, слід зробити проміжний висновок. Так, відповідно Законів України «Про основи містобудування» [143], «Про регулювання містобудівної діяльності» [148], «Про архітектурну діяльність» [122], «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» саме Державна архітектурно-будівельна інспекція України в межах повноважень, передбачених діючим законодавством, уповноважена щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема у сфері містобудування тощо.

Слід зазначити, що мета контролю може бути досягнута і не втручаючись в опретивну та господарську діяльністью підконтрольного об'єкту, а це свідчить, що поняття «контролю» охоплює визначення «нагляд». Про це зазначає і В. С. Шестак. Вчений доводить, що контроль можна розглядати як родове поняття, котре охоплює «нагляд» як певний, особливий вид контролю, його форму в окремих галузях права. Цю особливість він пов'язує не з терміном «нагляд», а з характером нагляду: прокурорський, адміністративний, при цьому розглядувану особливість уособлюють відповідні індивідуалізовані повноваження суб'єктів нагляду [205, с. 8]. Ми цілком підтримуємо цю позицію, та враховуючи, що останнім часом йдуть жваві дискусії щодо призначення органів прокуратури та позбавлення її не властивих їй повноважень щодо здійснення «нагляду», виникає питання, а хто буде здійснювати цю діяльність, та яку назву повинна мати відповідні органи (контрольні, наглядові, інспекційні тощо)?

Відповідаючи на це питання, слід навести висловлювання О. А. Банчука, який зазначає, що за законністю і дотриманням певних правил повинні наглядати окремі інспекційні органи, які в цьому компетентні (наприклад, екологічна інспекція, інспекція захисту прав споживачів). В кожній із сфер є своя інспекція, і додаткового нагляду від прокуратури не потрібно, бо це буде дублювання повноважень. В умовах сьогодення це приводить до подвійної корупції. Вчений зазначає, що у нас близько 70 органів, які мають ті чи інші інспекційні повноваження. Вони можуть здійснювати безперешкодний доступ на певний об'єкт, вилучати документи чи речі і зупиняти або забороняти певні види діяльності. Цього більш ніж достатньо, аби забезпечувати законність [20].

А. Й. Присяжнюк зазначає, що поняття «контролюючий орган» не має юридичного (правового) визначення. Воно логічно пов'язано з такими поняттями як «контроль» і «контрольна діяльність», і тому загальновідомо й широко вживається в спеціальній науковій літературі, нормативних правових актах і суспільному житті. Поняття «контролюючі органи» у стислій формі виражає й позначає сукупність таких органів влади, які наділені контрольними функціями [121]. Але всі органи публічної адміністрації в тій чи іншій мірі наділені контрольними повноваженнями, але це не дає підстав вважити їх «контролюючими».

Аналіз вищенаведеного свідчить, що на сьогодні, як в науковій літературі так і нормативно-правових актах використовується для позначення різних явищ (функція публічної адміністрації; органи, що її реалізують; стадія управлінської процедури тощо) - одне визначення, а саме «контроль». Вважаємо, це неприпустимим та таким, що породжує термінологічну невизначеність, що заважає практиці правозастосування, породжує корупцію та приводе до порушень прав і свобод людини і громадянина. З цією метою, пропонуємо «контроль» вважати стратегічною функцією публічної адміністрації, яка в процесі реалізації трансформується в «інспекційну діяльність», якщо вона спрямована на перевірку дотримання вимог законодавства фізичними та юридичними особами публічними та приватного права, а відповідно органи, які створюються з цією метою повинні мати назву «інспекції». Якщо ж, діяльність спрямована на одержання інформації про стан законності в середині апарату публічної адміністрації, про зміст і спрямованість його діяльності, то зазначена діяльність повинна отримати назву «адміністративний контроль».

Щодо поняття «інспекція», то воно походить від латинського - огляд, догляд, дивитися, бачити [151, с. 18]. Дослідниця Н. В. Лебідь вважає, що під інспекціями необхідно розуміти спеціалізовані органи виконавчої влади, що контролюють виконання певних загальнообов'язкових правил у відповідних галузях: промисловості чи фінансів, сільського господарства чи охорони природи, будівництва, соціального забезпечення [88, с. 8]. В свою чергу, В. В. Костилев зазначає, що інспекції мають комплекс повноважень, яких не має жоден орган виконавчої влади, оскільки останні мають право втручатися в оперативно-господарську діяльність відповідних підприємств, установ, організацій всіх форм власності та відомчої підпорядкованості, окремих громадян, проводити її у відповідність до норм чинного законодавства, самостійно притягати винних у порушенні осіб до адміністративної відповідальності [77, с. 7-8]. В деяких підзаконних нормативно-правових актах «інспекція» визначається як - одна із форм державного нагляду, яка включає перевірку діяльності Ліцензіата, стану систем важливих для безпеки, спостереження, випробування, вимірювання, бесіди з персоналом, які проводяться уповноваженими представниками Держатомрегулювання України для оцінки і визначення відповідності установок, об'єктів, систем, важливих для безпеки, робіт, документації і кваліфікації персоналу встановленим вимогам [129].