Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

В той же час, О. М. Стець обґрунтовує, що структуру адміністративно-правового статусу Головдержслужби становлять такі елементи, як: завдання, принципи, функції, компетенція, взаємодія, структура, організація діяльності. Але, визначальними елементами правового статусу Головдержслужби є завдання, принципи і функції, центральними - компетенція і взаємодія, допоміжними - структура і організація діяльності [182, с. 15].

Н. В. Лебідь робить висновок, що правовий статус державних інспекцій є складною правовою конструкцією, який включає в себе: цілі, завдання, функції; компетенцію; організаційний блок елементів; відповідальність. Цілі, завдання, функції суб'єкта державних інспекцій - це різнопорядкові категорії. Функції державних інспекцій, на думку Н. В. Лебідь доцільно формулювати у відповідних нормативних актах через закріплення встановленого переліку завдань. Компетенція державних інспекцій вміщує в собі предмети відання (підвідомчість) та повноваження (обов'язки). У межах компетенції Н. В. Лебідь виділяє функціональні, процесуальні, предметні, територіальні повноваження. У свою чергу, специфіка обов'язків державних інспекцій полягає в тому, що повноваження органів одночасно є їх обов'язками перед державою в особі вищого органу державної влади [88, с. 44].

Ю. Я. Петров досліджуючи державні інспекції виокремлює ряд рис, які виділяють державні інспекції із усієї сукупності органів управління: по-перше, вони, як правило, не утворюють самостійної системи органів виконавчої влади, а входять до складу інших органів як структурні підрозділи; по-друге, їх діяльність має вузькоспеціалізований характер; по-третє, повноваження державних інспекцій поширюються на організації і посадових осіб незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також на громадян; по-четверте, діяльність державних інспекцій в необхідних випадках включає застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень [110, с.47-52].

Варто вказати працю О. А. Банчука, який обґрунтовує проблеми, характерні для публічної адміністрації у сфері інспекційної діяльності через різноманітність розуміння адміністративно-правового статусу: 1) неоднорідність статусу адміністративних органів. 2) різноманітність назв інспекційних органів. Крім цілком природного найменування «інспекція», зустрічаються служби, комітети, департаменту, фонди, комісії, адміністрації та управління; 3) змішання повноважень в діяльності одного адміністративного органу, зовнішніми проявами якого є названі проблеми неоднорідності їх статусу і найменування. Найбільша небезпека виникає від поєднання в органі влади повноважень щодо вироблення політики, в тому числі прийняття нормативних актів, та здійснення перевірок; 4) порушення принципу законності, що проявляється у відсутності конституційних чи законних підстав для здійснення певних інспекційних повноважень; 5) наявність у більшості адміністративних органів повноважень, які не відповідають європейським стандартам захисту прав особи; 6) відсутність належної процедури реалізації інспекційних повноважень. Нормативні акти здебільшого передбачають право відповідних адміністративних органів вчиняти певні дії та обов'язок осіб дотримуватися вимог цих органів. Не існує цілісного регулювання порядку здійснення перевірок або виконання владних повноважень; 7) необґрунтоване широке втручання публічної адміністрації в діяльність осіб має наслідком намагання центральних органів виконавчої влади мати в сфері свого управління велику кількість підпорядкованих інспекційних органів; 8) дублювання в діяльності інспекційних органів. Це стає на заваді економічній активності громадян, оскільки є хорошим ґрунтом для корупції [151, с. 73-75].

Отже, можна тільки сподіватись, що наукове коло вчених, шляхом розробкою пропозицій та рекомендацій зможуть запровадити Європейський шлях розвитку органів публічної адміністрації на відповідний рівень, що в подальшому надасть нормальний розвиток суб'єктів господарювання без зайвого втручання в їх діяльність інспекційних органів шляхом проведення постійних перевірок.

Враховуючи викладене, під адміністративно-правовим статусом Держархбудінспекції України будемо розуміти як правову категорія, що характеризує її місце в системі органів публічної адміністрації, визначає межі діяльності її посадових осіб щодо інших суб'єктів правовідносин у сфері містобудування.

Структуру адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України слід розглядати у вигляді взаємозалежних та взаємодіючих елементів, об'єднаних у наступні блоки: 1) цільовий (цілі, завдання, функції); 2) структурно-організаційний (структура, порядок взаємодії, зовнішні і внутрішні зв'язки); 3) компетенційний; 4) відповідальність.

Розглядаючи цільовий блок адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України хотілось пояснити наступне. Ціль діяльності Держархбудінспекції України на нашу думку визначається вже в самій назві, тобто спрямована на дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, або в іншому випадку - це здійснення архітектурно-будівельного контролю та нагляду у сфері містобудування. В даному випадку ціль діяльності даної інспекції має здійснюватися через призму відповіді на питання про результати, які мають бути досягнуті за наслідками реалізації відповідних інспекційних заходів.

В зв'язку з цим наголосимо, що цілю діяльності Держархбудінспекції України має бути: участь в реалізації публічної влади; підвищення ефективності функціонування суб'єктів публічної влади; сприяння реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Процес досягнення будь-якої цілі передбачає послідовне виконання низки завдань. Як уявляється, завдання більшою мірою характеризують соціальне покликання, призначення того або іншого суб'єкта, вони ближче стоять до мети його утворення, одночасно є визначальними для функцій, тобто функції, які, безумовно, також свідчать про призначення суб'єкта, деталізують і конкретизують завдання, передбачають напрямки діяльності суб'єкта, в яких ці завдання виконуються [175, с. 169-170]. У зв'язку з цим варто погодитися з думкою Л. В. Коваля про те, що природним посередником між завданнями та очікуваним результатом (метою) управління виступає управлінська функція як практична діяльність на шляху реалізації цих завдань [59, с. 22].

Так, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» [125] основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: а) внесення на розгляд Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань, що належать до сфери діяльності Держархбудінспекції; б) здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил; в) виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування у визначених законодавством випадках.

Загальноприйнятою є точка зору, що для розроблення, прийняття та ефективної реалізації будь-якого політичного рішення, програми або концепції в межах державної політики важливого значення набуває адекватна оцінка зовнішніх умов в яких буде реалізовуватись відповідне рішення, програма, концепція. З огляду на це, очевидно, що державна політика повинна реалізовуватись в конкретних умовах і в конкретний проміжок часу.

Категорія «політика» характеризується численними підходами, що визначається, у великій мірі, конкретною сферою її наукового застосування. Підходи до вказаної категорії суттєво різняться навіть в межах конкретної галузі науки.

Із загальних проблем, що пов'язані з розумінням державної політики в цілому, перенесемо акцент аналізу на специфічні питання до нашої теми дослідження, як державна політика у сфері архітектурно-будівельного контролю. В даному випадку йде наголос, що суттю державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю є забезпечення високого правового рівня захисту саме з боку держави, реалізації їхніх прав на безпеку, поінформованість, вибір, відшкодування збитків, здійснення контролю за якістю та безпекою продукції (робіт, послуг), сприяння діяльності громадських організацій у сфері містобудування.

Тому, для реалізації державної політики у досліджуємій сфері необхідно постійно оновлювати та удосконалювати нормативну базу. Розроблення в Україні адаптованої до міжнародних вимог нормативної бази з питань будівництва, розв'язання проблеми підвищення технічного рівня, якості та надійності вітчизняної продукції, забезпечення її конкурентоспроможності можливе за умови визначення основних напрямів розвитку нормативного забезпечення будівництва в Україні на наступні роки.

Отже, під державною політикою з питань державного архітектурно-будівельного контролю слід розуміти цілеспрямовану та системну діяльність органів публічної адміністрації, яка має на меті ефективне регулювання суспільно важливих питань у сфері містобудування в інтересах кожного зі суб'єкта містобудування та водночас в інтересах усього суспільства, забезпечуючи при цьому дотримання прав суб'єктів містобудування за допомогою правових, адміністративних та економічних інструментів державного впливу з широким залученням громадськості та індивідуальної ініціативи громадян.

Держархбудінспекція України виконує певні тактичні функції. Ознайомлення з науковою літературою показує, що нині існує доволі велика кількість думок та підходів до тлумачення категорії «функції органу державної влади». Так, представники науки теорії права та держави наголошують на тому, що функції органів держави знаходять своє вираження в компетенції, в предметі відання, в правах і обов'язках (повноваженнях), закріплених за ними [171, с. 51]; що функції органу держави - це соціальне призначення кожного конкретного органу, і вони знаходять свій вираз і конкретизацію в компетенції, закріплених за кожним органом правах і обов'язках [48, с. 71].

Ми підтримуємо позицію І. О. Сквірського, що з подібним тлумаченням названої категорії можна погодитися лише частково, оскільки функції і компетенція стосуються різних аспектів правового статусу державного органу: якщо функція передбачає певний напрямок діяльності, орієнтований на відповідний результат, то компетенція означає юридичні можливості реалізації цієї діяльності [175, с. 169-170.

Отже, відповідно до покладених на Держархбудінспекцію України завдань [125] слід виокремити тактичні функції, за допомогою яких остання упорядковує інспекційні відносини відповідно до визначеного чинним законодавством призначенням її діяльності. Конкретно до тактичних функцій Держархбудінспекції України віднесені: нормотворча, організаційна, правоохоронна, представницька, консультативна, інформаційна.

Виконуючи одне з основних завдань Держархбудінспекції України щодо внесення пропозицій з формування політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та з метою вчинення подальших кроків щодо спрощення дозвільно-погоджувальних процедур у сфері містобудування Держархбудінспекцією України підготовлено низку нормативно-правових актів, спрямованих у тому числі на вдосконалення процедури здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема Кабінетом Міністрів України прийнято розроблені Держархбудінспекцією України постанови, які набрали чинність: від 22.05.2013 № 417 «Про внесення змін до пункту 6 додатка до постанови Кабінету Міністрів України від 21 травня 2008 р. № 483»; від 22.05.2013 № 356 «Про внесення змін у додаток до Порядку забезпечення діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції, її територіальних органів та їх працівників необхідними засобами»; від 02.10.2013 № 735 «Про внесення змін до Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»; від 30.10.2013 р. № 918 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 461 і від 13 квітня 2011 р. № 466».

Крім того, врегулювання відносин у сфері державного архітектурно-будівельного контролю відбулося і шляхом прийняття нормативно-правових актів Мінрегіону, підготовлених Держархбудінспекцією України, зокрема наказів: від 19.03.2013 № 95 «Про затвердження Порядку прийняття в експлуатацію індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, прибудов до них, громадських будинків та будівель і споруд сільськогосподарського призначення I та II категорій складності, які збудовані без дозволу на виконання будівельних робіт, і проведення технічного обстеження їх будівельних конструкцій та інженерних мереж»; від 16.12.2013 № 588 «Про затвердження Порядку проведення «гарячої» телефонної лінії в Державній архітектурно-будівельній інспекції України», зареєстрований у Міністерстві юстиції України 30.12.2013 за № 2236/24768; від 16.12.2013 № 587 «Про затвердження Порядку особистого прийому громадян у Державній архітектурно-будівельній інспекції України», зареєстрований у Міністерстві юстиції України 30.12.2013 за № 2235/24767.

Слід зазначити, що в рамках ініціатив Президента України щодо впровадження економічних реформ прийняття зазначених нормативно-правових актів забезпечило у сфері містобудування: 1) удосконалення законодавства у сфері проходження дозвільно-реєстраційних процедур та спрощення таких процедур; 2) регламентування порядку скасування повідомлення або декларації та внесення змін до них та дій замовників та посадових осіб інспекцій у разі настання фактів, які потребують скасування декларацій або внесення змін до них; 3) відміну необхідності приймати в експлуатацію будинки, побудовані до 1992 року; 4) спрощення процедури узаконення самовільно побудованих будинків; 5) вдосконалення порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності; 6) деталізацію процедурних питань накладення штрафів та встановлення чітких нормативних приписів для посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю, що унеможливлює здійснення ними нерегламентованих дій під час накладення штрафів; 7) удосконалення адміністративної діяльності центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю [55].

В цілому можна констатувати, що реалізація нормотворчої функції Держархбудінспекцією України спрямована на вдосконалення нормативно-правової бази діяльності зазначеного органу, що становить доступність, спрощення, узгодженість контрольних, а також дозвільно-погоджувальних процедур у будівництві.

У наукових працях з проблем управління виділяють організаційні функції, призначення яких полягає у запровадженні оптимальних способів об'єднання фахівців, співробітників, що дозволяє реалізувати цільові функції [15, с. 18]. Зміст організаційної функції Держархбудінспекції України, порівняно із наведеним теоретичним положенням, зазнаватиме змін, враховуючи підхід до поділу функцій на дві великі групи - внутрішні та зовнішні. Організаційна функція полягає у створенні умов щодо реалізації Держархбудінспекцією України її основного завдання - участь у реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Вона проявляється у здійсненні прогнозування, планування, організації та взаємодії у ході здійснення архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Що стосується правоохоронної, інформаційної функцій, доцільність їх розмежування ґрунтується на наявності конкретних специфічних для кожної функції завдань, які виконуються у процесі здійснення відповідного виду діяльності.

Правоохоронна функція Держархбудінспекції України полягає у забезпеченні правопорядку, законності у конкурентних відносинах. Її зміст складає запобігання, виявлення і припинення правопорушень у сфері містобудівної діяльності. Так, Держархбудінспекція України розглядає відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виробництва, виготовлення та застосування будівельних матеріалів, виробів, конструкцій, а також будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту та прийняття в експлуатацію об'єктів чи споруд, невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (ст.ст. 96, 96-1, 188-42 КУпАП) та застосовує адміністративне стягнення у вигляді штрафу [64].

Інформаційна функція є невід'ємною складовою діяльності будь-якого органу виконавчої влади. Її зміст полягає у організації і забезпеченні системи одержання, використання, поширення і збереження інформації не лише про стан розвитку містобудівної діяльності, але й про діяльність Держархбудінспекції України, її взаємодію із іншими державними органами з питань виконання покладених чинним законодавством повноважень.

Консультативна функція Держархбудінспекції України полягає в тому, що одним із головних елементів державної державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є робота щодо перебудови свідомості суб'єкта містобудування, надання йому певного обсягу необхідних знань, вироблення відповідних навичок поводження в конфліктних ситуаціях. Тільки обізнаний у питаннях захисту своїх інтересів та прав суб'єкт містобудування може бути дієвим елементом ринкової економіки.

Так, протягом 2013 року Держархбудінспекція України проводила активну інформаційну роботу з питань роз'яснення нових тенденцій у містобудівній політиці України. Так, з метою обговорення актуальних питань містобудівної політики було організовано та проведено 6 консультацій з громадськістю за участю представників будівельних та громадських організацій.

Активна робота проводилася із засобами масової інформації. Так, за участю представників Держархбудінспекції України підготовлено близько 50 радіо- та телесюжетів, які мали значний соціальний резонанс, у ході яких висвітлювалися питання дерегуляції у дозвільній системі, проводилась роз'яснювальна робота щодо продовження «будівельної амністії» для забудовників, питань відповідальності за порушення у сфері містобудування тощо.

Спільно з національними теле- та радіоканалами підготовлено та проведено запис 20 тематичних програм щодо реалізації Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», висвітлення дерегуляційних процесів у будівництві. Спільно з інформаційними агентствами «Укрінформ» та УНН організовано і проведено прес-конференції щодо актуальних питань у сфері містобудування. За участю ділового порталу «Дело.ua» організовано інформаційну конференцію для представників будівельної галузі.

Більше 30-ти інформаційних повідомлень, що мають важливе соціальне значення і висвітлюють питання діяльності Держархбудінспекції України та її територіальних органів, підготовлено та розміщено на Урядовому порталі.

Держархбудінспекцією України організовано та проведено ряд тематичних семінарів, на яких обговорено питання спрощення дозвільної системи у будівництві, створення безперешкодного доступу для маломобільних груп населення, зміни до ліцензійних умов будівництва об'єктів IV-V категорій складності тощо.

Крім того, у 2013 році Держархбудінспекцією України організовано та проведено щорічний Конкурс на кращі будівлі і споруди, збудовані і прийняті в експлуатацію на території України у 2012 році, на який було представлено 65 об'єктів у 9 номінаціях [55].

Для забезпечення конституційних прав на письмові звернення та особистий прийом у Держархбудінспекції України та її територіальних органах працюють громадські приймальні, де здійснюється особистий прийом громадян та надаються консультації з питань законодавства у сфері містобудування.

На виконання вимог Указу Президента України від 14.04.2004 № 434 «Про невідкладні заходи з удосконалення організації прийому громадян органами державної влади, органами місцевого самоврядування та посадовими і службовими особами цих органів» наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.12.2013 № 587, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 30.12.2013 за № 2235/24767 затверджено Порядок особистого прийому громадян у Державній архітектурно-будівельній інспекції України.

Протягом 2013 року на особистому прийомі у керівництва Держархбудінспекції України побувало 178 громадян. Із цієї кількості 89 питань вирішено у телефонному режимі із керівниками територіальних органів Держархбудінспекції України. Щодо 89 осіб, тобто кожного другого звернення, отриманого на особистому прийомі, дано доручення територіальним органам Держархбудінспекції України для вирішення порушених питань [55].

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.12.2013 № 588, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 30.12.2013 за № 2236/24768, затверджено Порядок проведення «гарячої» телефонної лінії в Державній архітектурно-будівельній інспекції України. Слід зазначити, що жоден дзвінок від громадян не залишився поза увагою керівництва та керівників структурних підрозділів Інспекції [55].

На виконання Указу Президента України від 05.05.2011 № 547 «Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації» та відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» Держархбудінспекцією України зареєстровано і в повному обсязі опрацьовано 334 запити на публічну інформацію, що практично у півтора рази більше ніж у 2012 році.

На виконання п. 5 витягу з протоколу № 70 засідання Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2012 року наказом Держархбудінспекції України від 17.10.2012 № 171 зі змінами, внесеними наказами Інспекції від 28.12.2012 № 220 та від 08.11.2013 № 197, утворена Комісія з розгляду звернень громадян, у яких міститься інформація щодо зловживань службовим становищем, та з розгляду звернень громадян, у яких порушуються проблемні питання у сфері державного архітектурно-будівельного контролю. Метою комісії є проведення роботи з профілактики недопущення хабарництва серед посадових осіб територіальних органів Держархбудінспекції. У 2013 році відбулося 31 засідання зазначеної Комісії, на яких розглянуто більше 70 звернень з ознаками зловживань службовим становищем посадових осіб територіальних органів Держархбудінспекції України та проблемні питання у сфері державного архітектурно-будівельного контролю. За результатами розгляду окремих звернень вжито заходів дисциплінарного впливу щодо осіб, які допустили порушення під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю [55].

Представницьку функцію Держархбудінспекції України ми розглядаємо через коло представницьких правовідносин, в яких остання наділена повноваженнями, пов'язаних із виконанням завдань щодо захистом інтересів держави з питань здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, та здійснює такі повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи. Варто вказати, що така робота здійснюється шляхом участі інспекцій державного архітектурного контролю у судових провадженнях як позивачів, відповідачів чи третіх осіб.

У випадку порушення інтересів держави з питань здійснення державного архітектурно-будівельного контролю інспекціями невідкладно вживаються всі можливі заходи щодо захисту у судовому порядку.

Отже, протягом 2013 року кількість судових проваджень, у яких стороною по справі є Держархбудінспекція України або її територіальний орган, становить понад 8790 справ, що майже удвічі більше порівняно з минулим роком, коли кількість судових проваджень складала 4500. Із загальної кількості відкритих у 2013 році судових проваджень понад 13% прийнято на користь інспекцій, 9% - не на користь інспекцій, 8% - рішення, прийняті щодо інспекцій як третіх осіб, інші 30% справ перебувають у провадженні [55].

Загалом у більшості випадків предметом судового розгляду є справи щодо: 1) оформлення права власності на самочинно збудований об'єкт, у таких випадках інспекції залучаються в якості третіх осіб; 2) знесення самочинно збудованих об'єктів; 3) скасування реєстрації декларації про початок підготовчих, будівельних робіт, а також декларацій про готовність об'єкта до експлуатації (зокрема з підстав допущення технічних помилок або декларування неправдивих даних), скасування дозволів, ліцензій; 4) скасування постанов по справах про адміністративні правопорушення.

Що стосується примусового виконання постанов про накладення штрафів відповідно до Закону України «Про виконавче провадження», то загальна їх кількість складає понад 4800 постанов, направлених до органів державної виконавчої служби, що у порівнянні з минулим періодом (понад 1970 постанов) свідчить про збільшення кількості виконання постанов у примусовому порядку удвічі. З них виконано 21%, перебуває на виконанні 79 % [55].

Отже, зважаючи на викладене, а також враховуючи особливості діяльності Держархбудінспекції України, можна зробити висновок, що тактичні функції являють собою практичну реалізацію завдань інспекційного діяльності, якій властива безперервність і постійність. Функції діяльності Держархбудінспекції України є ніби логічним продовженням завдань, і в цьому виявляється їх «збіг» чи «єдність» із завданнями в цілому. Проте, на наш погляд, доцільно розмежувати завдання і функції інспекційного діяльності шляхом чіткого їх закріплення у відповідних нормативно-правових актах. Адже функція сама по собі не існує, вона спостерігається в процесі конкретної цілеспрямованої діяльності, яка являє собою перелік видів робіт або загальних напрямків діяльності.

Наступним елементом адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України нами було виокремлено структурно-організаційний. Оскільки структурний елемент правового статусу полягає в тому, що будь-який орган (установа) повинен відповідати всім ознакам системного утворення. Спираючись на існуючі погляди, що системне утворення завжди складається з якихось елементів, слід зробити висновок, що Держархбудінспекція України по-перше, складається з певних структурних підрозділів і співробітників; по-друге, ці елементи пов'язані між собою певним чином, що обумовлено посадовою або організаційною структурою; по-третє, кожний орган при наявності багатьох загальних з іншими ознак - чітко індивідуальний.

На сьогоднішній день організаційна структура Держархбудінспекції України побудована таким чином, що охоплює основні напрямки інспекційної діяльності, виходячи із основних завдань, які покладаються на інспекцію. Так, центральний апарат Держархбудінспекції України складається з наступних складових: Управління державного архітектурно-будівельного контролю і нагляду; Управління дозвільних процедур; Управління ліцензування, обстеження та паспортизації; Адміністративне управління; Управління фінансування, бухгалтерського обліку та звітності; Сектор зв'язків з громадськістю - прес-служба; Сектор внутрішнього аудиту.

В цілому, якщо вести мову про органи виконавчої влади, які реалізують політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю складається з двох рівнів: центральний орган та територіальні органи. Про правову регламентацію діяльності центрального органу виконавчої влади у зазначеній сфері нами вже наголошувалось, а стосовно територіальних органів, хотілось пояснити наступне. Відповідно постанови Кабінету Міністрів України від 23.04.2014 № 150 [114] було утворено територіальні органи як структурні підрозділи апарату Державної архітектурно-будівельної інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

У свою чергу, керівник територіального органу Держархбудінспекції призначається на посаду Головою Держархбудінспекції України за погодженням з Віце-прем'єр-міністром України - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства та головами відповідних місцевих держадміністрацій. Керівник територіального органу може мати заступників, які призначають на посаду Головою Держархбудінспекції України за погодженням з Віце-прем'єр-міністром України - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства [125].

Наступним елементом адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України є компетенційний блок. Компетенція органів публічної адміністрації спрямована на те, щоб втілити в життя демократичну сутність держави: держава не керує громадянами, а створена для громадян, надає їм послуги, забезпечує умови для всебічної реалізації їхніх прав та свобод, захищає їхні інтереси. Проте держава зберігає за собою функцію контролю, яка в демократично розвинутих країнах виконує завдання попереджати та коригувати неправильну поведінку громадян, а в Україні ще й все загально наглядати та карати [179, с. 209].

Кожному органу властиві певний обсяг компетенції та відповідні форми і напрями її реалізації в ході практичного виконання покладених на них завдань і функцій. В. Б. Авер'янов вважає, що кожен орган наділений певним колом повноважень - прав і обов'язків, що становить їх компетенцію [39, с. 248]. Б. М. Лазарєв визначає повноваження як комплекс конкретних прав та обов'язків, які надаються для реалізації покладених на них функцій [85]. В той же час Д. І. Голосніченко вважає, що повноваження - поняття, змістом якого є система прав і обов'язків, набутих у легітимний спосіб державою, місцевим самоврядуванням, державними органами і органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами, іншими суб'єктами правовідносин з метою забезпечення можливостей, потреб та інтересів людини і громадянина, окремих соціальних груп та суспільства загалом [33, с. 54]. Ю. О. Тихомиров повноваження владного суб'єкта пропонує розглядати як його правообов'язок, що найкраще відображає зв'язок прав і обов'язків, оскільки права надаються активному суб'єктові публічно-владних відносин для обов'язкової реалізації [189, с. 8]. Отже, можна стверджувати, що таке визначення найбільше відповідає змісту діяльності органів публічної адміністрації.

Варто говорити про інспекційні повноваження Держархбудінспекції України, оскільки вихідними концептуальними засадами реформування центральних органів виконавчої влади є визнання необхідності врахування об'єктивної тенденції мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади у життєдіяльність суспільства, особливо в діяльність господарюючих суб'єктів.

На думку, Ю. Самагальської під інспекційним повноваженнями варто розуміти передбачений законодавством правообов'язок спеціальних органів публічної адміністрації, їхніх посадових осіб, що реалізовують перевірку дотримання вимог законодавства з метою забезпечення інтересів людини, громадянина, держави та суспільства [179, с. 209]. Продовжуючи свою позицію Ю. Самагальська обґрунтовує, що змістом діяльності державних інспекцій мають бути: організація та проведення контрольних заходів; виявлення, збір та фіксація отриманих в ході перевірки фактичних даних, прийняття на підставі останніх відповідного правового рішення, яке є обов'язковим для виконання підконтрольним об'єктом; застосування заходів, що забезпечують виконання об'єктами контролю, прийнятого за результатами перевірки рішення; надання консультативної і методичної допомоги в налагодженні виробничого, навчального та інших процесів на об'єктах контролю відповідно до нормативно-правових вимог; інформування про прийняте рішення вищих відносно підконтрольного об'єкта органів і організація зв'язку із засобами інформації та громадськістю [179, с. 211].

Вищеперераховані повноваження державних інспекцій мають своє відповідне закріплення в положенні про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, яке прийняте постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 [125].

У свою чергу, під інспекційними повноваженнями, слід розуміти застосування Державною архітектурно-будівельною інспекцію України в односторонньому порядку, у випадках передбачених нормами адміністративного права системи певних заходів впливу, з метою з здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду шляхом попередження та припинення порушень у сфері містобудування, притягнення винних до відповідальності.

На сьогоднішній день можна зробити висновок, який полягає у тому, що вітчизняний законодавець конструює нормативні акти з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду слабкою розвиненістю елементів правового статусу органів які їх забезпечують. Тобто, в положенні про Держархбудінспекцію України поряд з правами, мають також бути закріплені й обов'язки, які, на наш погляд, являють собою певні вимоги, які висуваються від імені держави до Держархбудінспекції України, та мають на меті спонукати останніх до найбільш доцільної (бажаної) з точки зору дотримання публічних інтересів поведінки (бездіяльності). Інакше кажучи, обов'язки є свого роду обмеженнями, які запроваджуються державою у сфері містобудування.

Більше детальному розгляду основних прав та обов'язків Держархбудінспекції України буде приділено під час дослідження в другому розділі дисертаційного дослідження основних напрямків, форм та методів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Досліджуючи юридичну відповідальність посадових осіб Держархбудінспекції України як елемент адміністративно-правового статусу необхідно вказати, що в Концепції розвитку законодавства про державну службу від 20 лютого 2006 р. № 140, зазначено, на необхідність законодавчого врегулювання відповідальності державних службовців за додержання законодавства, кваліфіковане та своєчасне виконання посадових обов'язків, ефективне використання фінансових та інших ресурсів держави, удосконалення механізму запобігання виникнення обставин, що сприяють проявам корупції і зловживанням на державній службі, конфліктам матеріальних та інших особистих інтересів, впорядкування видів стягнень [136].

Звернення до нормативно-правових актів, які регламентують відносини у сфері містобудування, надає можливість стверджувати, що посадові особи Держархбудінспекції України, які здійснюють інспекційні повноваження у відповідних напрямках діяльності несуть дисциплінарну, адміністративну, кримінальну та цивільно-правову відповідальність, встановлену Законами України.

В межах нашого дослідження, процедури притягнення посадових осіб Держархбудінспекції України до юридичної відповідальності розглядати детально ми не будемо, оскільки це виходить за межі нашого дослідження та становить самостійний предмет дисертаційного дослідження.

Враховуючи проведене дослідження адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України надає можливість виокремити основні риси контрольно-наглядової діяльності останньої, як основного суб'єкта її здійснення: 1) створена для виконання державою публічної функції щодо забезпечення реалізації передбаченого у ч. 3 ст. 42 Конституції України обов'язку держави захищати права громадян як споживачів в тому числі і у сфері містобудування щодо створення безпечних умов для життя та здоров'я людини; 2) метою створення є захист публічно-правового інтересу (прагнення забезпечити блага, які мають загальносуспільну вагу, тобто блага, що є важливими не лише для однієї окремої особи, а для значної кількості людей - громади, суспільства); 3) порядок організації інспекції та здійснення контрольно-наглядових повноважень урегульовано нормами адміністративного та адміністративно-процесуального права; 4) для реалізації завдань та функцій у сфері містобудування щодо створення безпечних умов для життя та здоров'я людини наділена публічно-владними повноваженнями; 5) зв'язаність Держархбудінспекції України, підставами та способом реалізації контрольно-наглядових повноважень, що визначені законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; 6) контрольно-наглядові повноваження мають вузькоспеціалізований характер;

Отже, під контрольно-наглядовою діяльністю у сфері містобудування, будемо розуміти сукупність юридично визначених процедур, здійснюваних системою суб'єктів щодо перевірки відповідності фактичного стану впорядкованості суспільних відносин, за участю не підпорядкованих суб'єктів господарювання, правовим розпорядженням та вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції, встановлення фактів правопорушень та вжиття одержаному результату заходів корегування з метою запобігання або уникнення ризиків публічним та приватним інтересам у зазначеній сфері.

Висновки до розділу 1

Дослідження теоретико-методологічних засад контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування дозволило отримати наступні висновки.

Визначено, що адміністративно-правові відносини у сфері містобудування становлять: а) прогнозування розвитку населених пунктів і територій; б) планування; в) забудова та інше використання територій; г) проектування; д) будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів; е) реконструкція історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища; є) реставрація та реабілітація об'єктів культурної спадщини, ж) створення інженерної інфраструктури; з) створення транспортної інфраструктури.

Особливість контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування полягає у тому, що, з одного боку, вона повинна бути ефективною, тобто передбачати такий порядок, за якого можна було б дізнатися про реальний стан справ на підконтрольному об'єкті, з іншого - передбачати охорону та захист прав осіб, яких перевіряють.

Встановлено, що недоліком законодавства у сфері містобудування є те, що воно складається, переважно, з підзаконних нормативно-правових актів, у той час, як законами регулюється порівняльно незначна частина відносин, що виникають під час здійснення містобудівної діяльності.

Наголошується на необхідності прийняття Містобудівного кодексу України, як основного законодавчого акту в сфері містобудування, що дасть змогу систематизувати та уніфікувати існуючі норми, що регулюють відносини у сфері містобудування.

Обґрунтовано доцільності формування в рамках особливої частини адміністративного права окремої підгалузі - будівельного права, інститутом якого є містобудівельне право.

Сформульовано систему суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, яких поділено на дві групи: загальні та спеціальні.

Доведено, що норми, які визначають повноваження суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, є матеріально-правовою основою цієї діяльності. Норми, які визначають безпосередньо процедури здійснення контрольно-наглядової діяльності відповідними суб'єктами, а також участі останніх у процесі розгляду справ щодо порушень законодавства у сфері містобудування, утворюють процесуально-правову основу зазначеної діяльності.

Визначено розуміння Держархбудінспекції України, як самостійний орган публічної адміністрації, який створено з метою реалізації публічної функції у сфері державного контролю та нагляду за додержанням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, діяльність якої спрямована на перевірку дотримання вимог законодавства фізичними та юридичними особами публічного та приватного права з метою захисту безпеки людини і громадянина, а також національної безпеки держави.

Виокремлено основні риси контрольно-наглядової діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України, як основного суб'єкта її здійснення.

Адміністративно-правовий статус Держархбудінспекції України розглянуто як правову категорію, що характеризує її місце в системі органів публічної адміністрації, визначає межі діяльності її посадових осіб щодо інших суб'єктів правовідносин у сфері містобудування.

Доведено, що структуру адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України слід розглядати у вигляді взаємозалежних та взаємодіючих елементів, об'єднаних у наступні блоки: 1) цільовий (цілі, завдання, функції); 2) структурно-організаційний (структура, порядок взаємодії, зовнішні і внутрішні зв'язки); 3) компетенційний; 4) відповідальність.

РОЗДІЛ 2

ОСНОВНІ НАПРЯМКИ, ФОРМИ ТА МЕТОДИ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ МІСТОБУДУВАННЯ

2.1 Основні напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Детальний аналіз контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування можливий та ефективний лише за умови визначення його елементарних складових, якими, у тому числі, постають напрями, у яких така діяльність здійснюється.

Аналіз наукових розробок з питань державного контролю господарської діяльності дозволяє констатувати, що комплексні монографічні дослідження щодо виділення напрямів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування відсутні. Науковому аналізу піддавались лише питання державного контролю окремих аспектів господарської діяльності. Зокрема, питанням фінансового контролю присвячено роботи Л. К. Воронової, Л. А. Савченко, П. С. Пацурківського, В. М. Дереконя; валютного контролю - С. І. Лучковської; податкового контролю - Н. А. Маринівої; контролю на ринку цінних паперів - Г. М. Остапович; митного контролю - І. М. Коросташової, В. М. Дьоміна; контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення - Т. С. Кичилюк; контролю за нотаріальною діяльністю - Н. В. Карнарук, контролю у сфері будівництва - В. О. Ромасько, А. В. Матвійчука тощо. Науковці, керуючись набором різноманітних критеріїв класифікації, виділяють вельми широкий перелік різновидів державного контролю. Втім всі перелічені види контролю охоплюють лише окрему сферу контрольного впливу і не дають змоги охарактеризувати контрольно-наглядову діяльність у сфері містобудування як комплексне явище соціально-правової дійсності, визначити його структуру, мету і процедури, об'єкт і предмет, контролюючих і підконтрольних суб'єктів тощо.

Поряд із цим слід враховувати і те, що контрольно-наглядова діяльність у сфері містобудування досліджується у якості особливої правової форми діяльності. У зв'язку з цим слід відзначити, що його юридична природа визначається тим, що контролюючий суб'єкт знаходиться в умовах, за яких він повинен безпосередньо використовувати норми права для розв'язання конкретних юридичних завдань. Причому предметом реалізації в даному випадку виступають одночасно і норми матеріального, і норми процесуального права. Так, контролюючий суб'єкт, реалізуючи свою владну компетенцію, повинен оперувати нормами, що визначають характер юридичної справи, яка розглядається, і одночасно знайти оптимальний порядок досягнення юридичного результату [36, с. 36-38]. Цьому служать три групи норм: а) норми, що закріплюють систему контролюючих суб'єктів, їх компетенцію, принципи, порядок організації і діяльності, форми і методи проведення контролю та інші загальні положення, які є основою здійснення контрольної діяльності; б) процесуальні норми, що забезпечують потреби самої контрольної діяльності. Ці норми визначають оптимальні процедури здійснення контрольної діяльності і спрямовані на забезпечення її ефективності; в) норми, що є предметом контрольної діяльності, тобто ті норми, що містять у собі правові приписи, адресовані підконтрольному об'єкту. Під час здійснення контрольної діяльності, суб'єкт, що контролює, порівнює поведінку підконтрольного об'єкта з приписами зазначених правових норм [90, с. 23].

У зв'язку з тим, що контрольно-наглядова діяльність у сфері містобудування досліджується у якості особливої правової форми діяльності, правові засади його здійснення різними органами знаходять свій вираз у нормах правових актів, що визначають процедури здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування такими державними органами у межах предмету їх компетенції.

Напрями контрольно-наглядова діяльність у сфері містобудування являють собою окремі види однорідних відносин у сфері містобудування, спостереження за дотриманням правил у яких суб'єктами містобудування здійснюють уповноважені суб'єкти контрольно-наглядової діяльності у зазначеній сфері.

Отже, враховуючи зміст попередніх підрозділів вважаємо за необхідне виокремити основну мету контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, яка повинна стати основою дослідження напрямків контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування. Отже, мета контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування полягає: а) отримання об'єктивної та достовірної інформації; б) застосування заходів щодо попередження правопорушень у сфері містобудування; в) надання допомоги підконтрольній структурі у поновленні законності і дисципліни; г) встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; д) вжиття заходів щодо притягнення до відповідальності винних осіб у сфері містобудування.

На підставі аналізу нормативно-правових актів у сфері містобудування вважаємо виокремити наступні напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування в залежності від: 1) об'єкта будівництва; 2) суб'єкта здійснення; 3) виду перевірки; 4) виду дозвільної діяльності; 5) стадій містобудівної діяльності

В той же час, в залежності від виду дозвільної діяльності у сфері містобудування маємо можливість виокремити наступні напрямки контрольно-наглядової діяльності: 1) контроль за дотриманням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил; 2) контроль за дотриманням документів дозвільного характеру; 3) контроль за дотриманням реєстраційних функцій у будівництві; 4) контроль за дотриманням ліцензійних умов на провадження господарської діяльності у сфері містобудування.

В залежності від стадій містобудівної діяльності контрольно-наглядова діяльність здійснюється: 1) на стадії підготовки проектної документації; 2) на стадії підготовчих робіт; 3) на стадії будівельних робіт; 4) на стадії прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.

Враховуючи запропоновану класифікацію напрямків контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, перейдемо до послідовного розгляду.

Під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування в залежності від виду дозвільної діяльності, орган публічної адміністрації приймає відповідний документ дозвільного характеру. При цьому відповідні дозвільні дії суб'єкт здійснює з метою реалізації державно-владних повноважень у сфері містобудування.

Як зазначає М. М. Романяка, дозвільні документи як правові форми державно-управлінської дозвільної діяльності є юридично оформленою дією суб'єкта виконавчої влади, що здійснюється у межах його компетенції, виражає державно-владне волевиявлення суб'єкта і має юридичні наслідки у виді можливості здійснювати певні види господарської діяльності, які не будуть становити високий ризик заподіяння шкоди національним інтересам після набуття дозвільного документа [165, с 9].

Дозвільні документи у сфері містобудування слід віднести до адміністративно-правових актів на підставі їх відповідності таким ознакам: вони являють собою рішення, прийняте у правовій формі, яке має юридичні наслідки; рішення приймається органом публічної влади у межах компетенції, встановленої законодавством; дозвільний документ - це засіб зовнішнього вираження юридично владного волевиявлення уповноваженого органу публічної влади (його посадової особи); дозвільний документ приймається органом публічної влади (посадовою особою) в односторонньому порядку; він закріплює право здійснення певного виду господарської діяльності; дозвільний документ є підзаконним актом; має державновладний характер; приймається із дотриманням встановлених законодавством правил (процедур); може бути оскаржений встановленому законодавством порядку [2, с 340-346].

Отже, слід виокремити наступні правові форми дозвільної діяльності органів публічної адміністрації у сфері містобудування (види дозвільних документів): дозволи як офіційні акти, що визначені чинним законодавством дозволами; документи дозвільного характеру як офіційні акти, що визначені чинним законодавством як ліцензії, сертифікати, декларації тощо.

Відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» під документом дозвільного характеру слід розуміти дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності [124].

Вважаємо, що під дозволом слід розуміти певний вид дозвільних документів або офіційний акт у відповідній формі, виданий уповноваженим органом публічної адміністрації за формально визначеною процедурою та є підставою для реалізації права на здійснення певного виду (видів) господарської діяльності.

Так, відповідно до ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [148] право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви [125].

Поряд із зазначеним необхідно вказати підстави для відмови та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт. Підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є: 1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу; 2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства; 3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах [148]. Саме відмова у видачі дозволу на виконання будівельних робіт може бути оскаржено до суду.