Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Так, як зазначається у Резолюції щодо публічної (державної) відповідальності, під «публічною владою» (або органами публічної влади), слід розуміти: будь-яку установу публічного права (включаючи державу, регіональні та місцеві органи державної влади, незалежні публічні підприємства) та будь-яких фізичних осіб під час виконання ними повноважень офіційних органів.

Цікавою є також позиція О. А. Моргунова, який аналізуючи концепції «домінування влади» та «теорію креативності» робить висновок, що публічна влада «вміщує» у собі щонайменше три елементи: народовладдя, державну владу та самоврядну (муніципальну) владу, які взаємодіють між собою з метою задоволення публічних інтересів. При цьому зазначаючи, що функціонування публічної влади не може здійснюватися у свавільному порядку, оскільки це неодмінно призведе до порушення (обмеження) прав, свобод та законних інтересів приватних осіб. З огляду на це, у Конституції України зафіксовано низку положень, які зобов'язують суб'єктів публічної влади діяти у межах правового поля [100, с. 22-23]. З огляду на це, публічна влада знаходить прояв у функціонуванні розгалуженої системи органів публічної влади, які діють на основі норм права.

Як зазначають вчені, розуміння змісту та сутності поняття «публічна адміністрація» набуває особливого значення у зв'язку з необхідністю вдосконалення діяльності органів публічної влади, приведення їх діяльності у відповідність до Копенгагенських критеріїв, налагодження якісно нового рівня співробітництва з країнами-членами ЄС у пріоритетних напрямках суспільного життя та, врешті-решт, набуття Україною повноправного членства в ЄС. При цьому йдеться не про заміну термінів, а про принципово відмінне ідеологічне та змістове наповнення теорій державного управління та публічної адміністрації [191, с. 11-12; 32, с. 74-77]. Однак, як зазначає Т. О. Мацелик поняття «публічна адміністрація» не є новиною для українського права взагалі. Воно присутнє в роботах українських адміністративістів, які працювали за межами радянської правової школи. Так, Ю. Л. Панейко в роботі «Теоретичні основи самоврядування» (1963 рік) писав, що основою адміністративного права є те, що воно регулює організацію та діяльність публічної адміністрації [94, с. 135.]

Введення в правовій всеобуч зазначеної категорії пов'язане із зміною ідеологічного та змістовного наповнення категорії «державне управління», яка на сьогодні не охоплює весь спектр відносин, які виникають в процесі реалізації публічних функцій учасниками певних правовідносин. Як слушно зазначає, Є. В. Петров, що поняття «публічні функції», є продовженням ланцюга логічно пов'язаних між собою термінів: публічне право - публічний інтерес - публічне управління - публічна адміністрація - публічні функції [109, с. 204]. Отже, постає питання, які саме суб'єкти є органами публічної адміністрації? Так, Марек Беньо під терміном «публічна адміністрація» розуміє сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконуються різними суб'єктами, органами та інституціями на основі закону та у межах визначених законом форм для досягнення публічного інтересу [22, с. 8-12]. П. О. Угровецький із урахуванням європейського досвіду та визначення, наданого В. Б. Авер'яновим, І. Б. Коліушко, В. П. Тимощуком розглядає категорію «орган публічної адміністрації», використовуючи її у так званому функціональному значенні, що охоплює орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, прокуратуру, а також підприємство, установу, організацію та іншого суб'єкта, який наділений владними повноваженнями [191, с. 25]. В. К. Колпаков, акцентує увагу на тому, що публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн, у більшості випадків, визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій у публічних інтересах. На його слушний погляд, таке її розуміння є актуальним і для української правової системи [70]. Т. М. Кравцова та А. В. Солонар пропонує до органів публічної адміністрації відносити підприємства, установи та організації, а також інших суб'єктів, наділених адміністративно-управлінськими функціями [80, с. 523]. Є. В. Петров із посиланням на європейську науку адміністративного права пропонує ввести до органів публічної адміністрації такі категорії як, публічно-правові установи та публічно-правові фонди. Зазначаючи при цьому, що в Україні такі існують. До публічно-правових установ вчений пропонує віднести державні та комунальні лікувальні установи, навчальні заклади, державні підприємства «Укрпошта», «Укрзалізниця», комунальні підприємства, які забезпечують водопостачання, водовідведення тощо. Що ж до публічних фондів, то тут можна назвати Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, Фонд соціального захисту інвалідів, Державний фонд сприяння молодіжному будівництву тощо [109, с. 204-205].

На думку О. А. Моргунова, термін «публічна адміністрація», у порівнянні з категоріями «суб'єкт державного управління» та «суб'єкт публічного управління», є більш вдалим з точки зору сучасних поглядів на призначення держави, яке полягає у гарантуванні та забезпеченні публічних інтересів, тобто інтересів, які відображають узагальнені потреби усіх громадян. Водночас категорія «публічна адміністрація» не несе у собі, так би мовити, владного відтінку, який завжди супроводжує як управлінську діяльність, так і суб'єктів її реалізації. До того ж у межах поняття публічної адміністрації можуть бути «вміщені» також і ті суб'єкти, які не маючи прямого відношення до публічної влади, тим не менш беруть участь у забезпеченні реалізації публічного інтересу. У даному випадку мова йде про суб'єктів делегованих повноважень [100, с. 111-112].

Ми погоджуємось, що до органів публічної адміністрації доцільно відносити суб'єктів, які були створені державою, органами місцевого самоврядування, або яким було делеговано повноваження щодо реалізації публічних функцій у всіх сферах функціонування суспільства тощо. Тобто, систему органів публічної адміністрації складають органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, публічно-правові установи та публічно-правові фонди, суб'єкти делегованих повноважень.

Як зазначає Ю. Самагальська, компетенція органів публічної адміністрації спрямована на те, щоб втілити в життя демократичну сутність держави: держава не керує громадянами, а створена для громадян, надає їм послуги, забезпечує умови для всебічної реалізації їхніх прав та свобод, захищає їхні інтереси. Проте держава зберігає за собою функцію контролю, яка в демократично розвинутих країнах виконує завдання попереджувати та коригувати неправильну поведінку громадян, а в Україні ще й всезагальне наглядати та карати [169, с. 209]. Слід зазначити, що компетенція органів публічної адміністрації складається із повноважень (тобто прав та обов'язків), а також спрямованості цих повноважень на виконання конкретної функції для реалізації якої і був створений той чи інший орган публічної влади. Отже, постає питання, а з метою виконання яких функцій публічної влади створюються органи публічної адміністрації.

Найбільш вдалою, на нашу думку, є позиція О. А. Моргунова, який проводе розмежування функцій органів публічної адміністрації на стратегічні та тактичні (повсякденні). Адже, на підставі стратегічних функцій відбувається формування (створення) того або іншого суб'єкта публічної адміністрації, тоді як тактичні (повсякденні) функції визначають напрямки його подальшого функціонування. Стратегічні функції суб'єктів публічної адміністрації співпадають з функціями виконавчої влади, які, у свою чергу, походять від функцій держави [100, с. 142-143].

При визначенні стратегічних функцій органів публічної адміністрації доцільно врахувати позицію В. Б. Авер'янова, який до основних рис функцій державних органів відносить: 1) типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об'єднуються у функцію; 2) визначеність сфери впливу або напрямку (вектора) діяльності державного органу; 3) складова частина змісту управлінської діяльності державного органу; 4) об'єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управління; 5) обумовленість потребами об'єктів управління - «споживачів» функцій; 6) обумовленість завданнями та цілями існування та діяльності «носія» і «споживача» функції [39, с. 106].

Р. О. Куйбіда, виділяє наступні групи владних управлінських функцій: вироблення (формування) політики, правове регулювання; надання адміністративних послуг; нагляд і контроль [61, с. 52]. В свою чергу Ю. Самагальська до основних функцій органів публічної адміністрації відносить надання адміністративних послуг та здійснення контрольно-наглядової діяльності [169, с. 209]. А. І. Рибак, визначаючи функції або площину функціонування публічної адміністрації виокремлює наступні функції: 1) регламентаційна (регулювання життя громадян, встановленням правил у формі законодавства; 2) забезпечення соціальних потреб громадян; 3) регулювання господарчого життя; 4) організаційно-ініціативна функція; 5) виконання норм права; 6) контрольно-наглядова; 7) прогностично-планувальна [161, с. 596].

Враховуючи різноманітність думок, щодо видів функцій органів публічної адміністрації, вважаємо найбільш обґрунтованою позицію щодо поділу останніх на: стратегічні та тактичні.

Аналіз вищенаведених точок зору дає підставу виокремити авторську класифікацію стратегічних функцій органів публічної адміністрації: 1) формування державної політики у певній сфері розвитку держави та суспільства в цілому; 2) надання публічних послуг (ми наголошуємо, саме на категорії «публічні послуги», оскільки суб'єктами їх надання є органи публічної адміністрації. Прив'язка до прикметника «адміністративна» послуга можлива в контексті, того що порядок надання останньої визначається нормами адміністративного права); 3) управління об'єктами державної власності та ефективне використання публічних ресурсів; 4) контрольна функція; 5) забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки держави, а також життя та здоров'я громадян та суспільства в цілому. Питанню розгляду тактичних функцій органів публічної адміністрації, а саме Держархбудінспекції України буде приділено увагу у наступних підрозділах дослідження.

Слід зазначити, що перелік функцій органів публічної адміністрації є умовним та має тенденції до якісних та кількісних змін, в залежності від вектору розвитку держави. В залежності від стратегічних функцій органів публічної адміністрації формується їх відповідна система.

На виконання стратегічних функцій органів виконавчої влади був прийнятий Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 року № 1085/2010 [142], Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року [150] та Указ Президента України «Питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» від 6 квітня 2011 року № 370/2011 [112], з метою вироблення єдиного підходу до системи органів виконавчої влади в залежності від переліку їх публічних функцій. Вищенаведені нормативно-правові акти затверджують схему організації та взаємодії органів виконавчої влади із розподілом останніх на: а) міністерства; б) центральні органи виконавчої влади (агентства, служби, інспекції); в) центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом; г) центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Уряду.

В основу створення такої системи організації органів виконавчої влади були покладені функції, які повинні виконувати останні виходячи із завдань, які стоять перед правовою та демократичною державою. Ст. 6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року визначає, що Міністерство - є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної політики в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Слід зазначити, що офіційне пояснення поняття державної політики можна знайти в рішенні Конституційного Суду України, де в мотивувальній частині визначено, що «під державною політикою розуміються стратегічні напрями діяльності держави в економічній, соціальній, гуманітарній, екологічній, правовій та інших сферах її внутрішнього життя, а також у сфері відносин з іншими державами на певну історичну перспективу» [163]. Однак, не вдаючись у наукову дискусію, слід зазначити, що по-суті державну політику формує суспільство (громадяни), шляхом підтримання тієї чи іншої парті та її програмних цілей на виборах. Наступним етапом є формування Уряду із числа партії, яка перемогла на виборах, тобто безпосередньо Уряд повинен формувати державну політику в ті й чи іншій сфери розвитку суспільства, на підставі програмних цілей партії, які отримали найбільшу підтримку у суспільства тощо. Це повинно стосуватися і питання державної політики щодо якості та безпечності продукції та господарської діяльності, яка може завдати шкоду здоров'ю та життю громадян, навколишньому природному середовищу та суспільству в цілому.

В свою чергу, безпосередня реалізація державної політики в певній сфері згідно чинного законодавства покладена на інші центральні органи виконавчої влади, які знаходяться в структурі міністерства та створюються в залежності від виконання публічних функцій.

Так, у разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як - агентство. У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як - служба. У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція [150]. Зазначена оптимізація була спричинена відсутністю чіткого розмежування повноважень органів публічної адміністрації між собою, їх дублювання, невизначеність сфер їхньої відповідальності та хибним підходом до принципових питань діяльності органів публічної влади.

Даючи правову оцінку проведенню оптимізації діяльності органів виконавчої влади, Центр політико-правових реформ, зазначає, що є позитивним спроба інституційно виокремити й термінологічно розрізнити органи, що здійснюють контрольно-наглядові функції (інспекції), а також управління об'єктами державної власності (агентства). А от щодо «служб» виглядає так, що вони поєднуватимуть і функції з надання адміністративних послуг, і вже згадані контрольно-наглядові функції. Тобто тут зберігається інституційний конфлікт інтересів, що становить собою найбільший корупційний чинник [164, с. 210-211]. Ми не погоджуємося, щодо виникнення інституційного конфлікту, і вважаємо доцільним навести з цього приводу точку зору О. М. Банчука. Вчений зазначає, що адміністративний орган при наданні адміністративних послуг здійснює певні «контрольні повноваження» у вигляді перевірки комплексності поданих документів, правильності їх оформлення, відповідності закону і фактичним обставинам. Але ці повноваження спрямовані виключно на прийняття законного і об'єктивного адміністративного рішення [19, с. 17].

Таким чином, вважаємо, що у широкому сенсі до «публічної адміністрації» крім органів публічної влади, органів, що виконують делеговані їм органами публічної влади функції, відносяться незалежні публічні підприємства та будь-які фізичні особи під час виконання ними повноважень офіційних органів.

Отже, звернення до Законів України «Про основи містобудування» [163], «Про регулювання містобудівної діяльності» [148], «Про архітектурну діяльність» [122], «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та постанови Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 № 197 «Про затвердження Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України» [127], від 09.07.2014 № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» [125] надає можливість виокремити логічно обґрунтовану та таку, що відповідає потребам демократичної та правової держави систему суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, яких доцільно поділяти на дві групи: загальні та спеціальні.

Отже, до загальних суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування слід віднести: Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, судові органи та органи прокуратури. До спеціальних суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування віднесено: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Враховуючи загачену класифікацію суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, вважаємо за необхідне більш детально її розглянути.

Так, у ст. 75 Конституції України зазначено, що єдиним органом законодавчої влади є парламент - Верховна Рада України, на яку покладається реалізація установчих та законодавчий функцій та здійснення парламентського контролю. Парламентський контроль є найвищим видом державного контролю в Україні, що зумовлено статусом верховної Ради України, яка є представницьким органом усього народу України, єдиним органом законодавчої влади в системі органів Української держави [199, с. 114]

На думку В. М. Шаповала, парламентський контроль - це діяльність парламенту, його органів та посадових осіб, а також інших державних органів і посадових осіб, з відповідною метою функціонально поєднаних з парламентом у здійсненні повноважень контролю за виконавчою владою, насамперед урядом [203, с. 323]. При цьому сам контроль розглядається як перевірка виконання законів, рішень тощо. В. С. Журавський, характеризуючи контрольну функцію вищого представницького органу України, розширив перелік дій, які входять до складу поняття «контроль» та коло підконтрольних суб'єктів: це передбачена Конституцією і законами України діяльність Верховної Ради України, утворених нею органів, обраних нею посадових осіб та народних депутатів України щодо отримання, вивчення, оприлюднення інформації про діяльність, рішення, правові акти інших органів і посадових осіб публічної влади, підприємств, установ та організацій і вжиття на основі цієї інформації передбачених Конституцією і законами України заходів реагування [46, с. 24]. Інше визначення дається в рамках дослідження парламентського контролю як засобу забезпечення законності у сфері державного управління і тому стосується, перш за все, тих сторін у діяльності підконтрольного суб'єкту, які і є безпосередніми об'єктами контролю: парламентський контроль - «це така правова форма діяльності Верховної Ради України, юридична природа якої визначається тим, що парламент в цілому, його органи та народні депутати знаходяться в умовах, коли вони мають безпосередньо використовувати норми права для реалізації конкретних юридичних завдань з аналізу діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб на предмет відповідності її законодавству України» [51, с. 171]. С. Ківалов та М. Орзіх характеризують парламентський контроль як функцію і напрям діяльності суб'єктів парламентського контролю по його здійсненню, виділяючи окремо саме поняття «контроль». Під ним вони розуміють систему нагляду і перевірки процесу створення, функціонування, встановлення відповідальності за діяльність (бездіяльність), припинення повноважень об'єкту контролю [57, с. 68].

Підсумовуючи викладене, вважаємо, що парламентський контроль має комплексний характер, і це пов'язано з тим, що суб'єкти парламентського контролю, маючи всі ознаки державних контролюючих інституцій, здійснюють вплив на порушників закону також за допомогою таких інструментів громадського контролю, як громадська думка та широке висвітлення фактів порушення прав та свобод людини і громадянина в засобах масової інформації.

Так, відповідно до викладеного, а також до чинного законодавства Верховна Рада України, реалізуючи установчі й законодавчі функції та здійснюючи парламентський контроль у сфері містобудування, відповідно до Конституції України: 1) приймає закони та підзаконні правові акти у сфері містобудування; 2) визначає засади внутрішньої економічної політики, зокрема і у сфері містобудування; 3) приймає державні програми з питань містобудівної діяльності; 4) затверджує загальну структуру, чисельність, визначає функції центральних органів виконавчої влади, зокрема і Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства; 5) здійснює планування територій на загальнодержавному рівні; 6) при затвердженні Державного бюджету України визначає розмір витрат на будівельну галузь.

В той же час, до компетенції Кабінету Міністрів України у сфері містобудування належить: 1) визначення порядку здійснення державного контролю в містобудуванні; 2) координація діяльності органів виконавчої влади у сфері містобудування; 3) забезпечення: а) реалізації містобудівної політики України; б) розробки державних, міждержавних містобудівних програм і проектів; в) розроблення Генеральної схеми території України, схем планування окремих частин території України; г) виконання фундаментальних і пріоритетних науково-дослідних робіт з питань містобудування, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів та науково-реставраційних робіт; 4) визначення порядку: а) розробки і затвердження державних стандартів, норм і правил у сфері містобудування; б) ліцензування певних видів господарської діяльності у будівництві; в) встановлення порядку проведення експертизи містобудівної документації та проектів конкретних об'єктів; г) встановлення порядку надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування тощо [143].

Говорячи про компетенцію місцевих державних адміністрацій в сфері належить прийняття рішень щодо: реалізації державної політики у сфері містобудування на відповідній території; планування територій на відповідному рівні; підготовки пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території; інформування населення про плани розміщення найважливіших містобудівних, промислових, енергетичних і транспортних комплексів; забезпечення охорони культурної спадщини; моніторингу забудови та іншого використання територій.

До компетенції обласної державної адміністрації належить прийняття рішень щодо: сприяння узгодженню інтересів територіальних громад у разі виникнення розбіжностей при вирішенні питань планування територій на відповідному рівні; організації розроблення і подання на затвердження відповідних рад обласних містобудівних програм, схем планування території області; розгляду пропозицій по встановленню та зміні меж сіл, селищ і підготовка висновків щодо їх затвердження; участі у проведенні грошової оцінки земель державної власності в населених пунктах на території області (крім міст обласного значення; організації підготовки комплексних висновків щодо інвестиційних містобудівних програм; організації експертизи містобудівної документації для територій і населених пунктів області (крім міст Києва, Севастополя та обласних центрів) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;

У свою чергу, до компетенції обласних і районних рад у сфері містобудування на їх території належить: визначення територій, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб відповідно до законодавства; забезпечення розроблення та затвердження схем планування територій, містобудівних програм відповідно області чи району; затвердження регіональних містобудівних програм; встановлення та зміна меж населених пунктів [143].

Говорячи про судовий контроль, то він є характерною рисою функціонування судової влади. Цей вид контролю у юридичній літературі визначається як один із елементів судової влади, котрий має тісний зв'язок з її основною функцією - правосуддям, у свою чергу, правосуддя розглядається як одна із форм державного управління, засіб виконання державою внутрішньої функції охорони правопорядку, власності, прав і свобод громадян, тобто судовий контроль спрямований на безпосередню охорону та захист конкретних суб'єктивних прав, свобод, законних інтересів суб'єктів права.

Особливістю судового контролю у сфері містобудування є: 1) його здійснюють спеціальні суб'єкти, які наділені судовою владою - суди (судді); 2) він носить юрисдикційний характер; 3) здійснюється періодично, зокрема під час розгляду адміністративних, цивільних, кримінальних та інших справ, а також розгляду скарг та позовів осіб, які звернулися до суд; 4) його предметом є перевірка доцільності, законності та обґрунтованості рішень або дій органів міліції та їх посадових осіб; 5) реалізується під час прийняття окремої ухвали, що має загальнообов'язкову силу.

У свою чергу, нами виокремлено спеціальні суб'єкти контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, до яких віднесено: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

На сьогоднішній день, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 № 197 [127] Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон) є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування, а також забезпечує формування державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Мінрегіон України відповідно до покладених на нього завдань у досліджуємій сфері здійснює наступні повноваження: 1) визначає пріоритетні напрями розвитку відповідної сфери; 2) затверджує: а) державні будівельні норми, зокрема з питань реставрації, консервації, ремонту і пристосування пам'яток архітектури і містобудування, планування їх території та визначення меж, режимів використання їх зон охорони, порядок консервації та розконсервації об'єктів будівництва, кошторисну нормативну базу у будівництві, порядок її застосування під час здійснення будівництва із залученням державних коштів; положення про Атестаційну архітектурно-будівельну комісію та її склад; положення про експериментальне будівництво; типове положення про архітектурно-містобудівні ради, форму будівельного паспорта; склад, зміст і порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць; б) нормативно-правові акти з питань архітектурно-будівельного контролю та нагляду, контролю у сфері житлово-комунального господарства; 3) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом реєстрацію саморегулівних організацій у сфері архітектурної діяльності та внесення відомостей про них до державного реєстру саморегулівних організацій у сфері архітектурної діяльності, контроль за діяльністю саморегулівних організацій у сфері архітектурної діяльності, прийняття рішень про делегування саморегулівним організаціям у сфері архітектурної діяльності повноважень щодо проведення професійної атестації виконавців робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури, визначення офіційного видання, в якому публікуються такі рішення; 4) здійснює: а) повноваження центрального органу виконавчої влади з нормування у будівництві; б) управління у сфері містобудування шляхом планування територій на державному рівні, визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення містобудівної документації та проведення моніторингу за дотриманням законодавства у сфері містобудування; проведення містобудівного моніторингу на державному рівні; в) організаційне забезпечення з питань державної підтримки будівництва (придбання) доступного житла, формування житлового фонду соціального призначення, розгортання молодіжного житлового будівництва, кредитування індивідуальних сільських забудовників, реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду та реалізації інфраструктурних проектів; підтвердження придатності будівельних виробів до застосування (видає технічні свідоцтва) та оцінки відповідності у визначеній сфері діяльності; 5) проводить в межах повноважень, передбачених законом: галузеву експертизу науково-дослідних (науково-технічних) установ у галузі будівництва, житлово-комунального господарства та промисловості будівельних матеріалів; архітектурно-містобудівні конкурси; професійну атестацію виконавців робіт, пов'язаних із створенням об'єктів архітектури; 6) утворює та забезпечує функціонування центрального фонду будівельних норм, галузевого фонду нормативних документів у сфері будівництва та промисловості будівельних матеріалів, здійснює наповнення фондів; утворює та припиняє діяльність технічних комітетів стандартизації, визначає їх повноваження в галузі будівництва і промисловості будівельних матеріалів [127]

Особливе місце в системі спеціальних суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування відводиться Державній архітектурно-будівельній інспекції України як центральному органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 [125] основними завданнями Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: 1) внесення на розгляд Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань, що належать до сфери діяльності Держархбудінспекції; 2) здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил; 3) виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування у визначених законодавством випадках.

Враховуючи напрацювання в попередніх підрозділах, вважаємо розглядати Держархбудінспекцію України - як самостійний орган публічної адміністрації, який створено з метою реалізації публічної функції у сфері державного контролю та нагляду за додержанням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, діяльність якої спрямована на перевірку дотримання вимог законодавства фізичними та юридичними особами публічного та приватного права з метою захисту безпеки людини і громадянина, а також національної безпеки держави.

Більш детальному розгляду діяльності Держархбудінспекції України буде приділено в наступних підрозділах роботи, в той же час, вважаємо за необхідне приділити увагу принципам діяльності Держархбудінспекції України, оскільки останні консолідують правотворчість і правоохоронну діяльність, надають внутрішньої цілісності чинній правовій системі, сприяють зміцненню законності та правопорядку, державної та громадської дисципліни, забезпечують єдність процесу створення права, його реалізації й охорони, гарантують реалізацію інтересів і прав громадян.

Принципи діяльності Держархбудінспекції України варто розглядати з позиції принципів діяльності органів публічної адміністрації, принципів інспекційної діяльності та принципів споживчої безпеки у сфері містобудівельної діяльності.

Враховуючи діяльність Держархбудінспекції України як органу публічної діяльності, її принципи можна об'єднати у наступні групи, як загальносистемні принципи діяльності та спеціальні принципи діяльності Держархбудінспекції України.

Важлива роль загальносистемних принципів обумовлена тим, що вони є основними правилами (положеннями), загальними для усіх видів, сфер, галузей діяльності всіх державних органів, і, в свою чергу, обов'язкові в діяльності Держархбудінспекції України. Беручи до уваги, що в нашій державі відбувається реформування органів публічної адміністрації, і в вищезазначеному було доведено віднесення Держархбудінспекції України до останніх, вважаємо в основу організації та діяльності, як органу публічної адміністрації, повинні покладатись наступні принципи: верховенства права як пріоритету прав та свобод людини і громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності публічної адміністрації; законності як діяльності публічної адміністрації відповідно до повноважень і в порядку, визначених законом; відкритості як оприлюднення та доступності для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, а також надання публічної інформації на вимогу громадян; пропорційності як вимоги щодо обмеження рішень публічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умовами її досягнення, а також обов'язку публічної адміністрації зважати на наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності; ефективності як обов'язку публічної адміністрації забезпечувати досягнення необхідних результатів у вирішенні покладених на неї завдань при оптимальному використанні публічних ресурсів; підконтрольності як обов'язкового внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації, в тому числі судового; відповідальності як обов'язку публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність.

Горячи про спеціальні принципи діяльності Держархбудінспекції України у сфері містобудування, то їх варто закріпити у перспективному законодавстві. Отже, до них варто віднести: 1) збереження та збагачення природної і культурної самобутності об'єктів містобудування; 2) історичної спадкоємності - врахування та збереження позитивного надбання попереднього розвитку об'єктів містобудування; 3) проблемності - наявність просторово-окресленої локальної проблеми як вияву специфічної взаємодії на окремих територіях природного середовища, виробництва та людей; 4) цілеспрямованості - наявність обґрунтованої мети розвитку (функціонування) об'єкта містобудування та заходів щодо її досягнення; 5) комплексності - взаємоузгодженість всіх складових розвитку (функціонування) об'єктів містобудування та врахування наслідків сьогоднішніх дій; 6) адекватності - відповідність містобудівної діяльності фундаментальним ціннісним орієнтирам та оптимістичним очікуванням суб'єктів зазначеної діяльності; 7) динамізму, адаптації та сталості - врахування можливих змін основних показників функціонування (розвитку) об'єктів містобудування, задіяння механізмів їх адаптації до цих змін з метою збереження сталості основних структурних елементів зазначених об'єктів та їх (елементів) ефективної взаємодії при гармонізації інтересів всіх соціальних груп; 8) керованості - створення відповідних інституційних структур, які забезпечать ефективне функціонування (розвиток) об'єктів містобудування; 9) відкритості та демократичності - прозорість процесів проектування, створення, будівництва та розвитку об'єктів містобудування з урахуванням інтересів громадськості, взаємоузгодженість всіх заінтересованих суб'єктів містобудівної діяльності; 10) партнерства - залучення всіх суб'єктів містобудівної діяльності та налагодження ефективної співпраці між ними у плануванні, забудові та іншому використанні територій; 11) етапності - визначення черговості та оптимальних строків реалізації рішень розвитку відповідних об'єктів містобудування; 12) забезпечення пріоритету вимог екологічної безпеки під час планування та забудови територій.

Виходячи із їхнього розуміння, зазначені принципи в деякій мірі становлять певні напрямки діяльності відповідних суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Другу групу принципів, нами було виокремлено принципи інспекційної діяльності Держархбудінспекції України у сфері містобудування.

Розгляд принципів інспекційних діяльності Держархбудінспекції України будемо розглядати із врахуванням принципів контролю. Так, ряд авторів серед принципів контролю як частини діяльності держави називають дієвість, об'єктивність, гласність, систематичність та регулярність [11, с. 129], цілеспрямованість, всебічний аналіз інформації про фактичну ситуацію, перевірку відповідності управлінських дій прийнятим управлінським рішенням, вияв результатів впливу на хід управлінської діяльності [1, с. 427]. Говорячи про принципи організації державного контролю у рамках всієї держави називають також принцип поширення контролю на всі сфери діяльності (універсальність) [10, с. 13]. Крім того, виділяють ще такий принцип як безсторонність, який полягає у неупередженості, об'єктивності контролю, і досягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, не зацікавлених у його результатах, тобто на органів та посадових осіб.

Погоджуючись з Г. М. Остапович, що у загальній сукупності принципів державного контролю слід розрізняти принципи, на яких базується організаційна побудова державного контролю - організаційні принципи державного контролю, та принципи, що визначають порядок реалізації контрольної функції та визначають його характер - функціональні принципи державного контролю [106, с. 42].

Межах нашого дослідження слушною є праця І. О. Сквірського, який обґрунтовує про похідний характер принципів громадського контролю від принципів права, про їх зв'язок з принципами публічного управління та принципами державного контролю [174, с. 14]. Враховуючи дану позицію можна говорити і про принципи діяльності Держархбудінспекції України із врахуванням принципів публічного управління та принципів державного контролю. Продовжуючи свої міркування І. О. Сквірський доводить, що громадський контроль, будучи видом суспільної діяльності, заснованим на нормах права, ґрунтується насамперед на загальноправових принципах, які мають на меті закласти, так би мовити, його конструктивні засади. Спеціальними принципами громадського контролю, тобто тими, що безпосереднім чином визначають порядок його здійснення, є: принцип прозорості громадського контролю; принцип відповідальності; принцип орієнтації на консенсус; принцип справедливості; принцип ефективності; принцип результативності; принцип стратегічного бачення. У свою чергу, принципи громадського контролю до певної міри повторюють (дублюють) принципи публічного (державного) контролю. Це обумовлено тим, що названі види контролю є підвидами соціального контролю, який, власне, і наділяє їх певними спільними рисами [174, с. 23].

На підставі аналізу норм діючого законодавства та вищезазначеної позиції вчених, варто виокремити принципи інспекційної діяльності: неупередженість та незалежність; конфіденційність; об'єктивність; системність; систематичність і регулярність; оперативність; дієвість; масовість та вибірковість; гласність; плановість; економічність; науковість; ефективність.

В деякій мірі дані принципи інспекційної діяльності можуть бути вдосконалені шляхом доповнення наступними принципами: а) прозорість (означає, що рішення приймають та їхнє введення в дію відбувається відповідно до процедур, передбачених законом та інструкціями (законодавством). Це також означає, що інформація є у наявності та є вільно доступною для тих, кого може стосуватись це рішення, чи його введення в дію. Це також означає, що інформація надається у достатній кількості, у зрозумілій формі, а також через засоби масової інформації); б) належне реагування (здійснення інспекційних повноважень повинно відповідати певним процедурним моментам на підставі норм діючого законодавства); в) орієнтація на консенсус (запровадження медіації різних інтересів в суспільстві з метою досягнення загального консенсусу щодо найкращого інтересу всієї спільноти, та засобів його досягнення. Це також вимагає загальної (широкої) та довготривалої перспективи щодо потреб тривалого (стабільного) людського розвитку та засобів, як можна досягти цих потреб. Це може реалізуватись виключно на основі розуміння історичних, культурних та соціальних контекстів певного суспільства чи спільноти); г) рівність та врахування інтересів (добробут суспільства залежить від забезпечення відчуття врахування інтересів кожного члена суспільства у ньому. Також має бути забезпечено відчуття не відірваності від основної маси суспільства. Це вимагає аби всі групи, в тому числі найбільш незахищені, мали можливість вдосконалювати та підтримувати свій добробут); д) ефективність та результативність (всі процедури та інституції створюють результат, що задовольняє потреби суспільства, раціонально використовуючи надані ресурси); е) відповідальність (підзвітність) (відповідальність (підзвітність) є ключовою умовою реалізації інспекційних повноважень. Не лише урядові інституції, а й приватний сектор і організації громадянського суспільства мають бути відповідальними (підзвітними) громадськості та їх інституалізованим представництвам. Відповідальність (підзвітність) не може бути впроваджено без прозорості та принципу верховенства права).

Останню групу принципів діяльності Держархбудінспекції України становлять принципи споживчої безпеки у сфері містобудівельної діяльності. Так, А. Г. Кравченко досліджуючи принципи забезпечення прав споживачів, доводить, що останні повинні складати підґрунтя для визначення та формування нової концептуальної моделі взаємовідносин споживачів та відповідних суб'єктів в сфері споживання [81, с. 36].

У свою чергу, А. Г. Кравченко до такого роду принципів відносить, по-перше, принцип безпеки товарів та послуг для життя та здоров'я споживачів, по-друге, принцип пріоритетності забезпечення прав споживачів при визначенні політики держави в сфері споживання, по-третє, принцип збалансованості інтересів держави, виробників продукції та суб'єктів надання послуг з інтересами споживачів, по-четверте, принцип належної інформаційної забезпеченості споживачів щодо якості товарів чи послуг та наявності чинників, що можуть негативно впливати на здоров'я людини, по-п'яте, принцип оперативності реагування на факти порушення прав споживачів, як з боку суб'єктів, що здійснюють торгову діяльність або діяльність з надання послуг, а також суб'єктів, уповноважених здійснювати контроль у сфері забезпечення прав споживачів, по-шосте, принцип надання споживачам максимальних можливостей щодо реалізації своїх прав та законних інтересів, по-сьоме, принцип невідворотності юридичної відповідальності за порушення прав споживачів, по-восьме, принцип неухильної реалізації відповідних правових презумпцій, що можуть реалізовуватися в сфері забезпечення прав споживачів [81, с. 41].

Ми підтримаємо позицію А. Г. Кравченко, що реалізація принципу безпеки товарів та послуг для життя та здоров'я споживачів є найбільш важливим. і це обумовлено тією обставиною, що саме поняття безпеки товарів та послуг є первинним для забезпечення прав та інтересів споживачів, саме безпека товарів та послуг повинна лежати в основі інтересів споживача [81, с. 42]. Отже, це поняття не тільки є головним для людей в сфері споживання і обумовлює їх належну життєдіяльність, а й виступає пріоритетним для держави, оскільки саме її існування прямо залежить від здоров'я нації.

Таким чином, враховуючи викладене, основними принципами споживчої безпеки у сфері містобудівельної діяльності повинно, на нашу думку, бути: 1) пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими публічними та приватними інтресами; 2) дотримання високих стандартів споживання українськими громадянами; 3) постійне підвищення показників якості життя споживачів; 4) збереження здоров'я населення; 5) дотримання в умовах ринкової економіки (в межах можливого) принципів соціальної справедливості; 6) високі етичні норми взаємовідносин між суб'єктами та об'єктами споживчої політики; 7) відповідальність у ставленні до споживача, що, передусім, означає дотримання основних прав споживачів, які визначені відповідними міжнародними документами, Конституцією України, законодавчими та підзаконними актами, що є чинними; 8) чесність у стосунках між виробниками (продавцями) та споживачами; 9) висока якість товарів та послуг; 10) достатній рівень поінформованості всіх учасників процесу споживання тощо.

Враховуючи, що основні принципи діяльності Держархбудінспекції не закріплену у відповідному нормативно-правовому акті, що регламентує її діяльність, постає необхідним внесення відповідних змін до постанови Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» [125], де повинні бути закріпленні хоча б загальні, базові принципи її діяльності.

Отже, під принципами діяльності Держархбудінспекції України слід розуміти базові ідеї, положення, обумовлені метою і завданнями Держархбудінспекції України які стосуються всіх напрямків її діяльності, визначають організаційні основи побудови системи та умови її функціонування, правові і моральні норми поведінки посадових осіб у ході реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Варто зазначити, що система суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування має певні особливості, а саме: 1) система є складною і розгалуженою; 2) здійснюється широким колом суб'єктів, система яких не отримала чіткого законодавчого визначення; 3) повноваження суб'єктів у досліджуємій сфері можна об'єднати у дві групи: 1) загальні та 2) спеціальні; 4) суб'єкти контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування не входять до організаційно-штатної структури органів, які перевіряються.

Норми, які визначають повноваження суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, є матеріально-правовою основою цієї діяльності. Норми, які визначають безпосередньо процедури здійснення контрольно-наглядової діяльності відповідними суб'єктами, а також участі останніх у процесі розгляду справ щодо порушень законодавства у сфері містобудування, утворюють процесуально-правову основу зазначеної діяльності.

1.4. Адміністративно-правовий статус Державної архітектурно-будівельної інспекції України

В умовах динамічних змін, що відбуваються в економічних відносинах, розвитком нових форм господарювання та власності, нагальною є потреба в дослідженні статусу інспекції, яка здійснює заходи спрямовані на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

За таких умов виникає потреба в дослідженні сутності, особливостей та структури адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України, характеристиці кожної з його складових, їх взаємозв'язку і розробці на цій основі пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення правового регулювання відносин у сфері містобудування.

Науково-теоретичним підґрунтям дослідження адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України становлять наукові праці вітчизняних і зарубіжних фахівців з адміністративного права та процесу, теорії держави і права, конституційного права, інших галузевих правових наук, зокрема: В. Б. Авер'янова, О. П. Альохіна, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, А. С. Васильєва, Т. О. Гуржія, С. В. Ківалова, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, Ю. М. Козлова, О. В. Кузьменко, Ю. А. Тихомирова, М. М. Тищенка та ін.

Останнім часом було захищено ряд дисертаційних досліджень присвячених з'ясуванню адміністративно-правового статусу різного рівня органів виконавчої влади, і враховуючи достатню кількість наукових праць із зазначеної проблематики, вважаємо за доцільне проаналізувати зміст деяких робіт з метою виокремлення структурних елементів адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України та надати його поняття, тому як діяльність останньої в сучасних наукових дослідженнях з адміністративного права вивчена фрагментарно.

Так, О. П. Коренєв адміністративно-правовий статус органу виконавчої влади визначає його конкретним призначенням, місцем і роллю в системі управління. При цьому загальними рисами правового становища органу виконавчої влади є: 1) підзаконний характер діяльності органу виконавчої влади; 2) наділення його правом видавати підзаконні юридичні акти; 3) підзвітність і підконтрольність нижчестоящих органів вищестоящим в тій або іншій системі управління, обов'язковість розпоряджень вищестоящих органів для нижчестоящих; 4) оперативна самостійність органу в межах його компетенції [76, с. 83]. На думку Ю. П. Битяка, кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави, має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує йому досягнення мети виконавчо-розпорядчої діяльності. При цьому правовий статус виражається в їх компетенції - предметах відання, правах, обов'язках, територіальних межах діяльності кожного окремого органу [4, с. 59].

Т. О. Коломоєць зазначає, що органи виконавчої влади - це організації, які є частиною державного апарату, мають певну компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, утворюються в порядку, встановленому законом або іншими нормативно-правовими актами, володіють певними методами роботи, наділені повноваженнями виступати за дорученням держави й покликані в порядку виконавчої діяльності здійснювати адміністративно-правове регулювання економічної, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності держави [67, с. 80-81].

На думку Л. А. Князька зміст адміністративно-правового статусу органів виконавчої влади у сфері соціального захисту складає комплекс їх прав і обов'язків, закріплених нормами адміністративного права, а також гарантії захисту цих прав і обов'язків [58, с. 9].