Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Таким чином, надамо узагальнене визначення «інспекції» - це самостійний, спеціалізований орган публічної адміністрації, який створюється з метою реалізації публічної функції у сфері державного контролю за додержанням законодавства у певній сфері діяльності держави, яка спрямована на перевірку дотримання вимог законодавства фізичними та юридичними особами публічного та приватного права з метою захисту публічного інтересу. Враховуючи вищенаведене, спробуємо надати визначення діяльності, що здійснюється інспекціями.

На думку В. П. Тимощука, інспекційна діяльність держави, займає надзвичайно значний обсяг у контрольній функції держави загалом та є особливо чутливою для громадян і бізнесу, потребує системного та наукового обґрунтування. І тут одним із правових шляхів є ухвалення загального адміністративно-процедурного закону, який би захистив права особи у відносинах зокрема з контрольними (інспекційними) органами [184]. В чинному законодавстві інспекційна діяльність визначається як - комплекс дій і заходів по організації і проведенню інспекцій, а також контролю виконання наданих приписів і яка спрямована на забезпечення захисту персоналу населення та навколишнього природного середовища від негативного впливу іонізуючого випромінювання і радіоактивного забруднення, спричинених практичною діяльністю установок, об'єктів [129]. В міжнародному стандарті зазначено, що інспектування може охоплювати всі життєві цикли об'єктів, зокрема проектування. Зазвичай така робота вимагає професійного оцінювання для визначення прийнятності відповідного до загальних вимог, і саме з цих причин, орган з інспектування повинен мати необхідну компетентність для виконання свого завдання [107].

Отже, інспекційна діяльність - це сукупність юридично значимих процедур, здійснюваних самостійним, спеціалізованим органом публічної адміністрації, щодо перевірки відповідності фактичного стану вимогам законодавства з метою забезпечення інтересів людини, громадянина, держави та суспільства в цілому.

Враховуючи викладене слід констатувати, що сутність контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування полягає у визначенні порядку здійснення спостереження і перевірки відповідності виконання і додержання підконтрольними суб'єктами правових розпоряджень та припинення правопорушень певними організаційно-правовими засобами.

Особливість контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування полягає у тому, що, з одного боку, вона повинна бути ефективною, тобто передбачати такий порядок, за якого можна було б дізнатися про реальний стан справ на підконтрольному об'єкті, з іншого - передбачати охорону та захист прав осіб, яких перевіряють.

Крім того, адміністративно-правові відносини у сфері містобудування становлять: а) прогнозування розвитку населених пунктів і територій; б) планування; в) забудова та інше використання територій; г) проектування; д) будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів; е) реконструкція історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища; є) реставрація та реабілітація об'єктів культурної спадщини, ж) створення інженерної інфраструктури; з) створення транспортної інфраструктури.

1.2. Правове регулювання відносин у сфері містобудування

Динамічний вимір правового регулювання передбачає аналіз змін самого правового регулювання, тих норм, які лежать в його основі чи визначають його характер, у результаті чого зміни суспільних відносин, їх трансформації спричиняють відповідні зміни в самій системі національного законодавства, а отже й в правовому регулюванні в цілому [14, с. 6].

Правове регулювання охоплює різні сторони суспільного життя, а юридичної форми набувають основні і найважливіші види суспільних відносин у різних сферах людської діяльності, які потребують не просто законодавчої форми, а її змістовної правової наповненості. У цьому плані спеціальні юридичні знання про особливості та прояви права, правового регулювання та забезпечення, що досягаються правознавством, дозволяють свідомо і точніше розібратися у тих соціальних процесах, які піддаються юридичному впливу з боку держави і вимагають свого юридичного впорядкування з одночасним наповненням його правовим змістом [209, с. 32].

Виходячи із зазначеного розуміння правового регулювання, необхідно, перш за все, уточнити, які саме суспільні відносини виступають у даному випадку предметом правового регулювання.

Вважаємо, що ці суспільні відносини можна розділити на кілька груп. До першої з них доцільно віднести відносини, що складаються безпосередньо усередині діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України як головного суб'єкта контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, яка забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; до другої - відносини, що складаються між Держархбудінспекцією України та суб'єктами містобудування з питань реалізації державної політики у відповідній сфері.

Отже, правове регулювання відносин у сфері містобудування слід розглядати з позиції врегулювання суспільних відносин, а саме: внутрішньої та зовнішньої діяльності.

Таким чином, право є і засобом, і основним інструментом управління соціальними об'єктами, і одночасно регулятором управлінської діяльності. Якщо говорити про діяльність Держархбудінспекції України, то її діяльність здійснюється на основі правових норм, які є загальнообов'язковими правилами поведінки, встановленими державою. Управлінські відносини регулюються сукупністю соціальних норм, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток систем відповідно до умов їх існування. Усі норми мають однакову кінцеву мету, але їх зміст, порядок встановлення і впливу на процеси управлінської діяльності, сфера дії і механізм поширення в системі різні.

Отже, право є важливим засобом, знаряддям, інструментом інспекційних повноважень Держархбудінспекції України. Врахування цих методологічних положень дозволяє зробити висновок, що діяльність Держархбудінспекції України має правовий характер, оскільки нормативно-правовими актами визначено: а) інспекційні повноваження посадових осіб Держархбудінспекції України щодо реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; б) зв'язки між суб'єктами та об'єктами інспекційної діяльності; в) гарантії здійснення інспекційної діяльності; г) систему заходів адміністративного примусу в інтересах забезпечення ефективної реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; д) форми, види та напрямки інспекційної діяльності Держархбудінспекції України; е) порядок взаємодії та координації суб'єктів інспекційної діяльності; є) відповідальність посадових осіб Держархбудінспекції України за порушення вимог законності під час здійснення свої повноважень.

В науковій юридичній літературі термін «правове регулювання» не дістав однозначного трактування, тому під правовим регулюванням здебільшого розуміють: процес впливу держави на суспільні відносини за допомогою юридичних норм (норм права) [180, с. 41-42]; юридичний вплив на суспільні відносини, який здійснюється за допомогою норм права і усієї сукупності правових засобів [7, с. 53]; встановлення правових норм та підпорядкування останнім відповідних суспільних відносин шляхом спрямування поведінки їх учасників [65, с. 12-13]; вплив права на суспільні відносини за допомогою певних юридичних засобів, насамперед норм права [47, с. 223]; інформаційний, ціннісно-мотиваційний і безпосередньо регулюючий вплив на суспільні відносини в межах певного простору, часу та кола осіб [152, с. 414] тощо.

Виходячи із зазначених дефініцій, можна зробити проміжний висновок, що правове регулювання - це правовий вплив держави на суспільні відносини. Як вірно наголошує Х. П. Ярмакі, визначаючи правове регулювання через категорію правового впливу, слід підкреслити, що останній - це досить широке поняття, яке характеризує право в дії, всі напрямки та форми впливу права на суспільне життя, в тому числі і на функціонування права як духовного фактору. Відтак, правовий вплив - це дія права на широке коло суспільних відносин, свідомість і поведінку людей за допомогою неправових (психологічних, ідеологічних та ін.) механізмів [209, с. 33-34].

Слушним також є визначення надане Р. С. Мельником, який під правовим регулюванням діяльності державних органів щодо застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, розуміє комплекс юридичних засобів, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки відповідних органів в зазначеній сфері, а також порядок їх реалізації [96]. Тобто, основними елементами, які складають нормативну основу, сутність системи правового регулювання, є, в першу чергу, норми права, тобто формально-обов'язкові правила поведінки, які мають загальний характер, встановлюються або санкціонуються державою і забезпечуються її організаційною, виховною та примусовою діяльністю [120, с.60].

Норми права традиційно розглядаються як загальнообов'язкові, формально-визначені правила поведінки, які визнаються та забезпечуються державою і визначають права та обов'язки учасників суспільних відносин [102, с. 147]. Норми права містяться, головним чином, в нормативно-правових актах - офіційних документах органів державної законодавчої, виконавчої або судової влади правотворчого характеру. Норми права становлять продукт творчої діяльності, внаслідок чого не тільки відображається об'єктивна реальність, але й формуються ідеї про її доцільну зміну. Вони створюють умови для відслідковування процесу перебігу подій у відповідних сферах життя суспільства і являють собою об'єктивну, самостійну категорію в системі соціальних норм. Їм властиві і характерні структурні ознаки, які, насамперед, залежать від сутності адміністративного права, частиною якого вони є. Властива нормам і певна юридична своєрідність, зумовлена цілями та сферою застосування [209, с. 34].

З приводу розуміння правого регулювання, слід вказати позицію Є. В. Петрова, який досліджуючи феноменологію адміністративно-господарського права України доводить, що відповідно до змін підходів до праворозуміння, система джерел адміністративно-господарського права складається наступним чином: першим елементом є міжнародні угоди (договори), ті міжнародно-правові акти, ратифіковані Верховною Радою України, які відповідно до ст. 9 Конституції України, є частиною національного законодавства. Наступним рівнем джерел адміністративно-господарського права є норми, які сконцентровані у межах права Європейського Союзу. Підставою для цього висновку послужив ретельний аналіз норм права Європейського Союзу та Розділу V Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України та Європейського Союзу». Наступним рівнем джерел адміністративно-господарського права визначено національне право, у змісті якого запропоновано виділяти писані та неписані норми права. Перші - це норми, зосереджені у Конституції України; законах; державних програмах, державних планах, підзаконних нормативних актах. До неписаних норм права відносяться належать ті, які зосереджено у звичаях (звичаєве право) та судових рішеннях (судове право) [111, с. 11]. Є. В. Петров наголошує, що звичай стає джерелом тільки у чітко визначених випадках та у межах дії принципу верховенства права. В той же час, при включенні судового права до джерел адміністративно-господарського права мова йде не про судовий прецедент, в основу якого покладено вирішення лише однієї справи, а про абстрактні правила, які склалися за час тривалої судової практики. Формувати судове право, яке є джерелом адміністративно-господарського права, можуть Конституційний Суд України, Вищий адміністративний суд України, місцеві адміністративні суди, Європейський Суд з прав людини [111, с. 11].

Як зазначає О.А. Моргунов, досліджуючи сучасне уявленням про джерела адміністративного права та їх систему, не можна не згадати також і про те, що до останніх доволі часто не зараховуються рішення (роз'яснення) вищих органів судової влади України, представлених Конституційним Судом України, Верховним Судом України та вищими спеціалізованими судами України. Такий підхід, на погляд О.А. Моргунова, пов'язаний з тим, що тривалий час теза, що судовий прецедент не є джерелом права в Україні, вважалася практично беззаперечною [100, с. 54]. Водночас, згідно з Кодексом адміністративного судочинства, суд при вирішенні справи застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (ч. 2 ст. 8) [60]. При цьому одним із пріоритетних завдань судів загальної юрисдикції ще на початку 2005 р. було проголошено узгодження судових рішень з нормами Конвенції, рішеннями Європейського Суду з прав людини та іншими міжнародними угодами, ратифікованими Україною [149, с. 14-17]. Тобто суди мають застосовувати у своїх рішеннях не лише норми Конвенції, а й рішення Європейського Суду з прав людини, в яких надано тлумачення Конвенції. Зрозуміло, що така еволюція уявлень про джерела права і впровадження в теорію та практику правозастосування України певних елементів доктрини прецеденту є неможливою без перегляду суто позитивістського підходу до поняття «джерело права», за яким, зокрема, категорія «система джерел права» заміщається категорією «система законодавства» [75, с. 20].

Отже, нині безумовно склалися усі передумови для того, щоб розглядати судову практику [92, с. 100] як джерело права взагалі та джерелом адміністративного права, зокрема. Проте тут варто застерегти, що далеко не усі судові рішення можуть бути віднесені до джерел права. Такими не можуть виступати рішення судів, прийняті за результатами розгляду окремих справ, адже вони цілком і повністю є, так би мовити, індивідуальними, оскільки стосуються конкретної особи і конкретних правовідносин. З огляду на це, В. І. Цоклан та В. Л. Федоренко вважають, що рішення Вищого адміністративного суду та Верховного Суду України, а також окремі рішення Пленумів Верховного Суду України можна відносити до джерел права за умови, що: вони містять норми-приписи, які безпосередньо впливають на регулювання суспільних відносин, котрі виступають предметом відповідної галузі права; дія цих рішень поширюється на значне коло суб'єктів відповідних галузевих правовідносин; чітко відстежується причино-наслідкові (детермінічні) зв'язки між волевиявленням суду та змінами в поведінці або діяльності суб'єктів, для яких рішення суду має відповідне значення [200, с. 145].

У межах розмови про судовий прецедент не можна не згадати також і про звичаєве право, яке також часто визнається джерелом права [206, с. 33]. Принагідно відзначимо, що якщо раніше, особливо за радянських часів [204, с. 23-33; 66, с. 19-25], це розглядалося виключно з теоретичних позицій, то останнім часом доволі активно закріплюється на нормативному рівні. Цілком очевидно, що загальноприйняте в українській науці розуміння джерел адміністративного права потребує свого ґрунтовного переосмислення. Зазначений крок є вкрай необхідним, оскільки без цього неможливим є ані розширення переліку джерел адміністративного права, ані узгодження теорії адміністративного права з потребами правозастосування [100, с. 56].

З цього приводу О. А. Моргунов пропонує, під джерелами адміністративного права розуміти формалізовані (нормативні акти, міжнародні договори) та неформалізовані (судове рішення, звичаєве право тощо) способи закріплення та виявлення норм адміністративного права [100, с. 56].

У зв'язку із зазначеним, можна констатувати, що звичайно, більшість норм права має формально визначений характер, однак це не може бути підставою для виключення можливості регулювання суспільних відносин і за допомогою інших інструментів. Можливо навіть, що правовий звичай або норма моралі взагалі не будуть використаними, як то для регулювання деяких суспільних відносин, проте допустимість цього факту, на наш погляд, сприяє розширенню змісту, в даному випадку, адміністративного права та максимально наближає його до дійсних потреб суспільства, перешкоджає розвитку останнього в напрямку, бажаному лише для держави.

На підтвердження вищесказаному, слід зазначити, що діяльність учасників правовідносин включає безліч стадій, етапів, складових, які не можливо в кожному конкретному випадку в залежності від тих чи інших об'єктивних або суб'єктивних обставин передбачити, а також надати їм правову регламентацію. Як правило, правову регламентацію мають дії пов'язанні з початком та отриманням результату, але як показує практика, саме під час безпосередньої реалізації виникають ситуації, які потребують свого регулювання. В таких випадках, на допомогу приходять норми моралі, традицій, звичаїв тощо. Найбільш дієві із цих регуляторів в подальшому можуть бути трансформовані в юридичні норми тощо.

Отже, підтримуючи вищезазначену позицію вчених, слід говорити, що відносини у сфері містобудування можуть бути урегульована як формалізованими, так і неформалізовані правовими нормами. Якщо говорити про правове регулювання діяльності Держархбудінспекції України в процесі реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, умовно охоплює два напрямки: зовнішній та внутрішній.

Якщо говорити про зовнішній напрямок правового регулювання діяльності Держархбудінспекції України, то він у свою чергу поділяється на дві групи: 1) правове регулювання здійснення окремих інспекційних повноважень (правове регулювання здійснення контрольної та наглядової діяльності; правове регулювання застосування заходів адміністративного примусу; правове регулювання притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності); 2) правове регулювання в залежності від об'єкта інспекційних повноважень (ринковий нагляд; додержання державних стандартів і правил, будівельних норм; надання послуг тощо).

У свою чергу, внутрішній напрямок становить відомча нормативна база, яка розроблена в системі Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства та безпосередньо Держархбудінспекції України.

З огляду на викладене, можна зробити висновок, що під правовим регулюванням відносин у сфері містобудування, слід розуміти комплекс правових засобів і норм, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки органів публічної адміністрації у сфері містобудування, а також порядок їх реалізації.

Правове регулювання відносин у сфері містобудування забезпечується значною кількістю нормативних актів, які відрізняються один від одного за багатьма ознаками - назвою, юридичною силою, порядком прийняття, набранням чинності тощо. Система нормативно-правового регулювання відносин у сфері містобудування становить сукупність законів та підзаконних нормативних актів, які спрямовані на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

Отже, нормативно-правові акти, які регулюють відносини у сфері містобудування, можна виокремити у певні взаємопов'язані групи, які мають різну юридичну силу закону.

Центральне місце серед усіх нормативно-правових актів України посідає Конституція [74], яка є основним документом держави. Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії (ст. 8 Конституції України). Основний Закон держави гарантує суверенітет України, її територіальну цілісність, права і свободи людини і громадянина, неприпустимість їх скасування або звуження змісту та обсягу, забезпечення правового порядку в Україні, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 2, 19, 21, 22). Відповідно ст. 3 Конституції України - людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

У свою чергу, ст. 47 Конституції України закріплено, що кожен має право на житло. Держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону. Ніхто не може бути примусово позбавлений житла інакше як на підставі закону за рішенням суду. Крім того, ч. 2 та 3 ст. 42 Конституції України закріплено, що держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом.

Крім того, держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів. На нашу думку, означені положення створюють сприятливі умови та закладають фундамент для розвитку спеціалізованого законодавства у сфері містобудування.

Правову основу врегулювання відносин у сфері містобудування становлять також міжнародні правові акти, ратифіковані у встановленому порядку. Конституція України (ст. 9) проголошує, що Україна визнає пріоритет загальнолюдських цінностей, поважає загальновизнані принципи міжнародного права. Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України і є обов'язковими для виконання державними органами, юридичними і фізичними особами. Це правило знайшло відображення також в Законі України «Про міжнародні договори України» [138].

Так, з метою врегулювання відносин у сфері містобудування варто вказати міжнародний документ від 01.01.2012 «Тлумачення КТМФЗ 15. Угоди про будівництво об'єктів нерухомості» [190], яким регламентовано, що суб'єкти господарювання, які працюють в сфері нерухомості і займаються безпосередньо або через субпідрядників будівництвом об'єктів нерухомості, можуть укладати угоди з одним чи з декількома покупцями до завершення будівництва. Будівництво може здійснюватися на земельній ділянці, що перебуває у власності покупця, або ж була орендована ним до початку будівництва.

Рішенням Економічної ради Співдружності Незалежних Держав про діяльність Міжурядової ради по співробітництву в будівельній діяльності від 30.03.2007 врегульовані питання щодо співробітництва в будівельній діяльності, під якою розуміється виконання інженерних вишукувань у будівництві, проектних робіт, включаючи розробку містобудівної документації, архітектурна діяльність і виконання будівельно-монтажних робіт, а також виробництво будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, виготовлення будівельних і дорожніх машин і різної будівельної техніки в інтересах учасників співдружності [162]

Наступною групою в ієрархії нормативно-правових актів, які є основою правового регулювання відносин у сфері містобудування є закон, тобто нормативно-правовий акт представницького вищого органу державної влади, який регулює найважливіші питання суспільного життя, встановлює права і обов'язки громадян, має вищу юридичну чинність і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури [173, с. 343].

Наразі основними нормативно-правовими актами, що регулюють відносини у сфері містобудування та питання здійснення контрольно-наглядової діяльності у зазначеній сфері є Закони України «Про основи містобудування» [143], «Про регулювання містобудівної діяльності» [148], «Про архітектурну діяльність» [122], «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

В той же час, виходячи з необхідності децентралізації системи державного управління та передачі максимальної кількості функцій і повноважень із загальнодержавного на місцевий рівень, існує потреба у реформуванні діючої на сьогодні системи державного архітектурно-будівельного контролю та відносин у сфері містобудування. У зв'язку з цим потребує вирішення питання щодо максимального наближення послуг з отримання дозвільних документів до суб'єктів господарювання, встановлення механізму контролю за сплатою замовниками будівництва коштів пайової участі у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населених пунктів, скорочення дозвільних і погоджувальних процедур тощо.

З метою удосконалення містобудівної діяльності, спрощення дозвільних та погоджувальних процедур у будівництві та удосконалення системи державного архітектурно-будівельного контролю і нагляду вважаємо необхідним внести зміни до деяких законодавчих актів, які передбачають:

по-перше, надання (отримання, реєстрацію) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів: а) виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів, розташованих на території населених пунктів; б) структурними підрозділами районних державних адміністрацій з питань державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів, розташованих за межами населених пунктів; в) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю через Головних інспекторів будівельного нагляду - щодо об'єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних одиниць. При цьому реалізація зазначеного повинна забезпечувати певну свободу розсуду, можливість обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке орган влади вважає найкращим за даних обставин, створення органів державного архітектурно-будівельного контролю виходячи з можливостей та потреб відповідних регіонів;

по-друге, удосконалення системи державного нагляду за прийняттям рішень у сфері містобудування та здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю, механізми оскарження замовником таких рішень;

по-третє, удосконалення процедури подання декларації про виконання підготовчих та будівельних робіт шляхом установлення вичерпного переліку підстав для її повернення;

по-четверте, виключення необхідності інформування замовниками місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування про отримані документи на початок будівництва та про прийняття в експлуатацію об'єктів та скасування відповідальності за неподання такої інформації тощо.

Враховуючи викладене постає необхідним внесення відповідних змін до норм діючого законодавства, а саме:

1) У Законі України «Про основи містобудування» [143]

1) абз. 11 ч. 1 ст. 10 викласти в такій редакції:

«надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».»;

2) у статті 13:

ч. 1 доповнити абзацом такого змісту:

«надання (отримання, реєстрації) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».»;

абзац десятий частини другої виключити;

3) абз. 6 ч. 1 ст. 14 викласти в такій редакції:

«надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»”.».

2) У ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [139]:

1) у пункті «б» підпункт 1 викласти в такій редакції:

«1) надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»;»;

2) доповнити пункт підпунктом 7 такого змісту:

«7) здійснення державного контролю за діяльністю забудовників, пов'язаною із залученням коштів фізичних та юридичних осіб.».

3 У Законі України «Про місцеві державні адміністрації» [140]

1) статтю 16 доповнити пунктом 17 такого змісту:

«17) додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».»;

2) статтю 20 доповнити пунктами такого змісту:

«надає (отримує, реєструє) документи, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, та приймає в експлуатацію закінчені будівництвом об'єкти у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

4) У Законі України «Про архітектурну діяльність» [122]:

а) ст. 9 доповнити частиною такого змісту:

«Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури, веде єдиний реєстр суб'єктів господарювання, що виконують будівельні роботи, який формується на підставі інформації, поданої такими суб'єктами.»;

б) ч. 2 ст. 10 замінити двома частинами такого змісту:

«Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності».

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі та уповноважених ними осіб.»;

в) частину третю статті 17 викласти в такій редакції:

«Органом ліцензування є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.».

5) У Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» [148]:

доповнити ст. 6 ч. 2 та 3 такого змісту:

«2. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність».

3. До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю;

структурні підрозділи районних державних адміністрацій з питань державного архітектурно-будівельного контролю;

виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, державний архітектурно-будівельний контроль та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів здійснюються:

виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів, розташованих на території населених пунктів;

структурними підрозділами районних державних адміністрацій з питань державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів, розташованих за межами населених пунктів;

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об'єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних одиниць».

Не можна не назвати також Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [144], оскільки ним врегульовано правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Отже, законами України регулюються найбільш значимі та принципові суспільні відносини, які виникають у сфері містобудування.

Серед актів Президента України, які стосуються регламентації відносин у сфері містобудування, слід відмітити Указ Президента України від 09.12.2010 № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [142], відповідно до якого була створена Державна архітектурно-будівельна інспекція України, а відповідно до Указу Президента України від 08.04.2011 р. № 439/2011 [145] було затверджено положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, місія останньої полягала у реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та контролю у сфері житлово-комунального господарства.

В той же час, з метою підвищення ефективності функціонування політичної системи в Україні та вдосконалення механізму здійснення державної влади, розподілу повноважень між Президентом України та органами державної влади, забезпечення балансу між гілками влади, ефективної співпраці парламенту та Уряду, їх взаємної відповідальності за здійснення державної політики було прийнято Закон України від 21.02.2014 № 742-VII «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» [123], яким було внесено доповнення пунктами 9-1 і 9-2 ст. 116 Конституції України.

У зв'язку із зазначеним вважаємо, є необхідним прийняти Указ Президента про скасування відповідного акту Президента України у відповідності до вимог ст. 106 Конституції України.

З метою вдосконалення технічного регулювання та реалізації споживчої політики відповідно до вимог Світової організації торгівлі та Європейського Союзу, сприяння сталому зростанню економіки, створення більш сприятливих умов для розвитку підприємництва, добросовісної конкуренції, поліпшення захисту життя, здоров'я людей, навколишнього середовища, прав споживачів, усунення технічних бар'єрів у торгівлі, було прийнято Указ Президента України від 13.07.2005 № 1105/2005 [135], яким виокремлено заходи щодо вдосконалення діяльності у сфері технічного регулювання та споживчої політики в державі.

Наступну групу нормативно-правових актів, які регламентують відносини у сфері містобудування утворюють постанови Уряду та його розпорядження, у разі якщо останні містять норми права. Серед них слід назвати постанову Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» [125]; від 06.04.95 № 244 «Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» [130]; від 05.12.2007 № 1396 «Порядок ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури» [137]; від 13.04.2011 № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» [41]; від 23.05.2011 № 554 «Деякі питання професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури» [42]; від 25.05.2011 № 548 «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації» [132]; від 25.05.2011 № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» [131]; від 13.04.2011 № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» [113] тощо.

Оскільки діяльність Держархбудінспекції України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, то особливого правового регулювання діяльності інспекції мають накази Мінрегіону України, серед яких: «Про затвердження Порядку особистого прийому громадян у Державній архітектурно-будівельній інспекції України» від 16.12.2013 № 587; «Про затвердження Порядку прийняття в експлуатацію індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, прибудов до них, громадських будинків та будівель і споруд сільськогосподарського призначення I та II категорій складності, які збудовані без дозволу на виконання будівельних робіт, і проведення технічного обстеження їх будівельних конструкцій та інженерних мереж» від 19.03.2013 № 95; «Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» від 15.05.2012 № 240; «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури» від 27.01.2009 № 47; «Про затвердження Порядку розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту» від 02.06.2011 № 64; «Про затвердження Порядку ведення єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів» від 24.06.2011 № 92; «Про затвердження Типового положення про архітектурно-містобудівні ради» від 07.07.2011 № 108; «Про затвердження Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст» від 07.07.2011 № 109 тощо..

Важливим джерелом правового регулювання відносин у сфері містобудування, на наш погляд, є і правовий звичай, санкціонований державою, який набуває внаслідок цього загальнообов'язкового значення [173, c.63]. Серед останніх можна виділити такі звичаї, як змагальність, рівність.

Слід також звернути увагу і на судовий прецедент - джерело права, що виражене в об'єктивному рішенні органу держави, містить юридичне положення або дає тлумачення спірного питання, чи вирішує в певному розумінні не передбачене в законі питання, якому надається формальна обов'язковість при вирішенні всіх наступних аналогічних справ [108, c.157]. Це джерело права є характерним для англосаксонської правової системи, але воно деколи застосовується й в країнах романо-германської правової сім'ї, серед яких є Україна. Переважно мова йде про Європейський Суд з прав людини, рішення якого є обов'язковими для країн, які ратифікували Європейську Конвенцію з прав людини й основних свобод. Однак не лише рішення Європейського Суду з прав людини мають загальнообов'язкову силу на території нашої держави. Визнання Європейської Конвенції зумовлює появу правового прецеденту в правовій системі України, тобто має обов'язкову силу для українських судів [108, c.159].

Наразі в Україні діє велика кількість нормативних актів, які містять норми права, що регулюють суспільні відносини, які виникають між публічною адміністрацією та іншими суб'єктами у сфері містобудування, це положення Конституції України, міжнародні договори, закони України, а також підзаконні нормативні акти. Певна кількість норм адміністративного права зосереджена також і у неформалізованих джерелах права.

В межах даного підрозділу вважаємо за необхідне розглянути перспективне законодавство, яке спрямоване на врегулювання відносин у сфері містобудування.

Як зазначає І. М. Миронець одним з недоліків законодавства у сфері містобудування є те, що воно складається з підзаконних нормативно-правових актів, у той час, як законами регулюються порівняно незначна частина відносин, що виникають під час містобудівної діяльності. І. М. Миронець наголошує на тому, що прийняття Містобудівельного кодексу України буде позитивним кроком на шляху до становлення правової держави, що дозволить уникнути колізій законодавства та покликаний полегшити правозастосування у сфері містобудування [97, с. 44-45, 48].

І. О. Ізарова наголошує, що у світі зберігається тенденція створення або консолідації існуючих нормативно-правових актів в єдиний кодифікований акт, який регулює відносини у сфері містобудування. Це в свою чергу, зумовлює необхідність прийняття Містобудівельного кодексу України. Прийняття кодифікованого акту - основного законодавчого акту у сфері містобудування дасть змогу систематизувати та уніфікувати існуючи норми, що регулюють відносини у сфері містобудування [54, с. 359-360].

В наш час законодавець робив спроби прийняти Містобудівельний кодекс України, який би установлював загальні правові та організаційні засади провадження містобудівної діяльності в Україні, і був би спрямований на створення та підтримку повноцінного середовища життєдіяльності людини, на узгодження державних, громадських і приватних інтересів під час планування та забудови територій [155;154].

Ми погоджуємося із позицією вчених щодо необхідності прийняття єдиного кодифікованого акту в сфері містобудування, це дає можливість, по-перше, створити основний законодавчий акт вищої юридичної сили в сфері містобудування, що стане базою нормативно-правового регулювання відносин у цій сфері; по-друге, систематизувати та уніфікувати норми, що регулюють відносини у сфері містобудування [54, с. 358].

Аналіз практики організації міського планування в таких країнах, зокрема США та Великобританії, то слід відзначити постійні тенденції вдосконалення та пошуку найбільш ефективних методів та способів урегулювання сфери містобудування. Але основну увагу законодавці приділяють зонуванню земель; територіальному плануванню - довгостроковому та короткостроковому; особливостям здійснення будівництва у заповідних, рекреаційних зонах тощо, а також збереженню навколишнього середовища.

Нормативно-правовим актом, який регулює питання містобудування в Російській Федерації є Містобудівний кодекс РФ 2004 p. Він містить загальні положення, повноваження органів державної влади РФ, повноваження органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування; територіальне планування; містобудівне зонування; планування територій; архітектурно-будівельне проектування, будівництво, реконструкцію об'єктів капітального будівництва; інформаційне забезпечення містобудівної діяльності; відповідальність за порушення законодавства в цій сфері; а також особливості здійснення містобудівної діяльності в суб'єктах РФ - містах федерального значення Москві та Санкт-Петербурзі [37]. Така структура відображає цілісний та системний підхід до нормативно-правового забезпечення сфери містобудування в РФ.

Вважаємо, що структура Містобудівного кодексу України повинна відповідати сучасним вимогам та створювати надійну базу нормативно-правових актів, зокрема, включати норми про збереження і підтримання довкілля, збереження місцевої культури та традицій, ефективне використання природних ресурсів, розвиток інфраструктури міст та населених пунктів, активну участь місцевої спільноти як невід'ємні частини організації ефективного містобудування [54, с. 360].

Підсумовуючи, вищенаведене можна зробити висновок, що об'єктом правового регулювання відносин сфері містобудування є відносини з приводу: 1) надання дозвільних послуг у сфері містобудування 2) управління у сфері містобудування; 3) контрольно-наглядова діяльність у сфері містобудування; 4) притягнення до відповідальності за порушення у сфері містобудування.

Враховуючи, що під адміністративно-правове регулювання підпадає велике коло правовідносин, можна із впевненістю говорити про доцільність їх об'єднання в рамках окремої підгалузі особливої частини адміністративного права. На користь цього висновку доцільно навести позицію Р. С. Мельника, який зазначає про необхідність виділення у межах системи адміністративного права загального адміністративного права та особливого адміністративного права. До загального адміністративного права він пропонує віднести норми (у тому числі правові принципи), що діють у всіх сферах організації і функціонування публічної адміністрації. Воно об'єднує найбільш типове, загальне в правовому регулюванні зазначеної сфери. Особливе адміністративне право має будуватися, зважаючи на перелік обов'язків (функцій) публічної адміністрації. Порядок реалізації кожної з таких функцій, а відповідно регулювання відносин, що будуть виникати в цій сфері між публічною адміністрацією та приватними особами всередині публічної адміністрації, а також між останньою та іншими суб'єктами публічного права має здійснюватися за рахунок окремої підгалузі особливого адміністративного права [71, с. 327-328]. Отже, не вдаючись до наукової дискусії, вважаємо за доцільно наголосити про доцільність формування в рамках особливої частини адміністративного права окремої підгалузі - будівельного права, інститутом якого є містобудівельне право. Про доцільність існування такої галузі право наголошують російські вчені. Зокрема, І. М. Смоляр у праці «Градостроительное право. Теоретические основы» вперше в російській науці виділяє предмет, метод і структуру сучасного містобудівного права, його зв'язок із теорією містобудування і містобудівним плануванням [177]. Містобудівне право як окрему галузь права виділяють також О. П. Анісімов, Н. Г. Юшкова [12], С. О. Кузнецова [83] та багато інших науковців.Але слід наголосити на тому, що вчені розуміють останню як самостійну, комплексну галузь права. Не вдаючись до наукової дискусії з цієї проблематики, зазначимо, що ми не погоджуємось із цією позицією, оскільки вважаємо про можливість поділу права тільки на публічне та приватне.

Враховуючи мету та завдання дослідження, а також коло відносин, які є об'єктом адміністративно-правового регулювання, зазначимо, що відносини у сфері містобудування можна визнати окремим інститутом будівельного права, а інститутом якого є містобудівельне право

Крім того, системний погляд на роль права в регулюванні відносин у сфері містобудування дозволяє зробити висновок про те, що за допомогою правових норм здобувають юридичне закріплення: 1) системи повноважень органів публічної адміністрації щодо реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; 2) форми, методи та напрямки діяльності органів публічної адміністрації у зазначеній сфері; 3) предмет правового регулювання; 4) розподіл функцій між органами публічної адміністрації щодо реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

1.3. Система суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Поступовий розвиток України як правової, демократичної та європейської держави вимагає перегляду системи державного управління, його органів та відповідних функцій, які закріплені за ними. Існуюча система органів влади в більшості випадків була сформована ще за часів функціонування Радянського Союзу. Слід зазначити, що ми не будемо долучатися до плеяди науковців, які із шаленою завзятістю критикують зазначену систему, ми лише із еволюційної точки зору спробуємо визначити систему суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування в системі органів публічної влади.

Потреба в такому дослідженні пов'язана з викликами часу. Динамічний розвиток суспільних відносин у сфері містобудування, шалені темпи виробництва нових товарів, а також надання різного роду господарських послуг потребує відповідного правового регулювання і контролю з боку держави.

Слід зауважити, що проблеми, пов'язані із визначенням оптимальної системи органів публічної влади, формування та розвитку публічної адміністрації на теренах Української держави постійно перебувають у центрі уваги таких вчених, як: В. Б. Авер'янова, О. М. Бандурки, І. Б. Коліушка, Т. М. Кравцової, Р. С. Мельника, В. П. Тимощука та інших. Питання діяльності державних інспекцій та органів, що виконують контрольні функції органів публічної влади стали предметом наукового аналізу таких вчених як: О. Ф. Андрійко, О. А. Банчука, В. М. Гаращука, О. В. Джафарової, Д. С. Денисюка, А. Т. Комзюка, Н. В. Лебідь, О. М. Музичука, О. Ю. Піддубного, А. Й. Присяжнюка, О. П. Рябченко, В. С. Шестака, М. М. Тищенка та ін. Деякі аспекти захисту прав споживачів стали об'єктом дослідження таких науковців, як: Ю. Т. Добромислова, Н. М. Дочинець, А. Г. Кравченка, Л. Р. Левчук, Л. А. Микитенко, Ю. Ю. Рябченка, С. В. Семенка, Ю.В.Тищенко тощо.

Праці зазначених вчених покладені в основу формування підходу щодо визначення суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування в системі органів публічної влади.

Як зазначає І. О. Сквірський, надзвичайно актуальним завданням є вивільнення теорії адміністративного права від застарілих термінів та наповнення її категоріями, які мають відповідати не лише реаліям українського життя та практиці державотворення, але й законодавству Європейського Союзу як необхідній передумові європейської інтеграції нашої держави [175, с. 17].

Останнім часом усе більшої популярності, в тому числі серед академічних фахівців, набуває теорія публічної адміністрації. На нашу думку, це пов'язано з тим, що на сьогодні йде переосмислення ролі держави в реалізації та забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, що відповідно потребує створення нових органів публічної влади, а в деяких випадках оптимізація вже існуючих або перерозподіл функцій між деякими органами влади з метою усунення дублювання останніх.

На сьогодні на сторінках наукової літератури ведуться жваві дискусії щодо використання таких категорій як: «державне управління»; «публічне управління»; «публічне адміністрування». Розмірковуя та висловлюючи власне ставлення до цієї дискусії треба виходити з тих позицій, що сліпе не апробоване запозичення та введення в правовий всеобуч та законотворчу техніку категорій із законодавства Європейського Союзу вносить плутанину в правозастосовну діяльність. Слід зазначити, що перш ніж вводити в законотворчу техніку, певні категорії треба з наукової позиції обґрунтувати їх доцільність та відповідність розвитку правової системи нашої держави.