Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Варто зазначити, що причини правопорушень у сфері містобудування носять чисто об'єктивний характер і, як свідчить аналіз дослідження, найчастіше їх усунення не під силу не тільки правоохоронним органам, у тому числі Держархбудінспекції України, а й державі в цілому. А умовами, які сприяють вчиненню правопорушень у сфері містобудування, є ті факти реальної дійсності, які правопорушення не викликають, однак їх наявність може сприяти виникненню у людини наміру вчинити правопорушення.

Отже, мова повинна йти тільки про виявлення і аналіз тих причин, які сприяють вчиненню правопорушень у сфері містобудування, а не про їх усунення, оскільки їх виникнення і функціонування пов'язане з негативними явищами, які відбуваються у державі, і від них страждають не стільки окремі особи, скільки суспільство в цілому.

У зв'язку з цим, необхідно вказати на умови, що сприяють вчиненню правопорушень у сфері містобудування, а саме: 1) недосконалість нормативної бази, яка регламентує господарські процеси; 2) недостатній відомчий контроль; 3) недостатня ефективність роботи державних контролюючих органів; 4) недоліки в підборі, розстановці і вихованні кадрів; 5) недоліки в обліку, зберіганні і охороні товарно-матеріальних цінностей; 6) недостатньо ефективна робота внутрішніх охоронних структур підприємств; 7) недоліки технологічних процесів; 8) недостатньо ефективна робота інспекційних органів у профілактики правопорушень у сфері містобудування тощо [27, с. 62]. Наведений перелік носить загальний характер і вміщує тільки ті умови, на які Держархбудінспекція України здатна здійснити нейтралізуючий вплив, на відміну від умов, що підтверджені історичним етапом соціально-економічного розвитку суспільства.

Широке застосування в аспекті виявлення умов, які сприяють вчиненню правопорушень у сфері містобудування, має і економічний аналіз, що дозволяє на основі статистичних даних і оперативних матеріалів стосовно різних сторін виробничо-фінансової діяльності зазначити недоліки, які виступають як негативні умови. Вихідні дані для загальної профілактичної роботи можуть бути отримані і в процесі спостереження за певними категоріями суб'єктів містобудування, які здатні вчинити правопорушення (в цьому аспекті з'ясовуються умови, які вони мають намір при цьому використати).

Інформацію, яку отримують посадові особи Держархбудінспекції України, необхідно перевірити, ретельно проаналізувати і на цій основі встановити: 1) суть причин, що породжують правопорушення, і умови, які сприяють їх вчиненню; 2) конкретну ділянку об'єкта, що обслуговується, на якому вони існують; 3) зміст заходів з організації їх усунення.

Таким чином, Держархбудінспекція України в даній ситуації повинна: 1) вносити пропозиції, що забезпечують прийняття ефективних заходів компетентними суб'єктами; 2) надавати необхідну методичну допомогу в реалізації внесених пропозицій; 3) здійснювати контроль (оперативне спостереження) за усуненням виявлених умов, які сприяють вчиненню правопорушень у сфері містобудування.

Пропозиції, що вносяться, повинні базуватися на об'єктивній і ретельно перевіреній інформації, глибокому аналізі фактичних даних, бути конкретними, обґрунтованими і такими, що реально можуть бути виконані [37, с. 66-67].

Можна констатувати, що основним критерієм ефективності має бути нормалізація стану обстановки як на об'єктах містобудування, а також висока оцінка законослухняних громадян і суб'єктів містобудування відносно діяльності Держархбудінспекції України.

Слід погодитись з думкою А. Т. Комзюка, що нові критерії державотворення, пріоритет прав людини в суспільному житті, розвиток демократичних засад вимагають подальшого підвищення правосвідомості громадян, виховання у кожного почуття громадського обов'язку, дисципліни і організованості. Додержання правил співжиття в правовій державі здійснюється свідомо і добровільно, оскільки право втілює в собі волю народу, його норми є загальнообов'язковими, спираються на підтримку держави і громадської думки. Проте додержання встановлених правил, на жаль, ще не стало звичайним правилом поведінки для всіх членів суспільства. Деякі з них порушують встановлений правопорядок, чинне законодавство в галузях та сферах економіки, проти власності, у сфері інтелектуальної власності, у сфері земельних відносин і використання державного майна, запобігання незаконному використанню надр та інших природних ресурсів, легалізації незаконно отриманих майна і коштів. За цих умов держава змушена поряд із засобами переконання застосовувати і засоби примусу до осіб, що вчиняють правопорушення. Найчастіше для виконання покладених на завдань та функцій на органи публічної адміністрації, остання використовує примус, врегульований нормами адміністративного права, тобто адміністративний примус [72, с. 20].

Питання, пов'язані з визначенням переліку заходів адміністративного примусу, їх класифікацією та застосуванням заходів адміністративного примусу в діяльності органів виконавчої влади, висвітлено у дисертаційних дослідженнях О. М. Бандурки [18] та О. Є. Безсмертного [21]. Фундаментальним, повним дослідженням проблем та особливостей застосування заходів адміністративного примусу в діяльності органу публічної адміністрації є дисертаційне дослідження А. Т. Комзюка [71]. При цьому, систематизуючи заходи адміністративного примусу, А. Т. Комзюк вказує на одну із ознак заходів адміністративного примусу, яка проявляється у тому, що останні застосовуються з метою охорони правопорядку, тобто «попередження чи припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності (як правило, адміністративної)» [71, с.47].

Мета застосування заходів адміністративного примусу у діяльності Держархбудінспекції України не заперечує можливості їх реалізації з метою попередження чи припинення правопорушень у сфері містобудування та притягнення винних осіб за їх вчинення до юридичної відповідальності.

Аналіз ряду нормативно-правових актів, а саме: Законів України «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України», «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», що закріплюють повноваження Державної архітектурно-будівельної інспекції України, дає змогу визначити наступні примусові засоби, що направлені на протидію правопорушенням у сфері містобудування та застосовуються в адміністративному порядку: мати безперешкодний доступ на будівництво об'єктів і підприємства будівельної індустрії незалежно від форм власності; одержувати від замовників, проектних і будівельних організацій та підприємств будівельної індустрії необхідну для виконання покладених на них функцій нормативно-технічну, проектну та іншу документацію; зупиняти будівельні роботи, які не відповідають вимогам державних стандартів, норм і правил, затвердженим проектним рішенням або місцевим правилам забудови населених пунктів, здійснюються без дозволу на їх виконання, а так само виробництво і застосування у будівництві будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, виготовлених з порушенням державних стандартів; здійснювати в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, місцевих правил забудови населених пунктів, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції тощо; здійснювати вибіркові перевірки щодо: відповідності розміщення об'єктів, виконання будівельних робіт, виробництва будівельних матеріалів, виробів і конструкцій законодавству, державним стандартам, нормам і правилам, архітектурним вимогам, технічним умовам, затвердженим проектним рішенням, а також місцевим правилам забудови населених пунктів; своєчасності та якості виконання учасниками будівництва передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення необхідної виконавчої документації; наявності сертифікатів на будівельну продукцію; безплатно одержувати від замовників, будівельних організацій, підприємств, що виробляють будівельні матеріали, вироби і конструкції, звітні дані про введення в дію основних фондів, реалізацію готової продукції; проводити перевірку додержання встановленого порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; здійснювати у передбачених законодавством випадках контроль за дотриманням сторонами зобов'язань за договором підряду на виконання будівельних робіт; вносити замовникам пропозиції щодо припинення фінансування об'єктів будівництва на період до усунення виявлених у результаті здійснення архітектурно-будівельного контролю недоліків; вимагати у випадках, визначених законодавством, від замовників, підрядників, підприємств, що виготовляють будівельні матеріали, вироби і конструкції, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомок і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; одержувати від замовників, проектних та будівельних організацій і підприємств, що виготовляють будівельні матеріали, вироби і конструкції, письмові пояснення щодо причини допущення порушень тощо.

Стосовно визначення критеріїв класифікації вказаних засобів підтримаємо позицію, що лише використання одночасно кількох критеріїв дозволяє глибше з'ясувати сутність кожного заходу адміністративного примусу, визначити його місце в системі заходів адміністративного примусу взагалі. У систематизованому вигляді критерії, які можуть бути використані для класифікації заходів адміністративного примусу на групи, виділені І. О. Галаган та А.Т. Комзюком, а саме: спосіб забезпечення правопорядку; мета застосування; фактичні підстави застосування; правові наслідки застосування; процесуальні особливості здійснення [30, с. 92; 71, с. 42].

Для класифікації виділених нами адміністративно-примусових засобів, як уявляється, перелік критеріїв можна доповнити нормативною регламентацією застосування та суб'єктом застосування. Як зазначає А.Т. Комзюк, і його варто підтримати, за своїм значенням вищезазначені критерії нерівнозначні, але в сукупності дають підстави для чіткого відмежування різних заходів адміністративного примусу один від одного [71, с. 42].

Відповідно до критеріїв адміністративно-примусові засоби протидії правопорушенням у сфері містобудування можна розподілити на адміністративно-попереджувальні заходи протидії правопорушенням у сфері містобудування; заходи адміністративного припинення, що застосовуються з метою протидії правопорушенням у сфері містобудування, та заходи адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері містобудування.

Запропонована класифікація є досить логічною, оскільки спочатку на практиці вживаються заходи запобігання, потім заходи припинення правопорушень і лише тоді, коли вони не досягли своєї мети і особа вчинила адміністративне правопорушення, до неї можуть бути застосовані заходи адміністративної відповідальності.

Крім того, можна зробити висновок, що застосовуючи адміністративно-запобіжні заходи, посадові особи Держархбудінспекції України створюють тим самим необхідні умови для неухильного додержання законів, виявлення і припинення різних порушень вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил у сфері містобудування та попереджають можливі посягання на суспільні відносини, які охороняються законом.

Щодо застосування Держархбудінспекцією України заходів адміністративного припинення то, вони полягають в тому, щоб вчасно відреагувати на порушення суб'єктів містобудування, не допустити небезпечної продукції до ринку і тим самим не допустити настання шкідливих наслідків, а також створити умови для подальшого притягнення винних до відповідальності, запобігти вчиненню нових правопорушень і відновити попередній, правомірний стан.

Отже, під заходами адміністративного припинення в діяльності Держархбудінспекції України слід розуміти сукупність способів офіційно-владного впливу щодо виявлення та примусового припинення протиправних діянь, що мають ознаки порушень законодавства у сфері містобудування, спрямованих на недопущення шкідливих наслідків і забезпечення застосування до винних осіб юридичної відповідальності.

Разом з тим під час використання зазначених заходів на практиці виникає багато запитань, які потребують законодавчого вирішення. Певного поліпшення потребує також і сама практика застосування Держархбудінспекції України заходів адміністративного припинення.

З метою врегулювання зазначених питань, вважаємо за необхідне прийняти наказ Мінрегіону України, яким затвердження Інструкцію про порядок застосування Державною архітектурно-будівельною інспекцією України адміністративно-запобіжних заходів (тимчасова заборона, заборона, припинення, зупинення).

Структурно «Інструкція про порядок застосування Державною архітектурно-будівельною інспекцією України адміністративно-запобіжних заходів (тимчасова заборона, заборона, припинення, зупинення) повинна на нашу думку складатись із наступних розділів: Розділ 1. Загальні положення; Розділ 2. Адміністративно-запобіжні заходи; Розділ 3. Порядок винесення постанови про застосування адміністративно-запобіжних заходів щодо припинення порушень у сфері містобудування; Розділ 4. Забезпечення виконання постанови; Розділ 5. Відновлення діяльності; Розділ 6. Оскарження постанови та дій щодо забезпечення її виконання.

Прийняття зазначеної інструкції буде тільки сприяти покращенню правозастосовної діяльності Держархбудінспекції України.

Стосовно застосування заходів адміністративної відповідальності, то відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 [125] Держархбудінспекція України у визначених законодавством випадках розглядає справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та справи про адміністративні правопорушення із прийняттям відповідних рішень, а також відповідно до закону складає протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, накладає штрафи.

В попередніх підрозділах нами досліджувались питання правового регулювання відносин у сфері містобудування, і було наголошено на необхідності децентралізації системи державного управління та передачі максимальної кількості функцій і повноважень із загальнодержавного на місцевий рівень, тому існує потреба у реформуванні діючої на сьогодні системи державного архітектурно-будівельного контролю. Нами було запропоновано внесення змін до деяких законодавчих актів, у зв'язку з цим вважаємо логічним продовженням щодо внесення відповідних змін до адміністративного законодавства, спрямованого на посилення адміністративної відповідальності у сфері містобудування.

Так, у Кодексі України про адміністративні правопорушення:

1) в абзаці першому частини вісімнадцятої статті 96 слова «, а також інформації про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт та про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта» виключити;

2) абзац перший частини третьої статті 96¹ викласти в такій редакції:

«Порушення строків надання замовникові містобудівних умов та обмежень, будівельного паспорта забудови земельної ділянки, висновків (звітів) експертизи проектної та містобудівної документації, надання таких документів з порушенням установленого порядку, а також вимагання у замовника документів, не передбачених законодавством, -»;

3) статтю 188⁴² викласти в такій редакції:

«Стаття 188⁴². Невиконання законних вимог (приписів) посадових
осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю

Невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю -

тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва -

тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Невиконання законних вимог (приписів) головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, наданих ними під час здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, -

тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від ста п'ятдесяти до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.»;

4) у статті 221 слова та цифри «частинами третьою - п'ятою статті 96¹,» виключити;

5) статтю 244⁶ викласти в такій редакції:

«Стаття 244⁶. Органи державного архітектурно-будівельного контролю

Органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виробництва, виготовлення та застосування будівельних матеріалів, виробів, конструкцій, а також будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту та прийняття в експлуатацію об'єктів чи споруд, невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96¹, 188⁴²).

Від імені органів державного архітектурно-будівельного контролю розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право:

керівники виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів, розташованих на території населених пунктів (статті 96, 96¹ (крім частин третьої - п'ятої), частини перша та друга статті 188⁴²);

керівники структурних підрозділів районних державних адміністрацій з питань державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів, розташованих за межами населених пунктів та на території сіл, селищ і міст районного значення, в яких органи державного архітектурно-будівельного контролю не утворювалися (статті 96, 96¹ (крім частин третьої - п'ятої), частини перша та друга статті 188⁴²);

головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об'єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних одиниць та на території районів, обласних центрів і міст обласного значення, в яких органи державного архітектурно-будівельного контролю не утворювалися (статті 96, 96¹, 188⁴²).»;

6) пункт 2¹ частини першої статті 255 виключити.

2.4 Гарантії забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Звернення до дослідження гарантії законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, не можна не вказати на те, що всі норми права утворюють єдину, цілісну, ієрархічно розгалужену систему, між елементами якої існують структурні, функціональні й інші зв'язки. Завдяки наявності таких зв'язків реалізація кожної конкретної правової норми безпосередньо залежить від дієвості інших норм права, які тим чи іншим способом з нею пов'язані. До гарантій законності вчені відносять різні за своїм змістом нормативно-правові засоби, окремі з яких, на наш погляд, не можуть розглядатися в якості таких. Так існує думка, що всі процесуальні норми, які встановлюють визначений порядок процесуальних дій, є гарантіями законності. Однак при цьому не враховується те, що далеко не всі адміністративно-процесуальні норми виступають як гарантії законності. При цьому ми виходимо з того, що призначення адміністративно-процесуальних норм полягає в тому, щоб забезпечити реалізацію відповідних матеріальних адміністративно-правових норм. Разом з тим, забезпечення реалізації матеріальних норм ще не означає забезпечення законної реалізації самих адміністративно-процесуальних норм. Завдання ж гарантій законності полягає не тільки у тому, щоб забезпечити за допомогою встановлення процесуальних норм законну реалізацію норм матеріальних (це в більшій мірі властиво процесу правотворчості), але й у забезпеченні законного застосування самих процесуальних норм [170, с. 141].

Гарантію визначають як систему умов, засобів і способів, які забезпечують усім і кожному рівні правові можливості для виявлення, набуття та реалізації своїх прав та свобод. У теорії права визначені гарантії законності правопорядку як сукупність об'єктивних і суб'єктивних умов та спеціальних засобів (заходів), спрямованих на забезпечення та охорону (захист) режиму законності і правопорядку. Гарантії законності і правопорядку поділяють на загальні і спеціальні (юридичні) [49, с. 339]. Стосовно контрольно-наглядової діяльності, гарантії законності складають свого роду її основу, створюють умови надійності становища всіх суб'єктів цієї діяльності, постійного усвідомлення ними впевненості у досягненні поставлених цілей, тобто забезпечення сприятливого та ефективного здійснення всіх контрольно-процесуальних дій [90, с. 123]. У зв'язку з цим слід більш докладно розглядати юридичні гарантії законності як сукупність умов, засобів, організаційно-правових заходів, безпосередньо спрямованих на забезпечення законності цієї діяльності.

Стосовно контрольної діяльності В. М. Горшеньов та І. Б. Шахов виділяли: 1) загальні гарантії; 2) гарантії контролюючих суб'єктів; 3) гарантії підконтрольних суб'єктів. Виходячи зі змісту складових гарантій контрольної діяльності, можна зазначити, що вони виділяли загальні юридичні гарантії. До загальних гарантій контрольної діяльності вчені відносили: а) встановлення чіткого правового статусу учасників контрольної діяльності; б) достатній ступінь урегульованості процедурно-процесуальної регламентації контрольної діяльності; в) взаємодію контролюючих органів і організацій між собою, із правоохоронними та іншими органами державної влади і місцевого самоврядування; г) підконтрольність, піднаглядність і підзвітність самих контрольних органів перед відповідними органами влади, управління і громадськості; д) встановлення юридичної відповідальності за неналежне здійснення контрольної діяльності; е) покладання в законодавчому порядку на громадян і організації певних обов'язків щодо сприяння контролюючим органам; ж) можливість залучення громадян і організацій для сприяння у здійсненні контрольної діяльності; з) матеріально-технічну забезпеченість контрольної діяльності [36, с. 112].

Запропонована система відображає, з одного боку, специфіку контрольного процесу, а з іншого боку - особливості правового статусу суб'єктів контрольно-наглядової діяльності і має не тільки теоретичне, але і практичне значення, тому що дозволяє більш осмислено підійти до процесу законодавчого закріплення гарантій здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

У правовій літературі поняття гарантій тісно пов'язується із законністю через використання формулювання «гарантії законності».

Так, І. П. Голосніченко визначає законність як адміністративно-процесуальну діяльність, урегульовану нормами адміністративного законодавства, які є обов'язковими для всіх суб'єктів процесу. Він підкреслює також, що в її рамках передбачена можливість оскарження незаконних дій органів адміністративної юрисдикції та їх посадових осіб [34, с. 23]. Деякі дослідники вбачають у законності один із основоположних принципів діяльності державних органів, громадських організацій, роботи посадових осіб і поведінки громадян та такий режим державного і суспільного життя, за якого забезпечується повне і неухильне дотримання й виконання законів, підзаконних актів усіма без винятку органами держави, громадськими організаціями, посадовими особами і громадянами. Вони стверджують, що суть законності полягає в реальності права, у тому, що всі без винятку суб'єкти суспільних відносин керуються принципом суворого дотримання приписів законів та інших нормативних актів, сумлінно виконують покладені на них юридичні обов'язки, безперешкодно і повною мірою використовують свої суб'єктивні права.

У свою чергу, В. К. Колпаков визначає законність як специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується загальнообов'язковість юридичних норм у суспільстві й державі. Він підкреслює, що її суть полягає в обов'язковості виконання приписів правового характеру [68, с. 659-662]. С. Т. Гончарук вважає законність - невід'ємним складовим елементом верховенства права [35, с. 138-141]. І. К. Залюбовська відзначає, що головними юридичними засобами забезпечення законності є контроль (державний та громадський), нагляд (адміністративний, прокурорський і судовий) та звернення громадян [51, с.9].

Розгляд законності в якості особливого правового режиму дозволяє викрити її глибинну сутність, характерні властивості і соціальне призначення. Визначаючи законність як особливий правовий режим, вона розглядається у якості необхідного засобу підтримання та укріплення правопорядку.

Отже, законність за своєю внутрішньою структурою включає в себе певний набір елементів: 1) нормативний - джерела законодавства, які відповідають праву; 2) поведінковий - відповідність юридичної практики нормам законодавства; 3) контрольно-наглядовий - контроль і нагляд за точним та одноманітним виконанням норм права; 4) відшкодувальний - відповідальність за порушення норм законодавства [105, с. 130].

В зв'язку із зазначеним, законність слід розглядати, як явище багатоаспектне і може виступати як принцип чи метод діяльності, правовий режим. При цьому, законність як метод і законність як принцип формують законність як режим.

Згідно зі статтею 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Враховуючи те, що контрольно-наглядова діяльність у сфері містобудування є діяльністю органів публічної адміністрації та їх посадових осіб, слід звернути увагу на законність як метод діяльності, який означає, що: 1) органи публічної адміністрації і посадові особи при здійсненні своєї діяльності, розробляючи і приймаючи рішення, спираються на принципи і вимоги законності; 2) при організації реалізації прийнятих рішень вони не виходять за межі своєї компетенції; 3) при здійсненні контролю за законністю дій учасників суспільних відносин вони додержуються правових процедур, використовують правові засоби і способи [168, с. 708 - 710].

Отже, гарантії законності -- це комплекс взаємопов'язаних об'єктивних умов та суб'єктивних факторів і спеціальних засобів, що забезпечують режим законності [183].

Погоджуючись із позицією І. С. Орехової, що серед таких гарантій виділяються дві сукупності комплексів гарантій - загальносоціальні та спеціально-юридичні. До системи загальносоціальних включаються економічні, політичні, соціальні, ідеологічні; спеціально-юридичні включають в себе юридичні та організаційні гарантії. Підвищення ролі юридичних гарантій зумовлено, по-перше, їх формальним закріпленням у нормативних актах; по-друге, системною кризою української держави та суспільства, яка практично нейтралізує комплекс загальносоціальних гарантій [105, с. 131].

Таким чином, юридичні гарантії законності за найближчими цілями можна поділити на: 1) превентивні (запобіжні) - полягають в запобіганні правопорушенням; 2) припинення - спрямовані на припинення виявлених правопорушень; 3) відновлювальні - виражаються в усуненні або відшкодуванні негативних наслідків правопорушень; 4) каральні, або штрафні, - спрямовані на реалізацію юридичної відповідальності правопорушників: покарання особи, винної у вчиненні правопорушення. [172, с. 716-718].

В цілому можна стверджувати, що система гарантій може будуватися на різноманітних підставах. Одні автори, наприклад, пропонують всі існуючі гарантії процесу розділити на дві групи: а) загальні гарантії, встановлені законом для розгляду всіх справ і б) спеціальні гарантії (у даному випадку - гарантії контрольно-наглядового провадження). Гарантії складають свого роду основу контрольно-наглядового провадження та створюють умови надійності становища всіх суб'єктів процесу, постійного усвідомлення ними впевненості у досягненні поставлених цілей, тобто забезпечення сприятливого та ефективного здійснення всіх контрольно-наглядових дій.

Варто звернутись до напрацювань Д .В. Лученко, який об'єднує гарантії суб'єктів контрольних правовідносин та третіх осіб і поділяє їх за функціональною ознакою на: організаційно-правові (інформаційне, у тому числі - юридичне забезпечення діяльності контролюючих суб'єктів, надання приміщень, коштів, транспорту і зв'язку, технічне обслуговування, діловодство та інше); матеріально-забезпечувальні (відшкодування майнової шкоди, заподіяної службовцю під час виконання службових обов'язків, страхування службових осіб органів контролю у випадках смерті або загибелі) і захисні (відповідальність винних осіб за протидію контролюючим суб'єктам у виконанні своїх обов'язків, захист державою життя, здоров'я, честі, гідності та майна службовців контролюючих органів і членів їх родин від злочинних посягань та інших протиправних дій) [90, с. 129-130].

В цілому Д. В. Лученко виокремив систему гарантій контрольно-процесуальної діяльності наступним чином: 1) загальні гарантії контрольної діяльності; 2) гарантії контролюючих суб'єктів; 3) гарантії підконтрольних суб'єктів; 4) гарантії третіх осіб [90, с. 129].

У свою чергу, О. М. Хольченков досліджуючи гарантії підконтрольних суб'єктів є виділяє превентивні гарантії, гарантій припинення, відновлювальні і каральні гарантії. Поряд із цим, зазначає про існування гарантій функціонального призначення - тобто таких, які відносно виділеної системи носять комплексний характер. До таких, у першу чергу, слід віднести право підконтрольного суб'єкта на оскарження дій контролюючих органів та їх посадових осіб. Саме функціональна природа цієї гарантії (забезпечення дотримання прав суб'єкта господарювання) обумовлює її одночасне віднесення до однієї зі стадій контрольного провадження і вказівки на її факультативний характер [193, с. 86].

Враховуючи позиції вчених, гарантіями забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування слід назвати: 1) превентивні, 2) припинення, 3) відновлювальні, 4) каральні.

До превентивних гарантій забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування слід віднести: закріплення періодичності проведення контролю та нагляду; планування контрольних та наглядових дій; встановлення виключного переліку підстав проведення позапланових заходів контролю; легітимація контролю (документальне оформлення); реалізація контрольно-наглядових повноважень у межах, встановлених законодавством; дотримання процедур здійснення контрольно-наглядових дій та відповідних строків.

Особливостям здійснення процедури контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування було приділено у попередніх підрозділах, тому зупинятися не будемо.

Гарантії припинення для суб'єкта містобудування полягають у недопущенні посадових осіб суб'єкта контрольно-наглядової діяльності до виконання повноважень. Дана норма закріплена в ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [144], де наголошено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: 1) він здійснюється з порушенням вимог щодо періодичності проведення заходів державного нагляду (контролю), передбачених законом; 2) посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.

У свою чергу, відповідно до п. 14 постанов Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 Про затвердження «Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб інспекції дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб інспекції службових посвідчень [128].

Стосовно періодичності проведення контрольно-наглядового провадження щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, то відповідно до п. 6 постанов Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 Держархбудінспекція України та її територіальні органи проводять планові перевірки об'єктів містобудування не частіше ніж один раз на півроку [128].

Гарантії відновлення для суб'єкта містобудування полягають в: 1) одержанні та ознайомленні з актами перевірки; 2) оскарженні незаконних дій та рішень Держархбудінспекції України та її територіальних органів; 3) відшкодуванні збитків суб'єктам містобудування, спричинених незаконними діями Держархбудінспекції України та її територіальних органів; 4) відбір зразків та експертиза проводиться за рахунок Держархбудінспекції України та її територіальних органів.

Право на одержання та ознайомлення з актами державного контролю розкрито у ст. 7 України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [144] і полягає у тому, що в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами контролюючого органу, які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання, один з яких вручається суб'єкту господарювання.

Зазначене право є передумовою для оскарження незаконних дій представників контрольно-наглядового органу за наслідками проведення перевірки, оскільки передбачає можливість подання зауважень до акту перевірки, які стають його невід'ємною частиною і повинні враховуватись підчас прийняття рішення про застосування заходів впливу за наслідками проведення перевірки.

З метою визначення юрисдикції суду щодо оскарження рішення Держархбудінспекції України, варто звернутись до постанова Пленуму Вищого адміністративного суду від 20.05.2013 № 8 [141] де закріплено, що за змістом пункту 1 частини першої статті 3 КАС України у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Виходячи із зазначено, слід зробити висновок, що Держархбудінспекція України здійснюючи свої повноваження вступає у правовідносини, які є публічно-правовими, а справи зі спорів, що виникають між суб'єктами цих відносин, тобто Держархбудінспекцією України та суб'єктами містобудування є адміністративними.

У зв'язку з цим юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів, у тому числі й ті, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а також у сфері ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури [141].

Останніми у переліку гарантіями законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування за найближчою метою контролю та найбільш вагомими за впливом є каральні гарантії для підконтрольних суб'єктів. Останні представлені юридичною відповідальністю органів контрольно-наглядової діяльності за порушення прав суб'єктів містобудування та правом суб'єкта містобудування повідомити орган державного контролю (нагляду) про відмову посадової особи від заповнення Журналу реєстрації перевірок. Якщо перша представляє собою матеріальну гарантію, то друга - процесуальну передумову її реалізації.

Юридична відповідальність займає одне з провідних місць у системі правового регулювання. У поєднанні з правовими обов'язками вона формує собою імперативну модель правового регулювання, в основі якої лежить принцип «заборонено все, окрім дозволеного» [9, с. 478-483], що є провідним у правовому регулюванні державно-управлінських відносин.

Юридична відповідальність органів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування може наставати як для посадових осіб, що здійснюють контроль та нагляд, так і для контролюючих органів (Державної архітектурно-будівельної інспекції України). Відповідальність органів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування обмежується лише відшкодуванням завданої шкоди, адже така відповідальність переслідує не мету покарання, а відновлення раніше порушених прав. Вона є компенсуванням завданих збитків і виражається у грошовому еквіваленті.

Відповідальність посадових осіб органів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування в національній системі права представлена у вигляді цивільно-правової, дисциплінарної, адміністративної та кримінальної.

В кінцевому підсумку, слід визначити гарантії забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування як закріплену в нормах права систему адміністративно-правових засобів та способів встановлених державою, спрямованих на забезпечення режиму законності у відносинах між суб'єктами контрольно-наглядової діяльності та підконтрольними суб'єктами у сфері містобудування і дотримання встановленої законодавством процесуальної форми контролю та нагляду.

Висновки до розділу 2

Дослідження основних напрямків, форм та методів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування дозволило отримати наступні висновки.

Виокремлено напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування в залежності від таких критеріїв: 1) в залежності від стадій містобудівельної діяльності; 2) від виду об'єкта будівництва; 3) суб'єкта здійснення; 4) виду перевірки; 5) в залежності від виду дозвільної діяльності

Виокремлено та проаналізовано основні форми діяльності Держархбудінспекції України, а саме: 1) прийняття індивідуальних актів; 2) укладення адміністративних договорів; 3) прийняття нормативних актів. Доведено, що адміністративні акти, які приймаються вході виконання інспекційних повноважень є основною формою реалізації завдань та функцій Держархбудінспекції України.

Методами контрольно-наглядової діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України названо переконання та примус. Під заходами адміністративного припинення в діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України слід розуміти сукупність способів офіційно-владного впливу щодо виявлення та примусового припинення протиправних діянь, що мають ознаки порушень законодавства у сфері містобудування, спрямованих на недопущення шкідливих наслідків і забезпечення застосування до винних осіб юридичної відповідальності.

Доведено, що Держархбудінспекції України є головним адміністративно-юрисдикційним органом щодо розгляду справ стосовно порушень законодавства у сфері містобудування.

Визначено гарантії забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування як закріплену в нормах права систему адміністративно-правових засобів та способів встановлених державою, спрямованих на забезпечення режиму законності у відносинах між суб'єктами контрольно-наглядової діяльності та підконтрольними суб'єктами у сфері містобудування і дотримання встановленої законодавством процесуальної форми контролю та нагляду.

Гарантіями забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування названо: 1) превентивні, 2) припинення, 3) відновлювальні, 4) каральні.

РОЗДІЛ 3

РОЛЬ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ В КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВІЙ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ МІСТОБУДУВАННЯ

3.1 Органи прокуратури як суб'єкт контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Сучасний стан розвитку суспільних відносин та адаптація національного законодавства до європейських норм потребує переосмислення ролі прокуратури у захисті інтересів держави та суспільства, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів та водночас вимагає запровадження правових механізмів, які дозволять підвищити ефективність її діяльності та зосередити основну увагу на питаннях, пов'язаних із кримінальним судочинством.

Необхідно зазначити, що питання реформування органів прокуратури, зокрема щодо позбавлення прокуратури функції «загального нагляду», стало актуальним одразу ж після прийняття Конституції України, стаття 121 якої не передбачає збереження за прокуратурою такого повноваження.

Лише пунктом 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України встановлено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Таким чином, вже більше 15 років триває «перехідний етап» реформування прокуратури та приведення її статусу та повноважень у відповідність із Основним Законом України.

Необхідно зауважити, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Так, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади [150].

Отже, відсутні підстави для продовження виконання прокуратурою наглядових функцій, оскільки це призводить до дублювання функцій відповідних органів виконавчої влади.

Подальше реформування прокуратури є важливим і з огляду на той факт, що це є зобов'язанням нашої держави перед європейськими інституціями.

Так, у Висновку Парламентської асамблеї Ради Європи № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України до Ради Європи зазначено, що одне із зобов'язань, яке взяла на себе наша держава, полягає у тому, що роль та функції Генеральної прокуратури будуть змінені (особливо щодо здійснення загального контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту в орган, який відповідатиме принципам Ради Європи [29].

В Остаточному тексті Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи щодо дотримання обов'язків та зобов'язань Україною від 27 вересня 2001 року Асамблея звернула увагу на необхідність виконати зобов'язання нашої держави щодо трансформації ролі та функцій Генеральної прокуратури і у зв'язку з цим закликала органи влади повністю імплементувати реформу Генеральної прокуратури відповідно до принципів і стандартів Ради Європи, маючи на меті скасування наглядових функцій прокуратури, які не відповідають Конституції України і загрожують незалежності судової влади [156].

У Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи № 1346 (2003) від 29 вересня 2003 року «Виконання Україною своїх обов'язків та зобов'язань» Асамблея в черговий раз закликала провести повне реформування органів прокуратури відповідно до принципів та стандартів Ради Європи [157].

Аналогічні за своїм змістом заклики містяться також у Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи № 1622 (2003) від 29 вересня 2003 року, Резолюції № 1466 (2005) від 5 жовтня 2005 року [158], Резолюції № 1862 (2012) від 26 січня 2013 року [160].

У Резолюції № 1755 (2010) від 4 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі [159]. У зв'язку з цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською Комісією закон про прокуратуру, який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Ще раніше у своїх висновках, зокрема Висновку від 17 жовтня 2006 року (CDL-AD (2006)029, Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеціанська Комісія) наголошувала, що скасування у прокуратури загальної функції нагляду буде позитивним кроком, який показує намір розірвати відносини з «радянською моделлю прокуратури».

Отже в Україні тривають складні процеси удосконалення системи та механізму діяльності всіх державних органів, без чого неможливим є вихід нашої держави на новий етап цивілізованого розвитку, реальна демократизація суспільних відносин, додержання визначених Конституцією України прав, свобод та інтересів людини і громадянина.

Але в той же час, слід констатувати, що органи прокуратури залишаються єдиним органом уповноваженим від імені держави здійснювати прокурорський нагляд за додержанням законів в Україні, хоча ключові елементи механізму «загального» прокурорського нагляду за законністю діяльності державних органів було виключено.

Можна відзначити, що відповідно до Конституції України прокуратура займає самостійне місце в механізмі держави, що обумовлено завданнями прокурорського нагляду, функціями, принципами організації й діяльності та повноваженнями органів прокуратури.

В той же час, стосовно визначення місця прокуратури в системі органів державної влади в юридичній літературі існують різні підходи.

Так, О. Михайленко та В. Ковальський вважають, що особливості прокуратури як унікальної державної інституції не дають підстав для її включення до якоїсь з гілок влади. При цьому, на їх думку, особливий характер діяльності прокуратури проявляється у тому, що вона здійснює як правоохоронний, так і праворегулюючий вплив [99]. В. І. Рохлін підкреслював, що «органи прокуратури не є гілкою державної влади … і не повинні входити ні в одну з її гілок» [166, с. 65]. Ю. І. Скуратов стверджував, що в сучасних умовах знято тезу про прокурорську владу як особливу [179, с. 11].

Деякі автори визнають державно-владний, правовий характер діяльності прокуратури і визначати її правовий статус, вдаються до слів «самостійний» або «незалежний». Так, автори підручника «Конституційне право України» [73, с. 596] розглядають прокуратуру як самостійний, спеціальний державний або правовий інститут, В. Глаговський та М. В. Руденко - як «незалежне (автономне) державне утворення в механізмі державної влади» [31, с. 43], Ю. Полянський - як «самостійну систему державних органів» [117, с. 92]. Отже, визнаючи самостійне значення прокурорської системи, вченні все ж утримуються від оцінки можливості віднесення прокуратури до окремої гілки державної влади.

Варто уваги позиція О. М. Бандурки, сутність прокуратури та її відмінність від інших органів держави полягає в тому, що вона по-перше, не має законодавчих, адміністративних чи судових функцій; по-друге, не втручається безпосередньо у господарську діяльність органів, за додержанням законності якими здійснюється нагляд і, по-третє, не піддає діяльність та акти відповідних органів державного управління оцінці з точки зору їх практичної доцільності, а лише здійснює нагляд за тим, щоб у нормативних актах і діяльності державних структур додержувався і правильно застосовувався закон [16, с. 41].

Слушно відзначав П. В. Шумський, включення прокуратури до складу Міністерства юстиції України чи до іншої структури виконавчої влади істотно змінило б рівень і зміст її наглядової функції за дотриманням законів, перетворило б її на відомчий чи міжвідомчий контроль [207, с. 19].

Крім того, існує ідея включення прокуратури до складу судової влади. Так, розглядаючи прокуратуру як самостійний правовий інститут, Л. М. Давиденко запропонував «умовно» включити її до складу судової влади [38, с. 380]. В. Погорілко та М. Малишко висловили впевненість у тому, що в Україні сформувалась система органів судової влади у складі загальних судів, арбітражних судів, Конституційного Суду і прокуратури [115, с. 33]. М. В. Костицький теж вважає, що до структури судової влади, крім судів, відносяться деякі види державних органів і установ, що обслуговують судову владу, серед них, перш за все, слід відзначити органи прокуратури [78, с. 6].

Деякі науковці констатують у своїх працях, що прокуратура виступає важливим чинником у системі стримування і противаг у відносинах між різними державними органами.

Так, М. В. Косюта зазначає, що визначення місця прокуратури України в державно-правовій системі базується на принципі поділу державної влади, закріпленому у ст. 6 Конституції України. Звідси - численні висловлювання науковців, які прагнуть віднести прокуратуру або до судової, або до законодавчої чи виконавчої влади, або обстоюють тези про те, що вона взагалі не належить до жодної гілки влади, служачи інструментом стримування і противаг у відносинах між ними. При цьому не береться до уваги те, що в складному державному організмі неможливо поділити всі державні органи лише між трьома «традиційними» гілками влади. Зокрема, прокурорська система в конкретно-історичних умовах України не вписується в жодну з них.

Продовжуючи свою думку, М. В. Косюта наголошу, що в сучасних умовах прокуратура України може розглядатись як повноцінна гілка державної влади. Передумовами цього є: специфічна функціональна спрямованість діяльності прокуратури, яка виділяє її з-поміж інших державних систем; закріплення функцій прокуратури безпосередньо в Основному Законі, подібно до інших гілок влади; самостійне місце, яке виділено для прокуратури у структурі Конституції (між виконавчою та судовою владами), організаційна відокремленість, єдність і централізація прокурорської системи України [79, с. 18].