Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

В. І. Малюга наводить аргументи, що прокуратура України перебуває поза межами гілок державної влади і представляє самостійний вид, форму державної діяльності та її влади, а також про те, що прокуратуру не слід відносити до законодавчої, «контрольно-наглядової» гілки влади, оскільки віднесення прокуратури до будь-якої гілки влади буде означати ліквідацію прокуратури як єдиної, незалежної державної інституції, органу нагляду за додержанням законів [91, с. 6]

В монографічному дослідженні Є. М. Поповича «Шляхи розвитку прокуратури України» розглядається місце та значення прокуратури в системі державних органів. Є. М. Попович наголошує на необхідності вдосконалення правового забезпечення діяльності органів прокуратури з тим, щоб вони сприяли всебічному утвердженню верховенства закону, зміцненню правопорядку, неухильному додержанню прав та свобод громадян. Досягнення цієї мети можливе, на думку Поповича Є.М., лише за умови врахування усього комплексу чинників, які обумовлюють функціонування національної правової системи. Потреби демократичного суспільства, яке будується сьогодні в Україні, обумовлюють поступову еволюційну зміну всього державного механізму, у тому числі й органів прокуратури, однак непродумані поспішні кроки, пов'язані із звуженням їх функцій, перш за все можуть негативно відбитися на стані законності та правопорядку у країні. Тому головним орієнтиром у реформуванні органів прокуратури мають бути не кількісні, а якісні зміни, сутність яких полягатиме у підвищенні прозорості та демократизації діяльності прокуратури [119, с. 298].

М. К. Якимчук наголошує на тому, що система органів прокуратури є не лише автономною щодо системи державних органів і самостійною організаційною системою з визначеними цілями діяльності, функціями і компетенцією по їх здійсненню, але й самоуправлінською та самодостатньою, оскільки щодо неї не допускається безпосереднє управління з боку інших державних органів та посадових осіб. Крім того визначено, що особливістю управління в системі органів прокуратури є те, що управлінський вплив не виходить за межі прокурорської системи; мета управління в системі органів прокуратури незмінна: підтримання прокурорської системи у стані, який дає змогу вирішувати дедалі нові завдання, гнучко і оперативно реагувати на зміни в стані законності. Доведено, що організаційно систему управління в органах прокуратури необхідно розглядати як ієрархічну структуру, побудовану в трьох рівнях управління (Генеральна прокуратура на чолі з Генеральним прокурором України - прокуратури обласного рівня - прокуратури районного рівня), в якій прокуратури міст з районним поділом виступають не управлінською, а координаційною ланкою [208, с. 7].

В цілому можна зробити проміжний висновок, що віднесення прокуратури до будь-якої гілки влади, в тому числі і до контрольно-наглядової, буде означати ліквідацію прокуратури як унікальної, єдиної, незалежної державної інституції; органу нагляду за додержанням законів, в тому числі й за органами контролю. Спрощувати діяльність прокуратури, її призначення, нівелювати функції, що на неї покладаються, розчинити серед вузькоспеціалізованих контролюючих органів - неприпустимо. Прокуратура виконує свої функції через систему власних органів. Їх можна визначити як організаційно-відокремлені підрозділи, установи єдиної централізованої системи прокуратури, що в межах своєї функцій здійснюють відповідну діяльність від імені прокуратури в цілому, як державного органу.

Не можна, на наш погляд, обґрунтовувати неможливість виділення прокуратури в системі державного апарату як окремої гілки влади і вищенаведені посилання на те, що «прокуратура діє в інтересах всіх влад», «обслуговує їх» чи «є елементом системи стримування і противаг у відносинах між різними гілками влади». Ці ознаки якраз і підтверджують відповідний рівень її автономії у владній системі. У ст. 121 Конституції України не випадково підкреслено, що прокуратура України складає єдину систему. Якби її не існувало, а органи і посадові особи прокуратури були в організаційному плані «прив'язані» до інших державних структур (судів або органів виконавчої влади), то не було б підстав ні в теоретичному, ні в практичному плані стверджувати, що прокуратура являє собою самостійну гілку влади.

На нашу думку, місце органів прокуратури України слід розглянути під кутом функцій держави та органів, які їх виконують.

Останнім часом в науці адміністративного права з'являються наукові праці в яких відстоюються позиція про віднесення органів прокуратури до органів публічної адміністрації [191].

Так, Д. М. Романяк на підставі аналізу доктринальних підходів до визначення місця органів прокуратури в системі органів державної обґрунтовує необхідність віднесення органів прокуратури до органів публічної адміністрації, оскільки діяльність органів прокуратури спрямована на забезпечення прав і свобод людини і громадянина та захист публічного інтересу [165, с. 11].

Так, П. О. Угровецький зазначає про необхідність запровадження у юридичну термінологію поняття «орган публічної адміністрації», який і повинен врегулювати питання, пов'язані з місцем державних органів в системі державної влади, у тому числі і органів прокуратури, яка діє не тільки в межах адміністративно-правових відносинах, але й в інших публічно-правових [191, с. 23].

У свою чергу, П. О. Угровецький, наголошує на тому, що буде виправданим віднесення органів прокуратури до органів публічної адміністрації із врахуванням наступних ознак: створені з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності; виконання діяльності, що характеризується чітко визначеною державною спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції; реалізує свою діяльність з допомогою визначених державою форм і методів; має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв'язки [191, с. 25-26].

Отже, враховуючи позиції вчених, можна дійти висновку, що прокуратура України займає унікальне місце в державному механізмі, не належачи до жодної з гілок державної влади, і відіграє найважливішу роль у побудові правової соціальної держави, оскільки її діяльність спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень, гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина, основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення [147].

Відповідно до ст. 121 Конституції України на органи прокуратури покладаються: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Відповідно до п. 9 перехідних положень Конституції України, прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування [74].

Особливістю всіх цих функцій є те, що, будучи закріпленими за органами прокуратури, вони не властиві всім іншим органам державної влади. Принциповий характер при цьому мають зміст і специфіка повноважень прокурора, зокрема, при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, особливий характер правовідносин, які виникають між прокуратурою та іншими учасниками прокурорсько-наглядового процесу.

Отже, наявність конституційної норми свідчить як про значимість цього державного органу, так і необхідність прокуратурі, що за конституційним статусом і функціями покликана забезпечувати нагляд за додержанням законів у державі, самій бути організованою та діяти лише на основі встановлених законом принципів, підстав і порядку.

Виходячи із змісту ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності [147].

Зокрема, в юридичній літературі висловлено судження, що під предметом прокурорського нагляду слід розуміти законність, зміст якої утворюється з таких елементів: а) закони і підзаконні акти; б) виконання законів, тобто проведення їх у життя; в) нагляд за точним і однаковим виконанням законів; г) відповідальність за допущене порушення законів.

В інших випадках стверджується, що предметом прокурорського нагляду є суспільні відносини, або навіть напрямок діяльності, обумовлене предметом відання (видом прокурорського нагляду).

В. Б. Ястребов, даючи визначення поняттю предмета прокурорського нагляду, стверджує, що, з одного боку, він характеризує змістовну специфіку дій прокурора, їх прив'язку до досягнення певних цілей, вирішенню конкретних завдань, а з іншого - це той кінцевий результат, на досягнення якого спрямована діяльність прокурора [210, с. 11-16].

В. В. Долежан, вивчаючи проблему співвідношення управлінських і наглядових правовідносин, констатував, що управлінські відносини в органах прокуратури бувають трьох видів: 1) управлінські відносини, не пов'язані зі здійсненням прокурорського нагляду, зокрема, які виникають між керівниками та підлеглими ланками прокурорської системи (приймання на роботу відповідних категорій працівників, накладення стягнень, застосування заходів заохочення, атестація кадрів тощо); 2) управлінсько-наглядові правовідносини, в яких домінують управлінські елементи (розпорядження вищестоящого прокурора щодо організації приймання громадян безпосередньо на підприємствах); 3) наглядово-управлінські відносини, в яких переважають наглядові елементи, з них безпосередньо випливають визначення змін чи зупинення прокурорсько-наглядових правовідносин (направлення підлеглим прокурорам завдань щодо проведення перевірок виконання законів, надання доручень про перевірку конкретних скарг або заяв, надання підлеглим прокурорам вказівок щодо внесення акта прокурорського реагування або, навпаки, про його відкликання [44, с. 84?86].

Отже, основний зміст діяльності прокуратури - нагляд за додержанням законів, які регулюють різноманітні блоки соціально-економічного життя суспільства, що по суті повинно забезпечити точне та однакове їх застосування [79, с.18-19]. Від того, як працює прокуратура, багато в чому залежить, чи будуть виконуватися закони належним чином. У самому широкому розумінні прокурорський нагляд є однією з форм соціального контролю в суспільстві. Від різних форм соціального контролю, що здійснюються іншими державними органами у т.ч. архітектурно-будівельний контроль, прокурорський нагляд відрізняється своїм цільовим призначенням і правовими засобами виявлення й усунення порушень законів. Для більшості інших органів контроль становить лише одну з форм їхньої діяльності по вирішенню багатьох завдань, що перед ними поставлені. Для прокуратури ж нагляд за додержанням і застосуванням законів значною мірою визначає зміст її діяльності 2, с.79-85.

Наша позиція полягає в тому, що дотримання Конституції України, виконання законів - міністерствами, службами, агентствами, органами управління та контролю, посадовими особами, керівниками та органами місцевого самоврядування - це і є предмет прокурорського нагляду, про що прямо зазначено в ст. 19 Закону України «Про прокуратур», а зазначені органи та організації - об'єкти нагляду.

Враховуючи досліджуючу сферу діяльності, слід зазначити, що органи прокуратури спрямовують свою діяльність на здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури.

З урахуванням викладеного можна дійти висновку, що предметом прокурорського нагляду у сфері містобудівної діяльності є:

1. Виконання центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю:

а) Конституції України;

б) діючих на території України законів, які регулюють: а) відносини з територіального планування, забудови та іншого використання територій, проектування, будівництва об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури; б) відносини, що виникають у зв'язку з розвитком територій, відносини в сфері земле-, лісо-і водокористування, у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини; в) інші пов'язані з розвитком територій відносини;

2) відповідність законам правових актів, що видаються зазначеними органами та посадовими особами в сфері планування, забудови та іншого використання територій;

3) дотримання прав і свобод людини і громадянина при здійсненні містобудівної діяльності.

В той же час, об'єктом прокурорського нагляду в сфері містобудування фактично можуть бути всі перераховані в ст. 7 Закону України «Про основи містобудування» органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, органи місцевого самоуправління у сфері містобудування, а також юридичні особи, у разі здійснення ними містобудівної діяльності, тобто діяльності по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Варто вказати, що органи прокуратури під час здійснення нагляду у сфері містобудування стикаються з такими порушенням, як поданням забудовниками недостовірних даних в документах. Так, процедура стосовно об'єктів певної категорії передбачає, що замовник має надати інспекції декларацію про початок будівельних робіт. Проте на практиці органи прокуратури стикаються з наданням хибної інформації. Так, на вулиці Вільшанській у Печерському районі м. Київа планувалося будівництво багатоповерхівок на схилі. Цей процес призвів би до руйнування прилеглих споруд та знищення зелених насаджень. До того ж забудовник вніс у декларацію недостовірну інформацію щодо отримання містобудівельних умов та обмеження забудови земельної ділянки. Також не було інформації про проведення обов'язкової (землевпорядної) експертизи проекту (будівництва), який зводиться на території зі складними інженерно-технологічними та техногенними умовами. Прокуратура Печерського району порушила кримінальну справу за фактом самовільного захоплення земельної ділянки та перевищення повноважень посадовими особами будівельної організації [23].

В той же час, слід констатувати, що упродовж останніх років прокурорськими перевірками охоплено весь спектр діяльності Держархбудінспекції України та її територіальних органів. Завдяки комплексному підходу викрито непоодинокі факти порушень закону у сфері містобудування, зокрема, із ознаками корупції.

Так, у зв'язку з виявленням фактів хабарництва та вчиненням інших злочинів у сфері службової діяльності упродовж 2011-2013 років органами прокуратури порушено 18 кримінальних справ стосовно службових осіб Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її органів на місцях, з яких 15 направлені до суду [104].

Так, за даними Генеральної прокуратури України, прокуратурою Кіровоградської області розслідується кримінальна справа, порушена за ознаками злочинів, передбачених ч. 3 ст. 364, ч. 3 ст. 368 Кримінального кодексу України стосовно службових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Кіровоградській області, які неодноразово вимагали та одержували хабарі за не притягнення до адміністративної відповідальності, уникнення та зменшення сум штрафних санкцій [104].

Крім того, з метою усунення порушень законів прокурорами упродовж останніх трьох років в органи Держархбудінспекції України внесено 303 документи реагування, за результатами розгляду яких відповідальності притягнуто 223 посадові особи, скасовано та приведено у відповідність із законом понад 80 незаконних рішень [104].

Найбільш типовими порушеннями, що виявлялись під час перевірок, є незаконна видача дозволів на виконання будівельних робіт, порушення порядку надання адміністративних послуг, неналежна організація та проведення перевірок додержання законодавства у сфері містобудування, незастосування заходів реагування до правопорушників, відсутність контролю за усуненням встановлених порушень.

В цілому органи прокуратури здійснюють нагляд за дотриманням законодавства у сфері містобудування за двома напрямками, в залежності від суб'єкта, по-перше, за діяльністю суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, а по-друге, за діяльністю суб'єкта містобудування.

Структурно прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законодавства у сфері містобудування складається з:

1) виявлення порушень цього законодавства як юридичними, так і фізичними особами, встановлення причин та обставин, що сприяють цим порушенням, а також осіб, що порушили закони (стадія виявлення правопорушень у сфері містобудівельної діяльності);

2) усунення виявлених порушень у сфері містобудівельної діяльності, причин цих порушень та умов, що їм сприяють (стадія усунення правопорушень);

3) притягнення у встановленому порядку до відповідальності осіб, які допустили порушення у сфері містобудівельної діяльності (стадія притягнення правопорушників до відповідальності);

4) запобігання порушенням у сфері містобудівельної діяльності (профілактична стадія). Власне в цьому виражається основний нормативний зміст прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законодавства у сфері містобудівельної діяльності [195].

3.2. Адміністративні акти органів прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Визначальною ознакою розвитку законодавства, зокрема адміністративного, у демократичних країнах є його спрямованість на забезпечення прав і законних інтересів осіб у відносинах із державою та її органами. Одна з найважливіших гарантій цього - чітка регламентація процедурного аспекту відносин особи і влади. За таких умов суб'єкт публічної адміністрації діє не свавільно, а керуючись чітко встановленим порядком. Це, по-перше, забезпечує рівність осіб перед законом, адже до всіх однопорядкових справ застосовується однакова процедура, а, по-друге, існування законодавчо встановленої процедури є вихідною точкою для здійснення контролю, зокрема судового, за законністю діяльності суб'єктів публічної адміністрації.

Ці питання є особливо актуальними для України, оскільки досі більшість процедурних елементів відносин органів публічної адміністрації з громадянами або не регулюються законодавством взагалі, або ж регулюються підзаконними нормативно-правовими актами.

Тому дослідження процедури прийняття адміністративних актів органами прокуратури під час здійснення наглядової діяльності у сфері містобудування сьогодні не викликає сумнівів.

Варто зазначити, що останнім часом процедурі прийняття адміністративних актів суб'єктами публічної адміністрації приділяється уваги вчених-адміністративістів, які досліджують діяльність останніх в різних сферах діяльності: В. Б. Авер'янов, І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда, Р. С. Мельник, П. О. Угровецький, В. П. Тимощук, І. Л. Самсін, А. М. Школик тощо. Праці зазначених учених покладені в основу формування підходу щодо дослідження процедури прийняття адміністративних актів, саме органами прокуратури під час здійснення наглядових повноважень у сфері містобудування.

Останнім часом точаться певні дискусії у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині навколо використання терміна, який би охоплював всі результати діяльності суб'єктів публічної адміністрації. Оскільки раніше домінуючим був термін «правовий акт державного управління», то в умовах сьогодення відбуваються реформаційні процеси в галузі адміністративного права і використання цього терміну не узгоджується із вимогами часу. Натомість, на сьогоднішній день пропонується ціла низка нових термінів: «правові акти публічної адміністрації», «адміністративні акти», «акти адміністративної влади» тощо. Для того щоб врахувати все те розмаїття актів, які можуть приймати суб'єкти публічної адміністрації під час своєї діяльності, варто все ж таки зупинитись на тому терміні, в якому є вказівка на реального суб'єкта його прийняття, й це термін не залишає поза увагою жодного різновиду діяльності суб'єкта публічної адміністрації - як адміністративний акт [67, с. 175].

У зв'язку з цим слід говорити, що визначальним інструментом діяльності публічної адміністрації, за допомогою якого остання діє у будь-якій сфері, виступає саме адміністративний акт, прийняття якого, відповідно, викликає виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин [109, с. 257].

Варто погодитись із В. П. Тимощуком, що процедура прийняття адміністративних актів є основним видом адміністративної процедури [185, с. 82]. Такої ж позиції дотримується Т. О. Коломоєць, наголошуючи, що для позначення процесу прийняття адміністративних актів використовується термін «процедура» [1, с. 185].

А. М. Школик у своїй праці сформулював наступне розуміння адміністративної процедури - це закріплений нормами адміністративного права порядок вчинення дій органами публічної адміністрації [206, с. 123]. Хоча дане визначення не дає комплексного уявлення про різноманітність адміністративних процедур.

В межах нашого дослідження слід звернути увагу до напрацювань П. О. Угровецького, який з метою розкриття поняття адміністративного акта органів прокуратури досліджував наступні його елементи юридичної природи: юридична сила, сфера застосування, зміст та форма тощо.

Так, відповідно до Конституції України органи прокуратури не належать до органів законодавчої влади і не наділені повноваженнями по виданню нормативно-правових актів у формі закону. Таким чином, всі акти, які приймаються органами прокуратури, є підзаконними, тобто приймаються на основі і на виконання законів, мають вторинний характер. Треба зауважити, що в даному разі поняття «підзаконний» використовується не в тому значенні, яке застосовується при визначенні підзаконних нормативних актів. Адміністративні акти органів прокуратури направлені на вирішення завдань, які стоять перед прокуратурою, приймаються в межах її компетенції та мають певну сферу дії тощо [191, с. 65].

Адміністративні акти органів прокуратури приймаються при здійсненні внутрішньоорганізаційній діяльності на рівні Генеральної прокуратури України, обласних та прирівняних до них прокуратур, у прокуратурах міст і районів та прирівняних до них прокуратурах, а також уповноваженими прокурорами на рівні відповідних апаратів, підрозділів та інших структур. Згідно з Законом України «Про прокуратуру» статті 15 частини 7 Генеральний прокурор відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції, які мають першорядне значення для стратегічної спрямованої діяльності органів прокуратури і ефективного функціонування всієї системи органів прокуратури України.

Відповідно до територіального принципу організації та діяльності органів прокуратури адміністративні акти розповсюджуються на всіх працівників органів прокуратури, якщо вони прийняті Генеральним прокурором або на працівників прокуратури Автономної Республіки Крим, певної адміністративно-територіальної одиниці, якщо адміністративний акт був прийнятий відповідною прокуратурою. За предметною компетенцією адміністративні акти органів прокуратури можуть бути направлені на окремі категорії працівників або справ тощо [191, с. 65].

Що ж стосується адміністративних актів органів прокуратури при здійсненні зовнішньоорганізаційної діяльності то, на думку О. П. Угровецького, до них слід віднести акти прокурорського нагляду щодо: 1) відповідності актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами та організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканість особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього природного середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності; 4) міжвідомчого та координаційного характеру, прийняття яких пов'язано заходами, направленими на боротьбу із організованою злочинністю та корупцією; 5) розгляду звернень громадян, які надійшли до органів прокуратури тощо [191, с. 66].

Слід звернути увагу на те, що під формою адміністративного акта органу прокуратури слід розуміти документ, який має відповідні реквізити, які чітко визначені законодавством. Обов'язковим елементом будь-якого правового акта, в тому числі й акта прокуратури, є його назва. Так, Закон України «Про прокуратуру» [147] називає таки адміністративні акти: накази, розпорядження, положення, інструкції, подання тощо.

Ю.А. Тихомирова наголошує на тому, що зміст правового акта як елемента його юридичної природи, так і зміст адміністративних актів органів прокуратури, полягає «у суворому юридичному формулюванні його головної мети та відповідності завдань, вибір найбільш ефективних правових засобів, в першу чергу норм, визначенню суб'єктів, які наділені правами та обов'язками, а також визначення ресурсів, необхідних для реалізації акта та їх співвідношення з іншими правовими актами» [187].

М. Ю. Івчук досліджуючи правозастосовчу діяльність органів прокуратури України, розглядає її, як особливу форму діяльності органів прокуратури та їх посадових осіб з підготовки та прийняття владно-розпорядчих та організуючих рішень на основі юридичних фактів щодо конкретних суб'єктів, а також направлена на конкретизацію правового регулювання і охорону соціальних цінностей [53]. В даному випадку М. Ю. Івчук конкретизує, що кінцевим результатом діяльності органів прокуратури є прийняття відповідного рішення.

У свою чергу, С. А. Кулинич визначає особливості саме управлінського рішення органів прокуратури, серед яких виділяє: 1) їх спрямованість на вирішення як внутрішньо-організаційних завдань, так і на вирішення основних завдань та функцій, які стоять перед прокуратурою (ст. ст.4, 5 Закону України «Про прокуратуру»); 2) перевагу внутрівідомчих управлінських рішень над зовнішніми (позавідомчими), так як переважна більшість управлінських відносин здійснюється саме під час внутрівідомчої діяльності; 3) можливість прийняття управлінських рішень як у єдиноначальному порядку, так і колегіальному (колективному), де переважає перший; 4) особливий суб'єктний склад, так як одним із обов'язкових суб'єктів прийняття управлінських рішень є прокурор (заступник прокурора), який наділений владними повноваженнями як у позавідомчих відносинах, так і у внутрішньо-організаційних відносинах; 5) велика кількість управлінських рішень в органах прокуратури стосується координаційної діяльності у сфері попередження та боротьби із правопорушеннями; 6) визначальним методом під час прийняття управлінських рішень в органах прокуратури України є імперативний, що випливає із прав та обов'язків прокурорів, які наділені для цього відповідними владними функціями (наприклад, накладення дисциплінарних стягнень) або правом ініціативи порушення процесу адміністративного провадження (розгляд скарг громадян, порушення справи про адміністративне правопорушення) [84, с. 98-101].

Враховуючи викладене, слід констатувати, що вживання терміна «управлінське рішення» не відповідає сучасній доктрині адміністративного права, дещо звужує повноваження відповідних органів та не дає відповіді на питання про юридичну природу правових актів органів прокуратури.

Слід погодитись із позицією І. І. Крилової, що вивчення правового статусу актів прокурорського реагування вимагає визначення їх нормативного або ненормативного характеру, юридичної сили, сфери дії, форми актів, місця в системі актів органів державної влади, статусу та повноважень прокуратури як державного органу - суб'єкта прийняття досліджуваних юридичних актів, а також правових форм його діяльності, результати яких відбиваються в цих актах та визначають мету їх прийняття [82].

В цілому, І. І. Крилова, визначає поняття актів прокуратури через зовнішній оформлений прояв здійснення своїх повноважень органами прокуратури у встановленому законом порядку.

В даному випадку, ми вважаємо, що йде закріплення зовнішньо організаційної діяльності органів прокуратури, в той же час, як має і внутрішньо організаційна діяльність органів прокуратури, яка врегульована адміністративними актами.

Досліджуючи реагування прокурора у вузькому сенсі при здійсненні загальнонаглядової діяльності, І. І. Крилова визначає останнє як документальне оформлення уявлення прокурора про поведінку суб'єктів, що перевіряються, побудоване на повноваженнях прокурора. В даному випадку закріплення такого психологічного процесу, як уявлення, на нашу думку є дещо хибним. Оскільки уявлення - це процес утворення образу предмету або явища, які в даний момент не сприймаються, але були сприйняті раніш. На відміну від відтворення, уявлення не передбачають чіткої часової локалізації в минулому, а стосуються предмета або явища як такого [28].

В цілому можна говорити, що адміністративні акти органів прокуратури - це акти застосування норм права.

З цієї позиції, нам імпонує визначення надане П. О. Угровецьким, що адміністративні акти органів прокуратури - це підзаконний нормативний, індивідуальний чи договірний акт реалізації повноважень органів прокуратури, який містить адміністративно-правову норму чи індивідуальний припис, має державно-владний характер та прийнятий з дотриманням встановленої процедури, за допомогою якого розв'язуються питання, вирішення яких спрямовані на реалізацію функцій прокуратури [191, с. 69].

Враховуючи надане визначення вчений виокремлює загальні ознаки, які притаманні адміністративним актам прокуратури: 1) державно-вольовий характер, обумовлений тим, що суб'єктом видання є державний орган, який наділений державно-владними повноваженнями; 2) має підзаконний характер; 3) як і всі підзаконні акти, адміністративні акти прокуратури виникають і діють у строгій відповідності до існуючої ієрархічної системи правових актів; 4) адміністративні акти органів прокуратури є обов'язковими для виконання; 5) по формі можуть бути нормативними, індивідуальними, договірними та змішаними; 6) є процесуальними актами-документами; 7) повинні бути законними і обґрунтованими; 8) формальна визначеність, оскільки є документом; 9) адміністративні акти органів прокуратури можуть бути піддані судовому контролю [191, с. 68].

У свою чергу, особливостями адміністративних актів органів прокуратури є наступне: 1) приймаються органами прокуратури у межах наданих чинним законодавством повноважень та на виконання цих повноважень; 2) мають як зовнішнє, так і внутрішнє спрямування; 3) у більшості випадків мають законодавчо визначений спосіб вираження (форму, реквізити); 3) прийняття індивідуальних адміністративних актів тягне за собою настання юридичних наслідків, а реалізація нормативних адміністративних актів забезпечується комплексом заходів державного примусу; 4) порядок прийняття може бути колегіальний та єдиноначальний [191, с. 68].

Отже, враховуючи викладене, слід констатувати, що органи прокуратури в межах наданих чинним законодавством повноважень та на виконання цих повноважень, мають право приймати адміністративні акти, як напрямок наглядової діяльності у сфері містобудування.

Так, органи прокуратури постійно організовують роботу із захисту прав громадян і інтересів держави у сфері містобудування. За період поточного року за ініціативою прокурорів інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Дніпропетровській області проведено 150 перевірок, за результатами яких за фактами порушень містобудівного законодавства застосовано штрафних санкцій на суму більше 4,9 мільйонів гривень. За результатами спільних з інспекцією ДАБК перевірок пред'явлено 2 позови про знесення будинків і споруд [56].

Враховуючи, дану інформацію можна стверджувати, що органи прокуратури постійно здійснюють моніторинг дотримання норм діючого законодавства у сфері містобудування і постійно реагують на порушення законності.

Поряд із зазначеним постає необхідним виокремлення основних вимог, які ставляться до адміністративних актів органів прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

У своїй праці С. С. Алексеєв відокремлює прийоми викладу волі законодавця та прийоми документального вираження змісту нормативного акта. До прийомів викладу волі законодавця віднесено: а) абстрактний і казуїстичний спосіб, залежно від ступеня узагальнення норм права; б) прямий, відсильний, бланкетний - залежно від способу викладення елементів норми права. Крім того, засобами юридичної техніки названі: а) нормативна будова; б) системна будова; в) юридичні конструкції; г) галузева типізація. Для словесно-документального вираження змісту нормативного акта зазначено про застосування таких засобів: а) реквізити та структурованість тексту акта; б) стиль [8, с. 274-284].

У підручнику з теорії держави і права, підготовленому за редакцією О. В. Зайчука та Н. М. Оніщенка, зазначено про три групи правил, які можуть бути застосовані до актів: 1) правила викладення правових норм в акті; 2) правила викладення змісту і структури акта; 3) правила зовнішнього оформлення акта [50, с. 645]. Вказані вище групи правил відносяться до «ідеальної моделі» акта, яка забезпечує його відповідність правилам юридичної техніки.

Р. Ф. Васильєв зазначав, що через виняткове різноманіття завдань, що вирішуються за допомогою актів управління, і умови застосування цих актів, вимоги, що пред'являються до них, досить широкі. Ці вимоги торкаються змісту і форми актів, порядку набуття чинності і припинення дії, порядку видання і відміни тощо. Одні з них містяться в нормативних актах і є правовими в повному розумінні цього слова, і їх недотримання означає порушення законності з усіма правовими наслідками. У інших правовий момент виражений слабкіше або відсутній повністю, і вони стосуються головним чином стилю керівництва, його наукового рівня.

Р. В. Васильєв виділяє наступні групи вимог, що пред'являються до актів управління: 1) загальні вимоги, яким повинні відповідати усі акти управління, незалежно від того, ким вони приймаються, з якого питання і які їх юридичні властивості; 2) додаткових або спеціальних вимоги, які пред'являються до деяких актів залежно від змісту і призначення цих актів; 3) вимоги організаційно-технічного характеру. Деякі організаційно-технічні вимоги певною мірою є правовими [26, с. 86].

Отже, акти управління мають відповідати певним обов'язковим юридичним вимогам: 1) приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; 2) державні органи можуть видавати акти тільки з питань, віднесених до їх компетенції, і в межах своїх повноважень; 3) акти повинні відповідати меті, приписам та вимогам законодавчого акта, з приводу виконання якого їх прийнято; 4) акти мають видаватися у встановлених порядку і формі.

Це свідчить про основну вимогу - законність акта управління, тобто відповідність його приписів, форми і порядку його видання обов'язковим вимогам Конституції та інших норм чинного законодавства України [4, с. 149].

Заслуговує на увагу позиція Кулинича С. А., який виділяє вимоги, яким повинні відповідати управлінські рішення в органах прокуратури: 1) законність, зважаючи на те, що будь-яке управлінське рішення є підзаконним, воно: по-перше, не повинно суперечити нормативним актам вищої юридичної сили; по-друге, прийматись з передбачених питань, компетентним суб'єктом та з дотриманням відповідної процедури; 2) об'єктивність, яка полягає у тому, що управлінське рішення повинно прийматися за умов повного та всебічного дослідження фактичних обставин ситуації і встановленням об'єктивної істини; 3) відкритість, що передбачає забезпечення доступності до обговорювання важливих питань усіх зацікавлених суб'єктів; 4) відповідальність, яка полягає у невідворотності покарання за прийняття незаконного або некваліфікованого управлінського рішення [84, с. 106].

Виходячи з вищенаведених положень, можна сформулювати вимоги до адміністративних актів органів прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, які доцільно поділити на три групи - загальні, особливі та спеціальні. Загальні вимоги характерні для будь-якого адміністративного акта органа публічної адміністрації. Особливими визначені вимоги, які характерні для адміністративних актів органів прокуратури. Спеціальні, які притаманні окремим актам органів прокуратури.

Особливі вимоги доповнюють загальні, а їх наявність дозволяє конкретизувати коло документів, виділивши серед них ті, які мають юридичне значення. Тож основні вимоги такі: відображення інформації здійснюється за правилами, визначеними чинним законодавством; приймається органом (посадовою особою) у межах повноважень, визначених законодавством на виконання відповідних повноваженням завдань; обов'язковою умовою легітимності є наявність реквізитів; інформація, відображена у документі, є свідченням конкретних фактів, які мають значення для вирішення справи.

Серед загальних вимог, яким повинні відповідати адміністративні акти органів прокуратури, слід назвати: 1) відповідність Конституції України та законам, а також підзаконним нормативним актам, що мають вищу юридичну силу; 2) компетентність; 3) обґрунтованість; 4) обов'язковість виконання (реалізації); 5) своєчасність; 6) наявність відповідних реквізитів.

Особливими визначені вимоги, характерні для адміністративних актів органів прокуратури, які мають юридичне значення: 1) точність і достовірність викладених у них фактів; 2) юридична обґрунтованість та вичерпне вмотивування; 3) правильність вибору адресату; 4) конкретність; 5) юридична грамотність.

Таким чином, діяльність із видання адміністративних актів органами прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, повинна здійснюватися в рамках певної правової форми, яка визначає органи прокуратури як суб'єкт правотворчості, їх правове становище, завдання, принципи діяльності та процесуальну форму. Очевидна необхідність удосконалення окремих положень відповідних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів з метою поліпшення діяльності органів прокуратури щодо прийняття адміністративних актів у процесі забезпечення прав і свобод громадян та інтересів держави [194].

У зв'язку з викладеним вважаємо більш детально розглянути адміністративні акти органів прокуратури, які приймаються під час здійснення наглядової діяльності у сфері містобудування.

Зі змісту статей 19-21 Закону України «Про прокуртуру» [147] вбачається, що нагляд за додержанням і застосуванням законів здійснюється прокуратурою, зокрема шляхом проведення перевірок.

Порядок проведення перевірок встановлено статтею 21 Закону України «Про прокуратуру». Відповідно до частини першої цієї статті перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.

З цієї норми вбачається, що підставами для перевірки є письмові звернення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, за умови, коли їх розглянуто компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйнято ними у встановлені строки рішень з цих питань.

Також перевірку може бути проведено за власною ініціативою прокурора.

Відповідно до пункту 2.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 12 листопада 2012 року № 111 (далі - Положення) підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності [116].

Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформації про стан законності, вивчення актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в: 1) дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників; 2) наказах Генерального прокурора України; 3) планах роботи органів прокуратури; 4) рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня; 5) рішеннях нарад у керівників органів прокуратури; 6) дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених статтею 20 Закону України «Про прокуратуру»; 7) інших організаційно-розпорядчих документах.

Підготовка до проведення перевірки здійснюється шляхом аналізу стану законності та заходів щодо її забезпечення, опрацювання документів, вивчення доводів, викладених у письмовому зверненні органів державної влади (Держархбудінспекції України), органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб. У разі необхідності від органів державної влади (Держархбудінспекції України), органів місцевого самоврядування, військових частин, державних підприємств, установ та організацій витребовуються рішення, розпорядження, інструкції, накази, інші акти і документи, опрацьовуються відповідні інформаційні бази даних державних органів.

Необхідність складання планів перевірки у кожному конкретному випадку визначається відповідним керівником прокуратури з урахуванням її обсягів та складності.

Частина третя статті 21 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 Закону України «Про прокуратуру». Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі-підприємцю.

Варто відмітити, що постанову про проведення перевірки приймає: 1) Генеральний прокурор України, його перший заступник або заступник, який за розподілом обов'язків відповідає за вказаний напрям роботи; 2) прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, перші керівники спеціалізованих прокуратур (на правах обласних), їх перші заступники, заступники, які за розподілом обов'язків відповідають за вказаний напрям роботи; 3) прокурори міст, районів, міжрайонні, керівники спеціалізованих прокуратур районного рівня, їх перші заступники і заступники, які за розподілом обов'язків відповідають за вказаний напрям роботи.

Варто відмітити, що саме прийняттям постанови оформлюється етап порушення наглядового провадження органу прокуратури у сфері містобудування.

Постанова про проведення перевірки виготовляється на бланку відповідної прокуратури та підписується прокурором, який прийняв постанову. У постанові зазначається: 1) дата та місце її прийняття; 2) підстави для здійснення перевірки, що свідчать про можливі порушення законності; 3) об'єкт перевірки; 4) обґрунтування необхідності вчинення відповідних перевірочних дій; 5) порядок оскарження постанови; 6) відомості про спосіб надання копії постанови об'єкту перевірки; 7) дані про посадову особу, яка її винесла та підписала.

Копія постанови про проведення перевірки надається представнику підприємства, установи, організації, фізичній особі - підприємцю особисто або шляхом передачі до підрозділу, який здійснює реєстрацію вхідних документів об'єкта перевірки, надсилається поштою або надається в будь-який інший спосіб.

У разі ухилення представника об'єкта перевірки від особистого отримання постанови прокурором, який її надавав, у постанові робиться відмітка про це. Ухилення представника об'єкта перевірки від отримання постанови не зупиняє проведення прокурорської перевірки.

За необхідності дослідження під час перевірки законності діяльності інших об'єктів перевірки з використанням повноважень, передбачених пунктами 3, 4 і 5 частини 1 статті 20 Закону України «Про прокуратуру», прокурором приймається постанова про проведення перевірки відповідного об'єкта перевірки.

Копія постанови про проведення перевірки після прийняття надсилається прокурору вищого рівня.

В межах цього дослідження, обґрунтовуючи саме адміністративно-правову природу актів органів прокуратури, потрібно звернути увагу на Кодекс адміністративного судочинства України, яким було закріплено терміни і категорії, ще не опрацьовані вітчизняною наукою адміністративного права. Йдеться про такі терміни як «адміністративний договір», «суб'єкт владних повноважень», «адміністративна справа» тощо. У ч. 2 ст. 4 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. Так, у сфері адміністративного судочинства підставою для виникнення зазначених правовідносин є спір про право у сфері публічно-правових відносин. Категорії спорів, підвідомчих адміністративним судам, випливають з норми статті 17 КАС України, де визначено компетенцію, яка поширюється на: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 4) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом; 5) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Таким чином, положення, закріплені Кодексом адміністративного судочинства України, є підставою для твердження, що правові акти, які приймаються органами прокуратури, мають адміністративно-правову природу та можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства. Ідея запровадження єдиного узагальнюючого терміна щодо правових актів суб'єктів владних повноважень є, безумовно, плідною та своєчасною.

Вищезазначене спрямоване на те, що постанова прокурора про проведення перевірки протягом десяти днів з дня одержання може бути оскаржена представником підприємства, установи, організації до прокурора вищого рівня або до суду в порядку адміністративного судочинства [116].

У свою чергу, суди повинні враховувати, що відповідно до Положення [116] представником підприємства, установи, організації є уповноважена посадова особа підприємства, установи, організації, що очолює чи входить до складу керівних органів підприємства, установи, організації, а також власник суб'єкта господарювання, фізична особа-підприємець або фізична чи юридична особа, яка у встановленому законом порядку уповноважена діяти від їх імені. Як вже зазначалось, у разі ухилення представника об'єкта перевірки від особистого отримання постанови прокурором, який її надавав, у постанові робиться відмітка про це, і ухилення від отримання постанови не зупиняє проведення прокурорської перевірки.

З огляду на викладене доказом надання (одержання) копії постанови про проведення перевірки об'єкту перевірки може бути розписка, реєстраційний штамп тощо, відмітка про ухилення представника об'єкта перевірки від особистого отримання постанови. Доказами надання (одержання) такої постанови, надісланої поштою, є документи, передбачені Правилами надання послуг поштового зв'язку, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 5 березня 2009 року № 270 [133].