Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

В той же час, дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано:

1) органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: а) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт; б) наявності відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем (замовником), смерті фізичної особи - замовника або визнання її безвісно відсутньою;

2) адміністративним судом за позовом органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо застосування такого заходу реагування у разі перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю, якщо таке перешкоджання було здійснено протягом одного року після накладення штрафу за зазначене порушення [148].

Другу групу правових форм дозвільної діяльності у сфері містобудування, нами названо документи дозвільного характеру як офіційні акти, що визначені чинним законодавством.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 [125] Держархбудінспекція України відповідно до покладених на неї завдань приймає в експлуатацію закінчені будівництвом об'єкти, видає відповідні сертифікати; реєструє повідомлення про початок виконання підготовчих та будівельних робіт, декларації про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації та у визначених законодавством випадках відмовляє в реєстрації таких декларацій; видає суб'єктам господарювання ліцензії на провадження господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури, анулює зазначені ліцензії тощо.

Враховуючи аналіз повноважень Держархбудінспекції України вважаємо, що до документів дозвільного характеру у сфері містобудування варто віднести: сертифікати, декларації (реєстрація декларацій) та ліцензії.

Звернення до Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» надає можливість зробити висновок, про у випадку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до IV і V категорій складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України [148].

На підставі аналізу Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [148] та постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» [113] дає можливість виокремити процедури здійснення сертифікації у сфері містобудування, що складають наступні стадії: 1) стадія подання суб'єктом господарювання заяви до органу публічної влади (Держархбудінспекції України та її територіальних органів), який має відповідні дозвільні повноваження (прийом і реєстрація документів, необхідних для видачі сертифікату); 2) стадія перевірки, вивчення, розгляду матеріалів справи з метою підготовки та прийняття рішення (розгляд документів у встановлений термін; проведення перевірок; відбір зразків продукції; призначення експертиз; одержування проектної і виконавчої документації, визначені державними будівельними нормами, стандартами і правилами, інші документи; ухвалення рішення про видачу сертифікату); 3) видання сертифікату (дозвільного документа); 4) контрольна стадія.

В тому випадку, коли здійснюється процедура прийняття в експлуатацію об'єктів, що належать до I-III категорії складності, та об'єктів, будівництво яких здійснено на підставі будівельного паспорта, проводиться шляхом реєстрації Держархбудінспекцією України та її територіальними органами поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Відомості щодо зареєстрованих декларацій та виданих сертифікатів вносяться до єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів.

Варто вказати, що декларація приймається в дозвільному центрі за місцезнаходженням об'єкта. У свою чергу, реєстрацію декларації здійснює Держархбудінспекції України за місцезнаходженням об'єкта на безоплатній основі. З цією метою замовник (його уповноважена особа) подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення до Держархбудінспекції України два примірники декларації. Один примірник декларації після проведення реєстрації повертається замовнику, а другий - залишається в Держархбудінспекції України або в територіальному органі, яка її зареєструвала.

Держархбудінспекціїя України перевіряє протягом десяти робочих днів з дати подання (надходження) до неї декларації повноту даних, зазначених у ній, та реєструє декларацію. У разі коли декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, остання повертає її на доопрацювання з обґрунтуванням підстав повернення у строк, передбачений для її реєстрації.

Тому, після усунення недоліків, що стали підставою для повернення декларації на доопрацювання, замовник може повторно звернутися до Держархбудінспекції України для реєстрації декларації.

У разі виявлення Держархбудінспекцією України наведених у декларації недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), які не є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом відповідно до статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Держархбудінспекція України письмово повідомляє замовника протягом одного робочого дня з дня такого виявлення.

Замовник зобов'язаний протягом трьох робочих днів з дня самостійного виявлення технічної помилки (описки, друкарської, граматичної, арифметичної помилки) в зареєстрованій декларації або отримання відомостей про виявлення недостовірних даних подати достовірні дані щодо інформації, яка потребує змін, для внесення їх Держархбудінспекцією України до єдиного реєстру шляхом подання особисто або надсилання останній рекомендованим листом з описом вкладення заяви, в якій виявлено технічну помилку або недостовірні дані та декларації, в якій враховано зміни.

У разі виявлення Держархбудінспекцією України недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню Держархбудінспекцією України.

Держархбудінспекція України скасовує реєстрацію декларації шляхом видачі відповідного наказу та виключає запис про її реєстрацію з єдиного реєстру протягом п'яти робочих днів з дня виявлення факту подання недостовірних даних, наведених у декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом.

Крім того, Держархбудінспекція України скасовує реєстрацію декларації за рішенням суду про скасування реєстрації декларації, що набрало законної сили.

Враховуючи викладене, слід наголосити на тому, що у випадку порушення суб'єктом господарювання у сфері містобудування процедури отримання документів дозвільного характеру, тобто отримання сертифікату або реєстрації декларації, Держархбудінспекція України свої дії оформлює шляхом прийняття рішення (наказу) про відмову у видачі сертифікату або реєстрації декларації.

В той же час, аналіз нормативно-правових актів у сфері містобудування не дає відповіді, яким адміністративним актом Держархбудінспекції України оформлюється порядок отримання названих документів дозвільного характеру. Оскільки сам сертифікат чи декларація не є підставою звернення до адміністративного суду про оскарження дій Держархбудінспекції України.

Тому вважаємо, необхідно внести відповідні зміни до Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» та постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів», в яких чітко закріпити положення, що дії органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо видачі сертифікату або реєстрації декларації оформлюються відповідним наказом, що в подальшому є підставою для оскарження до адміністративного суд, оскільки зазначені правовідносини є публічно-правовими, а справи зі спорів, що виникають між суб'єктами цих відносин, є адміністративними.

Продовжуючи дослідження другої групи дозвільних документів, варто вказати про процедури ліцензування у сфері містобудування. Загальні вимоги до ліцензування у сфері містобудування встановлюють Закони України «Про архітектурну діяльність», «Про основи містобудування» та «Про регулювання містобудівної діяльності» та постанова Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 № 1396 «Про ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури», а також наказ Мінрегіону від 27.01.2009 № 47 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури».

Слід констатувати, що при Держархбудінспекції України утворюється ліцензійна комісія, яка розглядає надані органом ліцензування (Держархбудінспекцією України) документи та за результатами розгляду готує висновок про невідповідність поданих суб'єктом будівельної діяльності документів ліцензійним умовам або про неспроможність виконувати роботи згідно з поданим переліком; готує висновки з питань видачі ліцензії, зупинення дії ліцензії, анулювання ліцензії; розглядає та вносить пропозиції органу ліцензування щодо поліпшення та вдосконалення процедури ліцензування будівельної діяльності [126].

Держархбудінспекція України на підставі висновку ліцензійної комісії приймає протягом семи робочих днів з дати його надходження рішення про видачу ліцензії із визначенням у додатку до ліцензії переліку робіт, про що письмово повідомляє заявника. У разі подання ліцензійною комісією висновку про невідповідність поданих суб'єктом будівельної діяльності документів ліцензійним умовам та неспроможність виконувати роботи згідно з поданим переліком орган ліцензування приймає протягом трьох робочих днів з дня отримання висновку рішення про відмову у видачі ліцензії, про що письмово повідомляє заявника.

В даному випадку, теж прослідковується абстрактне закріплення повноваження Держархбудінспекція України щодо видачі та відмови у видачі ліцензії. Тому вважаємо є необхідним чітко закріпити на рівні відповідних нормативних актів, які регламентують повноваження органу ліцензування у сфері містобудування, що рішення Держархбудінспекція України щодо видачі чи відмови у видачі ліцензії оформлюється відповідним наказом.

Отже, в залежності від виду дозвільної діяльності у сфері містобудування нами виокремлено та досліджено основні види дозвільних документів, які приймаються під час здійснення контрольно-наглядової діяльності: дозволи як офіційні акти, що визначені чинним законодавством дозволами; документи дозвільного характеру як офіційні акти, що визначені чинним законодавством.

Особливе місце серед нормативно-правових актів, які регламентують процедури контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, слід назвати Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» [148] та постанову Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» [128], якими регламентується процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

Слід підтримати позицію М. А. Латиніна та Є. О. Юрченка, що ефективність здійснення державного контролю у сфері будівництва залежить від нормативно-правових актів, якими регулюється містобудівна галузь та належної взаємодії між всіма елементами системи державного архітектурно-будівельного контролю. Крім того, М. А. Латинін та Є. О. Юрченко розглядають державний нагляд (контроль) у сфері будівництва як складову систему державного архітектурно-будівельного контролю [87, с.123-124].

Враховуючи викладене та аналіз нормативно-правових актів у сфері містобудування дає можливість виокремити процедури контрольно-наглядової діяльності у зазначеній сфері, що складається з окремих етапів: 1) стадія порушення провадження; 2) безпосереднє здійснення контрольно-наглядових дій та винесення рішень; 3) виконання рішень.

В межах стадії порушення провадження слід пояснити наступне. Держархбудінспекція України здійснює державний архітектурно-будівельний контроль за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та спеціальних журналів обліку виконання робіт, виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.

У свою чергу, Держархбудінспекція України та її територіальні органи здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль за територіальним принципом шляхом проведення планових та позапланових перевірок. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи інспекції, який затверджується керівником відповідної інспекції. Інспекції проводять планові перевірки об'єктів містобудування не частіше ніж один раз на півроку. Строк проведення планової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на п'ять робочих днів.

В той же час, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб'єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки. У свою чергу, строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на два робочих дні [128]. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Таким чином, правовою підставою для проведення перевірки суб'єктів містобудування є видання наказу для проведення перевірки відповідного органу Держархбудінспекція України, який повинен містити найменування суб'єкта містобудування, щодо яких здійснюватиметься захід, та предмет перевірки.

Особливо важливим документом, який надає право на проведення перевірки суб'єкта містобудування, який видається на підставі наказу, є направлення на проведення перевірки, яке підписується керівником або заступником керівника відповідного органу Держархбудінспекції України (із зазначенням його прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується гербовою печаткою [134].

Враховуючи викладене, на стадії порушення провадження, яка у свою чергу спрямована на підготовку до проведення перевірки, дає підстави говорити про наявність структурних елементів, тобто відповідних етапів - сукупності дій, які спрямовані на досягнення внутрішньостадійної проміжної мети, якими є: визначення необхідності і часу проведення перевірки; підготовка відповідних адміністративних актів на перевірку - наказ та направлення.

Наступною стадією процедури контролю органів Держархбудінспекції України за додержанням законодавства у сфері містобудування названо безпосереднє здійснення контрольно-наглядових дій та винесення рішень. Під час здійснення перевірки посадові особи Держархбудінспекції України мають право: 1) безперешкодного доступу на місце будівництва об'єкта, або місцезнаходження суб'єкта господарювання, який провадить господарську діяльність, пов'язану з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; 3) видавати обов'язкові для виконання приписи; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку стану дотримання суб'єктами містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в тому числі під час застосування будівельної продукції; 6) здійснювати контроль за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; 7) вимагати у випадках, передбачених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 8) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію; 9) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки [128].

За результатами перевірки суб'єкта господарювання, який провадить господарську діяльність, пов'язану з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності, складається відповідний акт у двох примірниках. Зазначений акт є підставою для прийняття органом ліцензування рішення щодо спроможності суб'єкта господарювання провадити господарську діяльність, пов'язану з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності [128].

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та/або припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Отже, приписи слід розуміти, як обов'язкові для виконання у визначені строки письмові вимоги посадової особи інспекції до суб'єкта містобудування щодо усунення порушень законодавства, а також щодо зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. На одному об'єкті будівництва, який є предметом контрольно-наглядової діяльності, приписи можуть видаватись кільком суб'єктам містобудування. Терміни виконання приписів визначаються в кожному конкретному випадку, виходячи з умов діяльності суб'єкта містобудування та кількості і характеру порушень.

Важливим є також момент складання акту перевірки. Акт перевірки складається в останній день перевірки у двох примірниках: один - надається або надсилається поштою рекомендованим листом із повідомленням суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування), щодо якого здійснюється контрольно-наглядова діяльність, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку, та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється контрольно-наглядова діяльність.

На останок слід вказати, що за результатами перевірки відповідно до виявлених порушень посадовими особами, які проводили перевірку, складається протокол [128]. Протокол про вчинення адміністративного правопорушення складається в порядку, визначеному Кодексом України про адміністративні правопорушення, а протокол про правопорушення в сфері містобудівної діяльності складається в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Отже, контрольно-наглядове провадження за додержанням вимог законодавства у сфері містобудування можна визначити, як урегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність Держархбудінспекції України у межах повноважень, визначених чинним законодавством, спрямована на реалізацію норм адміністративного матеріального права у процесі вирішення конкретних справ, що пов'язані із дотримання вимог законодавства у сфері містобудування.

У свою чергу, стадіями процедури контрольно-наглядової діяльність у сфері містобудування діяльності названо: 1) стадія порушення провадження; 2) безпосереднє здійснення контрольно-наглядових дій та винесення рішень; 3) виконання рішень.

В цілому виокремленні напрямки контрольно-наглядової діяльності в сфері містобудування здійснюються комплексно, що у свою чергу надає позитивного результату щодо недопущення порушень у сфері містобудування.

2.2 Форми контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Держархбудінспекція України виконує свої функції та діє у межах визначеної компетенції, використовуючи певні форми діяльності. Форма виражає спосіб існування та розвиток будь-якої системи.

Діяльність Держархбудінспекції України реалізується в конкретних діях, які виконуються її посадовими особами. Ці дії досить різноманітні і можуть бути об'єднані в більш-менш однорідні групи. Зовнішнє практичне виявлення діяльності щодо реалізації функцій держави одержало назву «форми здійснення державної влади» [47, с. 72]. Термін «форма» має кілька значень: зовнішній вид, зовнішній обрис; устрій, структура будь-чого, система організації [101, с. 536].

Перш ніж визначити форми інспекційної діяльності Держархбудінспекції України, зупинимося на аналізі саме форм діяльності органів публічної адміністрації.

Так, форми діяльності публічної адміністрації - це спосіб зовнішнього вираження діяльності суб'єктів публічної адміністрацій (В. П. Тимощук), А. М. Школик (2007 р.), С. М. Мосьондз (2006 р.) пропонує дещо деталізоване визначення, а саме: форми публічної адміністрації - це зовнішньо виражена дія органів публічної адміністрації або їх посадових осіб, здійснення у межах їхньої компетенції з метою досягнення поставлених перед ними мети та завдань [67, с. 172]. Саме визначення, яке було надано С. М. Мосьондз є базовим у академічному підручнику «Адміністративне право України» за загальною редакцією Т. О. Коломоєць.

Більшість вчених, надаючи визначення форм діяльності органів публічної адміністрації беруть за основу форми державного управління із врахуванням сучасних змін. Це пов'язано, на нашу думку, з тим, що предмет адміністративно-правової науки останнім часом отримав своє розширення та включення до кола регулювання крім суто управлінських відносин ще і відносини пов'язані із публічно-сервісною діяльністю органів публічної адміністрації.

Так, Р. С. Павловський визначав форми управління як «зовнішнє вираження межі конкретних управлінських дій, які здійснюються безперервно органами державного управління, службовцями їх апарату» [179, с. 164]. Ю. П. Битяк та В. В. Зуй визначили форми управління як «зовнішнє вираження конкретних дій державного органу, його структурних підрозділів та посадових осіб (службовців), що використовуються в процесі державної виконавчої діяльності і спрямовані на реалізацію функцій управління» [24, с. 91]. Л. В. Коваль під формами управління розуміє «будь-яке зовнішнє вираження однорідних дій державного органу, його структурних підрозділів та службових осіб, які здійснюються з метою реалізації функцій управління» [59, с. 66]. На думку В. Б. Авер'янова, формами управлінської діяльності слід вважати: а) процесуальні (процедурні) форми; б) форми зовнішнього прояву - видання актів управління, здійснення інших юридично значущих дій, а також суто організаційні дії; в) морально-етичні прояви. Причому всі ці форми управління можуть виражатися через форми правового опосередкування, яке набуває тим самим значення своєрідної «форми форм» [39, с. 146].

О. П. Рябченко вважає, що форми державного управління можуть бути: структурними, процесуальними, правовими та неправовими, у вигляді видання актів управління, суспільно-організаційних дій, матеріально-технічних дій та регулятивними. На її думку, пріоритетною формою державного управління є структурна форма, адже управління є цілеспрямованою діяльністю певних структур - суб'єктів управління на об'єкти управління. Сукупність суб'єктів управління являє собою керуючу підсистему, а сукупність об'єктів - керованих підсистем. Кожному суб'єкту управління відповідає певне місце в організаційній структурі державного управління. Сама організаційна структура повинна бути побудована відповідно до змісту державного управління і діяти за певними принципами та функціями із використанням відповідних методів [167, с. 20].

Фахівці відзначають, що структура є різновидом форми будь-якої цілісної системи, є внутрішньою організацією її змісту [86, с. 4]. Структура не тільки виділяє певну сукупність компонентів як ціле, як те, що має тільки їй притаманні властивості, але й організує зв'язок цілого із зовнішнім середовищем.

Враховуючи вищенаведене, та напрацювання попередніх підрозділів доцільно зробити проміжний висновок, що форми діяльності Держархбудінспекції України можна поділити на внутрішньоорганізаційні форми діяльності зазначеної інспекції (або управлінські форми), які полягають в упорядкуванні відносин в середині апарату та форми інспекційної діяльності, в яких розкривається зміст стратегічної функції органів публічної адміністрації, виконання якої стало передумовою створення інспекції.

Як зазначає Т. О. Коломієць, за загальним правилом, форми діяльності публічної адміністрації, залежно від їх наслідків, поділяються на правові та неправові. Правові - форми діяльності публічної адміністрації, які безпосередньо викликають правові наслідки, пов'язані із встановленням або застосуванням норм права. До таких традиційно відносять: адміністративну нормотворчість; прийняття адміністративних (індивідуальних) актів; укладення адміністративних договорів; здійснення (вчинення) реєстраційних та інших юридично значимих дій. Окрім того, до правових також належить такі специфічні прояви реалізації функції адміністрування, як участь суб'єктів виконавчої влади в судах як позивачів або відповідачів, діяльність із забезпечення громадського порядку й громадської безпеки, застосування різних санкцій, заходів адміністративного примусу до правопорушників [67, с. 172-173]. В свою чергу, Т. О. Коломоєць до неправових форм діяльності публічної адміністрації відносить форми діяльності, які безпосередньо не пов'язані із правовими наслідками, в результаті яких не виникають адміністративно-правові відносини, а саме: 1) організаційні дії (проведення нарад, зборів, обговорень, перевірок, розробка прогнозів, програм, здійснення бухгалтерського, статистичного, податкового обліку, проведення прес-конференцій тощо); 2) матеріально-технічні операції (діловодство, складання довідок, звітів, видання юридичних актів тощо) [67, с. 173]. З даною позицією ми не погоджуємось, оскільки форми діяльності органів публічної адміністрації не можуть мати назву «неправові», оскільки положення ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи (у нашому випадку суб'єкти реалізації бюджетної політики) зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Інакше кажучи, кожна дія, кожне рішення суб'єкта публічної адміністрації має отримати, по-перше, правове підґрунтя та, по-друге, здійснюватися у визначених цим підґрунтям межах.

Ми вважаємо, за доцільне форми діяльності суб'єкті публічної адміністрації поділяти на: 1) прийняття адміністративних (індивідуальних) актів; 2) укладення адміністративних договорів; 3) прийняття нормативних актів. Тому як, основне призначення органів публічної адміністрації є виконання публічних функцій з метою реалізації та захисту публічного інтересу. Для того щоб зрозуміти, чи була виконана зазначена функція вона повинна мати «певну, наявну, об'єктивно-існуючу форму», яку так би мовити можна було б оцінити, оскаржити тощо. Тобто, виконання публічних функцій органів публічної адміністрації передбачає певну діяльність, яка урегульована нормами права, а кінцевим результатом, якої є прийняття певного рішення. Аналізуючи позицію, яка викладена в підручнику «Адміністративне право України» за загальною редакцією Т. О. Коломієць, що проведення нарад, зборів, обговорень, перевірок, розробка прогнозів, програм є не правовою формою діяльності суб'єктів публічної адміністрації, слід зазначити, що вищенаведені діє є необхідними умовами (стадіями) прийняття в подальшому об'єктивного та обґрунтованого управлінського рішення з метою виконання публічної функції щодо реалізації та захисту публічного інтересу.

Отже, основними формами діяльності Держархбудінспекції України є: 1) прийняття адміністративних (індивідуальних) актів; 2) укладення адміністративних договорів; 3) прийняття нормативних актів.

Подальший хід дослідження спрямуємо на визначення сутності вищенаведених форм діяльності Держархбудінспекції України. Спираючись на позицію Р. С. Мельника, який в своїй монографії «Система адміністративного права України» наголошує на необхідність введення у правовий обіг єдиного терміна «адміністративний акт», який має уособлювати у собі усі можливі форми прояву та юридичного закріплення відносин, які регулюються нормами адміністративного права у діяльності органів публічної адміністрації. Для цього опрацюємо існуючи теоретичні напрацювання щодо визначення категорії «адміністративний акт».

Слід відзначити, що в Російській імперії початку XX ст. адміністративні акти вважались основною формою юридичної діяльності адміністративних установ. Так, А. І. Єлістратов вказував на такі ознаки адміністративного акта: 1) це акт, спрямований на виникнення, зміну чи припинення конкретних юридичних відносин; 2) це акт публічного права (приймається з метою громадського служіння, відноситися до здійснення публічних служб); 3) відноситься до категорії державних актів; 4) правомірний, тобто: а) він виходить від компетентної до його вчинення адміністративної установи; б) відповідає за своїм змістом праву (законам у формальному сенсі та указам); в) дотримується законної форми; г) переслідує законну ціль; 5) стійкий (має законну силу), тобто недопустима самочинна (довільна) зміна адміністрацією своїх актів [45, с. 279-283].

До новацій доктрини адміністративного права можна віднести монографію В. П. Тимощука, присвячену адміністративним актам. Вчений визначає поняття адміністративного акту як волевиявлення адміністративного органу щодо вирішення адміністративної справи, спрямоване на виникнення, зміну чи припинення прав та обов'язків конкретних фізичних або юридичних осіб. Адміністративним актом, підкреслює В. П. Тимощук, завершується розгляд і вирішення справи по суті. До визначальних ознак адміністративного акту віднесено його прийняття адміністративною владою (адміністративним органом), індивідуальність (конкретність) та зовнішня дія [185, с. 33].

За проектом Адміністративно-процедурного кодексу України адміністративний акт - це рішення (правовий акт) індивідуальної дії, прийняте адміністративним органом за результатами розгляду адміністративної справи відповідно до цього Кодексу, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов'язків фізичної або юридичної особи (осіб) [153]. Таким чином, проект Адміністративно-процедурного кодексу України вказує на лише індивідуальний характер адміністративного акта. У підтримку лише індивідуального характеру адміністративного акта В. П. Тимощук зазначає, що, зважаючи на принцип розподілу влади, нормотворчість є функцією законодавця, а не виконавчих органів - один суб'єкт (законодавець) творить правила, а інший (уряд в широкому сенсі) впроваджує їх в життя (виконує). За таким підходом видання нормативних актів адміністративними органами не відповідає принципу розподілу влади [186, с. 29]. Але слід зазначити, та підтримати точку зору, яка існує в наукові літературі з приводу того, що на рівні законодавчого акту на сьогодні не можливо урегулювати всі процедурні моменти, які виникають з приводу реалізації норми матеріального права. Тому на законодавчому рівні закріплена можливість адміністративної нормотворчості, що надає можливість надати правову регламентацію реалізації норм матеріального права.

Р. Ф. Васильев зауважував із цього приводу, що питома вага регулятивного впливу закону ще не забезпечує його визначальний вплив у системі загального нормативного регулювання. Зрозуміло, необхідний, закономірний процес посилення ролі законів у регулюванні суспільних відносин поступово розвивається. Цей розвиток має різноманітні прояви й покликаний забезпечити визначальний вплив законів у системі загального нормативного регулювання. Але завдяки характеру завдань та функцій виконавчої влади, умов та можливостей роботи органів законодавчої влади роль нормативних актів управління завжди буде залишатися досить важливою [26, с. 45]. Отже, вважаємо, що адміністративний акт не варто обмежувати лише індивідуальним характером дії.

На користь цього слід навести позицію Р. С. Мельника, яка викладена в монографічному дослідженні «Система адміністративного права України». До переліку адміністративних актів вчений відносить: а) нормативні адміністративні акти, тобто акти, які містять норми адміністративного права, у зв'язку з чим є не персоніфікованими, розрахованими на багаторазове застосування та які приймаються суб'єктами публічної адміністрації. Нормативні адміністративні акти поділяються на акти-плани та адміністративні розпорядження; б) індивідуальні адміністративні акти, тобто акти, спрямовані на регулювання конкретного адміністративно-правового відношення, яке виникає між публічною адміністрацією та приватною особою або конкретизованим колом таких осіб. Такі акти доцільно поділити на три групи: сприяючі адміністративні акти; обтяжуючи адміністративні акти; адміністративні акти, дія яких розповсюджується на третіх осіб, тобто акти, які діють одночасно і на їх безпосереднього адресата, і опосередковано на інших осіб; в) адміністративні договори. Зазначений вид адміністративного акта займає особливе місце у системі останніх; г) адміністративні акти-дії, на відміну від нормативних та індивідуальних адміністративних актів спрямовується не на виникнення правової норми чи регулювання правового відношення, а на конкретний фактичний результат; д) адміністративні акти у приватноправовій формі [95, с. 251-256]. Як слушно зазначає Р. С. Мельник, що усі перераховані вище види адміністративних актів є інструментарієм діяльності публічної адміністрації, з використанням якого остання виконує покладені на неї публічні завдання, а раз так, то усі названі вище групи адміністративних актів мають отримати не тільки статистичне закріплення у нормах адміністративного права, але й набути відповідних процедур застосування [95, с. 256-257].

Подальший хід дослідження спрямує на визначення ознак, які притаманні адміністративним актам органів публічної адміністрації. Так, П. О. Угровецький виокремлює наступні: 1) приймаються під час здійснення публічної влади, 2) видані виключно на підставі закону, 3) мають офіційний характер акта органу публічної адміністрації, 4) реалізують владні повноваження за наявності одностороннього владного волевиявлення, 5) мають правовий характер, якщо приймаються у встановленому порядку та оформлюються належним чином, тягнуть за собою юридичні наслідки (встановлюють, змінюють, скасовують норми права, приводять до виникнення, зміни, припинення правовідносин, слугуючи юридичними фактами) [191, с. 37].

Визначаючи особливості індивідуальних актів державних інспекцій В. В. Костилев, виділяє наступні: 1) тягнуть за собою виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин (виступають як юридичні факти); 2) видаються посадовими особами державних інспекцій одноособово, без узгодження з представниками підконтрольного об'єкта, але відповідно до функціонального призначення центральних органів виконавчої влади, якими державні інспекції підзвітні чи належать як структурні підрозділи; 3) спрямовані на вирішення конкретного питання, що виникає в результаті інспекційної діяльності [77, с. 11].

З викладених вище позицій щодо розуміння поняття «адміністративний акт» слід вивести ключові ознаки адміністративних актів, які приймаються в ході контрольно-наглядової діяльності Держархбудінспекції України: 1) приймаються під час здійснення інспекційної діяльності; 2) видаються виключно на підставі закону в наслідок чого мають підзаконний характер; 3) мають офіційний характер акта Держархбудінспекції України; 4) є результатом застосування контрольно-наглядових (інспекційних повноважень), які мають не тільки владний характер; 5) має форму письмового документу; 6) може бути оскаржений; 7) має правовий характер, якщо приймаються у встановленому порядку та оформлюються належним чином; 8) метою прийняття є попередження або припинення дій, спрямованих на порушення прав споживачів у сфері містобудування.

Отже, адміністративні акти, які приймаються вході виконання інспекційних повноважень є основною формою реалізації завдань та функцій Держархбудінспекції України. Шляхом видання адміністративного акта Держархбудінспекція України вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає в процесі інспекційної діяльності, в інтересах захисту прав і свобод людини і громадянина на безпечну продукцію та послуги.

Таким чином, адміністративні акти Державної архітектурно-будівельної інспекції України - це підзаконний нормативний, індивідуальний чи договірний акт реалізації контрольно-наглядових повноважень, який містить адміністративно-правову норму чи індивідуальний припис, має публічний характер та прийнятий з дотриманням встановленої процедури, за допомогою якого розв'язується те чи інше питання, вирішення якого спрямоване на реалізацію публічного інтересу в сфері захисту прав громадян як споживачів у сфері містобудування.

Особливості процедури прийняття та застосування адміністративних актів Державної архітектурно-будівельної інспекції України будуть присвячені наступні підрозділи дисертаційної роботи.

2.3 Методи контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Становлення та розвиток суспільних відносин в умовах незалежної, правової, демократичної держави супроводжується безперервним розвитком й подальшим удосконаленням управлінських процесів в різних сферах життєдіяльності громадянського суспільства. На тлі нових економічних відносин різко зросла і неухильно прогресує кількість порушень у сфері містобудування. У цьому ключі особливої ваги набувають питання, пов'язані з методами діяльності Держархбудінспекції України щодо профілактики правопорушень у сфері містобудування.

Як зазначає А. Т. Комзюк, методи адміністративної діяльності органів публічної адміністрації, так само як і її форми, досить різноманітні [72, с. 18]. Проблему методів будь-якої діяльності можна розглядати з точки зору співвідношення більш загальних понять - мети та засобів її досягнення. У підручнику «Адміністративне право України» за редакцією В. К. Колпакова зазначено, що у загальноприйнятому розумінні термін «метод» означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь. Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності [69, с. 180]. У свою чергу, Ю. П. Битяк, В. В. Зуй наголошують, що в державному управлінні під методами розуміють засоби практичної реалізації завдань та функцій діяльності суб'єктів управління. Інакше кажучи, метод управління - це спосіб здійснення управлінських функцій, впливу суб'єкта управління на об'єкт (колектив, групу осіб чи окрему особу) [24, с. 72]. Т. О. Коломоєць у своїй роботі розглядає методи публічної адміністрації як сукупність засобів здійснення управлінських та публічно-сервісних функцій держави, впливу суб'єктів публічної адміністрації на об'єкти [67, с. 193]. Процедури визначають стадії, їх цілі, черговість і час виконання, конкретні дії на кожній стадії, підстави і приводи їх здійснення, взаємозв'язок між ними, способи їх документального оформлення і фіксації.

Таким чином, під методами діяльності Держархбудінспекції України розуміється комплекс різноманітних засобів, прийомів, способів, за допомогою яких вона здійснює вплив на суспільні відносини з метою реалізації покладених на неї завдань. Методи діяльності Держархбудінспекції України характеризуються тим, що методи виражають зв'язок суб'єкта містобудування з об'єктом цієї діяльності; методи - це засоби здійснення управлінського впливу суб'єкта на об'єкт управління, вони є засобами упорядкування, організації процесів, що відбуваються у сфері діяльності Держархбудінспекції України, прийомами, за допомогою яких досягаються певні цілі діяльності; методи становлять найбільш активний елемент у діяльності інспекції; вони мають альтернативний характер.

Погоджуючись із А. Т. Комзюком, що найвагомішими методами діяльності Держархбудінспекції України є переконання та примус [72, с. 19], які визнаються також універсальними і всеохоплюючими методами державного управління в цілому [24, с. 107]. Вони найширше застосовуються в усіх сферах управлінської діяльності, в тому числі щодо порушень у сфері містобудування і становлять систему засобів впливу держави (в особі її відповідальних органів та посадових осіб) на свідомість і поведінку людей, є необхідною умовою нормального функціонування суспільства, будь-якого державного або громадського об'єднання, всього процесу управління. Застосовуючи ці засоби, держава забезпечує функціонування всієї системи, організованість, дисциплінованість, охороняє працю та побут людей, нормальну соціальну обстановку в країні.

Визначальним методом діяльності Держархбудінспекції України щодо своєчасного припинення правопорушень у сфері містобудування та запобігання їм є метод переконання. Ю. П. Битяк, В. В. Зуй та А. Т. Комзюк зазначають, що його суть полягає у впливі на свідомість та поведінку людей з метою формування у них правильних переконань, розуміння необхідності добровільно і сумлінно виконувати вимоги закону та інших правових норм, а зміст становить комплекс різноманітних конкретних заходів і засобів такого впливу [25, с. 4].

У практичній діяльності Держархбудінспекції України метод переконання реалізують в наступних формах: а) правове виховання ( постійно проводять серед населення роботу щодо роз'яснення законодавства з питань відповідальності за вчинення правопорушень у сфері містобудування); б) постійне інформування населення про стан містобудування (висвітлює у засобах масової інформації стан розвитку містобудівної діяльності); в) агітаційно-роз'яснювальна робота серед населення (готує інформаційно-аналітичні документи з питань діяльності Держархбудінспекції України та її територіальних органів); г) критика антигромадських проявів; д) застосування заходів заохочення; е) робота з правопорушниками; є) поширення та популяризація передового досвіду діяльності Держархбудінспекції України тощо (співпраця із засобами масової інформації з питань інформування громадськості про діяльність Держархбудінспекції України шляхом проведення прес-конференцій, брифінгів, інтернет-конференцій, прямих телефонних ліній, розміщення статей, інтерв'ю, коментарів, підготовки теле- і радіопередач, виготовлення та розповсюдження інформаційно-презентаційної продукції; здійснення моніторингу повідомлень у засобах масової інформації щодо діяльності підрозділів Держархбудінспекції України та реагування на критичні зауваження). Держархбудінспекції України реалізує метод переконання, в основному у формах поширення передового досвіду та профілактики правопорушень у сфері містобудування.

Ефективність профілактики правопорушень у сфері містобудування залежить від багатьох факторів, одним із яких є те, наскільки правильно і продумано організована робота Держархбудінспекції України. Як свідчать результати дослідження, до змісту організації профілактики правопорушень у сфері містобудування відносяться: організаційний аспект, а саме постійні дії посадових осіб для створення умов, які забезпечують вирішення завдань профілактики правопорушень у сфері містобудування; тактичний аспект - безпосереднє здійснення заходів для виявлення і усунення умов, які сприяють вчиненню правопорушень у сфері містобудування, пошуку суб'єктів містобудування, які можуть їх вчинити, і дії, направлені на профілактичний вплив щодо них. З точки зору організаційних питань профілактики правопорушень у сфері містобудування повинні бути враховані: права та обов'язки тих, хто здійснює профілактику; права та обов'язки тих, відносно кого здійснюється профілактика; права та обов'язки тих, проти кого вчиняються правопорушення.

При проведенні заходів з профілактики правопорушень у сфері містобудування Держархбудінспекція України повинна користуватись загальним інструментарієм, а саме: визначення об'єкта; цілеспрямованість на об'єкт профілактичного впливу; вибір форм і методів впливу. До об'єктів профілактичної діяльності Держархбудінспекції України відноситься: 1) порушення, зловживання в сфері економіки (у сфері земельних відносин, приватизації, інфраструктури та в зовнішньоекономічної діяльності; на споживчому ринку тощо); 2) недоліки в галузі виробничо-господарської діяльності об'єктів; 3) недоліки, порушення, зловживання в діяльності «неекономічних» державних та інших органів, які негативно впливають на стан містобудівної діяльності; 4) поведінка окремих суб'єктів містобудування, яка свідчить про можливу підготовку чи вчинення ними правопорушень у досліджуємій сфері тощо.

Ефективність діяльності Держархбудінспекції України з профілактики правопорушень у сфері містобудування забезпечується готовністю посадових осіб до виконання поставлених завдань та дій в умовах ускладненої обстановки, комплексним використанням наявних сил, заходів, засобів та методів, належним рівнем організації роботи, застосуванням сучасної тактики профілактики та викриття правопорушень, високим професіоналізмом посадових осіб Держархбудінспекції України. До складових такої діяльності відносяться: 1) інформаційно-аналітична робота; 2) прогнозування оперативно-тактичних ситуацій; 3) планування діяльності Держархбудінспекції України для проведення профілактичних заходів; 4) моделювання результатів запланованої роботи; 5) матеріально-технічне забезпечення запланованих заходів; 6) реалізація (виконання) запланованих заходів; 7) аналіз і оцінка результатів виконаної роботи.

Якщо індивідуальна профілактика має своїм об'єктом конкретну особу, то загальна профілактика чи, як ще її називають, соціальна, - все суспільство.

В. І. Васильчук, Л. П. Скалозуб у своїй праці зазначають, що відмінність між загальною профілактикою і соціальною в тому, що соціальна профілактика не спрямована тільки на боротьбу із правопорушеннями у досліджуємій сфері, а має більш загальні завдання [27, с. 60]. Разом з тим, В. І. Васильчук та Л. П. Скалозуб до загально-профілактичних заходів профілактики правопорушень у галузі економіки відносять: 1) усунення недоліків соціально-економічного, управлінського, нормативно-правового характеру; 2) профілактичну роботу правоохоронних органів; 3) своєчасне викриття вчинених правопорушень у галузі економіки [27, с. 60-61].