Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

214

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

Дисертація

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Картавцев Валерій Степанович

Київ - 2017

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

1.1 Поняття конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування

1.2 Особливості та ознаки конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування

РОЗДІЛ 2. ПІДСТАВИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

2.1 Поняття підстав конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування

2.2 Склад конституційно-правових деліктів у сфері місцевого самоврядування

РОЗДІЛ 3. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

3.1 Конституційно-правова відповідальність колегіальних органів місцевого самоврядування в Україні

3.2 Конституційно-правова відповідальність сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад в Україні

3.3 Проблеми реалізації конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в умовах тимчасової окупації окремих територій України, проведення антитерористичної операції, люстрації та впровадження антикорупційного законодавства

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми. Інститут конституційно-правової відповідальності є доволі новим в системі національного права. Наукові погляди щодо даного виду юридичної відповідальності розходяться від повного її заперечення до ототожнення із заходами політичного впливу. Разом з цим, саме конституційно-правова відповідальність органів публічної влади є одним із засобів забезпечення режиму законності в їх діяльності. Це безпосередньо стосується і органів місцевого самоврядування.

Варто також відзначити той факт, що проблеми конституційної відповідальності органів державної влади досить часто висвітлюються в науковій літературі, а питання відповідальності у сфері місцевого самоврядування досліджувалися лише фрагментарно. При цьому зміст конституційної відповідальності у сфері місцевого самоврядування розуміють по-різному. По-перше, як відповідальність держави, органів державної влади та посадових осіб у сфері захисту прав і інтересів місцевого самоврядування, і по-друге - як відповідальність самих органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою, державою, юридичними та фізичними особами за належне вирішення питань місцевого значення, виконання Конституції та законів України. Разом з цим, якщо комплексні дослідження конституційно-правової відповідальності як елементу захисту прав місцевого самоврядування в Україні мали місце (О. В. Краснікова), то другий аспект проблеми не був предметом ретельного наукового аналізу.

Отже, актуальність дослідження зумовлена, з одного боку, необхідністю створення цілісної теорії конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування як самостійного виду юридичної відповідальності, з іншого - потребою вдосконалення чинного законодавства у сфері застосування конституційно-правових санкцій до відповідних суб'єктів. Саме тому дослідження теоретичних та практичних проблем конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є актуальним напрямом розвитку сучасної конституційно-правової науки.

Наведені аргументи в сукупності актуалізують необхідність всебічного аналізу природи та змісту конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

Теоретичною основою дослідження стали праці провідних вітчизняних вчених, які започаткували формування сучасних поглядів на інститут місцевого самоврядування, провели ґрунтовні розробки проблем політико-правової природи, системи, функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема, таких українських вчених як: М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, Ю. П. Битяк, О. М. Бориславська, В. І. Борденюк, І. П. Бутко, М. П. Воронов, А. З. Георгіца, І. А. Грицяк, А. І. Доценко, І. В. Дробуш, В. М. Кампо, В. П. Колісник, А. М. Колодій, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, В. С. Куйбіда, П. М. Любченко, М. П. Орзіх, В. Ф. Погорілко, М. О. Пухтинський, М. Ф. Селівон, В. О. Серьогін, С. Г. Серьогіна, Т. С. Смирнова, Ю. М. Тодика, В. Л. Федоренко, О. Ф. Фрицький, І. С. Щебетун, Л. П. Юзьков, О. Н. Ярмиш та інших.

Значна увага приділена концептуальним підходам до інститутів місцевого самоврядування та конституційно-правової відповідальності, виробленим представниками радянської школи державного права, сучасних російських та інших зарубіжних науковців, в роботах, зокрема, С. А. Авак'яна, І. А. Азовкіна, С. С. Алексєєва, Г. В. Барабашева, О. О. Безуглова, В. І. Васильєва, О. Є. Кутафіна, Б. М. Лазарєва, В. С. Мартем'янова, В. С. Основіна, Ю. Л. Панейка, Р. С. Павловського, Ю. О. Тихомирова, В. В. Цвєткова, В. Є. Чіркіна, К. Ф. Шеремета та інших.

В останні роки проводились предметні дослідження проблем конституційно-правової відповідальності саме на рівні місцевого самоврядування зарубіжними авторами, зокрема, в працях К. І. Амирбекова, Н. А. Ваганової, Г. А. Іванцової, С. С. Мялковського, М М. Черногора, Е. С. Шугриної, О. В. Кузька, В. О. Пономарьової, К. Б. Тимофєєва, О. О. Дабалаєва, М. М. Мокєєва та інших. Окремих проблем конституційної відповідальності в системі місцевого самоврядування торкались в Україні Н. М. Батанова, О. В. Батанов, Л. В. Бориславський, Ю. В. Делія, О. В. Краснікова, проте, зазначенні автори висвітлювали лише окремі аспекти цього конституційно-правового явища, що і обумовлює потребу у всебічному, комплексному дослідженні природи та механізмів застосування конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

Все вищезазначене і обумовлює актуальність теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в межах комплексної програми наукової діяльності відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України: «Держава і громадянське суспільство: конституційно-правові засади взаємодії» (номер державної реєстрації 0114U003871).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у з'ясуванні природи, сутності, специфіки конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні та в розробці пропозицій щодо удосконалення цього інституту в сучасній державно-правовій практиці України.

Виходячи з поставленої мети, у дисертаційному дослідженні вирішуються наступні завдання:

охарактеризувати правову природу конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

запропонувати авторське визначення поняття конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та сукупності ознак, що її характеризують;

окреслити ознаки та особливості конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

розкрити поняття та види підстав конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування в Україні;

проаналізувати склад конституційних деліктів, охарактеризувати суб'єкти, об'єкти, суб'єктивну та об'єктивну сторони конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування;

визначити особливості конституційно-правової відповідальності колегіальних органів місцевого самоврядування, зокрема представницьких органів місцевого самоврядування, виконавчих органів місцевих рад та органів самоорганізації населення;

охарактеризувати особливості конституційно-правової відповідальності сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад в Україні;

проаналізувати вітчизняне законодавство з питань конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні, зокрема, його особливості в період здійснення децентралізації публічної влади, тимчасової окупації території України, проведення антитерористичної операції та реалізації антикорупційного законодавства, практику його застосування та внести пропозиції щодо його удосконалення.

Об'єктом дослідження є інститут конституційно-правової відповідальності в Україні.

Предметом дослідження є конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження становлять сучасні методи пізнання, включаючи як загальнонаукові (діалектико-матеріалістичний, системний, соціологічний), так і спеціальні (порівняльно-правовий, нормативно-юридичний, структурно-функціональний, статистичний, формально-логічний тощо).

Зокрема, порівняльно-правовий метод застосовувався з метою характеристики поняття конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, відмежування їх від інших видів юридичної відповідальності, при характеристиці особливостей та ознак конституційно-правової відповідальності аналізованих суб'єктів (підрозділи 1.1-1.2).

Структурно-функціональний метод дозволив виокремити види підстав конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, окреслити склад конституційно-правових деліктів (підрозділи 2.1-2.3). Історичні аспекти становлення та нормативного регулювання конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування вивчались за допомогою історико-правового методу (підрозділ 1.1).

Аналіз нормативно-правового регулювання організаційно-правових аспектів відповідальності колегіальних органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад був проведений із застосуванням нормативно-юридичного методу (підрозділи 3.1-3.2), а формально-логічний метод дозволив виявити прогалини у законодавстві та виробити відповідні рекомендації щодо їх усунення. При розробці таких рекомендацій також застосовувався метод прогнозування. Статистичний метод застосовувався при аналізі практики застосування конституційно-правових санкцій до окремих органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У роботі над усіма структурними підрозділами дисертації широко використовувалися такі логічні прийоми, як аналіз і синтез, визначення і узагальнення.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше на теоретичному рівні проведений комплексний аналіз теоретико-правових засад конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, охарактеризовані підстави та організаційно-правові аспекти застосування конституційно-правових санкцій до органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У результаті проведеного дослідження автором обґрунтовано та сформульовано ряд нових теоретичних та практичних висновків та положень:

вперше:

на основі всебічного аналізу загального поняття конституційно-правової відповідальності, порівняння конституційно-правової та інших видів юридичної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, виходячи із особливого правового статусу публічно-правових суб'єктів місцевого самоврядування визначено, що конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування - це визначений конституційно-правовими нормами вид юридичної відповідальності, яка настає внаслідок порушення правової норми (скоєння конституційного правопорушення) і полягає в обов'язку владного суб'єкта (органу чи посадової особи місцевого самоврядування) відповідати за юридично значиму поведінку шляхом застосування до винного суб'єкта певних заходів правового впливу, покладення на нього відповідних санкцій;

визначено позитивну відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування як їх політичну відповідальність за правомірну діяльність, яка існує незалежно від правопорушення і полягає в належному та ефективному виконанні органом чи посадовою особою місцевого самоврядування покладених на них повноважень і не є юридичною відповідальністю;

запропоновано віднести до складу конституційних деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування невиконання ними рішень судів,у тому числі, Конституційного Суду України та внести відповідні зміни до статей 76, 78 та 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;

виокремлено особливості конституційно-правової відповідальності в сфері місцевого самоврядування в період здійснення децентралізації публічної влади, тимчасової окупації території України, проведення антитерористичної операції, люстрації та впровадження антикорупційного законодавства;

удосконалено:

характеристику спеціальних ознак конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та здійснено тлумачення таких ознак як особливий суб'єкт відповідальності; предмет захисту, яким виступає належний порядок здійснення місцевої публічної влади; власні нормативні підстави застосування відповідальності, фактична підстава відповідальності, яка полягає у скоєнні органами та посадовими особами місцевого самоврядування конституційного правопорушення (конституційного делікту); наявність власних конституційно-правових санкцій та спеціальна процедура їх застосування;

розуміння особливостей конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та аргументовано, що вони пов'язані з особливостями правової природи місцевого самоврядування як специфічного способу організації публічної влади, з подвійною, дуалістичною природою такого виду юридичної відповідальності - перед державою та територіальною громадою;

поняття жителів територіальної громади, які виступають суб'єктом притягнення до конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, і до яких слід відносити, як громадян України, так і іноземців та осіб без громадянства, які постійно проживають на території відповідної територіальної громади;

поняття конституційного правопорушення (конституційного делікту) як фактичної підстави відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, яке слід розуміти як протиправне, винне діяння (дія або бездіяльність) органу чи посадової особи місцевого самоврядування, яке спричинило або створило загрозу спричинення шкоди суспільним відносинам у сфері місцевого самоврядування і за яке законодавством передбачено застосування заходів конституційно-правової відповідальності;

перелік суб'єктів конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування та віднесено до них представницькі органи (місцеві ради), органи самоорганізації населення та виборних осіб місцевого самоврядування (депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів тощо);

поняття конституційно-правових санкцій як форми конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що полягає у застосуванні законодавчо визначених негативних наслідків (обмежень юридичного характеру) примусового впливу по відношенню до відповідних суб'єктів у випадку невиконання ними конституційних обов'язків або зловживання відповідними правами;

процедура проведення місцевого референдуму з питань дострокового припинення повноважень виборних органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою та внесенні відповідні пропозиції щодо вдосконалення законодавства;

дістали подальшого розвитку:

положення про особливості та порядок реалізації регулятивної, превентивної, каральної, правовідновлювальної та виховної функцій конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

погляди на види і склад конституційних деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визначення та характеристика об'єктів, суб'єктів, об'єктивної та суб'єктивної сторони конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування;

положення, щодо поняття вини індивідуальних та колективних суб'єктів при вчиненні конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування;

розуміння конституційно-правових санкцій, які можуть застосовуватись до органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а саме - дострокове припинення їх повноважень та зупиненні дії або визнанні неконституційними актів цих суб'єктів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що отримані результати сприятимуть подальшому теоретико-практичному розвитку теорії конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані:

у науково-дослідній сфері - в процесі подальших наукових досліджень проблемних питань функціонуванням інституту конституційно-правової відповідальності, у тому числі у сфері місцевого самоврядування;

у правотворчій сфері - висновки та пропозиції, що містяться у дисертації, можуть бути використані при вдосконаленні чинних нормативно-правових актів про місцеве самоврядування, про місцеві референдуми, при розробці законопроектів про форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади;

у навчальному процесі - положення та висновки дисертації можуть бути використані при підготовці підручників і навчальних посібників з курсів «Конституційне право України», «Муніципальне право України», «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні», при розробці нового спецкурсу «Конституційно-правова відповідальність», а також в системі підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, для навчання депутатів місцевих рад.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації оприлюдненні у доповідях на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: «Актуальні проблеми юридичної науки. Дев'яті осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 12-13 листопада 2010 р.; тези опубліковано); «Основні напрямки реформування законодавства України в умовах розбудови демократичної держави» (м. Харків, 17-18 грудня 2011 р.; тези опубліковано), «Права людини: проблеми забезпечення, реалізації та захисту» (м. Запоріжжя, 24 лютого 2012 р.; тези опубліковано), «Адміністративне право та процес: реалії й перспективи розвитку» (м. Луганськ, 10-20 квітня 2012 р.; тези опубліковано), «Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні» (м. Хмельницький, 07 грудня 2012 р.; тези опубліковано).

Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки та пропозиції викладені автором у 10 наукових публікаціях, 5 з яких опубліковані у фахових виданнях України та інших держав,у тому числі одна у зарубіжному фаховому виданні, та 5 - у збірниках наукових праць, матеріалах та тезах конференцій.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, предмету й логіки дослідження дисертація складається із вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків та списку використаних джерел (293 найменування, на 33 сторінках). Загальний обсяг дисертації становить 246 сторінок.

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

1.1 Поняття конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування в Україні відповідно до Конституції України та ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розуміється як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста -- самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [102; 200] (відділено мною. -- П. П.).

Стаття 74 цього ж закону конкретизує, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами [200].

З огляду на наведене законодавче формулювання виникає питання про визначення юридичної природи тієї відповідальності, яка може бути застосована до органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Безумовно, що така відповідальність може мати різну галузеву приналежність в залежності від характеру та галузевої характеристики тих дій, які можуть вчинятись названими суб'єктами. Якщо, наприклад, мова йде про спричинення шкоди фізичним та юридичним особам внаслідок прийняття неправомірних рішень представницьким органом місцевого самоврядування або відповідною посадовою особою, тоді є всі підстави вести мову про цивільно-правову відповідальність цих суб'єктів.

Разом з тим, національне законодавство передбачає випадки, які варто розглядати як негативні наслідки для суб'єктів владних повноважень, проте, не має жодних підстав відносити такі наслідки до заходів цивільної, кримінальної, адміністративної чи дисциплінарної відповідальності. Зокрема, мова йде про дострокове припинення повноважень місцевої ради, дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, скасування актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, ліквідацію органу самоорганізації населення тощо.

Перераховані санкції в працях радянського періоду розглядались переважно як заходи державно-правової відповідальності. Концепція державно-правової відповідальності розвивалась такими науковцями, як С. А. Авак'ян, Н. А. Боброва, Т. Д. Зражевська.

Державно-правова відповідальність досліджувалась як самостійний вид юридичної відповідальності, яка відрізняється від інших видів за суб'єктами, санкціями, підставами та порядком застосування. Найбільш загальною підставою настання державно-правової відповідальності визначалось порушення норм Конституції та інших джерел державного права [75, c. 32].

Суб'єктами цього виду юридичної відповідальності вказані автори називали учасників державно-правових відносин: органи державної влади, депутатів, посадових осіб, в окремих випадках -- громадян та громадські об'єднання [1, c. 18; 26, c. 66]. Оскільки місцеві ради, виконавчі органи та голови цих рад за радянських часів визначались як елементи єдиної системи органів державної влади, відповідно, вони теж розглядались як суб'єкти державно-правової відповідальності.

До числа заходів державно-правової відповідальності дослідники радянського періоду включали дострокове припинення повноважень депутата внаслідок його відкликання виборцями, а також за рішенням представницького органу, членом якого він є; звільнення з посади члена виконавчого апарату Ради; дострокове переобрання (переформовування) складу органу влади; скасування юридичного акту [1, c. 20; 26, c. 67; 2, c. 35]. В рамках концепції державно-правової відповідальності розглядалися проблеми політико-правової відповідальності перед виборцями депутатів як місцевих, так і центральних Рад, а також практика дострокового переобрання місцевих Рад, що існувала у 20-30-ті роки XX століття [2, c. 20]. Слід мати на увазі, що в період, коли проводилися дослідження названих авторів, присвячені проблемам державно-правової відповідальності, місцеве самоврядування не було законодавчо закріплено як форма здійснення публічної влади, система місцевих рад розглядалась як елемент державного механізму, один із проявів державної влади. Відповідно, не доводилось вести мову про якійсь окремий, відмінний від державної відповідальності, вид відповідальності посадових осіб органів місцевої влади.

Застосування назви «державно-правова відповідальність» також було обумовлено назвою відповідної галузі, оскільки за радянських часів галузь права, яка регулювала найважливіші суспільні відносини, пов'язані з організацією та здійсненням державної влади, традиційно визначалась як державне право.

Слід також зазначити, що фактично у синонімічному значенні аналізований вид відповідальності за радянських часів досить часто визначали як «відповідальність за радянським державним правом» [75, c. 3], що фактично відповідало назві «державно-правова відповідальність».

Практика тих років свідчила, що серед видів державно-правової відповідальності, яка застосовувалась до місцевих органів, найпоширенішим був інституту відкликання депутатів місцевих рад. Право на застосування такого заходу як відкликання депутатів було закріплено як у всіх конституціях республік Радянського Союзу так і в конституції Радянського Союзу. Так, наприклад, Конституція СРСР 1977 року в ст. 107 та Конституція УРСР 1978 року в ст. 96 містила аналогічні норми про те, що «депутат, який не виправдав довір'я виборців, може бути в будь-який час відкликаний за рішенням більшості виборців у встановленому законом порядку» [100; 101]. Безумовно, відкликання депутата реалізовувалось переважно як інструмент репресій з боку партійних органів. Як свідчать окремі джерела «приблизно 15 відсотків відкликань протягом одного року мало місце «за викривлення класової лінії» [158, c. 54].

З часом у правовій теорії та практиці починає все ширше застосовуватися термін «конституційна відповідальність», яку переважно ототожнюють із «державно-правовою відповідальністю» [65, c. 10]. Поступово другий термін зникає зі сфери наукового вживання і поняття «конституційна відповідальність» набуває найширшого поширення.

Становленню конституційно-правової відповідальності сприяли такі чинники як: розширення сфери конституційно-правового регулювання, визнання визначної ролі Конституції (її норми є нормами прямої дії) в національній правовій системі, утвердження конституційного права як провідної галузі національної правової системи.

Проте, і сьогодні ставлення до конституційної відповідальності як окремого самостійного виду юридичної відповідальності в наукових кола не є однозначним. Думки науковців коливаються від повного заперечення такого виду юридичної відповідальності до безумовного визнання і аргументованого доведення права конституційної відповідальності на існування. Вагомий внесок у розробку теорії конституційної відповідальності зробила значна кількість як українських, так і зарубіжних науковців. Особливо варто відзначити ґрунтовні дослідження вітчизняних авторів: В. Ф. Погорілка, В. Л. Федоренка [177, с. 505-542], О. В. Скрипнюка [237, с. 99], Л. Р. Наливайко [151], А. О. Червяцової [274], О. В. Мельник [142], російського дослідника Н. М. Колосової [88].

Окремі аспекти природи, підстав, механізмів реалізації конституційно-правової відповідальності досліджували Н. М. Батанова [22, с. 544-553; 21, с. 217-245], Л. В. Бориславський [30], О. О. Майданник [135], А. О. Пащенко [172], Н. М. Слободян [240], Н. Стецюк [250] та багато інших.

Таким чином вважаємо, що конституційна відповідальність утвердилась як самостійний вид юридичної відповідальності, додатково доводити цей факт не має потреби, оскільки це значно розширило б межі нашого дослідження. Разом з тим, проаналізуємо найбільш поширені підходи науковців до формулювання поняття «конституційна відповідальність» з метою вироблення узагальненого поняття та використання його для цілей нашого дисертаційного дослідження.

Думки науковців щодо визначення поняття «конституційна відповідальність» відрізняють значною різноманітністю.

Так, деякі вчені вказують, що конституційна відповідальність є гарантією існування, застосування й охорони конституції [129, c. 116]; закріплення особливої відповідальності державних органів, посадових осіб, депутатів і громадян за порушення конституції, є одним із засобів правової охорони конституції [43, c. 5]; крім того, конституційна відповідальність спрямована як на захист конституції, так і на забезпечення стабільності конституційного ладу, збалансування прав і обов'язків усіх учасників конституційних відносин [26, c. 49].

Проте, на нашу думку не варто зводити поняття конституційної відповідальності виключно до захисту, охорони норм Конституції. Значно ширше на це поняття дивляться російські дослідники Ю. А. Дмитрієв і Ф. Ш. Ізмайлова, які вважають, що конституційна відповідальність -- «це відповідальність за неналежне здійснення публічної влади, яка має специфічні підстави і перелік санкцій» [58, c. 89]. Тобто, мова йде про відповідальність за неефективні, нераціональні, нерозумні рішення, прийняті державними службовцями у процесі своєї діяльності, які порушили закон і заподіяли шкоду правам і законним інтересам громадян, а також інтересам суспільства і держави в цілому.

Аналогічну думку висловлює А. В. Зіновьев, який конституційну відповідальність розуміє як відповідальність «за неналежну організацію і діяльність публічної влади» [72, c. 5]. Схожу позицію займає і Н. М. Колосова, яка розуміє конституційну відповідальність як «відповідальність владних структур перед суспільством за реалізацію тих повноважень, які народ <...> передав конкретним державним інститутам і окремим особам» [86, c. 87]. Джерелом даного виду юридичної відповідальності є, на її думку, «не тільки Конституція, але і ціла низка законів, що становлять конституційне законодавство. Залежно від характеру правопорушення це може бути: кримінальна, адміністративна, цивільно-правова, або власне конституційно-правова відповідальність. Найлаконічніше дану думку виразив Д. Т. Шон: «конституційна відповідальність може наступати за порушення конституції, але не всяка відповідальність за її порушення є конституційною відповідальністю» [288, c. 37].

Отже для того, щоб визначення конституційно-правової відповідальності було більш повним, необхідно в ньому вказати і на ряд інших відмінних ознак, які переконливо розкривають її зміст. В першу чергу, такою відмінною ознакою виступає характер санкцій, яки мають бути застосовані до суб'єктів владних повноважень в разі порушення ними норм Конституції та інших джерел конституційного права.

Назвемо деякі санкції, які за своєю специфікою відрізняються від кримінальних, цивільно-правових, адміністративних і дисциплінарних і які, таким чином, не можуть бути віднесені до жодного із загальновизнаних видів юридичної відповідальності. Наприклад, виходячи з усталених уявлень про систему юридичної відповідальності, неможливо пояснити такі її прояви як: позбавлення депутатських повноважень за рішенням представницького органу; відкликання депутата; дострокове припинення повноважень місцевого голови тощо. Все це -- санкції, заходи відповідальності, причому санкції конституційно-правові.

Таким чином, конституційно-правову відповідальність для цілей нашого дослідження слід розуміти як самостійний вид юридичної відповідальності, що застосовується у сфері конституційно-правових відносин і характеризується специфічним колом суб'єктів, механізмом реалізації та санкціями.

Разом з тим, значна кількість науковців розглядає даний вид відповідальності переважно як особливий вид відповідальності органів державної влади та посадових осіб, не включаючи до кола суб'єктів цього виду відповідальності органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Проте з розвитком в Україні місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади є всі підстави розглядати органи та посадові особи місцевого самоврядування як самостійних суб'єктів конституційно-правової відповідальності.

Розуміння цієї думки набуває все більшого поширення в наукових колах. Так, А. В. Зіновьєв як суб'єктів конституційної відповідальності називає державу, органи держави, посадовців, органи місцевого самоврядування [72, c. 6]. В. А. Віноградов додає до цього переліку депутатів [43, c. 33, 35]. Т. Д. Шон відносить до числа суб'єктів конституційної відповідальності найвищі регіональні і місцеві органи влади, депутатів і посадовців, «тобто ті структури і людей, які приймають найважливіші державні та громадські рішення» [288, c. 35].

Разом з тим, в літературі також продукується думка, що коли такими суб'єктами виступають органи та посадові особи місцевого самоврядування, то необхідно вести мову не про конституційно-правову, а про муніципально-правову відповідальність.

Теорія муніципально-правової відповідальності особливо широко розробляється російськими науковцями. Так, Е. С. Шугріна у ряді своїх робіт пише про муніципально-правову відповідальність, до якої, як вона вважає, можуть бути притягнуті тільки виборні особи місцевого самоврядування (глави муніципальних утворень і депутати), а реалізується вона в порядку визначеному статутом муніципальної громади, у тому числі і шляхом відзиву виборних осіб [290, c. 249]. М. В. Вітрук як вид муніципальної відповідальності розглядає, наприклад, відкликання виборного посадовця виборцями [45, c. 117], проте, не розкриваючи при цьому поняття «муніципальна відповідальність», і, не пояснюючи, чим вона відрізняється від конституційної відповідальності. Автор лише зазначає, що «поряд з конституційною відповідальністю слід розрізняти державно-правову відповідальність (дисциплінарну, адміністративну, кримінальну) і муніципальну відповідальність, не пов'язуючи їх жорстко з галузями права». Крім того, М. В. Вітрук зазначає: «Залишається відкритим питання про муніципальну відповідальність: чи є вона самостійним видом юридичної відповідальності або відноситься до конституційної (конституційно-правової» [45, c. 100].

Більш ґрунтовні та аргументовані дослідження проведенні такими російськими науковцями, як М. М. Черногор, який пропонує муніципально-правову відповідальність розглядати як відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування за належне виконання ними своїх обов'язків, яку вони несуть перед населенням, державою, фізичними та юридичними особами [279, c. 66-67]. Г. Н. Чеботарьов розуміє муніципально-правову відповідальність як обумовлену нормами статуту муніципального утворення, інших нормативних актів необхідність відповідних суб'єктів відповідати за свою юридично значиму поведінку в установленому порядку і діяти у відповідності до покладених на них обов'язків, а у випадку відхилення -- зазнавати певних негативних наслідків [271, c. 39].

Комплексну теорію муніципально-правової відповідальності розробила М. С. Долгополова, яка зазначає, що «муніципально-правова відповідальність -- це обумовлений нормами муніципально-правових актів правовий зв'язок між органами, посадовими особами місцевого самоврядування, які зобов'язані в силу свого статусу ефективно виконувати функції, завдання та посадові обов'язки та населенням муніципального утворення, яке має право здійснювати контроль за діяльністю відповідних органів, а у випадку порушення муніципально-правових норм -- на застосування заходів муніципально-правового примусу» [60, c. 45-46].

Також до розуміння відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування як муніципально-правової схиляється в своїй роботі і Д. А. Лисовицький, який зазначає, що конституційну відповідальність можна визначити як відповідальність «за неналежну організацію і діяльність публічної влади», а муніципальна відповідальність -- «це правова відповідальність за неналежне здійснення публічної влади на муніципальному рівні» [127, c. 27].

Схожі думки висловлюються і в працях за редакцією В. Ф. Погорілко, де зазначається, що можна поставити питання про доцільність виділення відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин як галузевого виду відповідальності однойменної галузі права та введення у науковий обіг поняття «муніципально-правова відповідальність» [148, c. 342].

Аргументи прихильників виділення муніципально-правової відповідальності зводяться до того, що особливості юридичної відповідальності багато в чому визначаються сферою її застосування, тобто тим, якими нормами права вона врегульована. Ряд дослідників саме в галузевому критерії бачить основу класифікації юридичної відповідальності на види. Наполягаючи на тому, що муніципальне право є самостійною галуззю права, вони роблять висновок і про самостійний характер муніципально-правової відповідальності.

Проте, сам факт виокремлення муніципального права як галузі права є досить дискусійним. Але навіть, якщо погодитись із існування як окремої галузі -- муніципального права, це ще не є підставою зазначати про те, що кожна галузь права повинна мати власний вид відповідальності. За такого підходу ми можемо вести мову, наприклад, про земельну відповідальність, податкову відповідальність (не слід плутати з відповідальністю за порушення норм земельного чи податкового законодавства).

Також аргументом на користь виокремлення муніципально-правової відповідальності називають особливе коло суб'єктів, до яких вона застосовується. Аргумент теж не досить переконливий, оскільки тоді варто вести мову про президентську, урядову відповідальність. Так, ці суб'єкти можуть нести відповідальність за неналежне виконання своїх повноважень, проте, в межах конституційно-правової відповідальності. Яка ж потреба виділяти муніципально-правову відповідальність?

Якщо зіставити муніципальну відповідальність і відповідальність конституційну, то ми побачимо, що розрізнятися будуть суб'єкти відповідальності, а сфера врегульованих нормами права суспільних відносин (конституційно-правова), санкції і процедура їх застосування співпадають.

Ми встановили, таким чином, що органи та посадові особи місцевого самоврядування можуть виступати суб'єктами конституційно-правової відповідальності.

Разом з тим, для розуміння природи цієї відповідальності слід торкнутись також проблеми «позитивного» та «негативного» аспектів у розумінні конституційно-правової відповідальності.

Вчених, які присвячували свої роботи проблемі юридичної відповідальності, умовно можна розділити на два табори -- прихильників розуміння відповідальності винятково як «негативної» і тих, хто дотримується концепції «двоаспектної» відповідальності, що включає як «негативну», так і «позитивну». Ідеологічне протиборство сторін має достатньо тривалу історію. Сьогодні важко стверджувати, що та або інша позиція одержала загальне визнання. Разом з тим, дискусія виявилася достатньо плідною і заклала необхідний теоретичний фундамент для всього інституту юридичної (у тому числі і для конституційної) відповідальності.

Зупинимось коротко на характеристиці основних поглядів щодо місця позитивного та негативного в природі юридичної відповідальності.

Так, вчені, які розглядають юридичну відповідальність винятково з позиції так званого «негативного» аспекту, бачать в ній реакцію держави на порушення правових приписів. На думку І. С. Самощенко і М. Х. Фарукшина, «юридична відповідальність з тих пір, як вона виникла, завжди була відповідальністю за минуле, за вчинене протиправне діяння. Інакше можна дійти неприйнятного висновку, що особа, що не зробила злочин, вже несе правову відповідальність» [227, с. 43]. С. Н. Братусь визначає юридичну відповідальність «як виконання обов'язку на основі державного або прирівняного до нього суспільного примусу. Це стан примусу до виконання відповідних обов'язків» [31, c. 85]. А. Б. Венгеров під юридичною відповідальністю розуміє «одну з форм державного примусу, що забезпечує правову систему суспільства. По суті, -- пише автор, -- це завжди негативна реакція держави на протиправну дію... Юридична відповідальність завжди оцінює минуле: це відповідальність за дію (бездіяльність), яка вже мала місце, відбулась» [34, c. 99].

З інших позицій підходять до розгляду даного питання прихильники «двоаспектного» розуміння юридичної відповідальності. Головний зміст їх висловлювань може бути проілюстрований на наступному прикладі. «Позитивна відповідальність означає розуміння її суб'єктом того вантажу, який він несе на своїх плечах, розуміння того, що доведеться нести певні обмеження, якщо він не справиться з покладеною на нього задачею» [224, с. 15]. Крім того, вказуючи на зв'язок позитивної та негативної відповідальності, В. А. Рибаков зазначає, що обидва аспекти діалектично взаємопов'язані: чим вище рівень позитивної відповідальності, тим нижче рівень ретроспективної» [224 c. 16].

Одним з перших в юридичній науці до позитивної відповідальності звернувся П. О. Недбайло. Він відзначав, що суть відповідальності полягає «в самостійній і ініціативній діяльності в рамках правових норм... У людини виникає відповідальність вже тоді, коли вона приступає до виконання своїх обов'язків, а не тільки тоді, коли вона їх не виконує або стане діяти всупереч ним. Без дослідження «позитивної» відповідальності не можна зрозуміти і відповідальність «негативну» [153, c. 52]. Прихильником «двоаспектної» відповідальності виступав і М. С. Строговіч. Причому пріоритет автор віддавав саме «позитивній» юридичній відповідальності. Про «негативну» відповідальність, на його думку, можна говорити у випадку, якщо особа не виконує належним чином свої обов'язки, що покладені на неї законом [252, c. 73].

В. О. Лучин вважає, що найконструктивнішим, виправданим з точки єдності інтересів теорії і практики є розуміння юридичної відповідальності як такої, що має складну структуру, та, включає, відповідно, два аспекти: ретроспективний (відповідальність за «неправомірне минуле»), а також позитивний (відповідальність «наперед»). Зведення поняття відповідальності лише до одного з цих аспектів означає звуження її змісту і є, на думку автора, помилковим» [134, c. 276]..

Узагальнюючи різні точки зору, слід зазначити, що прихильники «негативного» розуміння юридичної відповідальності слабким місцем в концепції своїх опонентів вважають необґрунтовану заміну поняття відповідальності на правомірну поведінку, правосвідомість і т. ін.

На думку О. Е. Лейста, «найуразливішою ланкою ідеї правової позитивної відповідальності є неможливість визначити її юридичні властивості інакше, як за допомогою таких понять, як «обов'язок», «правомірна поведінка», «правосуб'єктність», «деліктоздатність», «виконання зобов'язань» [125, c. 214].

Таким чином, наведені думки зі всією очевидністю демонструють гостроту наукової дискусії. Визнаючи актуальність і практичну доцільність подальшої розробки даної проблеми, хотілося б зробити декілька загальних зауважень. Необхідність проведення такого аналізу безпосередньо пов'язана з характеристикою природи конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Адже здебільшого їх конституційно-правова відповідальність визначається саме як позитивна відповідальність, як правомірна поведінка, обов'язок відповідних органів та посадових осіб здійснювати свої повноваження. Прихильники такої позиції зазначають, що у сфері конституційно-правових відносин, і, відповідно, щодо поняття конституційно-правової відповідальності, застосування позитивного розуміння є цілком виправданим і необхідним. Навіть, більше того, стосовно конституційної відповідальності її позитивний аспект часом виходить на перший план.

Так, Т. Д. Зражевська в своїй роботі «Відповідальність по радянському державному праву» приходить до висновку, що найважливішою особливістю державно-правової відповідальності є «перенесення центру тяжіння з ретроспективного аспекту на позитивний», що пов'язане з політичним характером галузі конституційного права [75, c. 24]. М. В. Вітрук також вважає, що в конституційній відповідальності превалює позитивний аспект [7, c. 117].

Ця обставина обумовлена специфікою суб'єктного складу цього виду відповідальності. Беручи до уваги, що основними суб'єктами конституційної відповідальності є органи і посадові особи, які реалізовують владні повноваження, акцент повинен бути зроблений на стимулюванні їх ініціативної діяльності в рамках закону, спрямованої, в першу чергу, на дотримання і захист прав і свобод людини. Тому «усвідомлення», «розуміння» відповідальності цими суб'єктами повинне утілюватися в реальні активні дії, відсутність яких, в деяких випадках, може служити сигналом для реалізації «негативної» відповідальності. Така ситуація не властива для інших видів юридичної відповідальності. Проте, з іншого боку, говорити про можливість застосування заходів відповідальності до фізичної особи, яка не наділена владними повноваженнями, на тій підставі, що він не активно діє на благо суспільства, абсурдно [124, c. 36].

«Позитивність» конституційної відповідальності носіїв державно-владних повноважень також випливає з їхнього правового статусу, що характеризується імперативністю: їхня діяльність строго регламентована, а компетенція чітко визначена нормою закону, причому іноді майже неможливо встановити, де закінчуються права і починаються обов'язки. Таким чином, право регулює від початку і до кінця «буття», діяльність і призначення державних органів і посадових осіб. Отже, вони несуть відповідальність не тільки за зроблене правопорушення, але і за належне виконання покладених на них обов'язків, а така відповідальність є відповідальністю позитивною.

Висловленні міркування у повній мірі стосуються і органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Сфера поширення позитивної відповідальності у конституційному праві широка. Позитивною, тобто такою, яка існує до правопорушення, є відповідальність державних органів, їх посадових осіб [171, c. 95], органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Підставою позитивної відповідальності є факт набуття спеціального державно-правового статусу: заснування (формування) публічного органу, вступ на посаду (обрання чи призначення) і виконання суб'єктом конституційних відносин визначених функцій. Тобто, державні органи, органи місцевого самоврядування, посадові особи несуть відповідальність, виходячи зі свого статусу.

Як вважає О. В. Мельник, позитивний аспект конституційної відповідальності виступає невід'ємним елементом статусу, який здобувається разом з компетенцією [143, c. 12], (а компетенція включає права, обов'язки, предмети ведення). Думка справедлива з тієї позиції, що зміст позитивної відповідальності глибший за обов'язок, тому що конституційна відповідальність припускає відповідальність не тільки за виконання обов'язків, але і реалізацію прав, їхнє активне використання, у тому числі і для ефективного виконання обов'язків.

Т. Д. Зражевська зазначає, що позитивна і ретроспективна відповідальність у конституційному праві тісно пов'язані між собою: по-перше, позитивна відповідальність розглядається як етап оцінки, внаслідок якої може наступити одна з форм відповідальності ретроспективної; по-друге, ретроспективна юридична відповідальність у конституційному праві настає лише в тому випадку, якщо «не спрацював» механізм «активної» відповідальності [73, c. 88]. Виходить, «позитивна» відповідальність є необхідною умовою настання «ретроспективної», знаходить у ній своє продовження, але в зміненій юридичній якості. У філософській і юридичній літературі сформульовано навіть щось подібне до тези: чим більше відповідальності позитивної -- тим менше необхідності в застосуванні відповідальності ретроспективної [224, c. 16].

Постановка питання про «позитивну» конституційну відповідальність у сфері місцевого самоврядування є особливо доречною. Адже, саме на цьому рівні публічної влади соціально-орієнтована політика органів і посадових осіб місцевого самоврядування повинна стати виміром ефективності їх діяльності і, як наслідок цього, доцільності подальшого їх перебування в статусі депутата чи посадової особи місцевого самоврядування.

Закон чітко визначає суб'єктів відповідальності на рівні місцевого самоврядування -- це органи та посадові особи місцевого самоврядування, суб'єкта прийняття рішення про таку відповідальність -- територіальна громада, тобто населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, та констатує наявність постійного правового зв'язку між ними, що виражається в обов'язку відповідних органів та посадових осіб будувати свою поведінку у відповідності до норм права в силу свого статусу, встановленого законодавчими актами і праві територіальної громади контролювати поведінку зобов'язаних суб'єктів, а у випадку правопорушення -- застосовувати заходи примусу до відповідних органів та посадових осіб.

О. В. Скрипнюк та В. Л. Федоренко слушно зазначають, що «…конституційно-правова відповідальність -- це насамперед особливий вид конституційних правовідносин, пов'язаних із деліктною поведінкою учасників конституційно-правових відносин. Виходячи із цього, можна стверджувати, що основними складовими елементами складу конституційно-правової відповідальності є: об'єкт конституційно-правової відповідальності, суб'єкт конституційно-правової відповідальності, зміст конституційно-правової відповідальності та юридичний факт конституційного делікту… Отже, юридична відповідальність в конституційному праві -- це вид конституційних правовідносин, зміст яких полягає в заохоченні за належну правомірну поведінку, передбачену конституційно-правовими нормами, чи примусі до виконання приписів конституційних норм права у разі їх порушення, що здійснюються державою в межах чинного законодавства» [239, с. 538-539, 544-545].

Таким чином можна зробити висновок, що конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування -- це обумовлений нормами права правовий зв'язок між органами та посадовими особами місцевого самоврядування, зобов'язаними ефективно виконувати функції, задачі та посадові обов'язки і населенням муніципального утворення, уповноваженого на здійснення контролю за їх діяльністю.