Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

У Російський Федерації, відповідно до ст. 12 Федерального закону від 25 липня 2002 року (викладеного у новій редакції 20 березня 2011 року) № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», іноземці, які постійно проживають в Російській Федерації у випадках і в порядку, передбачених федеральними законами, мають право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, а також брати участь в місцевому референдумі [157]. Відповідно до ст. 4 Федерального закону від 12 червня 2002 року № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на підставі міжнародних договорів і в порядку, встановленому законом, іноземні громадяни, що постійно проживають на території відповідної громади, мають право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, брати участь в інших виборчих діях на вказаних виборах, а також брати участь в місцевому референдумі на тих же умовах, що і громадяни Російської Федерації [163].

Відповідно і поняття «членів громади» законодавство РФ включає в себе іноземців, які постійно або переважно проживають на території відповідної територіальної громади. Те ж саме стосується і осіб без громадянства, які відповідно до чинного законодавства мають статус, не гіршій, ніж статус іноземців. Вважаємо, що в цій частині необхідно запозичити відповідний досвід зарубіжних країн.

На думку окремих авторів, наприклад, А. С. Бурмістрова, право на участь у вирішенні справ громади за спеціальним рішенням органів місцевого самоврядування повинні зберігати люди, що не проживають в ньому, але раніше проживали тривалий термін і брали активну участь у місцевому житті. Це можуть бути депутати представницького органу місцевого самоврядування, інші виборні особи, які, наприклад, перейшли на роботу на вищий рівень державного або муніципального управління [32, c. 41]. Погодитись із цією аргументацією досить важко.

Таким чином, підсумовуючі підходи до поняття «жителі територіальної громади» вважаємо за потрібне визначити цю категорію наступним чином -- це населення громади, до якого відносяться громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають на території відповідної територіальної громади та володіють правами на вирішення питань місцевого значення, в обсягах та межах, визначених Конституцією та законами України. Тут варто звернути увагу на такий міжнародно-правовий документ, яким є Конвенція «Про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні», відповідно до ст. 6 якої «Кожна Сторона зобов'язується… надавати кожному іноземному жителю право голосувати на виборах у місцеві органи, при умові, що він відповідає тим самим правовим вимогам, які застосовуються до громадян, і, крім того, на законних підставах та звичайно проживав у відповідній державі на протязі п'яти років, що передували виборам» [91]. І хоча Конвенція не вступила в дію, її норми трансформуються в інші міжнародно-правові документи.

Жителі територіальної громади володіють широким спектром повноважень у вирішенні питань місцевого значення, зокрема обирати представницький орган місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, визначати структуру органів місцевого самоврядування, іу тому числі притягувати виборні органи і посадових осіб місцевого самоврядування до конституційно-правової відповідальності. З урахуванням думки жителів повинні вирішуватись питання про об'єднання територіальних громад, встановлення або зміну їх меж. У випадку вирішення питання про реалізацію права на притягнення органів і посадовців місцевого самоврядування до конституційно-правової відповідальності до жителів територіальної громади слід відносити осіб, які постійно проживають у межах територіальної громади. Лише це дозволяє їм адекватно оцінити стан ефективного виконання відповідними органами своїх повноважень. Крім того, жителі громади повинні володіти іншими критеріями: досягнули 18 років; не бути визнаними судом недієздатними; не перебувати в місцях позбавлення волі.

Залишається незрозумілим, чому законодавець, наділяючи жителів територіальної громади повноваженнями з вирішення питань місцевого значення, не сформулював поняття даного суб'єкта. Завершуючи розгляд суб'єкта прийняття рішення про конституційно-правову відповідальність, вважаємо, що на законодавчому рівні необхідно чітко сформулювати поняття «жителі територіальної громади».

Особливості конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, її відокремлення як самостійного виду юридичної відповідальності також пояснюються предметом і методом регулювання суспільних відносин; функціями, які виконує конституційна галузь права в загальній системі права; специфікою статусу суб'єктів правовідносин у сфері місцевого самоврядування; особливостями юридичної природи неправомірної поведінки у відповідній сфері; змістом приписів, на базі яких виникає відповідальність; особливою процедурою її реалізації.

Конституційно-правова відповідальність -- це самостійний вид юридичної відповідальності, здійснення заходів якої (у вигляді різного роду несприятливих наслідків для суб'єктів) не тільки встановлюється конституційно-правовими нормами, але і спрямовано, перш за все, на захист конституційно-правових відносин,у тому числі у сфері місцевого самоврядування. На думку С. А. Авакьяна, «кожна галузь права повинна забезпечувати реалізацію своїх норм власними засобами, включаючи і заходи відповідальності. Наявність заходів відповідальності -- це така ж ознака галузі, як «власні» суспільні відносини, «свої» норми, що ці відносини регулюють» [7, c. 115].

На основі цього конституційно-правова відповідальність визначається рядом вчених як відповідальність за неналежне здійснення державної влади, оскільки особливе значення в предметі конституційного права мають відносини, що виникають в процесі реалізації народом державної влади (у формах представницької і безпосередньої демократії). Мотивувавши вище, що місцеве самоврядування є особливою формою публічної влади, варто додати, що конституційно-правову відповідальність слід розглядати як відповідальність за неналежне здійснення місцевої публічної влади.

Конституційно-правову відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування слід також розглядати як одну з гарантій реальності місцевого самоврядування, що характеризують законність діяльності місцевого самоврядування й одночасно захист інтересів населення. Як засіб реалізації інтересів населення, інститут відповідальності місцевого самоврядування переслідує специфічні цілі. Вони безпосередньо випливають з тих задач, що стоять перед населенням при вирішенні питань місцевого значення. Це відповідає основній задачі, що стоїть перед населенням територіальної громади, -- самостійному і під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення. Інститут відповідальності органів місцевого самоврядування носить комплексний характер, і покликаний, насамперед, забезпечити всебічний захист інтересів не тільки населення й окремих осіб, але і держави. З цієї сторони, інститут відповідальності органів місцевого самоврядування має потребу в особливому державно-правовому механізмі реалізації.

Конституційно-правову відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування за підставами настання можна поділити на дві основні групи: відповідальність за порушення Конституції і законів України, і відповідальність за неналежне здійснення цими суб'єктами покладених на них функцій і задач. Відповідно, конституційно-правову відповідальність органів місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування варто розглядати як несприятливі наслідки за конкретні протиправні діяння (чи бездіяльність). Оформлена в особливу правову форму і гарантована за допомогою державних інститутів конституційно-правова відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування полягає у застосуванні примусових заходів за невиконання встановленого нормами права обов'язку.

Принципова відмінність конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування полягає, насамперед, у її змісті. Конституційна відповідальність -- це відповідальність за неналежне здійснення публічної влади. Відповідно, метою конституційно-правової відповідальності є охорона і забезпечення нормального порядку здійснення публічної влади, діяльності органів і посадових осіб, що беруть участь у здійсненні публічної влади, виконанні норм Конституції і законів України, попередження (превенція) зазіхань на порядок здійснення публічної влади.

Конституційно-правова відповідальність, безсумнівно, має всі ознаки, властиві іншим видам юридичної відповідальності. Вона спирається на загальні принципи юридичної відповідальності, і є примусовим заходом, що виражається у встановленні для правопорушника визначених негативних наслідків.

Але визнання конституційної відповідальності різновидом юридичної відповідальності дозволяє провести основні розходження між конституційною і політичною відповідальністю. Це, насамперед, поширення на конституційно-правову відповідальність дії основних принципів і цілей, загальних для усіх видів юридичної відповідальності: законності, однократного застосування покарання, об'єктивності покарання, презумпції невинуватості, невідворотності покарання, що не властиво відповідальності політичної.

Однією з суттєвих відмінних ознак, що відрізняє один вид юридичної відповідальності від іншого, а, отже, найважливішим елементом того чи іншого виду відповідальності, є підстава її настання. Підстава конституційно-правової відповідальності -- це ті обставини, за яких відповідно до конституційно-правових норм вона настає [37, c. 52]. Традиційно в теорії держави і права розрізняють нормативні, фактичні та процесуальні підстави юридичної відповідальності. Нормативною підставою є те, на підставі чого особа може нести юридичну відповідальність, тобто відповідна норма права. Фактичною підставою юридичної відповідальності -- є те, за що особа може нести юридичну відповідальність, тобто вчинення конкретного делікту. Процесуальною підставою визначається порядок притягнення відповідного суб'єкта до відповідальності.

Нормативною підставою конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є сукупність конституційно-правових норм, які закріплюють: а) склади конституційних деліктів; б) конституційно-правові санкції і принципи їх застосування; в) коло суб'єктів, які уповноважені застосовувати конституційно-правові санкції; г) процедуру застосування мір конституційно-правової відповідальності, тобто її процесуальну форму.

Разом з тим, як справедливо зазначають М. П. Авдєєнкова і Ю. А. Дмітрієв «на відміну від інших видів юридичної відповідальності не існує єдиного акту, який би регулював порядок притягнення до конституційно-правової відповідальності, або в якому встановлювався б перелік конституційних деліктів» [96, c. 38; 4, c. 31]. Таку ж тезу висловлює Н. М. Батанова [21, с. 244-245 ]. Названі аспекти будуть предметом розгляду у наступних розділах дисертаційного дослідження.

В Україні нормативну підставу конституційно-правової відповідальності утворює велика кількість нормативно-правових актів, які регулюють окремі її аспекти та закріплюють здебільшого конкретні види конституційних деліктів. Це: 1) Конституція України; 2) закони України; 3) інші нормативно-правові акти (у тому числі нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування, нормативно-правові акти, які регулюють процес реалізації конституційно-правової відповідальності тощо). Деякі автори до нормативної підстави конституційно-правової відповідальності відносять також і загальновизнані принципи і норми міжнародного права та міжнародні договори, які ратифіковані Україною [110, c. 31].

Специфіка відповідальності органів місцевого самоврядування полягає в тому, що її правове закріплення здійснюється на трьох рівнях джерел, які послідовно доповнюють і конкретизують її. Мова йде про Конституцію України, закони та правові акти самого місцевого самоврядування, наприклад, статути територіальних громад. Тобто засади конституційної відповідальності встановлюються лише джерелами конституційного права.

Конституція України не містись норм, які б визначали поняття та підстави конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, окрім загального встановлення ст. 19 Конституції України про те, що «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». А також наявності відсильної норми ст. 146 Конституції України про те, що « питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом».

Разом з тим, Конституція України, визначаючи загальний правовий статус місцевого самоврядування, загальні принципи діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування,у тому числі, окреслюючи рамки легальності їх діяльності, тим самим встановлює саму можливість існування конституційно-правової відповідальності цих органів та посадових осіб.

Законодавчою основою конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування України відповідно є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року [200], Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року [216], Закон України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 року [208], Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року [184], Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року № 157-VІІІ, нове законодавство щодо тимчасово окупованих територій, проведення антитерористичної операції, люстрації, антикорупційної політики, інші закони України та нормативно-правові акти (статути територальних громад, положення про відкликання депутатів місцевих рад тощо).

Найбільш ґрунтовно питання конституційно-правової відповідальності врегульовано Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» [200], ст. 73-80 якого не лише констатують саму можливість відповідальності відповідних органів, але і визначають особливості такої відповідальності персоніфіковано до відповідних суб'єктів та перед різними суб'єктами (державою, територіальною громадою, фізичним та юридичними особами).

Разом з тим, у вищевказаних документах існують численні прогалини та неузгодженості законодавчої регламентації підстав конституційно-правової відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що постійно призводить до серйозних зловживань у цій сфері, до застосування мір юридичної відповідальності «на власний розсуд», що у правовій державі є неприпустимим.

Взагалі характерною рисою конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що виділяє її серед інших видів відповідальності, є відсутність єдиного нормативно-правового акта, у якому закріплювалися б підстави відповідальності, санкції, що мають застосовуватися за те чи інше правопорушення. Не кодифікований, а в ряді випадків не урегульований зовсім процесуальний порядок залучення до конституційно-правової відповідальності, відсутні терміни давності залучення до відповідальності, не встановлена процедура оскарження застосування конституційно-правових санкцій, скасування неправосудних рішень.

На подолання цього негативного явища в літературі досить часто висуваються ідеї про необхідність прийняття закону про конституційно-правову, або навіть про муніципально-правову відповідальність. Так, Н. М. Батанова зазначає, що в цьому законі доцільно було б визначити суб'єкти, підстави, конституційно-правові санкції, механізм реалізації такої відповідальності [24, с. 65].

Варто погодитись з тим, що прийняття такого закону мало б велике значення для вдосконалення системи локальної демократії, а також справило б психологічний вплив на зміну стереотипів поведінки жителів -- членів територіальних громад. Адже без формування цілісного механізму конституційно-правової відповідальності народ не зможе стати реальним сувереном у своїй державі, а незадоволення політикою, яка проводиться владою, може призвести до нецивілізованих, насильницьких форм вирішення політичних та інших проблем.

Необхідною підставою відповідальності окрім нормативної є її фактична підстава. Відповідно, підставою настання конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є порушення визначеного в нормі права обов'язкового правила поведінки -- тобто вчинення правопорушення. Фактичну підставу конституційно-правової відповідальності не позначено на сьогодні загальновживаним терміном, переважно застосовують терміни: конституційне правопорушення та конституційний делікт.

Принципове розходження між термінами «правопорушення» або «делікт» відсутнє (delictum -- лат. правопорушення). Тому нормативна підстава конституційно-правової відповідальності можна позначити як «конституційний делікт», склад та види якого будуть предметом дослідження у наступних розділах дисертаційного дослідження. Тут лише зазначимо, що конституційний делікт, який вчиняється органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, проявляється у формі діяння (бездіяльності), яке суперечить приписам правових норм; повинне бути винним; зазіхати на охоронювані правом суспільні відносини в сфері здійснення місцевої публічної влади.

Також варто зазначити, що деякі вчинені суб'єктом конституційно-правової відповідальності діяння, що визнаються законом протиправними, узагалі можуть не тягнути несприятливих наслідків, а лише створювати загрозу їх настання. Так, для дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови може бути достатньо факту видання зазначеною посадовою особою місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що суперечить Конституції та законам України, якщо такий факт встановлений судом.

Важливим і необхідним атрибутом конституційно-правової відповідальності є конституційно-правові санкції. Санкція вказує на ті несприятливі наслідки, що застосовуються до суб'єкта, що несе конституційно-правову відповідальність.

Поняття санкції є дискусійним у теорії відповідальності, у тому числі і стосовно до конституційно-правових санкцій. Наприклад, В. О. Лучін визначає конституційні санкції через «встановлення законом примусового заходу, (правових позбавлень, обтяжень, правових втрат), що застосовуються у випадку вчинення конституційного правопорушення (делікту)» [133, c. 21].

Н. М. Колосова вважає, що конституційно-правові санкції являють собою «можливість настання несприятливих наслідків шляхом встановлення законодавчого примусу стосовно суб'єкта права у випадку невиконання їм конституційних обов'язків чи у випадку зловживання своїми правами» [87, c. 112].

В. А. Виноградов зазначає, що конституційно-правова санкція -- це визначена нормами конституційного права міра державного (чи прирівняної до нього суспільного) впливу в сфері конституційно-правових відносин, що застосовується у випадку невідповідності фактичної поведінки належній поведінці, яка встановлена диспозицією конституційно-правової норми [38, c. 46].

О. В. Скрипнюк та В. Л. Федоренко підкреслюють: ««Однією з найбільш гострих проблем конституційно-правової відповідальності, що не знаходить єдиного підходу науковців до свого розв'язання, є проблема юридичної природи конституційних санкцій, їх об'єктно-суб'єктного стану, класифікації та систематизації» …санкції в конституційному праві -- це встановлена Конституцією та законами України міра юридичної відповідальності деліктоздатного суб'єкта за порушення норм конституційного права… для санкцій в конституційному праві характерними є такі ознаки як: 1) політичний характер, оскільки застосування конституційної санкції своїм наслідком зміну на гірше чи втрату конституційно-правового статусу деліквента, що супроводжується для нього певними політичними збитками; 2) взаємозв'язок виключно з негативною (ретроспективною) конституційно-правовою відповідальністю; 3) особливе коло суб'єктів до яких застосовується санкція (деліквентів) та інстанцій перед якими вони несуть конституційно-правову відповідальність; 4) нормативна визначеність у Конституції та законах України підстав настання, форм і механізмів застосування; 5) багатоманітність конституційних санкцій, які підлягають класифікації за різними критеріями» [238, с. 554-555].

Узагальнюючи приведені визначення, не можна не відзначити, насамперед, що за своєю природою санкція -- це захід впливу (примусу), але не можливість настання негативних наслідків, оскільки можливість настання наслідків більш близька до самого поняття відповідальності, а санкція за вчинене правопорушення характеризується визначеністю [68, c. 125]. Тому конституційно-правові санкції можна визначити як передбачені законом примусові заходи, що тягнуть настання несприятливих наслідків морального і матеріального характеру для правопорушника, та настають за здійснення конституційно-правового делікту.

Характерною рисою конституційно-правової відповідальності є те, що на відміну від санкцій деяких інших видів відповідальності застосування конституційно-правових санкцій не тягне судимості.

Важливим для характеристики особливостей конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є визначення мети (цілей), завдань та функції такої відповідальності. На цьому зокрема наголошує В. В. Яковлєв [293, c. 5].

У наукових дослідженнях можна зустріти різноманітні думки щодо цілей юридичної відповідальності, зокрема:

- охорона існуючого ладу і суспільного порядку [255, c. 419];

- попередження здійснення правопорушень; спонукання до соціально активної правомірної поведінки; виховання особи, яка вчинила правопорушення,

- попередження здійснення ним нових правопорушенні [282, c. 11];

- створення впорядкованого стану суспільних відносин; превенція правопорушень, забезпечення правомірної поведінки, зниження рівня правопорушень; виховання активної громадянської позиції, формування поваги до закону; покарання правопорушників; відновлення суспільних відносин [262, c. 12];

- головною метою юридичної відповідальності також визначають захист прав і свобод людини і громадянина [10, c. 14];

- захист правопорядку; виховання громадян у дусі поваги до права; відновлення соціальної справедливості; попередження здійснення нових правопорушень.

Досягнення цих цілей веде, відповідно, до зміцнення законності і правопорядку, а глобальною метою юридичної відповідальності є формування громадянського суспільства і побудова демократичної правової держави.

Не менш важливим для теорії юридичної відповідальності є з'ясування поняття «завдання юридичної відповідальності» і його співвідношення з функціями і цілями юридичної відповідальності. Завданнями юридичної відповідальності виступають захист, охорона суспільних відносин, зміцнення законності і правопорядку. Завдання -- це зовнішній стосовно функцій фактор, то, що необхідно вирішити. Завдання вирішуються в результаті ефективного функціонування і досягнення цілей юридичної відповідальності.

Питання про функції відповідальності тлумачиться неоднозначно. Наприклад, М. В. Вітрук, в залежності від функціонального призначення, виділяє репресивно-каральну і відновлювальну конституційну відповідальність [44, c. 441]. Однак перелік цілей відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування більш широкий: від загального забезпечення верховенства права (що є метою будь-якої юридичної відповідальності) до конкретної охорони Конституції, забезпечення її прямої дії; відновлення конституційного правопорядку і законності. Ціллю конституційно-правової відповідальності також є справедливе покарання відповідних суб'єктів, забезпечення прав на організацію і здійснення місцевого самоврядування, інтересів жителів -- членів територіальної громади, прав громадян на здійснення місцевого самоврядування. Очевидно, що перерахованих цілей не можна досягти тільки за допомогою каральної і відновлювальної функції, отже, ці цілі обумовлюють наявність регулятивної, превентивної, виховної функцій.

Об'єктом впливу регулятивної функції виступають дії органів місцевого самоврядування, посадових осіб. Регулятивна функція виступає одним із засобів кращої організації роботи компетентних державних органів, посадових осіб, вона забезпечує належну поведінку суб'єктів державно-правових відносин [3, c. 13].

Поряд з регулятивною, відповідальність органів і посадових осіб виконує превентивну функцію. Впливаючи на волю і свідомість суб'єктів, превентивна функція, у підсумку, формує їх правомірну поведінку, впорядковує суспільні відносини і не допускає розвитку соціально небезпечних відносин. Подеколи способи здійснення превентивної функції відповідальності можуть перетинатися зі способами здійснення регулятивної функції.

Самостійним способом здійснення превентивного впливу виступає погроза застосування санкції. Цей спосіб впливу превентивної функції дозволяє відрізняти її від регулятивної функції відповідальності. Д. А. Липинський вважає, що превентивна функція відповідальності здійснюється як за допомогою встановлення обов'язків відповідного поводження, так і за допомогою погрози настання несприятливих наслідків [126, c. 219]. Превенція правопорушень здійснюється в результаті сумарного впливу обов'язків і погрози застосування санкцій.

Якщо суб'єкт порушує правову норму, починає реалізовуватися каральна функція відповідальності. Каральна функція може реалізовуватися тільки у випадку здійснення правопорушення. Фактично каральна функція припиняє правовідносини за участю зазначених суб'єктів. Вона змінює правовий статус суб'єктів: посадова особа втрачає статус посадової особи та набуває статусу звичайної фізичної особи. Також посадові особи втрачають відповідні матеріальні пільги і привілеї, що були обумовлені займаною посадою. У цьому полягає інша особливість каральної функції, оскільки в результаті її здійснення відбувається не тільки осуд особи, але і звуження її матеріального добробуту.

Одночасно з каральною функцією відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування реалізується відновлювальна функція. Хоча, наприклад, існує точка зору, що в конституційній відповідальності на першому місці знаходиться відновлювальна функція, а каральна виступає факультативною [17, c. 11]. Також існує точка зору, що заходи конституційної відповідальності класифікують на каральні і відновлювальні [92, c. 30]. Проте, варто все ж зазначити, що будь-які заходи юридичної відповідальності мають і каральні, і відновлювальні функції.

Відповідальність відновлює правомірний стан суспільних відносин і одночасно покладає визначені несприятливі наслідки. Специфіка відновлювальної функції відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування полягає в тім, що вона пов'язана не з компенсацією матеріального збитку (як у цивільному праві), а з усуненням неналежної поведінки, поверненням у попередній стан, вживанням заходів щодо забезпечення здійснення прав і свобод, функціонування місцевого самоврядування. Результат впливу відновлювальної функції відповідальності можна розглядати в двох аспектах: спеціально-юридичному і загальносоціальному. До юридичного результату можна віднести: відновлення порушених правовідносин, суб'єктивних прав, правового статусу і інше. Загальносоціальними результатами відновлювальної функції виступають задоволення духовних потреб як суспільства в цілому, так і окремих його індивідів, нормалізація морально-психологічного стану суспільства й окремих його груп, нормалізація суспільних відносин, безпосередньо не урегульованих правом.

І остання функція відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування -- це виховна. Вона спрямована на формування правосвідомості посадових осіб, покликана сформувати і зміцнити повагу до закону, правам і свободам людини і громадянина, цінностям правової держави і громадянського суспільства, місцевому самоврядуванню.

Узагальнююче викладене, можна окреслити такі основні положення, які характеризують поняття, ознаки та особливості конституційно-правової відповідальності як окремого виду юридичної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

1. Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування -- це визначений конституційно-правовими нормами вид юридичної відповідальності, яка настає внаслідок порушення конституційно-правової норми (скоєння конституційного правопорушення) і полягає в обов'язку владного суб'єкта (органу чи посадової особи місцевого самоврядування) відповідати за юридично значиму поведінку шляхом застосування до винного суб'єкта певних заходів правового впливу, покладення на нього відповідних санкцій.

2. Необхідно розмежовувати конституційно-правову та позитивну (політичну) відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування; позитивну відповідальність розглядати як їх політичну відповідальність за правомірну діяльність, яка існує незалежно від правопорушення і полягає в належному та ефективному виконанні органом чи посадовою особою місцевого самоврядування покладених на них повноважень і не є юридичною відповідальністю.

3. Концептуальна та конституційно-правова трансформація місцевого самоврядування передбачає підвищення позитивної і ретроспективної конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевої влади. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а також проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» містять цілий ряд новацій щодо конституційно-правової відповідальності.

4. Особливості конституційно-правової відповідальності обумовлені наступними чинниками:

- особливостями місцевого самоврядування як специфічного способу організації публічної влади. Органи місцеве самоврядування не є органами державної влади, проте, є частиною державного механізму, що обумовлює потреби вживання заходів, спрямованих на забезпечення законності у цій сфері публічно-правових відносин. Відповідно, конституційно-правова відповідальність має публічно-правову природу;

- конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування має подвійну, дуалістичну природу - перед державою та територіальною громадою та ґрунтується на можливості застосування правового примусу;

- суб'єктом притягнення до конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є жителі територіальної громади, яких вважаємо за потрібне визначити як населення громади, до якого відносяться громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають на території відповідної територіальної громади та володіють правами на вирішення питань місцевого значення, в обсягах та межах, визначених Конституцією та законами України;

- конституційно-правову відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування слід також розглядати як принцип місцевого самоврядування, частину правового статусу відповідних органів та посадових осіб та одну з гарантій реальності місцевого самоврядування;

- реалізація конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування передбачає виконання нею регулятивної, превентивної, каральної, правовідновлювальної та виховної функцій.

4. Спеціальними ознаками конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є: особливий суб'єкт відповідальності; предмет захисту, яким виступає належний порядок здійснення місцевої публічної влади; власні нормативні підстави застосування відповідальності, фактична підстава відповідальності, яка полягає у скоєнні органами та посадовими особами місцевого самоврядування конституційного правопорушення (конституційного делікту); наявність власних конституційно-правових санкцій та спеціальна процедура їх застосування.

РОЗДІЛ 2. ПІДСТАВИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

2.1 Поняття підстав конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування

Конституційно-правовій відповідальності як особливому виду юридичної відповідальності притаманні всі ознаки останньої. Вона настає на основі правових норм за діяння, які не відповідають цим нормам, конкретизується в юрисдикційних актах компетентних органів (інстанціях відповідальності), пов'язана з примусом [37, c. 31]. Разом з цим конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, виступаючи різновидом власне конституційно-правової відповідальності, має певні ознаки, що вказують на її своєрідність як самостійного правового явища. Однією з істотних відмітних властивостей конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є її підстава.

Необхідність дослідження питання про підстави конституційно-правової відповідальності обумовлюється потребою встановлення того юридичного факту, з яким пов'язується настання для конкретного суб'єкта чітко визначених негативних юридичних наслідків. В теорії юридичної відповідальності традиційно прийнято виділяти три підстави відповідальності: нормативну, фактичну і процесуальну [110, c. 52], про що вже зазначалось у першому розділі дисертаційного дослідження. Дослідивши основні аспекти нормативних підстав, зосередимось на фактичній підставі відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Думки вчених щодо визначення фактичної підстави конституційно-правової відповідальності розходяться. Значна частина науковців традиційно вважає, що відповідальність настає виключно в разі скоєння правопорушення. Теза про те, що без правопорушення не може бути відповідальності, стала фактично загальновизнаною в літературі. Так, В. О. Лучин зазначає: якщо немає правопорушення, немає і ретроспективної конституційної відповідальності [134, c. 285]. При цьому автор, розглядаючи проблеми конституційної відповідальності, вважає, що підставою ретроспективної конституційної відповідальності виступає саме конституційний делікт.

Протилежну позицію займають інші вчені, які вважають, що відповідальність (зокрема, конституційна) наступає як у результаті здійснення правопорушення, так й за його відсутності (затримка у прийнятті рішень, прийняття неефективного рішення). Так, наприклад, С. А. Авак'ян визнає, що конституційна відповідальність специфічна у зв'язку з тим, що вона не може бути побудована за звичною схемою «правопорушення -- відповідальність», оскільки іноді немає правопорушення, а відповідальність вже наступає [126, c. 116]. В. М. Баранов відмічає, що підставою конституційної відповідальності можуть бути аморальні вчинки [16, c. 21].

На позиціях прихильників тієї точки зору, згідно з якою підставою конституційно-правової відповідальності є не тільки конституційні правопорушення (хоча, переважно, вони), стоїть також Д. Т. Шон, який пропонує розширити перелік підстав конституційної відповідальності, внісши до нього моральні підстави. На його думку, «…підставами застосування конституційної відповідальності є дії або бездіяльність, які спричинили чи могли спричинити істотну шкоду народу, державі, незалежно від того, чи було при цьому порушення конституційних або інших норм, чи ні» [288, c. 39].

На думку О. Д. Чепеля, «…специфічною рисою конституційно-правової відповідальності є те, що вона настає як за правопорушення, так і за його відсутності» [172, c. 32].

Вбачається, що дискусія про підстави конституційної відповідальності обумовлюється ставленням авторів до визнання або заперечення розмежування відповідальності на позитивну та ретроспективну. Простежується тенденція, що автори, які критично ставляться до теорії «двоаспектної відповідальності» [107, c. 29] (І. С. Самощенко, М. Х. Фарукшина, Р. О. Халфінова, В. М. Баранов), підстави відповідальності розглядають ширше і відносять до них і скоєння правопорушення, і інші дії. Ті ж автори, які відстоюють право на існування і позитивної, і ретроспективної відповідальності (Т. Д. Зражевська, В. Н. Кудрявцев, Д. А. Липинський) в якості підстав відповідальності визначають лише вчинення правопорушення. Але в такому випадку мова йде виключно про ретроспективну відповідальність.

Розглядаючи питання про підстави конституційно-правової відповідальності з урахуванням її поділу на негативну та позитивну, Ж. І. Овсепян підкреслює, що позитивна конституційно-правова відповідальність в будь-якому випадку передбачає як підставу певний юридичний факт. Це не негативний юридичний факт, це не конституційне правопорушення, але це юридичний факт, на основі якого будується вся процедура відповідальності. Ж. І. Овсепян називає його «юридичним фактом про конституційну неадекватність державного органу, посадової особи» [165, c. 4]. Негативна ж конституційно-правова відповідальність, на її думку, пов'язана з конституційним правопорушенням, яке має свій склад: суб'єкт, об'єкт, суб'єктивна сторона, об'єктивна сторона.

Ми погоджуємось з думкою, висловленою в книзі за редакцією В. Ф. Погорілко про те, що відповідальність у місцевому самоврядуванні настає не лише за правопорушення. «В муніципально-правовій відповідальності, тобто, по суті, відповідальності за неналежне здійснення місцевої публічно-самоврядної влади, вимога обов'язкової наявності вини у здійсненні конкретного правопорушення надмірно би звужувала діапазон її застосування і знецінювала б соціальне призначення цього виду відповідальності» [148, c. 344]. Хоча, з іншого боку, саме протиправній характер поведінки, що виражається у скоєнні правопорушення повинно надаватись першочергове значення при вирішенні питання про застосування заходів конституційно-правової відповідальності.

Разом з тим, така відповідальність не завжди безпосередньо пов'язана з неправомірними рішеннями, вчинками, діями, правопорушеннями з боку органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Так, наприклад, чинна редакція ст. 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» серед підстав відкликання виборцями депутата представницького органу місцевого самоврядування виділяє такі:

порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання депутатом без поважних причин рішень і доручень ради та її органів;

невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми [216].

І якщо перші дві підстави цілком доцільно визначити як конституційне правопорушення, то третя підстава навряд підпадає під таку характеристику.

Дискусію викликає і можливість настання конституційно-правової відповідальності для посадової особи місцевого самоврядування в разі скоєння аморального проступку. Це правило закріплене в законодавстві деяких країн. Загальне формулювання «не виправдав довіри» або «здійснив дії, недостойні звання» -- це, і є здійснення саме аморального проступку. Так, наприклад, попередня редакція згаданої ст. 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», до внесення змін від 20 листопада 2003 року, однією з підстав для відкликання депутата визначала «систематичне порушення депутатом місцевої ради норм депутатської етики». Проте чинна редакція такої норми не містись.

У російському законодавстві досить тривалий проміжок часу згідно ст. 48 Федерального закону від 28 серпня 1995 року «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російський Федерації» [160] передбачалось, що відповідальність муніципальних органів и посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням настає внаслідок втрати довіри населення. Разом з тим, чинна редакція закону від 06 жовтня 2003 року вже не передбачає такої підстави відповідальності, як «втрата довіри», а згідно ст. 24 підставою для відповідальності посадової особи місцевого самоврядування може виступати лише конкретні правопорушення [162].

Передумовою перегляду відповідного російського закону стали неодноразово висловленні позиції Конституційного Суду Російської Федерації, суть яких зводиться до того, що «підстави відкликання виборних посадових осіб місцевого самоврядування не повинні допускати розширеної інтерпретації і повинні містити гарантії недопустимості суб'єктивної оцінки діяльності відповідної особи. ....Стабільність у здійсненні місцевого самоврядування можлива лише за наявності конкретизованих підстава відкликання, які можуть бути підтвердженні або спростовані у судовому порядку» [175]. Пізніше в іншому рішенні Конституційний Суд Російської Федерації вказав, що «втрата довіри населення як підстава муніципально-правової відповідальності обмежується лише неправомірною діяльністю виборної особи місцевого самоврядування, тобто вчиненням останньою правопорушення» [176].

Як бачимо, і у зарубіжному, і у вітчизняному законодавстві має місце загальна тенденція визначення підставою конституційно-правової відповідальності -- скоєння неправомірних дій, тобто правопорушення, але таку підставу пов'язують з традиційним розумінням юридичної відповідальності у її ретроспективному баченні.

Також питання про підставу конституційної відповідальності піднімається в контексті розмежування політичної та правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. В літературі зустрічається думка про доцільність виділення у сфері відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування двох складових частин: по-перше, елемент власне юридичної відповідальності, яка пов'язується зі специфічним юридичним фактом -- скоєнням правопорушення, і по-друге -- елемент політико-правової відповідальності, коли «особа позбавляється політичної підтримки внаслідок тих або інших причин» [87, c. 22]. Другий елемент переважно стосується виборних осіб, а визначення цього елементу як політико-правової відповідальності аргументується тим, що підстави та форми втрати такої підтримки теж повинні мати юридичне закріплення.

Проблеми з окресленням підстав конституційної відповідальності обумовлені також тим, що законодавство чітко не визначає перелік та склади відповідних правопорушень. Відсутність чітких юридичних підстав відповідальності у місцевому самоврядуванні свідчить, по-перше, про наявність прогалин у відповідному законодавстві, і по-друге, про складність унормування соціально-політичного чи морально-психологічного аспектів відповідальність у цій сфері. Разом з тим, вважаємо, що до підстав відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування варто відносити як вчинення конституційного правопорушення, так і втрату довіри до відповідних органів та посадових осіб з боку виборців. Проте, варто чітко розмежовувати підстави позитивної та ретроспективної конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб. Щодо позитивної відповідальності цих суб'єктів на нашу думку доцільно застосовувати оціночні категорії, які характеризують неналежне виконання відповідним органом, посадовою особою покладених на них обов'язків, наслідком чого є втрата до них довіри з боку територіальної громади. Щодо ретроспективної відповідальності, то підставою в цьому випадку має виступати виключно вчинення конституційного правопорушення (конституційного делікту).

Оскільки представлене дослідження першочергово спрямовано на дослідження ретроспективної відповідальності, зупинимось більш детально на характеристиці конституційного правопорушення, як підстави конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Традиційно прийнято розрізняти адміністративні, дисциплінарні, кримінальні і цивільні правопорушення. Проте зміни, що відбулися у вітчизняному праві за останні роки, дозволяють говорити про оновлення системи і змісту правопорушень в рамках основних галузей права, а також про появу нових видів правопорушень.

Наукове визнання та практика застосування конституційно-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності дає підстави вести мову і про наявність власної підстави такої відповідальності -- конституційного правопорушення або конституційного делікту.

Правопорушення в конституційному праві -- це антипод правомірній поведінці та є суспільно небезпечним діянням, яке суперечить вимогам норм конституційного права. O. О. Кутафін зазначає, що підставою конституційно-правової відповідальності є перш за все вчинення суб'єктом конституційно-правової відповідальності конституційно-правового делікту, тобто діяння (дії або бездіяльності), яке визнається законом протиправним і тягне за собою застосування мір конституційно-правової відповідальності [123, c. 430].

Є. І. Колюшин поняття конституційно-правового порушення (конституційного правопорушення) визначає як протиправну, винну (умисну або необережну) поведінку (дію або бездіяльність), яка посягає на конституційні права і свободи громадян, основи конституційного устрою, побудову держави і організацію державної влади, за яке законодавством передбачена конституційно-правова відповідальність [90, c. 27]. А. Л. Сергєєв визначає конституційно-правовий делікт як винно вчинене протиправне діяння, яке порушує конституційно-правові установлення [230, c. 6]. На думку А. О. Кондрашева, під конституційним деліктом слід розуміти діяння (дію або бездіяльність) суб'єкта конституційно-правових відносин, яке протирічить приписам активних дій або порушення заборон, що містяться в нормі конституційного права та тягне застосування мір конституційно-правової відповідальності [93, c. 90].

Відомий вітчизняний конституціоналіст О. Ф. Фрицький зазначає, що конституційно-правова відповідальність настає за конституційний делікт (правопорушення), який виявляється в особливих негативних наслідках для суб'єктів конституційного правопорушення [266, c. 25-26]. Л. Р. Наливайко конституційне правопорушення (делікт) визначає як протиправне винне діяння (дію чи бездіяльність) суб'єкта конституційного права, яке являє собою сукупність конкретно визначених складових елементів, має політичний характер, порушує норми та принципи конституційного права і є підставою для настання ретроспективної конституційно-правової відповідальності [152, с. 4].

Як негативне відхилення у фактичній поведінці суб'єктів права від вимог норм конституційного права, яке тягне за собою застосування мір конституційно-правової відповідальності визначає конституційно-правовий делікт Л. В. Забровська [69, c. 30].

Як бачимо в науці поняття конституційного правопорушення та конституційного делікту переважно вживаються як тотожні. А саме останній термін набуває все більшого поширення.

Поняття «делікт» є рівнозначним поняттю «правопорушення», оскільки делікт (від лат. delictum -- порушення, вина; англ. delict) -- правопорушення, тобто незаконна дія, провина, злочин. На тотожність понять «правопорушення» і «делікт» вказують ряд авторів, наприклад, А. Б. Агапов [6, c. 187]. Принципової різниці між поняттями «правопорушення» і «делікт» не бачив і Л. В. Коваль, оскільки «delictum» з латинської мови -- правопорушення [80, c. 121].

Вперше в науці конституційного права поняття конституційний делікт вжили В. О. Лучін та Н. А. Боброва, визначивши його як окремий вид правопорушення [131, c. 61]. Пізніше його застосував і В. О. Виноградов [39, c. 258]. Жодних аргументів щодо того, чому вони використали саме цей термін, а не, наприклад, термін «конституційне правопорушення» автори не наводять. Зараз цей термін став загальновживаним: його використовують як самостійно, так і у поєднанні з терміном «правопорушення» -- «конституційне правопорушення (делікт)». Детальну аргументацію щодо доцільності застосування саме поняття «конституційний делікт» зустрічаємо в роботах Л. В. Забровскої [70] та Н. М. Слободян [241].

У конституційному законодавстві відсутнє поняття конституційного делікту. Проте більшість названих вище науковців сходяться на думці, що конституційно-правовий делікт має місце у разі негативного відхилення у фактичній поведінці суб'єктів права від вимог норм конституційного права і тягне за собою застосування заходів конституційно-правової відповідальності. При конституційно-правовому делікті не виконуються або неналежним чином виконуються обов'язки, закріплені нормами конституційного права, покладені на державні і громадські органи, їх посадовців і громадян, порушуються права і законні інтереси учасників конституційно-правових відносин. Конституційно-правові делікти виявляються в перевищенні державними органами і посадовцями повноважень, закріплених за ними Конституцією та законами України. Вихід будь-якого державного органу за межі своїх повноважень, так само як і нездійснення їх в належних випадках, є неправомірною дією.

Про конституційно-правовий делікт слід говорити і у разі порушення загальновизнаних принципів і норм міжнародного права і міжнародних договорів, що мають державно-правовий зміст і є складовою частиною правової системи України.

Виходячи з природи суспільних відносин, врегульованих конституційним правом, можна таким чином сформулювати визначення поняття конституційно-правового делікту -- це діяння (дія або бездіяльність) суб'єкта конституційно-правових відносин, що не відповідає належній поведінці, передбаченій нормами конституційного права, і тягне за собою застосування заходів конституційно-правової відповідальності.

Таким чином, поняття конституційно-правового делікту, як підстави відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування варто сформулювати наступним чином: це протиправне, винне діяння (дія або бездіяльність) органу чи посадової особи місцевого самоврядування, яке спричинило або створило загрозу спричинення шкоди суспільним відносинам у сфері місцевого самоврядування і за яке законодавством передбачено застосування заходів конституційно-правової відповідальності.

Конституційно-правовий делікт як підстава відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування володіє рядом ознак, які детермінуються загальним поняттям делікту (правопорушення): суспільна небезпечність, винність, протиправність, караність.