Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Але це жодною мірою не означає перекладення відповідальності індивідуума на колектив. У тих випадках, коли закон передбачає покладання вини окремих працівників на орган, відповідальність несуть обидва суб'єкти права: як індивідуум, так і колективі.

Наступна особливість вини колективного суб'єкта полягає в його можливості вжити заходи по запобіганню невиконанню конституційних обов'язків, яких у нього більше через самий факт існування колективного суб'єкта як певний колектив людей (що, зокрема, припускає і наявність в ньому певних фахівців). Вина колективу виражається не стільки у вині конкретних людей, але і в діяльності колективу в цілому, «в якому відсутність, недогляд і упущення одного можуть і повинні бути заповнені діями інших членів колективу» [254, c. 301].

Треба враховувати той факт, що у конституційному праві вина асоціюється головним чином з наявністю у суб'єкта можливості належним чином виконати конституційні обов'язки і неприйняттям ним всіх необхідних заходів для того, щоб не допустити конституційно-правового порушення.

Якщо суб'єкт міг це зробити, але не вжив належних і доступних йому заходів, в цьому і полягатиме його вина. В. А. Виноградов пропонує розглядати вину колективного суб'єкта конституційного делікту як не прикладення ним зусиль, які є доречними і передбачаються конституційно-правовими нормами, зокрема невикористовування наданих повноважень і можливостей для виконання покладених на нього обов'язків, за порушення яких передбачена конституційна відповідальність [43, c. 52].

Специфіка відповідальності колективних суб'єктів у місцевому самоврядування, а саме, місцевих рад, органів самоорганізації населення також полягає в тому, що більшість своїх рішень вони приймають колегіально (шляхом голосування на своїх засіданнях абсолютною чи відносною більшістю від складу колективного суб'єкта), в цьому і проявляється їх спільна колективна воля.

Будучи вираженою у суспільно шкідливих діяннях, колективна воля набуває самостійного характеру і розглядається як суб'єктивне відношення колективу до своїх суспільно шкідливих діянь та їх наслідків. Відповідно колективна вина виражається в усвідомленні протиправності та шкідливості діяння волею більшості членів колективу шляхом прийняття відповідних неправомірних рішень у межах функцій та повноважень даного колективного суб'єкта і не зводиться до суми особистої вини окремих осіб, які входять до його складу колективу.

Разом з виною суб'єктивну сторону складу конституційно-правового делікту характеризують і такі додаткові ознаки, як мотив і мета, які не є необхідними ознаками кожного конституційно-правового делікту. Вони включаються в число окремих конституційно-правових деліктів, і лише тоді вони стають кваліфікуючими ознаками конституційно-правового делікту. Так, ст. 23 Закону Краснодарського краю Російської Федерації «Про порядок відкликання депутатів представницьких органів місцевого самоврядування і глав муніципальних утворень в Краснодарському краю» забороняє пропаганду або агітацію (за або проти відзиву депутата), які направлені на збудження соціальної, расової, національної або релігійної ворожнечі і ненависті; забороняє пропаганду соціальної, расової, національної, релігійної або мовної переваги [156].

Мотиви спонукають людину до вчинення дії, а напрям дії як її остаточний результат визначається метою. Призначення мети являє собою, проте, найбільш свідомий момент дії людини, до якої людина спрямовується відповідними мотивами. Якщо мотив показує, якими факторами керується особа, скоюючи правопорушення, то мета визначає спрямованість діяння правопорушника, його найближчий результат, тобто те, до чого правопорушник прагне, чого хоче досягти [256, c. 489].

У конституційному законодавстві в окремих випадках мета вчинення конституційного делікту є обов'язковою для правильної кваліфікації діяння. Отже, визначення суб'єктивної сторони конституційного делікту має велике як теоретичне, так і практичне значення, оскільки дозволяє визначити його правову сутність, сприяє правильній кваліфікації діяння, гарантує непритягнення особи до конституційно-правової відповідальності за відсутності вини у вчиненні суспільно небезпечного діяння.

Наступним елементом конституційного делікту виступає об'єкт правопорушення. Традиційно об'єктом правопорушення визнаються суспільні відносини, які охороняються нормами права.

Суспільні відносини, які охороняються конституційним правом, визнають об'єктом конституційного делікту більшість вітчизняних та зарубіжних вчених-конституціоналістів [141, c. 20; 152, c. 4; 172, c. 128].

Так, політично-правові суспільні відносини, які регламентуються нормами конституційного права України визнає об'єктом конституційного правопорушення О. Ф. Фрицький [266, c. 26]. Об'єктами загальних конституційних правовідносин виступають головним чином вищі соціальні цінності, якими виступають: основи конституційного ладу; людина, її права і свободи; інтереси суспільства і держави; повновладдя і самоврядування народу; національний і державний суверенітет; демократія, ідеологічне і політичне різноманіття, багатопартійність; право і законність тощо.

У сфері місцевого самоврядування об'єктом виступають відносини, пов'язанні з організацією і здійсненням цієї форми публічної влади. Норми конституційного права закріплюють загальні принципи організації місцевого самоврядування. Неправомірна поведінка суб'єктів конституційного права може привести до обмеження (порушення, ігнорування) як прав органів місцевого самоврядування, так і безпосередньо прав населення, що проживає на території місцевого самоврядування (самостійно визначати структуру органів місцевого самоврядування, обов'язковості врахування думки населення при зміні меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування, права органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення тощо); до порушення прав конкретної територіальної громади і т. ін.

Разом з тим, в останні роки все частіше висуваються критичні зауваження щодо визначення об'єктом правопорушення відповідні суспільні відносини. Вказується на те, що визначення об'єкта конституційного делікту як сукупності суспільних відносин є надто загальним і може виступати лише загальним об'єктом конституційної деліктності як сукупності усіх конституційних деліктів. Об'єкт як елемент складу конкретного конституційного делікту значно вужчий. Ним є те, на що посягає суб'єкт конституційно-правової відповідальності, вчиняючи конституційний делікт, і чому спричиняється або може бути спричинена шкода в результаті делікту, тобто конкретні цінності того чи іншого виду [23, с. 73-74].

Врегульовані та захищені діючим правом індивідуальні й загальні цінності та блага, яким нанесена шкода відповідними протиправними діяннями визнають об'єктом правопорушення і ряд теоретиків держави і права [155, с. 518; 273, с. 236]. Так, наприклад, на думку В. М. Сирих, об'єктом правопорушення слід розглядати відповідні блага [253, с. 325]. Не заперечуючи проти визнання об'єктом правопорушення суспільних відносин, яким наноситься шкода, О. Ф. Черданцев зазначає, що у якості об'єкта правопорушення можна розглядати і загальновизнані в суспільстві цінності (життя, свобода, честь, гідність, права людини, власність, порядок тощо), які проявляються у відносинах між людьми. Шкода, яка наноситься зазначеним цінностям, одночасно наноситься і суспільним відносинам [275, с. 308]. Подібної точки зору також дотримується О. Ф. Скакун, яка визначає об'єкт правопорушення як порушене матеріальне або нематеріальне благо: власність, життя, здоров'я громадян, суспільний порядок, так і суспільні відносини, які захищаються нормами права [232, с. 458].

У науці конституційного права спостерігається схожа ситуація. Так, А. О. Безуглов та С. О. Солдатов теж з одного боку стверджуючи, що об'єктом конституційно-правового порушення є суспільні відносини, які регулюються і охороняються нормами конституційного права, з іншого, зазначають, що об'єктами конституційно-правового порушення можуть бути майнові, політичні та інші права та інтереси суб'єктів конституційного права, державний лад, життя, честь, гідність, здоров'я та інші матеріальні та духовні цінності [25, с. 79].

Вважаючи об'єктом конституційного делікту суспільні відносини, що регулюються й охороняються Конституцією, на які посягають відповідні суб'єкти, В. О. Лучін зазначає, що ці відносини опосередковують найвищі соціальні цінності, якими виступають людина, її права і свободи, народовладдя, суверенітет держави, цілісність і недоторканість її території, здійснення державної влади на основі поділу її на законодавчу, виконавчу і судову та її інституціональна організація, ідеологічна і політична багатоманітність тощо [133, с. 113].

Найважливіші конституційно-правові цінності, які повинні знаходитися під особливою охороною держави і суспільства вважає об'єктами конституційно-правової відповідальності Ю. М. Тодика. Ними є особливі об'єкти: конституційний лад і його основи; суверенітет народу; державний суверенітет; основи правового статусу людини і громадянина; компетенція державних органів [259, с. 204]. В. О. Виноградов теж вважає, що об'єктом конституційного делікту виступають вищі соціальні цінності (права і свободи людини, федералізм, державний суверенітет, багатопартійність та ін.) [42, с. 61].

Щодо категорії «цінність» в науці переважає думка, що цінності -- це предмети, явища та їх властивості, які потрібні членам відповідного суспільства чи класу або окремій особі у якості засобів задоволення їх потреб та інтересів, а також ідеї і прагнення у якості норми, цілі, ідеалу» [154, с. 25]. Завдяки цінностям право, як певний «механізм», дістає свій зміст, тому що свідомість суб'єкта права спрямована на цінності як на свій об'єкт, внаслідок чого знімається момент байдужості у поведінці правового суб'єкта і формуються дозволи, заборони і зобов'язання [265, с. 208]. Цінності виражають значимість предмета для людини, але тільки ту значимість, яка носить позитивний характер. Цінностями є ті речі, які відповідають вимогам об'єктивних закономірностей і прогресивного розвитку суспільства.

Поняття «благо» є дуже близьким до поняття «цінність». Благами є ті речі, які корисні для задоволення людських потреб. Поняття блага і цінності нерідко переплітаються і у багатьох випадках розглядаються майже як ідентичні (коли дану річ відносять до цінностей за допомогою суджень про корисність, необхідність). І все-таки ці два поняття слід розрізняти. У понятті блага особливо чітко виступає об'єктивне в предметі, те, що він зручний, корисний і т. ін., в понятті ж цінності розкривається і суб'єктивне, те, що дане благо ціниться людиною. Крім того, поняття блага частіше пов'язують з матеріальними цінностями, а поняття цінності -- з духовними [154, с. 29]. Отже, на нашу думку, поняттям, яке найкраще відображає сутність і зміст об'єктів конституційних деліктів є поняття «цінність».

Об'єктом конституційно-правового делікту є цінності, що охороняються нормами конституційного права, проти яких спрямовано суспільно небезпечне діяння і яким воно може заподіяти або заподіює шкоду. У зв'язку з цим слід зазначити, що не є об'єктом делікту самі по собі норми конституційного права, приписам яких не відповідає поведінка суб'єкта конституційно-правової відповідальності. Адже норма конституційного права не може зазнавати збитків від вчиненого конституційного делікту [43, с. 31-32].

Об'єкти конституційних деліктів суттєво відрізняються від об'єктів інших правопорушень. Слід погодитись з О. О. Кутафіним, що особливість конституційних деліктів полягає в тому, що їх об'єкт знаходиться у сфері реалізації тих суспільних відносин, які є базовими, основоположними в кожній із сфер життя країни, причому значну частину з них складають владо відносини [123, с. 435]. Об'єкти конституційних деліктів знаходяться у сфері організації та здійснення публічної влади та у сфері взаємовідносин держави і особи. Ними є суспільно-політичні цінності, такі як народовладдя, організація державної влади та місцевого самоврядування, права і свободи людини і громадянина тощо. Загальним об'єктом усіх конституційних деліктів виступає конституційний лад України.

Загальним об'єктом конституційних деліктів, які вчиняються у сфері місцевого самоврядування теж виступає конституційний лад, оскільки однією із засад конституційного ладу є визнання та гарантування місцевого самоврядування. Органи та посадові особи місцевого самоврядування, приймаючи неправомірні рішення, чи вчиняючи протиправні діяння, тим самим посягають на загальні підвалини місцевого самоврядування, яке гарантоване в Україні.

Такі посягання, в свою чергу, послаблюють найвищу юридичну силу Конституції, ставлять під сумнів дію законів, порушують баланс загальнодержавних та місцевих інтересів в економічній, політичній і соціальній сферах. Відхилення від конституційних вимог, невиконання конституційних завдань породжує сумніви у здатності Конституції здійснювати ефективний вплив на різного роду процеси (у тому числі у сфері організації місцевої влади).

Відповідно, в першу чергу органи та посадові особи місцевого самоврядування своїми діями посягають на суспільні цінності, які можуть бути об'єктами конституційних деліктів -- це конституційний лад, суверенітет народу, влада народу, право на місцеве самоврядування; порядок організації та діяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб тощо. Крім того їх дії можуть виступати і у формі посягання на особисті цінності, до яких належать права і свободи людини і громадянина (громадянські, політичні, соціальні, економічні, культурні тощо).

Як правило, об'єкти правопорушень класифікують за ступенем їх узагальненості -- по «вертикалі». Так, залежно від ступеня узагальненості цінностей, яким спричиняється або створюється загроза спричинення шкоди, можна виділити чотири види об'єктів конституційних деліктів: загальний, родовий, видовий та безпосередній.

Загальним об'єктом конституційних деліктів є конституційний лад України. На нього прямо чи опосередковано посягають усі конституційні делікти, тобто конституційний лад України є об'єктом конституційної деліктності в цілому [261, с. 8].

Найбільш повно і ґрунтовно дослідив поняття конституційного ладу відомий вітчизняний конституціоналіст В. Ф. Погорілко, який визначав його як систему суспільних відносин, передбачених і гарантованих Конституцією і законами, прийнятими на її основі й відповідно до неї. За своєю суттю конституційний лад являє собою певний тип конституційно-правових відносин, зумовлених рівнем розвитку суспільства, держави і права. За своїм змістом конституційний лад опосередковує насамперед передбачені і гарантовані Конституцією державний і суспільний лад, конституційний статус людини і громадянина, систему безпосереднього народовладдя, організацію державної влади і місцевого самоврядування, територіальний устрій, основні засади зовнішньополітичної та іншої міжнародної діяльності держави, основи національної безпеки та інші найважливіші види конституційно-правових відносин. А за формою конституційний лад являє собою систему основних організаційних і правових форм суспільних відносин, передбачених Конституцією, тобто основних видів організації і діяльності держави і суспільства та інших суб'єктів конституційно-правових відносин [178, с. 9]. Отже, під конституційним ладом України слід розуміти систему найважливіших конституційно-правових відносин, які пов'язані з організацію та діяльністю держави та суспільства.

Родовим об'єктом конституційного делікту є група цінностей, яким спричиняють шкоду або створюють загрозу її спричинення однорідні конституційні делікти [23, c. 81]. Родовим об'єктом конституційного делікту у сфері місцевого самоврядування буде виступати власне місцеве самоврядування як один із інститутів конституційного права.

В окремих випадках можна виділити й видові об'єкти конституційних деліктів. Так, в межах основних інститутів конституційного права є свої підінститути, норми яких охороняють цінності, на які можуть посягати конституційні делікти одного виду. Наприклад, у межах інституту форм безпосередньої демократії, можна виділити підінститути виборів (наприклад, виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів), референдумів (у тому числі місцевого), інших форм безпосереднього народовладдя. У даному випадку видовими об'єктами для ряду конституційних деліктів будуть вибори, референдуми тощо.

Безпосереднім об'єктом конституційного делікту, на думку Н. М. Батанової є цінності, на які посягає конкретний конституційний делікт [23, c. 82]. Він є обов'язковою ознакою будь-якого складу конституційного делікту, тому для кваліфікації діяння його точне встановлення є обов'язковим. Законодавець лише в деяких випадках вказує на безпосередній об'єкт в нормах конституційного законодавства. Прикладом цього є ст. 37 Конституції України, яка містить перелік об'єктів конституційних деліктів політичних партій, за вчинення яких може бути застосована така конституційна санкція як заборона політичної партії. У даному випадку можна виділити два безпосередніх об'єкти, яким одночасно може бути спричинена шкода або створена загроза спричинення такої шкоди: 1) порядок створення і діяльності політичних партій; 2) конституційний лад, суверенітет і територіальна цілісність держави, її безпека, державна влада; етнічна, культурна, мовна та релігійна самобутність всіх корінних народів і національних меншин України; права і свободи людини, здоров'я населення.

Аналогічної точки зору притримується В. І. Полевий, який, досліджуючи конституційно-правову відповідальність політичних партій, вказує на особливості складу конституційного правопорушення -- «...його об'єктом є цінності та інтереси суспільства, держави, громадян, пов'язані із конституційно закріпленим порядком здійснення влади в Україні...; ...суб'єктом цього виду відповідальності, крім громадян та посадових осіб, можуть виступати об'єднання громадян та колективні державні органи, органи місцевого самоврядування....» [180, с. 8]. У даному випадку такі цінності та інтереси прямо перераховані в Конституції України.

Проте у більшості випадків безпосередній об'єкт можна встановити лише шляхом наукового тлумачення під час кваліфікації кожного конкретного делікту. Так, наприклад, у випадку дострокового припинення повноважень міського голови безпосереднім об'єктом даного конституційного делікту буде порядок здійснення повноважень міським головою.

Слід також зазначити, що конкретний конституційний делікт може одночасно посягати на цінності, які охороняються кількома інститутами конституційного права. Наприклад, конституційні делікти у сфері місцевих виборів одночасно посягають на цінності, які охороняються інститутом форм безпосередньої демократії та інститутом місцевого самоврядування.

Розрізняють об'єкти конституційних деліктів та їх предмети. Предмети конституційних деліктів -- це речі матеріального світу, діючи на які суб'єкт посягає на відповідні соціальні цінності, які охороняються конституційно-правовими нормами. Так, наприклад, предметом конституційного делікту, може виступати рішення відповідної місцевої ради, що було прийнято з порушенням Конституції та законів України.

З огляду на вищевикладене, слід зробити висновок, що «вертикальна» класифікація ознак об'єктів конституційного делікту може бути застосована для класифікації конституційних деліктів, на підставі чого в подальшому може бути проведена кодифікація конституційно-деліктного законодавства.

Об'єктивна сторона конституційно-правового делікту. Об'єктивна сторона будь-якого правопорушення є характеристикою тих змін в зовнішньому середовищі, які створені суспільно небезпечною (шкідливою) поведінкою суб'єкта. Тобто даний елемент складу правопорушення визначає об'єктивні ознаки протиправного діяння.

Нерідко законодавство зі всіх елементів складу конституційно-правового делікту визначає тільки ознаки об'єктивної сторони, чітко описуючи саме правило поведінки, виразом якого є диспозиція конституційно-правової норми. Наприклад, п. 2 ст. 37 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачена підстава для відкликання депутата місцевої ради -- «пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів» [200].

До обов'язкових ознак об'єктивної сторони правопорушення відносяться протиправне діяння, шкідливі наслідки протиправного діяння, а також причинний зв'язок між ними. До факультативних ознак об'єктивної сторони звичайно відносять місце, час, спосіб (систематичність, неодноразова) та інші обставини здійснення правопорушення. Для характеристики окремих конституційно-правових деліктів важливе визначення не тільки обов'язкових ознак об'єктивної сторони, але і факультативних. Як бачимо з наведеного прикладу, в цьому випадку має значення спосіб здійснення правопорушення (невідвідування більше половини засідань).

І все ж основним елементом об'єктивної сторони є шкідливе протиправне діяння, виражене зовні у формі фактичних протиправних дій або в шкідливому протиправному не здійсненні визначеної законом поведінки. Протиправним є діяння, яке не відповідає нормам конституційного права, а також загальним засадам і змісту законодавства. Шкідливим, тобто таким, що завдає шкоду громаді, або створює реальну загрозу завдання такої шкоди.

Неналежною (протиправною) відповідно до конституційно-правових норм може бути як активна дія, так і бездіяльність (наприклад, у наведеній вище нормі -- невиконання депутатом без поважних причин рішень і доручень ради та її органів). Дію і бездіяльність необхідно розрізняти, оскільки існують різні умови відповідальності за них. На відміну від дії, бездіяльність може бути визнана такою, що не відповідає належній поведінці, передбаченій конституційно-правовими нормами, тільки за умови, що суб'єкт конституційно-правової відповідальності був зобов'язаний вчинити певні дії, але ці дії вчинені ним не були. Говорити про невідповідність бездіяльності необхідній або належній поведінці немає підстав, якщо такого роду обов'язок не встановлений конституційно-правовими нормами.

Дія -- це активна поведінка особи. Переважна більшість конституційно-правових деліктів вчинюється шляхом активних дій. Бездіяльність -- пасивна поведінка, невиконання особою (органом) конституційно-правових велінь, внаслідок чого наступають негативні наслідки. Це свого роду невтручання в розвиток подій, яким суб'єкт конституційно-правової відповідальності зобов'язаний запобігти.

Прикладом бездіяльності, за яке встановлена конституційно-правова відповідальність органу місцевого самоврядування є п. 2 ст. 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка встановлює підставу дострокового припинення повноважень рад в разі, якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання [200].

Встановлення конституційної відповідальності за бездіяльність знижує небезпеку, про яку зазначає Д. Т. Шон: «...як би відповідальність застосовувалася тільки за неправильні і протизаконні рішення, то органи і посадові особи прагнули б взагалі ухилятись від прийняття будь-яких рішень» [288, c. 38].

Значна кількість авторів вказує на загальне формулювання об'єктивної сторони правопорушень в конституційному праві [65, c. 156; 75, c. 56-57]. Різноманіття політичного життя, тісна взаємодія (а іноді збіг) критеріїв конституційно-правової і політичної або моральної відповідальності не дозволяють наперед передбачати і чітко визначити в законі конкретно-формальні вимоги, індивідуалізуватися дії і бездіяльність суб'єктів конституційного права. В конституційно-правових нормах дається лише оцінка неправомірності їх поведінки в цілому. Тому, на думку ряду авторів, дещо вузьким є визначення об'єктивної сторони конституційно-правового делікту тільки як діяння, оскільки часто неможливо точно перерахувати всі протиправні дії (бездіяльність). Більш вдалою є характеристика об'єктивної сторони як неналежної поведінки відповідних суб'єктів.

С. А. Авак'ян пропонує наступні варіанти неналежної поведінки суб'єктів конституційно-правових відносин: а) незастосування конституційно-правової норми; б) неналежне застосування конституційно-правової норми, що може втілитись у недостатньо ефективній реалізації приписів норми, у використовуванні одного з можливих варіантів поведінки на шкоду іншим; в) пряме порушення конституційно-правової норми [2, c. 22].

На практиці вельми поширені порушення конституційно-правових норм, що виражаються у виданні неправомірних актів, в невчасному приведенні виданих раніше актів у відповідність з Конституцією і чинним законодавством.

Проаналізувавши чинне конституційне законодавство України, норми якого встановлюють підстави для настання конституційно-правової відповідальності, слід зазначити, що за об'єктивною стороною умовно усі конституційні делікти можна поділити на конституційні делікти, об'єктивна сторона яких виражається в прямому порушенні конституційно-правових норм; невиконанні або неналежному виконанні суб'єктом конституційного делікту своїх обов'язків; а також у зловживанні суб'єктами конституційного делікту своїми правами.

Підстава «невиконання або неналежне виконання суб'єктом конституційного делікту своїх обов'язків або повноважень», на думку Н. М. Колосової, поєднує форми і способи вчинення діянь (порушення заборон) і змістовну сторону об'єктивної сторони діяння (невиконання функцій, завдань) [87, c. 106]. Конституційно-правова відповідальність за невиконання або неналежне виконання суб'єктом конституційного делікту своїх обов'язків або повноважень може наставати лише в тому випадку, якщо вона передбачена нормами конституційного права. Наприклад, відповідно до ст. 80 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження органу самоорганізації населення припиняються достроково у разі невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, її виконавчого комітету, загальних зборів громадян або невиконання своїх повноважень.

«Порушення конституційно-правових норм» охоплює всі інші випадки порушення конституційно-правових норм, які передбачені законом. Так, наприклад, повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень (ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Також до об'єктивної сторони конституційного делікту входить і зловживання суб'єктами конституційного делікту своїми правами. Зловживання правами і зловживання повноваженнями з боку владних структур мають масовий характер. Тому, слід підтримати пропозицію щодо необхідності чіткого розмежування функцій всіх гілок влади, та того, що за зловживання органами державної влади та органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами повноваженнями має наставати конституційно-правова відповідальність [87, c. 107].

Деякі автори відносять до об'єктивної сторони конституційного делікту діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо прийняття правових актів, які протирічать або не відповідають конституції та іншим нормам конституційного права [25, с. 79], а скасування цих актів уповноваженим на це органом, як правило судом, -- вважають мірою конституційно-правової відповідальності [137, с. 23]. Вважаємо це не зовсім вірним. Відміна незаконного акту є лише відновленням законності, своєрідною «публічно-правовою реституцією», а не мірою конституційно-правової відповідальності.

Водночас інститут відміни рішень вписується в механізм відповідальності, якщо розглядати відміну не як самостійну санкцію, а як проміжну ланку, необхідну при реалізації відповідальності. Відміна незаконного (неконституційного) акта, хоч і не є мірою державно-правової відповідальності, вона все ж таки повинна бути включена в механізм цієї відповідальності як ознака, яка характеризує «об'єктивну сторону» правопорушення [115, с. 21]. В таких випадках слід вважати підставою конституційно-правової відповідальності не факт прийняття органом або посадовою особою акта, який не відповідає конституції чи закону, а невиконання рішення суду, в якому він навіть може покласти на відповідний орган чи посадову особу обов'язок протягом встановленого терміну скасувати такий акт, прийняти новий або внести необхідні зміни і доповнення до існуючого або ж вжити інші заходи, необхідні для належного виконання рішення суду.

В цьому контексті слід вказати на таку проблему. У чинному законодавстві України конституційно-правова відповідальність за невиконання рішень суду, у тому числі Конституційного Суду України, не передбачена, проте у ряді країн вона закріплена як підстава конституційно-правової відповідальності. Проблема невиконання або неналежного виконання рішень Конституційного Суду неодноразово піднімалася в літературі [234, с. 6; 49, с. 132], проте в Україні її досі не вирішено на законодавчому рівні. Відповідно до ст. 69 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 року рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання. Частина 2 ст. 70 цього Закону передбачає, що у разі необхідності Конституційний Суд України може визначити у своєму рішенні, висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні державні органи обов'язки щодо забезпечення виконання рішення, додержання висновку. Більше того Конституційний Суд України має право зажадати від органів, зазначених у цій статті, письмового підтвердження виконання рішення, додержання висновку Конституційного Суду України (ч. 3 ст. 70). Проте незважаючи на те, що відповідно до положення ч. 4 ст. 70 Закону України «Про Конституційний Суд України» невиконання рішень та недодержання висновків Конституційного Суду України тягнуть за собою відповідальність згідно з законом, на жаль, чинним законодавством відповідальність (у тому числі конституційно-правову) за невиконання рішень та недодержання висновків Конституційного Суду України не передбачено, що на нашу думку, є суттєвою прогалиною чинного конституційного законодавства, і яку необхідно якнайскоріше ліквідувати.

На дану обставину постійно звертає увагу колишній Голова Конституційного Суду України В. Скомороха. Аргументуючи необхідність введення відповідальності за невиконання рішень Конституційного Суду, В. Скомороха висловився за прийняття спеціального закону «Про забезпечення виконання рішень Конституційного Суду», який би дав відповіді на питання, які виникають у випадках невиконання, неналежного виконання або перешкоджання виконанню рішення суду. «За порушення Конституції України повинна наставати конституційна відповідальність, передбачена спеціальним законом» [235, с. 12]. А не виконання рішень Конституційного Суду є, в свою чергу, порушенням Конституції. Це безпосередньої стосується і органів місцевого самоврядування в тих випадках, коли у рішеннях Конституційного Суду Україну розв'язуються питання організації та здійснення місцевого самоврядування в Україні.

На наш погляд, серед видів неналежної (протиправної) поведінки можна виділити також і невиконання обов'язку, і зловживання правом. Найчастіше зустрічається невиконання обов'язку.

До елементів об'єктивної сторони правопорушення відносяться причинний зв'язок між діянням і наслідками, що наступили, тобто спричиненою шкодою. В юридичній теорії і практиці під причинним зв'язком розуміють такий об'єктивний зв'язок між шкідливим діянням і наслідками, за якого протиправне діяння передує у часі результату і є головною і безпосередньою причиною, що неминуче викликає даний результат. Шкода виражається в сукупності негативних наслідків правопорушення, що є порушенням правопорядку, дезорганізацією суспільних відносин і знищенням якої-небудь цінності, суб'єктивного права, обмеження користування ними, створення перешкоди щодо свободи поведінки інших суб'єктів всупереч закону [136, c. 8-9]..

Результатом конституційно-правового делікту виступає та шкода, яку спричиняє діяння конституційно-правовим відносинам; це завжди негативні зміни, які прямо або опосередковано відображаються у відповідних суспільних відносинах, тому наслідки «пов'язують» діяння з об'єктом.

Варто також вказати на певні особливості об'єктивної сторони різних видів правопорушень. У цивільному праві, наприклад, відповідальність наступає тільки за наявності шкідливих наслідків, тут необхідні всі обов'язкові ознаки об'єктивної сторони складу правопорушення. В кримінальному праві, оскільки його норми передбачають відповідальність за найбільш небезпечні для суспільства діяння, можливе притягнення до відповідальності і без настання наслідків, тільки за вчинене діяння.

У конституційному праві не все є так однозначно. Для ряду складів конституційно-правових деліктів достатньо тільки здійснення діяння, хоча б воно і не спричинило жодних наслідків. Проте, окремі склади конституційно-правових деліктів передбачають настання наслідків діяння і припускають встановлення причинно-наслідкового зв'язку між діянням і наслідками, що наступили. На думку А. А. Кондрашева, існування об'єктивної сторони конституційного правопорушення, яка б в себе включала протиправність діяння, шкідливі наслідки і причинний зв'язок між діянням і наслідками є досить умовним і не придатним в галузі конституційного права [92, с. 31].

На наш погляд, необхідність доведення настання шкідливих наслідків, а отже і причинного зв'язку, існує не завжди, а лише у разі спеціальної вказівки на них в законі. Але це не означає, що слід заперечувати такі елементи об'єктивної сторони у складі конституційно-правових деліктів, як факт настання шкідливих наслідків і наявність причинного зв'язку його з порушенням норми.

Виходячи з вищевикладеного можна зробити висновок, що при розгляді складу конституційно-правових порушень доречніше говорити про особливості їх об'єктивної сторони, про їх усічений склад у багатьох випадках, ніж про повне заперечення обов'язкових елементів об'єктивної сторони конституційно-правових деліктів.

Більшість складів конституційних деліктів є формальними. Це пов'язано з тим, що самі діяння, які визнаються конституційними деліктами, незалежно від конкретизації їх наслідків мають досить велику суспільну шкідливість, адже прямо чи опосередковано посягають на конституційний лад України. Тому для кваліфікації діяння як конституційного делікту встановлення наслідків та причинного зв'язку не є обов'язковим.

З огляду на це, слід не погодитись з позицією Д. Т. Шона, який під підставою конституційної відповідальності розуміє дію або бездіяльність, яка спричинила або могла спричинити шкоду народу, державі незалежно від того, відбувається при цьому порушення конституційних норм або ні [288, с. 38]. Адже, як вірно зазначає В. О. Лучін, вказівка на певні негативні наслідки або загрозу їх спричинення звужує поняття підстави конституційної відповідальності, оскільки конституційне законодавство рідко пов'язує застосування мір впливу із спричиненням шкоди: більшість складів має формальний характер. Крім того, факультативність порушення конституційних норм, фактично усуває межу між політичною і конституційною відповідальністю [134, с. 288].

Ф. С. Скіфський теж звужує поняття підстави конституційно-правової відповідальності, визначаючи її як «суттєві порушення Конституції, вчинені винною деліктоздатною особою, які є суспільно небезпечними і спричиняють суттєву шкоду» [233, с. 12]. Дана позиція є дуже сумнівною, оскільки підставою конституційно-правової відповідальності є порушення не тільки Конституції, а й норм і принципів конституційного права. Встановлення ж наявності шкоди, тим більше суттєвої, як вже зазначалося вище, також не є обов'язковим для конституційних деліктів з огляду на те, що більшість складів конституційних деліктів є формальними. Окрім того, автор не зазначає, що саме він розуміє під суттєвою шкодою та яким чином встановлюється її наявність.

На відміну від інших видів юридичної відповідальності питання про оцінку об'єктивної сторони конституційно-правового делікту остаточно вирішує суб'єкт, що володіє правом застосовувати конституційно-правову санкцію. Наприклад, оцінку діяльності місцевої ради може давати Верховна Рада України, чи безпосередньо територіальна громада, у порядку, визначеному законом.

Окрім обов'язкових елементів об'єктивної сторони правопорушення виділяються також і її факультативні елементи -- спосіб, час і інші обставини здійснення правопорушення. Вони зв'язані, як правило, з такими характеристиками діяння, як неодноразова, систематичність, повторність, час. А. А. Кондрашев вважає, що в процесі реалізації конституційно-правової відповідальності не має юридичного значення детальне встановлення деяких особливостей об'єктивної сторони, як наприклад, для кримінальної відповідальності (місце, час і інші обставини правопорушення, що відбулося) [93, c. 55]. Проте, на наш погляд, у ряді випадків факультативні ознаки об'єктивної сторони конституційно-правового делікту набувають юридичне значення.

Разом з тим, детальний опис об'єктивної сторони конституційних деліктів є швидше виключенням, ніж правилом. Законодавство лише в найзагальнішому вигляді вказує на ознаки, що відносяться до його об'єктивної сторони. Найчастіше в нормах конституційного права об'єктивна сторона правопорушень формулюється шляхом вказівки на їх родові ознаки.

Безперечно, у невизначеності формулювань, що складають об'єктивну сторону конституційно-правового делікту, є певна загроза, адже це сприяє зниженню ефективності конституційно-правової відповідальності. Дати повний і вичерпний перелік конституційних деліктів зараз неможливо, але це не означає, що законодавець взагалі не може сформулювати конкретні склади конституційного делікту. Також способом уникнення таких загроз має бути участь суду у кваліфікації діянь відповідних суб'єктів як конституційного делікту.

Дослідивши підстави конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування варто сформулювати наступні висновки.

1. Вважаємо за потрібне розмежувати підстави позитивної та ретроспективної конституційної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Щодо позитивної відповідальності цих суб'єктів цілком доречним є застосування оціночних категорій, які характеризують неналежне виконання відповідним органом, посадовою особою покладених на них обов'язків, а також вчинення ними аморальних вчинків, наслідком чого є втрата до них довіри з боку територіальної громади. Щодо ретроспективної відповідальності, то підставою в цьому випадку має виступати виключно вчинення протиправних дій, тобто конституційного правопорушення.

2. Конституційне правопорушення (конституційний делікт) як підставу відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування варто сформулювати наступним чином -- це протиправне, винне діяння (дія або бездіяльність) органу чи посадової особи місцевого самоврядування, яке спричинило або створило загрозу спричинення шкоди суспільним відносинам у сфері місцевого самоврядування і за яке законодавством передбачено застосування заходів конституційно-правової відповідальності.

3. Суспільна шкідливість діянь у сфері місцевого самоврядування полягає в тому, що вони посягають на загальні засади конституційного ладу (адже Конституція України гарантує місцеве самоврядування як одну із засад конституційного ладу держави), на права і свободи людей, які реалізують своє конституційне право на територіальну самоорганізацію, на встановлений порядок місцевого управління.

4. Варто виділяти наступні конституційні делікти у сфері місцевого самоврядування:

- прийняття органами та посадовими особами місцевого самоврядування рішень з порушенням Конституції України або законів України;

- незастосування у визначених законом випадках необхідних організаційно-правових форм діяльності (наприклад, непроведення радою сесій без поважних причин у строки, встановлені законом; пропуск депутатом сесій ради тощо);

- невирішення питань, віднесених до компетенції відповідного органу та посадової особи;

- невиконання у визначених законом випадках рішень органів державної влади або інших органів місцевого самоврядування (наприклад, невиконання рішень місцевої ради органом самоорганізації населення).

5. До конституційних деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування варто також віднести невиконання ними рішень судів,у тому числі, Конституційного Суду України. Оскільки відповідна підстава не передбачена чинним законодавством, необхідно ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» викласти у наступній редакції:

«Стаття 76. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою

1. Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України, в разі невиконання рішень судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України».

Відповідні зміни також доцільно внести до ст. 78 та 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»:

а) пункт 1 частини першої статті 78 викласти у такій редакції:

«1. Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках: 1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, рішення суду загальної юрисдикції, Конституційного Суду України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом»;

б) перше речення частини другої ст. 79 викласти у наступній редакції: «Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, не виконує рішення судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень».

6. Слід зазначити, що у зв'язку з прийняттям нового законодавства щодо місцевих виборів, проведення антитерористичної операції, створення військово-цивільних адміністрацій, запобігання корупції змістовно конституційні делікти стосовно органів та посадових осіб місцевого самоврядування значно розширені, що призвело до суттєвих змін розділу ІV Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» «Гарантії місцевого самоврядування. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування», які розглядаються послідовно до відповідних деліквентів.

7. Аналіз складу конституційного делікту дозволяє зазначити, що суб'єктами конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування виступають представницькі органи (місцеві ради), органи самоорганізації населення та виборні посадові особи місцевого самоврядування (депутати та сільські, селищні, міські голови).

8. Вину як елемент суб'єктивної сторони конституційних деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування необхідно розглядати диференційовано щодо індивідуальних та колективних суб'єктів при вчиненні конституційних деліктів у сфері місцевого самоврядування. Вина колективних суб'єктів місцевого самоврядування виражається не в психічному усвідомленні протиправності і шкідливості своїх дій конкретними людьми, а в діяльності колективу в цілому та пов'язана з їх спеціальною правосуб'єктністю і вона не може бути зведена до суми особистої вини окремих осіб, які входять до складу відповідного органу. Колективна вина органу місцевого самоврядування виражається неправомірною волею більшості членів колективу шляхом прийняття (неприйняття) відповідних рішень у межах функцій та повноважень даного колективного суб'єкта.

9. Об'єктом конституційного делікту органів та посадових осіб місцевого самоврядування є суспільно-політичні цінності, що охороняються нормами конституційного права: народовладдя, організація місцевого самоврядування, права і свободи людини і громадянина тощо, проти яких спрямовано суспільно небезпечне діяння і яким воно може заподіяти або заподіює шкоду.

10. Об'єктивною стороною конституційних деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування є діяння, виражене зовні у формі фактичних протиправних дій або в протиправному не здійсненні визначеної законом поведінки, що завдають шкоду або створюють реальну загрозу завдання такої шкоди охоронюваним законом інтересам. Об'єктивна сторона виражається у прямому порушенні правових норм; невиконанні або неналежному виконанні органами та посадовими особами місцевого самоврядування своїх обов'язків; а також у зловживанні цими суб'єктами своїми правами.

РОЗДІЛ 3. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

3.1 Конституційно-правова відповідальність колегіальних органів місцевого самоврядування в Україні

Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні безпосередньо пов'язано із формуванням і ефективним функціонуванням системи колегіальних представницьких органів, які повинні брати на себе основне навантаження щодо реалізації повноважень місцевого самоврядування. Така теза цілком узгоджується і з міжнародними стандартами. Ратифікована Україною Європейська хартія місцевого самоврядування закріплює, що під місцевим самоврядуванням розуміється право й реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину суспільних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення [66].

Причому, «це право здійснюється радами або зборами, що складаються зі членів, вибраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого й загального голосування» [66]. Як бачимо, значне місце в розумінні поняття місцевого самоврядування відводиться саме радам, які здатні у повному обсязі представляти права місцевого населення.

Аналіз різних підходів до розуміння природи представництва дозволяє визначати представницькі інститути як такі владні органи, які формуються шляхом виборів народом, чи окремими групами людей, та які покликані захищати інтереси суб'єктів процесу свого формування. Проте з огляду на те, що первинним суб'єктом лишається територіальна громада, то в процесі реалізації владних повноважень між громадою та радою виникають відносини, серцевиною яких є принцип відповідальності. Відповідальність у системі взаємовідносин територіальної громади і її представницьких органів проявляється в різних формах підзвітності, підконтрольності та у можливості дострокового припинення повноважень ради громадою.

Відповідальність при цьому виступає гарантією попередження зловживань з боку влади і є механізмом стримувань і противаг. Варто погодитись з думкою про те, що «відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування настає за порушення вимог, зобов'язань і норм статусу, реалізація і дотримання яких покладається територіальною громадою на представницькі органи та депутатів зокрема» [251, c. 1]. Природа відповідальності представницьких органів пов'язана з необхідністю забезпечення реального верховенства народу в політичній системі, з необхідністю застосування ефективних засобів впливу народу на тих суб'єктів, кому він свою владу делегував.

У цьому сенсі варто звернути увагу на положення Додаткового протоколу до Європейської Хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади (Утрехт, 16 листопада 2009 року), який був ратифікований Верховною Радою України 02 вересня 2014 року [212]: «Право участі у справах місцевого органу влади означає право вживати рішучих заходів для визначення або впливу на здійснення повноважень та обов'язків місцевого органу влади… заходи зі здійснення права участі повинні включати… забезпечення створення: …механізмів і процедур розгляду скарг і пропозицій стосовно функціонування місцевих органів влади й місцевих комунальних служб та реагування на такі скарги й пропозиції…» [62]. Заслуговують на увагу також положення Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи № R(98)12 про нагляд за діяльністю місцевих органів влади від 18 вересня 1998 року: «визнати ключову роль політичного нагляду громадянами та сприяння впровадженню цього нагляду через, серед іншого, використання відповідних інструментів прямої демократії… згідно з пунктом 1 статті 7 Хартії [Європейської Хартії місцевого самоврядування. -- Авт.] дозволити застосовувати адміністративні санкції до представників місцевих органів влади (усунення чи звільнення місцевих виборних представників та розпуск місцевих органів) лише як виняток, супроводжувати їх застосування належними гарантіями з метою забезпечення їхньої сумісності з вільним здійсненням місцевих електоральних мандатів та надавати перевагу процедурам втручання наглядового органу чи органу, призначеного ad hoc, замість органу, що діяв з порушенням законодавства, таким чином зменшуючи випадки застосування адміністративних санкцій до останніх… Застосувати належні заходи з метою забезпечення повного та негайного виконання рішень судів, що стосуються легальності діяльності, що підлягає нагляду,у тому числі процедур по заміщенню винних органів влади» [62].

На думку ряду авторів, відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування характеризується такими ознаками, як системність, інституційність у механізмі забезпечення, колективність, централізованість, перспективний та ретроспективний характер [251, c. 3]. Можемо погодитись з необхідністю виділенням таких ознак, як системність, інституційність та колективність.

Ознака системності проявляється в тому, що місцеве самоврядування функціонує як цілісна система, ефективна дія якої проявляється у тісній взаємодії територіальної громади з представницькими та іншими органами місцевого самоврядування. Саме за допомогою механізму відповідальності приводяться у збалансовану систему відносини між громадою та її представницькими органами.

Інституційний характер відповідальності представницьких органів обумовлений тим, що механізми її застосування нормативно врегульований та передбачає виконання ряду послідовних, взаємозалежних дій.