Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Але місцеве самоврядування в Україні органічно поєднує форми безпосередньої та представницької демократії, які тісно взаємопов'язані й не є окремими, відірваними один від одного способами здійснення місцевого самоврядування. По суті, пряма демократія є підґрунтям народного представництва і водночас служить засобом його впливу на управління державними справами, зокрема й через інститут відкликання депутатів місцевих рад.

Отже, право відкликання виборної особи сприяє посиленню суспільного контролю за діяльністю виборних органів публічної влади і може бути дієвим важелем цього контролю при достатньо високій активності виборців, належним рівнем політичної і правової свідомості громадян і ґрунтовного опрацювання правового регулювання цього інституту. Це, з одного боку, має забезпечити достатньо широкі можливості для громадянської ініціативи та громадських організацій, а з другого -- створити гарантії від перетворення цього інституту в фактор, що дестабілізує роботу виборних органів публічної влади.

Водночас процедура відкликання депутата місцевої ради безпосередньо пов'язана з виборчим правом, а тому має розглядатись у його контексті. Іншими словами, якщо в основі інституту відкликання депутата місцевої ради є перевибори, то сам правовий інститут відкликання депутата має відповідати чинній виборчій системі. Не викликає заперечення той факт, що інститут відкликання може бути застосований до депутатів сільських та селищних рад. Але виникає питання, чи процедурі відкликання можуть підлягати лише депутати, обранні за мажоритарною системою і чи може бути застосований ця процедура до депутатів, обраних за партійними списками.

Висуваються думки, що умовою дії правового інституту відкликання окремого депутата є лише мажоритарна система виборів, а до «партійних» депутатів така процедура застосована бути не може. Вважаємо це не вірною позицією. Не дивлячись на спосіб обрання депутата, набувши цей статус, він повинен виступати на захисті інтересів громади, а не інтересів партії, завдяки якій він був обраний. Відповідно, громада повинна зберігати можливість достроково припинити його повноваження в разі неналежного їх виконання.

Тому вважаємо, що і до цієї категорії депутатів інститут відкликання може і повинен застосовуватися в контексті того, що носієм місцевої влади є громада і від її рішення повинна залежати доля кожного окремого депутата.

Отже, позбавлення суб'єкта, яким є громада та виборці, права можливості вчинення зворотної дії (припинення владних повноважень, наданих тим же суб'єктом) через скасування інституту відкликання депутата місцевої ради в теоретичному плані є неправильним.

Лише наявність реального правового інституту відкликання депутатів місцевих рад можна очікувати становлення місцевого самоврядування в Україні як дієвого способу реалізації громадою своїх конституційних прав, формування дієздатних органів місцевого самоврядування через посилення відповідальності депутатів перед громадою [147].

Головною умовою реальності застосування інституту відкликання є вдосконалення самої процедури. В літературі висуваються різні варіанти такого вдосконалення, навіть досить «екзотичні». Так, існує думка про необхідність запроваджена інституту «віце-депутатів», тобто кандидатів, які у ході визначення результатів виборів зайняли друге місце і які на думку авторів ідеї можуть виступати ініціаторами відкликання депутата, який переміг в разі неналежного виконання ним своїх обов'язків. Відповідно, в такому випадку ініціативна група очолювана віце-депутатом ініціює збори виборців з питання відкликання депутата Далі, у разі прийняття зборами виборців рішення про відкликання депутата місцевої ради територіальна виборча комісія реєструє ініціативну групу по збору підписів виборців щодо відкликання такого депутата. А після перевірки підписних листів територіальна комісія дає згоду віце-депутату на звернення до суду з позовом про порушення депутатом закону. У разі підтвердження судом фактів порушення депутатом закону рішення суду надсилається до територіальної виборчої комісії, яка на підставі судового рішення виносить рішення про закінчення повноважень відкликаного депутата та набуття віце-депутатом повноважень депутата місцевої ради [46]. Ідея досить неординарна, проте, викликає ряд запитань, зокрема, хто буде виступати віце-депутатом у разі обрання депутата за пропорційною системою. І взагалі, чи достатньо ми довіряємо нашим судам, переконані в їх неупередженості, щоб лише за рішенням суду вирішувалось питання про дострокове припинення повноважень депутата.

Безумовно, в першу чергу, територіальна громада повинна зберігати право та мати реальну можливість достроково припинити повноваження депутата місцевої ради, оскільки його статус випливає з самої природи представництва і пов'язаний з фактичним делегуванням громадою депутату відповідних повноважень на питань місцевого значення [278, с. 100].

Отже, інститут відкликання депутатів місцевих рад повинен бути збережений і підлягає застосуванню з додержанням принципів виборчого процесу.

3.3 Проблеми реалізації конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в умовах тимчасової окупації окремих територій України, проведення антитерористичної операції, люстрації та впровадження антикорупційного законодавства

Як слушно зазначає О. В. Батанов: «Характерною рисою сучасності стає розпад звичних форм соціальної та культурної цілісності… І тут значна доля відповідальності покладається на інститути місцевого самоврядування, які можуть оперативно відреагувати на ці зміни та стати дієвими факторами стабілізації суспільних відносин у процесі нарощування відцентрових тенденцій» [18, с. 384].

Теоретичні та прикладні аспекти дослідження конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування транспоруються на особливий період функціонування державного механізму та місцевого самоврядування. Після революції Гідності, анексії частини території України, початку військової агресії, проведення люстрації, здійснення реформ щодо децентралізації публічної влади, впровадження нового антикорупційного законодавства проблематика конституційно-правової відповідальності набуває особливої актуальності. В умовах соціально-економічної кризи, військово-політичного протистояння на південному сході України ситуація у сфері місцевого самоврядування загострюється, поширюються прояви сепаратизму, колабораціонізму, що потребує оперативного політико-правового реагування, зокрема, на конституційно-правовому рівні, встановлення особливого правового режиму організації виконавчої влади, місцевого самоврядування, створення дієвого законодавчого механізму реалізації конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Ці проблеми можуть стати предметом спеціального дослідження. У даному випадку наукова розвідка стосується лише окремих складових новацій законодавства щодо конституційно-правової відповідальності.

У попередніх розділах дисертації аналізувалися окремі нормативні положення сучасного законодавства, в яких проявляються ознаки, підстави конституційно-правової відповідальності, склад конституційно-правових деліктів у сфері місцевого самоврядування. Тепер доцільно зосередитись на характеристиці об'єкту та об'єктивної сторони конституційних деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що знаходять вираз у законодавстві особливого періоду розвитку місцевого самоврядування.

Одним із перших вже згаданих актів цього періоду стала Постанова Верховної Ради України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 15 березня 2014 року, яка передбачила застосування до регіонального органу місцевого самоврядування (Верховної Ради Автономної Республіки Крим) конституційно-правової санкції щодо дострокового припинення його повноважень.

Наступний важливий нормативно-правовий документ -- Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15 квітня 2014 року № 1207-VІІ [195]. Він встановив правовий статус тимчасово окупованої території України (Автономної Республіки Крим та міста Севастополя): «Тимчасово окупована територія України (далі -- тимчасово окупована територія) є невід'ємною частиною території України, на яку поширюється дія Конституції та законів України»; визначив, що «На тимчасово окупованій території вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, місцевий референдум не проводяться», як своєрідну конституційно-правову санкцію; ввів нове поняття -- «Незаконні органи, їх посадові та службові особи», а саме: «1. Державні органи та органи місцевого самоврядування, утворені відповідно до Конституції та законів України, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 2. Будь-які органи, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їх діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом. 3. Будь-який акт (рішення, документ), виданий органами та/або особами, передбаченими частиною другою цієї статті, є недійсним і не створює правових наслідків. 4. Встановлення зв'язків та взаємодія органів державної влади України, їх посадових осіб, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з незаконними органами (посадовими особами), створеними на тимчасово окупованій території, допускається виключно з метою забезпечення національних інтересів України, захисту прав і свобод громадян України, виконання міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, сприяння відновленню в межах тимчасово окупованої території конституційного ладу України».

В політичних колах висловлюється пропозиція щодо необхідності розробки та прийняття Закону про колабораціонізм, адже покарання за допомогу окупантам має бути незворотнім. Про це заявив заступник голови фракції БПП у Верховній Раді України Олексій Гончаренко: «На жаль, в Криму є люди, які мають пам'ятати: відповідальність і покарання за допомогу окупантам у Криму та Донбасі обов'язково настане. Це ті, хто свідомо перейшов працювати на органи влади РФ, маріонеткового окупаційного режиму, в інший спосіб активно підтримували окупантів, поширював антиукраїнську та антикримсько-татарську пропаганду. Відповідний закон має прийняти Верховна Рада. В цьому законі ми маємо передбачити пожиттєву заборону колаборантам займати посади в органах державної влади та місцевого самоврядування на всій території України», -- заявив О. Гончаренко. З його слів, закон не має поширюватися на людей, які для забезпечення виживання, вимушено прийняли громадянство Росії [64].

У Верховній Раді України розроблявся також проект Закону України «Про тимчасовий порядок здійснення повноважень місцевого самоврядування на період проведення антитерористичної операції» (реєстр. № 1529 від 22 грудня 2014 року) [218], проте він викликав чимало критичних зауважень і не був схвалений.

Натомість, в рамках Мінських домовленостей, був розроблений та ухвалений Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» від 16 вересня 2014 року № 1680-VІІ [209]. З огляду на предмет цього дослідження, його особливостями є наступні: «Стаття 1. Згідно з цим Законом тимчасово, на три роки з дня набрання цим Законом чинності, запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, до яких належать райони, міста, селища, села, що визначаються рішенням Верховної Ради України (далі -- окремі райони Донецької та Луганської областей); … Стаття 5. В окремих районах Донецької та Луганської областей місцеве самоврядування здійснюється відповідно до Конституції та законів України відповідними територіальними громадами безпосередньо та через органи місцевого самоврядування.

Повноваження депутатів місцевих рад і посадових осіб, обраних на позачергових виборах, призначених Верховною Радою України цим Законом, не можуть бути достроково припинені.

В окремих районах Донецької та Луганської областей законами України запроваджується особливий порядок призначення керівників органів прокуратури і судів, який передбачає участь органів місцевого самоврядування у вирішенні цих питань». Отже за цим Законом, під час його дії, конституційно-правова відповідальність щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування не передбачена.

Слід звернути увагу на політико-правові дослідження А. С. Матвієнка щодо особливостей територіальної організації держави в Україні в умовах тимчасово окупованих територій, територій з особливим статусом місцевого самоврядування та функціонування військово-цивільних адміністрацій [140, с. 256-258].

Цьому присвячений наступний пласт законодавства, який стосується статусу та діяльності військово-цивільних адміністрацій, як нового виду тимчасових місцевих органів виконавчої влади, що здійснюють і повноваження органів місцевого самоврядування. Це, зокрема, закони України: «Про військово-цивільні адміністрації» від 03 лютого 2015 року № 141-VІІІ [186], «Про внесення змін до деяких законів України щодо упорядкування діяльності військово-цивільних адміністрацій» від 17 липня 2015 року № 650-VІІІ [189], «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності військово-цивільних адміністрацій» від 04 лютого 2016 року № 995-VІІІ [188]. Відповідно до цих актів: «Закон визначає організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування». В Законі врегульовано статус і функціональне призначення військово-цивільних адміністрацій:

«Стаття 1. Статус і призначення військово-цивільних адміністрацій

1. Для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, у районі проведення антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.

Військово-цивільні адміністрації -- це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції.

Військово-цивільні адміністрації району, області -- це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад та/або державних адміністрацій та інші повноваження, визначені цим Законом.

Військово-цивільні адміністрації населених пунктів -- це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження сільських, селищних, міських рад та/або виконавчих органів відповідних рад та інші повноваження, визначені цим Законом».

Тут можна поставити дискусійне питання про застосування позитивної конституційно-правової відповідальності до органів місцевого самоврядування, які не змогли забезпечити належне функціонування місцевого самоврядування на відповідній території. Свідченням цього є наступні приписи Закону:

«Стаття 3. Організація військово-цивільних адміністрацій

1. Військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України.

У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження:

обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, -- у разі утворення військово-цивільної адміністрації області;

районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, -- у разі утворення військово-цивільної адміністрації району;

сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, інших посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах місцевого самоврядування, -- у разі утворення військово-цивільної адміністрації відповідного населеного пункту (населених пунктів).

2. Військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються в одному чи декількох населених пунктах (селах, селищах, містах), в яких сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання.

3. У районі, області військово-цивільні адміністрації утворюються у разі нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом України »Про місцеве самоврядування в Україні» строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки. У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військово-цивільних адміністрацій їх статусу набувають відповідні районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу керівників відповідних військово-цивільних адміністрацій.

У частинах другій і третій цієї статті визначені конституційно-правові делікти щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання; нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки.

До повноважень військово-цивільних адміністрацій, зокрема, відносяться:

«33) скасування актів виконавчих органів відповідної ради, які не відповідають Конституції, законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень;

38) прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення у випадках, передбачених цим Законом».

В Законі зазначається:

«… 3. Районні, обласні військово-цивільні адміністрації поряд із здійсненням повноважень місцевих державних адміністрацій на відповідній території також здійснюють повноваження із: …

12) прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів».

Статтею 6 цього Закону до повноважень керівника військово-цивільної адміністрації віднесено, зокрема: забезпечення на відповідній території додержання Конституції і законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; звернення до суду щодо визнання незаконними актів органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади.

Таким чином, військово-цивільні адміністрації входять до кола суб'єктів конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Слід згадати також Закон України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VІІ [210]. Цей Закон викликав гострі дискусії і став предметом розгляду Конституційного Суду України. Норми цього Закону безпосередньо не стосуються конституційно-правової відповідальності органів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування. Його деліквенти несуть, передусім, політичну відповідальність. Проте, в контексті дослідження доцільно звернутись до деяких приписів зазначеного Закону.

В Законі йдеться про те, що він «…визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні…

1. Очищення влади (люстрація) -- це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі -- посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

2. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини…

5. Заборона, передбачена частиною четвертою статті 1 цього Закону, застосовується до посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування (крім осіб, зазначених у частинах першій-четвертій цієї статті), які, обіймаючи відповідну посаду у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, своїм рішенням, дією чи бездіяльністю, що встановлено рішенням суду щодо них, яке набрало законної сили, здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності України, що спричинило порушення прав і свобод людини.

6. Заборона, передбачена частиною четвертою статті 1 цього Закону, застосовується до посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування,у тому числі суддів, співробітників органів внутрішніх справ, прокуратури України та інших правоохоронних органів, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю, що встановлено рішенням суду щодо них, яке набрало законної сили, здійснювали заходи, спрямовані на перешкоджання реалізації конституційного права громадян України збиратися мирно і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації або спрямовані на завдання шкоди життю, здоров'ю, майну фізичних осіб у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року.

7. Заборона, передбачена частиною четвертою статті 1 цього Закону, застосовується до посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування,у тому числі суддів, співробітників органів внутрішніх справ, прокуратури та інших правоохоронних органів, стосовно яких встановлено рішенням суду, яке набрало законної сили, що вони:

1) співпрацювали із спецслужбами інших держав як таємні інформатори в оперативному отриманні інформації;

2) своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на підрив основ національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності України;

3) закликали публічно до порушення територіальної цілісності та суверенітету України;

4) розпалювали міжнаціональну ворожнечу;

5) своїми протиправними рішеннями, дією чи бездіяльністю призвели до порушення прав людини та основоположних свобод, визнаних рішенням Європейського суду з прав людини».

Отже, норми вказаного Закону передбачають конституційно-правові делікти щодо посягань на основи конституційного ладу, однак вони не стосуються конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливою складовою структурних реформ в Україні є боротьба із корупцією. Суттєвими для дослідження є два законодавчих акта: Закон України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VІІ [196] та Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» від 14 жовтня 2014 року № 1699-VІІ [197].

В загальних положеннях останнього констатується: «За даними досліджень, саме корупція є однією з причин, що призвела до масових протестів в Україні наприкінці 2013 року - на початку 2014 року. Згідно з результатами дослідження «Барометра Світової Корупції» (Global Corruption Barometer), проведеного міжнародною організацією Transparency International у 2013 році, 36 відсотків українців були готові вийти на вулицю, протестуючи проти корупції. За результатами проведеного Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) наприкінці 2013 року дослідження громадської думки, корупція вже входила до переліку найбільших проблем населення і викликала особливе занепокоєння у 47 відсотків громадян. За даними досліджень Індексу сприйняття корупції, що проводяться Transparency International, українці вважають свою державу однією з найбільш корумпованих у світі: у 2012 і 2013 роках держава займала 144 місце із 176 країн, в яких проводилися дослідження».

У законодавстві про запобігання корупції конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування прямо не передбачена, а йдеться лише про кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність: «Стаття 65. Відповідальність за корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення

1. За вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень особи, зазначені в частині першій статті 3 цього Закону, притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку.

У разі вчинення від імені та в інтересах юридичної особи її уповноваженою особою злочину самостійно або у співучасті до юридичної особи у випадках, визначених Кримінальним кодексом України, застосовуються заходи кримінально-правового характеру».

Проте, це законодавство допускає застосування конституційно-правових санкцій: «2. Особа, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов'язане з корупцією, однак судом не застосовано до неї покарання або не накладено на неї стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов'язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності, підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку». Це дає підстави щодо доповнення розділу ІV Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» згаданим раніше приписом стосовно дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у разі: «31) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов'язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов'язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування».

Зазначене законодавство до суб'єктів, на яких поширюється його дія, відносить: народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів; державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування.

Впровадженню позитивної конституційно-правової відповідальності може допомогти Національна стратегія розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки, затверджена Указом Президента України «Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні» від 26 лютого 2016 року № 68/2016 [215].

Розділ 4.2. Стратегії передбачає: «Забезпечення ефективних процедур участі громадськості під час формування та реалізації державної, регіональної політики, вирішення питань місцевого значення.

За цим стратегічним напрямом вирішуватимуться такі завдання:

унормування на законодавчому рівні:

- порядку проведення органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів під час їх розроблення зі встановленням вичерпного переліку випадків, коли такі консультації не проводяться, та механізму запобігання порушенню вимог щодо обов'язковості таких консультацій;

- порядку ініціювання та проведення місцевих референдумів;

- гарантій реалізації права на мирні зібрання із закріпленням вичерпного переліку підстав для обмеження мирних зібрань;

- порядку ініціювання, проведення загальних зборів (конференцій) членів територіальної громади за місцем проживання та реалізації їх рішень;

- обов'язковості затвердження у кожній територіальній громаді її статуту, що визначає, зокрема, порядки організації громадських слухань, внесення місцевої ініціативи та реалізації інших форм демократії участі;

- сприяння запровадженню на рівні органів місцевого самоврядування публічних консультацій з громадськістю, громадської експертизи їх діяльності та діяльності їх виконавчих органів, посадових осіб, комунальних підприємств, організацій та установ; сприяння запровадженню обов'язкових публічних консультацій у процесі підготовки проектів Державного бюджету України та місцевих бюджетів; визначення порядку здійснення громадської експертизи діяльності з надання адміністративних послуг, а також діяльності бюджетних установ, які надають соціальні послуги; створення ефективного механізму реалізації права громадян на звернення до органів місцевого самоврядування з електронними петиціями; сприяння включенню до регламентів місцевих рад обов'язкових процедур забезпечення інформаційної прозорості і відкритості, у тому числі питань залучення громадськості до підготовки проектів актів, що мають важливе суспільне значення».

Проаналізувавши у третьому розділі дисертаційного дослідження особливості застосування конституційно-правової відповідальності до окремих органів та посадових осіб місцевого самоврядування варто сформулювати певні узагальнення.

1. Реалізація конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування пов'язана із застосуванням до них конституційно-правових санкцій -- законодавчо визначених негативні наслідки (обмежень юридичного характеру) примусового впливу по відношенню до відповідних суб'єктів у випадку невиконання ними конституційних обов'язків або зловживання відповідними правами.

2. До органів та посадових осіб місцевого самоврядування можуть застосовуватися наступні конституційно-правові санкції: дострокове припинення повноважень та зупиненні дії або визнанні неконституційними (скасування) актів цих суб'єктів.

3. Представницькі органи місцевого самоврядування несуть конституційно-правову відповідальність перед територіальною громадою та державою і така відповідальність характеризується ознаками системності, інституційності та колективності.

4. Конституційно-правова відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою полягає у можливості дострокового припинення їх повноважень за рішенням громади. Єдиним адекватним засобом припинення діяльності виборного органу може бути лише голосування того ж кола осіб, які брали участь у формуванні цього органу, тобто проведення місцевого референдуму з відповідного питання.

5. Рівень правового регулювання процедури проведення місцевого референдуму з питань дострокового припинення повноважень виборних органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою не дозволяє ефективно використовувати цей інститут безпосередньої демократії. З метою вдосконалення правового регулювання проведення місцевих референдумів в роботі окреслені конкретні пропозиції, спрямовані на підвищення ефективності механізму організації, проведення місцевих референдумів з питань дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

6. Можливість дострокового припинення повноважень представницького органу місцевого самоврядування необхідно також пов'язувати з результатами депутатських звітів перед населенням. Якщо більше половини складу представницького органу за результатами свого звіту отримають негативну оцінку це повинно виступати підставою для дострокового припинення повноважень органу в цілому.

7. Конституційно-правова відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування перед державою полягає у можливості дострокового припинення їх повноважень Верховною Радою України. З огляду на наявність законодавчих колізій пропонується уточнити зміст ст. 85 Конституції України та ст. 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині формулювання.

8. Порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідної ради є можливим лише у разі систематичного (два і більше разів) скасування рішення ради з мотивів їх невідповідності Конституції та законам України і за умови не приведення цих рішень у відповідність до вимог закону. Місцевій раді має бути наданий розумний термін щодо виконання рішення суду, яким було констатовано прийняття рішення ради з порушенням Конституції та законів України. Вважаємо, що протягом трьох місяців з дня вступу у силу рішення суду або протягом іншого передбаченого рішенням суду терміну рада повинна прийняти в межах своїх повноважень заходи по виконанню рішення суду,у тому числі шляхом скасування відповідного нормативно-правового акту. Лише після цього відповідний голова отримує можливість порушити перед Верховною Радою України питання про призначення позачергових виборів ради.

9. Згідно чинного законодавства при вирішенні питання про призначенні позачергових виборів не передбачена можливість попередження останнього Верховною Радою України, проте вважаємо, що така санкція могла би бути гарним профілактичним заходом, який покликаний спонукати органи місцевого самоврядування до добровільного виконання рішення суду і одночасно створював би додаткову гарантію в процедурі застосування дострокового припинення повноважень ради.

10. До органів самоорганізації населення як самостійного суб'єкта конституційно-правової відповідальності можуть бути застосовані наступні санкції: дострокове позбавлення (зміна) конституційного статусу органу самоорганізації населення внаслідок дострокового припинення повноважень цього органу та зупинення або скасування актів органу самоорганізації населення внаслідок їх невідповідності чинному законодавству.

11. Виконавчі органи місцевих рад не є суб'єктами конституційно-правової відповідальності і, відповідно до них застосовуються не конституційно-правові санкції, а санкції інших форм відповідальності -- дисциплінарної, адміністративної, кримінальної.

12. Особливості конституційно-правової відповідальності сільських, селищних, міських голів випливають з їх правового статусу і полягають в тому, що голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою (оскільки обирається безпосередньо населенням), є відповідальним перед відповідною радою (з питань діяльності виконавчих органів ради, які він очолює та керує їх роботою) та є підконтрольним відповідним органам виконавчої влади з питань здійснення виконавчими органами ради делегованих повноважень органів виконавчої влади.

13. Процедура припинення повноважень сільського, селищного, міського голови за рішенням місцевої ради вимагає для нього додаткових гарантій. Так, вважаємо в цьому випадку обов'язковим є з'ясування думки громади з приводу доцільності чи недоцільності дострокового припинення повноважень голови шляхом проведення відповідних обговорень в трудових колективах, на зборах громадян за місцем проживання тощо. Голові має гарантуватись право на належну, визначену законом процедуру розгляду питань про дострокове припинення його повноважень; право на правову допомогу,у тому числі незалежних громадських організацій, на юридичну, економічну та інші експертизи тощо.

14. Відкликання депутатів місцевих рад є однією з конституційно-правових санкцій і сприяє посиленню суспільного контролю за діяльністю виборних органів публічної влади і може бути дієвим важелем цього контролю при достатньо високій активності виборців, належним рівнем політичної і правової свідомості громадян і ґрунтовного опрацювання правового регулювання цього інституту.

15. Інститут відкликання депутатів місцевих рад має бути збережений і повинен застосовуватися незалежно від способу обрання депутата, тобто як до депутатів обраних за мажоритарною виборчою системою, такі і за пропорційною системою.

16. Теоретичні та прикладні аспекти дослідження конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування транспоруються на особливий період функціонування державного механізму та місцевого самоврядування. Після революції Гідності, анексії частини території України, початку військової агресії, проведення люстрації, здійснення реформ щодо децентралізації публічної влади, впровадження нового антикорупційного законодавства проблематика конституційно-правової відповідальності набуває особливої актуальності. За умов соціально-економічної кризи, військово-політичного протистояння на південному сході України ситуація у сфері місцевого самоврядування загострюється, поширюються прояви сепаратизму, колабораціонізму, що потребує оперативного політико-правового реагування, зокрема, на конституційно-правовому рівні, встановлення особливого правового режиму організації виконавчої влади, місцевого самоврядування, створення дієвого законодавчого механізму реалізації конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

ВИСНОВКИ

У Висновках сформульовані найбільш суттєві результати і положення дисертаційного дослідження, наведено теоретичні узагальнення та шляхи вдосконалення та нове вирішення наукового завдання щодо конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

Результатом проведеного дисертаційного дослідження стало формулювання ряду висновків, пропозицій та практичних рекомендацій щодо визначення поняття, видів, підстав та організаційно-правових аспектів застосування заходів конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування. Узагальнюючи викладене, варто сформулювати ряд наступних положень:

1. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування може мати як позитивний, такі ретроспективний прояв. Відповідно, позитивна відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування є політичною відповідальність за їх правомірну ефективну діяльність, існує незалежно від правопорушення і полягає в належному виконанні органом чи посадовою особою місцевого самоврядування покладених на них повноважень. Негативна (ретроспективна) відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування є власне конституційно-правовою відповідальністю, яка настає внаслідок порушення конституційно-правової норми (вчинення конституційного правопорушення), і втілюється у застосуванні до винного суб'єкта певних заходів впливу, покладенні на нього відповідних санкцій.

2. Особливості конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування обумовлені наступними чинниками:

- подвійною, дуалістичною природою відповідальності, оскільки органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть конституційно-правову відповідальність і перед територіальною громадою, і перед державою;

- суб'єктом притягнення до конституційно-правової відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування є жителі територіальної громади та відповідні органи державної влади. До категорії жителів територіальної громади слід відносити громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які постійно проживають на території відповідної територіальної громади та володіють правами на вирішення питань місцевого значення, в обсягах та межах, визначених Конституцією та законами України. Держава, як суб'єкт притягнення до конституційно-правової відповідальності, -- це відповідні державні органи, повноважні застосовувати визначені Конституцією та законами санкції до органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

- конституційно-правову відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування слід також розглядати як принцип місцевого самоврядування, частину правового статусу відповідних органів та посадових осіб та одну з гарантій реальності місцевого самоврядування;

- реалізація конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування передбачає виконання нею регулятивної, превентивної, каральної, правовідновлювальної та виховної функцій.

3. Конституційне правопорушення (конституційний делікт) як фактична підстава відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування -- це протиправне, винне діяння (дія або бездіяльність) органу чи посадової особи місцевого самоврядування, яке спричинило або створило загрозу спричинення шкоди суспільним відносинам у сфері місцевого самоврядування і за яке законодавством передбачено застосування заходів конституційно-правової відповідальності.

4. Виокремлено наступні конституційно-правові делікти у сфері місцевого самоврядування:

- прийняття органами та посадовими особами місцевого самоврядування рішень з порушенням Конституції або законів України;

- незастосування у визначених законом випадках необхідних організаційно-правових форм діяльності (наприклад, непроведення радою сесій без поважних причин у строки, встановлені законом; пропуск депутатом сесій ради тощо);

- невирішення питань, віднесених до компетенції відповідного органу та посадової особи;

- невиконання у визначених законом випадках рішень органів державної влади або інших органів місцевого самоврядування (наприклад, невиконання рішень місцевої ради органом самоорганізації населення).

5. До конституційних деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування варто також віднести невиконання ними рішень судів,у тому числі Конституційного Суду України. Оскільки відповідна підстава не передбачена чинним законодавством, необхідно ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР викласти у такій редакції:

«Стаття 76. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою

1. Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України, в разі невиконання рішень судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України».

Відповідні зміни також доцільно внести до статей 78 та 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»:

а) пункт 1 частини першої статті 78 викласти у такій редакції:

«1. Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках: 1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, рішення суду загальної юрисдикції, Конституційного Суду України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом»;

б) перше речення частини другої статті 79 викласти у наступній редакції: «Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, не виконує рішення судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень».

6. Аналіз складу конституційного делікту дозволяє зазначити, що суб'єктами конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування виступають представницькі органи (місцеві ради), органи самоорганізації населення та виборні посадові особи місцевого самоврядування (депутати та сільські, селищні, міські голови). Виконавчі органи місцевих рад не є суб'єктами конституційно-правової відповідальності.

7. Вину як елемент суб'єктивної сторони конституційно-правових деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування необхідно розглядати диференційовано щодо індивідуальних та колективних суб'єктів. Вина колективних суб'єктів місцевого самоврядування пов'язана з їх спеціальною правосуб'єктністю, не зводиться до суми особистої вини окремих осіб і виражається неправомірною волею більшості членів колективу шляхом прийняття (неприйняття) відповідних рішень у межах функцій та повноважень даного колективного суб'єкта.

8. Об'єктом конституційно-правового делікту органів та посадових осіб місцевого самоврядування є суспільно-політичні цінності, що охороняються нормами конституційного права: народовладдя, організація місцевого самоврядування, права і свободи людини і громадянина тощо, проти яких спрямовано суспільно шкідливе діяння і яким воно може заподіяти або заподіює шкоду.

9. Об'єктивною стороною конституційно-правових деліктів у сфері місцевого самоврядування є протиправне шкідливе діяння, виражене зовні у формі прямого порушення конституційно-правових норм; невиконанні або неналежному виконанні обов'язків, зловживанні своїми правами органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

10. Конституційно-правові санкції як форма конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування -- це законодавчо визначені негативні наслідки (обмеження юридичного характеру) примусового впливу по відношенню до відповідних суб'єктів у випадку невиконання ними конституційних обов'язків або зловживання відповідними правами.

11. Конституційно-правові санкції диференціюються щодо різних органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Так, конституційно-правова відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою полягає у можливості дострокового припинення їх повноважень за рішенням громади. Вважаємо, що єдиним правомірним засобом припинення діяльності виборного органу може бути лише голосування того ж кола осіб, які брали участь у формуванні цього органу, тобто проведення місцевого референдуму з відповідного питання.

12. Причиною неефективного використання місцевого референдуму як способу дострокового припинення повноважень виборних органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою є недостатній рівень правової регламентації процедури проведення референдумів. З метою такого вдосконалення пропонується:

- порядок скликання та проведення загальних зборів за місцем проживання (у тому числі і щодо ініціювання проведення місцевого референдуму) та реалізація інших форм безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні має бути нормативно врегульовано в одному нормативно-правовому акті, наприклад, Законі України «Про форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади»;

- ініціативна група з місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування повинна реєструватись територіальною комісією, яка діє відповідно до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», а не органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

- суб'єктом призначення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень органів та посадови осіб місцевого самоврядування на вимогу не менш як однієї десятої членів територіальної громади, необхідно визначити територіальну виборчу комісію, а також диференційовано щодо припинення повноважень місцевої ради -- сільського, селищного міського голову, щодо припинення повноважень голови -- відповідну місцеву раду;

- з метою належного фінансування проведення місцевих референдумів фонд референдуму доцільно формувати як за рахунок місцевого бюджету (власне його резервного фонду), так і за рахунок коштів ініціативною групи та добровільних внесків членів територіальної громади;

- рішення про дострокове припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування вважати прийнятим, якщо за нього проголосувало 50 % осіб, які взяли участь у референдумі. Проте, при цьому, участь у голосуванні повинні взяти не менше 50 % осіб, які мають право брати участь у місцевому референдумі;

- рішення місцевого референдуму про дострокове припинення повноважень органу чи посадової особи місцевого самоврядування доцільно оформляти у вигляді документованого акту, який має засвідчити голова відповідної територіальної комісії своїм підписом та печаткою цієї комісії.

13. Можливість дострокового припинення повноважень представницького органу місцевого самоврядування необхідно також пов'язувати з результатами депутатських звітів перед населенням. Якщо більше половини складу представницького органу за результатами своїх звітів отримають негативну оцінку це повинно виступати підставою для дострокового припинення повноважень органу в цілому.

14. Конституційно-правова відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування перед суспільством, територіальною громадою та державою полягає у можливості дострокового припинення їх повноважень Верховною Радою України. З огляду на наявність законодавчих колізій пропонується п. 30 ст. 85 Конституції України викласти у наступній редакції: «призначення чергових виборів до органів місцевого самоврядування; дострокове припинення повноважень та призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування». Аналогічно зміст п. 4 ст. 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» після слів «Верховна Рада України» доповнити словами «може достроково припинити повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради та призначити позачергові вибори».

15. Порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідної ради допустимо лише у разі систематичного (два і більше разів) скасування рішення ради з мотивів їх невідповідності Конституції та законам України і за умови не приведення цих рішень у відповідність до вимог закону у трьохмісячний або інший передбачений рішенням суду строк з дня вступу його у силу. Лише після цього відповідний голова отримує можливість порушити перед Верховною Радою України питання про призначення позачергових виборів місцевої ради.

16. Вважаємо за доцільне застосування до органів місцевого самоврядування такої санкції як попередження у випадку розгляду питання про призначенні позачергових виборів Верховною Радою України. Така санкція буде відповідним профілактичним заходом, який покликаний спонукати органи місцевого самоврядування до добровільного виконання рішення суду, сприяти виконанню ними конституційних обов'язків і створювати додаткову гарантію в процедурі застосування дострокового припинення повноважень ради.