Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Досліджуючи юридичну природу конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування необхідно зупинитись на ще одній проблемі. Досить часто в літературі висуваються думки з приводу того, що відповідальність цих суб'єктів носить виключно політичний, а не юридичний характер.

Досить часто політичну відповідальність розуміють як відповідальність за не належну реалізацію тих владних повноважень, які ті або інші структури одержали від народу як єдиного джерела влади [87, c. 16]. М. І. Піскотін вважає, що конституційна відповідальність є різновидом політичної [174, c. 21]. Н. А. Боброва і Т. Д. Зражевська вказують, що конституційна відповідальність об'єднує в собі політичну, моральну і юридичну відповідальність [26, c. 84]. З цим не згоден В. О. Лучин, який зазначає, що конституційна відповідальність «...не є сумарним утворенням. Конституційна відповідальність володіє певними ознаками і властивостями, яких немає у інших видів соціальної відповідальності» [134, c. 280].

На думку О. О. Кутафіна, «політична відповідальність і юридична відповідальність, одним з видів якої є конституційно-правова відповідальність, -- різні поняття. На відміну від політичної юридична відповідальність завжди пов'язана з порушеннями юридичних норм, без чого неможливо її застосування» [123, c. 395-396]. Разом з тим, він визнає, що конституційно-правова відповідальність деколи дійсно носить яскраво виражений політичний характер і тісно стикається або навіть поєднується з політичною відповідальністю.

Справедливою є думка В. О. Лучина, відповідно до якої «співвідношення конституційної і політичної відповідальності не може не відображати загального співвідношення між правом і політикою. І в цьому аспекті політична відповідальність зумовлює (у відомих рамках) характер конституційної відповідальності, органічно входить в її зміст. Конституційна відповідальність... і є політична відповідальність, але не будь-яка, а та, яка набуває конституційні форми» [134, c. 280-281].

Н. М. Батанова вважає, що «…вкрай важливим є закріплення чіткого переліку повноважень посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування та встановлення конституційно-правових санкцій, які можуть застосовуватися до порушників у разі неналежного виконання ними своїх обов'язків або зловживання своїми правами… конституційно-правова відповідальність та політична відповідальність, незважаючи на їх тісний взаємозв'язок, це різні за своєю природою види соціальної відповідальності… Застосування конституційно-правових санкцій має обмежуватися виключно конституційно-правовими цілями, і перш за все гарантуванням і охороною конституційного ладу, захистом прав і свобод людини і громадянина» [22, с. 553].

Абсолютне розмежування політичної і конституційної відповідальності не несе в собі позитивного наукового потенціалу і не зовсім сприяє формуванню злагодженої, теоретично бездоганної моделі конституційної відповідальності. Доводиться констатувати, що пошук оптимальної моделі співвідношення конституційної і політичної відповідальності не виявив прийнятне компромісне рішення, швидше, навпаки, вислови деяких авторів є достатньо суперечливими. Так, Н. М. Колосова вважає, що «заходом політичної відповідальності буде усунення від влади тих осіб, хто не належним чином здійснював свої публічні функції». При цьому сама ж Н. М. Колосова визнає, що відставка уряду у разі невиконання (неналежного виконання) ним своїх повноважень є заходом конституційної відповідальності [87, c. 77-78] (хоча автор розмежовує поняття конституційної і політичної відповідальності).

Хоча відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування і носить яскраво виражений політичний характер, проте конституційно-правова відповідальність та політична відповідальність цих органів та посадових осіб не співпадають. Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування може наступати лише в разі порушення юридичних норм.

Проте, на нашу думку, як рівнозначні поняття слід розглядати політичну і позитивну конституційну відповідальність. В цьому випадку буде доречною аналогія з ситуацією в парламентській республіці (як, втім, і в парламентській монархії), коли уряд несе політичну відповідальність перед парламентом. Якщо уряд втрачає довіру парламенту через об'єктивні або суб'єктивні причини, це тягне за собою резолюцію осуду і, як можливий наслідок, дострокове припинення повноважень уряду.

З погляду юридичної конфліктології, конституційна відповідальність є породження конституційного конфлікту. А «конституційні конфлікти є політичним типом соціальних конфліктів. ... Межі між політикою і правом в конституційних конфліктах рухомі і залежать від конкретних історичних умов, в яких вони виникають» [219, c. 20].

Таким чином, проводити нездоланну межу між конституційною і політичною відповідальністю є необґрунтовано і теоретично не виправдано, така постановка питання істотно обідняє теорію конституційної відповідальності. Політичною є відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування за належне виконання своїх повноважень, в разі ж порушення ними конституційно-правових норм характер їх відповідальності набуває ознак негативної, юридичної, а саме, конституційно-правової відповідальності.

Таким чином, позитивна відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування є політичною відповідальність за їх правомірну ефективну діяльність, існує незалежно від правопорушення і полягає в належному виконанні органом чи посадовою особою місцевого самоврядування покладених на них повноважень. Негативна (ретроспективна) відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування є власне конституційно-правовою відповідальністю, яка настає внаслідок порушення конституційно-правової норми (вчинення конституційного правопорушення), і втілюється у застосуванні до винного суб'єкта певних заходів впливу, покладенні на нього відповідних санкцій.

Поряд з конституційно-правовою відповідальністю органи та посадові особи місцевого самоврядування можуть нести і інші види юридичної відповідальності, відповідно, є потреба дослідити співвідношення різних видів юридичної відповідальності досліджуваних суб'єктів.

Найбільш розповсюдженою класифікацією юридичної відповідальності є класифікація залежно від її галузевої належності. Традиційно виділяють наступні види юридичної відповідальності: кримінально-правова, адміністративно-правова, цивільно-правова, дисциплінарна та матеріальна [71; 164]. Деякі автори визначають специфічні види юридичної відповідальності, так В. В. Петров виділяє еколого-правову відповідальність [173, c. 215].

Оскільки аналіз всієї різноманітності поглядів на види юридичної відповідальності не є метою цього дисертаційного дослідження, розглянемо співвідношення конституційно-правової відповідальності з традиційними видами юридичної відповідальності кримінально-правової, цивільно-правовий, адміністративно-правовий, дисциплінарно-правової в контексті їх застосування до органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Враховуючи, що поняття складу юридичної відповідальності включає всю сукупність необхідних і достатніх елементів, що характеризують галузеву відособленість і специфіку кожного виду юридичної відповідальності, питання про співвідношення конституційно-правової відповідальності з іншими видами юридичної відповідальності проаналізуємо за такими її елементами, як суб'єкти, підстави, заходи, порядок реалізації.

Цивільно-правова відповідальність і конституційно-правова відповідальність мають загальні риси за суб'єктами відповідальності. Так, суб'єктами цивільно-правової відповідальності є всі учасники цивільних правовідносин: громадяни, юридичні особи всіх форм власності, держава, органи державної влади, територіальні громади, органи, посадові особи місцевого самоврядування в рамках їх компетенції, встановленої актами, що визначають статус цих органів. Таким чином, органи місцевого самоврядування є суб'єктами як цивільно-правової, так і конституційно-правової відповідальності.

Суб'єктом цивільно-правової відповідальності є фізична або юридична особа, якій спричинений матеріальний, моральний збиток. На відміну від цивільно-правової, інстанцією конституційно-правової відповідальності є населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Підставою цивільно-правової відповідальності з позицій теорії негативної юридичної відповідальності називають здійснення цивільного правопорушення -- тобто правопорушення, що завдає шкоди врегульованим нормами цивільного права майновим і пов'язаним з ними особистим немайновим відносинам. Санкції за їх здійснення носять в основному правопоновлюючий характер.

У свою чергу підставою конституційно-правової відповідальності є вчинення конституційного правопорушення. Наприклад, якщо місцева рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [200] та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення своїх рішень у відповідність із законом. Таке рішення у тому числі може стосуватись і порушення норм цивільного права, що констатується у порядку цивільного судочинства.

Заходами цивільно-правової відповідальності є відшкодування збитків, стягнення неустойки, компенсація моральної шкоди. Заходами конституційно-правової відповідальності є відкликання депутата місцевої ради, розпуск виборного органу місцевого самоврядування.

Порядок притягнення до цивільно-правової відповідальності і конституційно-правової відповідальності так само, як і заходи відповідальності, істотно розрізняються між собою. До цивільно-правової відповідальності фізичні і юридичні особи притягуються в порядку, передбаченому договором, або у порядку цивільного судочинства, передбаченого нормами Цивільного процесуального кодексу України [269]. До конституційно-правової відповідальності органи і посадові особи місцевого самоврядування притягуються в порядку статей 78-79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [200].

Кримінально-правова відповідальність і конституційно-правова відповідальність також мають цілий ряд істотних відмінностей.

Підставою кримінально-правової відповідальності є вчинення злочину, тобто передбаченого Кримінальним кодексом України суспільно небезпечного винного діяння (дія або бездіяльність), що вчинене суб'єктом злочину. Згідно ст. 18 Кримінального кодексу України суб'єктом злочину є фізична осудна особа, яка вчинила злочин у віці, з якого відповідно до цього Кодексу може наставати кримінальна відповідальність [117].

Разом з тим, згідно ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [200] повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього. Тобто застосування кримінальної відповідальності тягне за собою у тому числі і конституційну відповідальність.

Уповноваженим суб'єктом притягнення посадової особи місцевого самоврядування до кримінально-правової відповідальності є держава. До одних з істотних ознак кримінально-правової відповідальності відноситься те, що даний вид юридичної відповідальності покладається тільки обвинувальним вироком суду, що виноситься від імені держави.

Кримінально-правова відповідальність відрізняється від інших видів відповідальності і своїм змістом. Вона включає державний осуд особи за вчинений злочин, а при призначенні судом покарання -- і державний примус у вигляді суттєвих правових обмежень, пов'язаних з виконанням покарання і судимістю. Таким чином, за своїм змістом кримінально-правова відповідальність -- найтяжчий вид правової відповідальності. У зв'язку з цим і заходи кримінально-правової відповідальності стають найтяжчими і найбільш обтяжливими для правопорушника порівняно із заходами конституційно-правової відповідальності.

Слід зазначити, що серед передбачених ст. 51 Кримінального кодексу України видів покарань визначено такий, як позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю. Цей вид покарання має певну подібність з відкликанням депутатів місцевих рад територіальною громадою. По-перше, і позбавлення права обіймати певні посади, і відкликання виборної особи територіальною громадою призводять до дострокового припинення повноважень відповідної особи, по-друге, ці заходи не призводять до заборони посідати інші посади. Проте, якщо позбавлення права обіймати певні посади,у тому числі в органах місцевого самоврядування може використовуватися як основний, так і додатковий вид покарання (ст. 52 КК України), то відкликання може бути тільки основним заходом конституційно-правової відповідальності. Крім того, позбавлення права обіймати певні посади в органах місцевого самоврядування має тривалий термін дії: від одного до п'яти років. Застосування відкликання до депутата є одноразовим заходом і не позбавляє його права балотуватись вже на наступних виборах.

Адміністративно-правова відповідальність і конституційно-правова відповідальність також мають цілий ряд істотних відмінностей. Суб'єктами адміністративно-правової відповідальності є фізичні особи, юридичні особи, посадові особи, інші особи, що володіють адміністративно-правовим статусом.

Наприклад відповідно до ст. 2112, 2122 і 1664 Кодексу про адміністративні правопорушення України [83] до адміністративної відповідальності можуть притягуватися органи місцевого самоврядування, а відповідно до ст. 55, 59, 961 і 1852 -- посадові особи органів місцевого самоврядування. Тобто до кола суб'єктів адміністративно-правової відповідальності включаються органи і посадовці місцевого самоврядування.

Суб'єктом притягнення до адміністративно-правової відповідальності виступає держава.

Підставою адміністративно-правової відповідальності є здійснення адміністративного правопорушення. Відповідно до ст. 14 Кодексу України про адміністративні правопорушення посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків.

До заходів адміністративно-правової відповідальності відносяться ряд стягнень, які визначені ст. 24 КУпАП і які докорінно відрізняються від конституційно-правових санкцій. Серед адміністративно-правових стягнень передбачено попередження. Вважаємо, що цілком доречним є застосування такої санкції і як заходу конституційно-правової відповідальності до депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно ст. 26. КУпАП попередження як захід адміністративного стягнення виноситься в письмовій формі. При цьому попередження тягне певні правові наслідки. Так, у разі здійснення особою, що підлягає стягненню, протягом року повторного правопорушення до нього застосовуються більш тяжчі заходи адміністративного стягнення.

На сьогодні винесення попередження органу, посадовій особі місцевого самоврядування населенням територіальної громади як захід конституційно-правової відповідальності не передбачено нормативно-правовими актами. Для вдосконалення правового регулювання даного заходу конституційно-правової відповідальності варто звернутися до правового регулювання порядку винесення попередження як заходу адміністративно-правової відповідальності.

Зокрема, на законодавчому рівні та в статутах територіальних громад необхідно передбачати письмову форму винесення попередження органам і посадовим особам місцевого самоврядування населенням територіальної громади, а також правові наслідки у формі можливості застосування більш тяжкого заходу конституційно-правової відповідальності у разі здійснення повторного конституційного правопорушення.

Розглядаючи співвідношення дисциплінарно-правової і конституційно-правової відповідальності необхідно відзначити, що суб'єктами дисциплінарно-правової відповідальності є особи, які знаходяться у трудових відносинах з установами, підприємствами, організаціями незалежно від форм власності. Службовці органів місцевого самоврядування, працюючі за трудовим договором, можуть бути піддані дисциплінарній відповідальності в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю та Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» [214].

Так, суб'єктом притягнення до дисциплінарної відповідальності є роботодавець, у разі роботи в органах місцевого самоврядування -- сільський, селищний, міський голова, голова районної, обласної ради. Підставою притягнення до дисциплінарної відповідальності службовців місцевого самоврядування є здійснення дисциплінарного проступку -- невиконання або неналежне виконання покладених на них обов'язків. Заходи дисциплінарно-правової відповідальності полягають у можливості застосування догани або у припиненні служби службовцем місцевого самоврядування в порядку, визначеному трудовим законодавством.

Останнім часом органи місцевого самоврядування ухвалюють кодекси етичної поведінки муніципальних службовців, управління територіальної громади. Яскравим прикладом є Кодекс етики, порядності, добросовісного та ефективного управління Славутицької територіальної громади (Кодекс етики). Норми цих кодексів, які встановлюють моральну відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, виходять з положень міжнародно-правових [33], а також урядових документів [198; 199].

Для виборних посадових осіб місцевого самоврядування «працедавцем» є населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Відповідно, до дисциплінарної відповідальності вони притягнути бути не можуть.

Таким чином, необхідно констатувати наступне: конституційно-правова відповідальність з іншими видами юридичної відповідальності має спільну загальну рису -- це однакове коло суб'єктів, разом з тим, відрізняється за суб'єктами притягнення до відповідальності, підставами, заходам відповідальності і порядком їх реалізації.

Проведений аналіз співвідношення конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування з іншими видами відповідальності, до яких вони можуть притягуватись, дає підстави стверджувати, що конституційно-правова відповідальність цих суб'єктів займає власне, відокремлене значення. Визначення особливостей та ознак конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування буде предметом дослідження у наступному підрозділі дисертаційного дослідження.

Концептуальна та конституційно-правова трансформація місцевого самоврядування передбачає підвищення позитивної і ретроспективної конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевої влади. Ю. С. Шемшученко доречно зауважує: «Рецепція муніципального досвіду європейських країн, в яких діє принцип, згідно з яким місцевому самоврядуванню «дозволено усе, що не заборонено», стане не тільки свідченням того, що держава «довіряє» територіальним громадам та своїм громадянам, поважає їх муніципальні свободи та дає їм можливість вільно (хоча й у рамках Конституції та законів) обирати напрями своєї муніципальної діяльності, а й створить правові умови для формування дієздатних та відповідальних за своє муніципальне життя територіальних громад, сприятиме включенню до питань місцевого значення широкого кола суспільних відносин, які виникають на муніципальному рівні, сприятиме децентралізації публічної влади, розмежуванню функцій та повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» [285, с. 13-14].

О. В. Скрипнюк слушно зазначає: «Особливо проблема децентралізації актуалізувалась у 2014 році. Це була реакція на фактичне існування протягом 2010-2013 рр., всупереч Конституції України, суперпрезидентської республіки, за якої була встановлена жорстка централізація повноважень та ресурсів у вертикалі органів виконавчої влади… Постмайданівський політичний розвиток держави, прояви сепаратизму на Сході та зовнішні чинники, що склалися навколо України, загострили питання децентралізації влади -- передачу повноважень та ресурсів на нижчі рівні публічного управління» [236, с. 72].

01 квітня 2014 року Урядом України була ухвалена Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади [217]. У Концепції констатується: «Система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреб суспільства. Функціонування органів місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню органами місцевого самоврядування, утвореними ними установами та організаціями високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг на відповідних територіях (далі -- публічні послуги)». В цьому документі зазначається, що існуючи проблеми передбачається розв'язати шляхом, зокрема: запровадження механізму державного контролю за відповідністю Конституції та законам України рішень органів місцевого самоврядування та якістю надання населенню публічних послуг; реалізації принципів підзвітності та підконтрольності органів і посадових осіб місцевого самоврядування територіальній громаді; підконтрольності органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади у питаннях дотримання Конституції та законів України; забезпечення ефективного державного контролю за дотриманням органами місцевого самоврядування вимог Конституції та законів України; запровадження механізму здійснення місцевими держадміністраціями державного контролю за відповідністю Конституції та законам України рішень органів місцевого самоврядування та якістю надання населенню публічних послуг; позбавлення місцевих рад права висловлювати недовіру головам відповідних місцевих держадміністрацій.

В країні триває робота щодо оновлення, модернізації Конституції України в частині децентралізації публічної влади. В законопроекті Конституційної комісії, що внесений Президентом України до Верховної Ради України та проголосований у першому читанні є цілий ряд положень, пов'язаних із посиленням конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Цьому присвячена нова редакція ст. 144 Конституції: «Територіальні громади, голови громад, органи місцевого самоврядування відповідно до закону ухвалюють акти місцевого самоврядування, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняє префект з одночасним зверненням до суду.

У разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. Тимчасовий державний уповноважений спрямовує та організовує діяльність відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування громади, виконавчого комітету районної, обласної ради.

Конституційний Суд України розглядає таке звернення Президента України невідкладно.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що відповідає Конституції України, Президент України скасовує акт, виданий відповідно до частини третьої цієї статті.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку»

Окрім того, частина перша ст. 106 доповнюється пунктом 81, відповідно до якого Президент України «тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого у випадках, визначених цією Конституцією».

Розділ ХV «Перехідні положення» доповнено, зокрема пунктом 17: «Президент України до обрання на наступних чергових місцевих виборах у жовтні 2017 року голів громад, депутатів рад громад, районних, обласних рад здійснює повноваження, передбачені ст. 144 Конституції України, щодо актів, ухвалених відповідно сільськими, селищними, міськими головами, сільськими, селищними, міськими, районними і обласними радами. Призначені при цьому тимчасові державні уповноважені спрямовують та організовують діяльність виконавчих органів відповідної сільської, селищної, міської ради, виконавчого апарату відповідної районної, обласної ради.

Конституційний Суд України невідкладно розглядає відповідне звернення Президента України щодо актів сільських, селищних, міських голів, сільських, селищних, міських, районних і обласних рад.

У разі визнання Конституційним Судом України акта сільського, селищного, міського голови, сільської, селищної, міської, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження відповідно сільського, селищного, міського голови, сільської, селищної, міської, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори» [190].

1.2 Особливості та ознаки конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Конституційно-правова відповідальність у місцевому самоврядуванні безумовно набуває особливих рис, оскільки у сфері місцевого самоврядування багато вчинків і дій породжують глибоко соціальні наслідки як для окремої особи, територіальної громади, так і для суспільства й держави в цілому.

В першу чергу, такі особливості ми пов'язуємо особливостями місцевого самоврядування як специфічного способу організації публічної влади. Безумовно, в роботі не ставиться мета детально проаналізувати природу та суть місцевого самоврядування, адже це питання неодноразово виступало предметом наукових досліджень. Відповідно, звернемось лише до деяких аспектів місцевого самоврядування, які дозволять з'ясувати особливості застосування конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що ті визначення поняття місцевого самоврядування, які напрацьовані та широко використовуються у вітчизняній науці, переважно ґрунтуються на розумінні народу як джерела влади та його природного права на самоврядування. Так, Ю. В. Демків визначаючі поняття місцевого самоврядування, підкреслює, що його сутність полягає у здійсненні влади населенням [56, c. 11]. Ю. М. Тодика та В. Д. Яворський стверджують, що місцеве самоврядування -- це система, яка складається із сукупності демократичних організаційних форм (виборів) та інститутів прямої безпосередньої демократії (референдумів), інших форм волевиявлення населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці і виборних та інших органів, що реалізують його цілі, завдання та функції [260, c. 3]. В. В. Кравченко під «самоврядуванням» розуміє відносно автономне функціонування визначеного колективу (організації) людей, що забезпечується самостійним прийняттям членами цього колективу норм і рішень, які стосуються його життєдіяльності, та відсутністю в колективі розриву між суб'єктом і об'єктом управління [111, c. 4]. Отже місцеве самоврядування переважно визначається як сукупність форм і видів територіальної самоорганізації і діяльності громадян з метою самостійного вирішення безпосередньо або ж через органи, що ними формуються, питань місцевого життя в межах визначеної законодавством компетенції і власної матеріально-фінансової бази.

В літературі особливо часто наголошується на тому, що місцеве самоврядування, це влада, найбільш наближена до населення [67; 51; 166], тобто це сфера, в який найбільш можливим є застосування форм безпосередньої демократії, народовладдя [183; 277]. Місцеве самоврядування як форма народовладдя закріплена у ст. 5 Конституції України, відповідно до якої народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Разом з тим, місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі. «Це теж публічна влада, але не державна, а влада населення тих адміністративно-територіальних одиниць, що розглядаються як територіальні колективи» [281, c. 231].

На думку С. В. Болдирєва, місцеве самоврядування за своєю природою є специфічною формою реалізації публічної влади, що відрізняється від державної влади тим, що втілює місцеві (корпоративні) інтереси територіальних колективів, на відміну від природи держави, яка втілює загальнонаціональні інтереси [29, c. 24].

Тобто індивідуальні особливості місцевого самоврядування, що відрізняють його від державної влади, полягають у характері здійснюваної влади. Так, якщо державна влада є суверенною, верховною, то влада органів місцевого самоврядування -- підзаконною і діє в межах, установлених верховною владою [63, c. 174]. З іншого боку джерелом місцевої влади є не загальне поняття «народ», а конкретна територіальна громада, або навіть частина територіальної громади [149, c. 18].

Органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, проте, знаходяться у тісному функціональному зв'язку зі всіма частинами державного механізму, тим самим забезпечують єдність і ефективність управління суспільством. Головною особливістю органів місцевого самоврядування є їх публічно-правова природа [79, c. 82]. Крім того, хоч відповідні органи і не є органами державної влади, проте наділяються відповідно до чинного законодавства окремими державними повноваженнями.

Деякі учені також аргументовано відзначають, що у разі визнання органів місцевого самоврядування поза структурою державного механізму виникає проблема не тільки їх компетенції і юрисдикції, але і проблема державної єдності: проведення одноманітної державної соціально-економічної політики, збереження адміністративної цілісності держави [223, c. 17].

Тобто, місцеве самоврядування є частиною державного механізму, проте із самостійним, публічно-правовим статусом. А це в свою чергу, пояснює наявність законодавчо оформлених механізмів контролю за місцевим самоврядуванням з боку держави, а також реальну спроможність територіальної громади до контролю та оцінки діяльності органів, які нею утворюються.

Пояснити природу конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування також можна з точки зору двох теорій місцевого самоврядування: «громадівської» і «державницької». Відмінність в підходах представників цих двох теорій визначили відмінності в розумінні характеру конституційно-правової відповідальності органів і посадовців місцевого самоврядування,у тому числі перед державою, на чому зокрема наголошує А. В. Кузько [120, c. 21].

Представники громадівської теорії визнавали чотири гілки влади: виконавчу, законодавчу, судову і місцеву (муніципальну, комунальну, громадську). Тому питання про відповідальність органів місцевого самоврядування перед державою не розглядалось взагалі [85, c. 28]. Проте О. Ресслер підкреслював, що вимогу визнати самоврядування результатом суспільної свободи фактично забезпечують його юридичну безвідповідальність [130, c. 12]. Еволюція громадівської теорії відкинула попереднє твердження і чітко пов'язала можливість відповідальності органів місцевого самоврядування з правом громади на застосування відповідних заходів.

Прихильники державницької теорії самоврядування вперше поставили питання про відповідальність місцевих виборних органів влади. Підкреслюючи, що на органи місцевого самоврядування лягає відповідальність за те, щоб в даній місцевості у відповідності не тільки із законом, але із врахуванням особливостей місцевих умов здійснювалося управління важливими сферами суспільного життя [144, c. 10]. Так, Л. Штейн вперше системно окреслив ідеї державницької теорії місцевого самоврядування та поставив питання про суб'єктний склад відносин відповідальності: органів місцевої влади -- перед державою і між елементами усередині системи самої місцевої влади [130, c. 14]. Розвиваючи його ідеї, російський вчений В. Ф. Матвєєв розглядав самоврядування як форму участі громадян в управлінні державою, вказуючи на інший вид відповідальності: органів місцевого самоврядування перед населенням [138, c. 167]. Рудольф Гнейст дотримувався позиції, згідно якої для реального встановлення самоврядування не досить одного тільки виборного порядку заміщення посади, оскільки залишалася проблема відповідальності посадовців, які призначаються. Він бачив вирішення цієї проблеми у чіткій системі підстав і умов відповідальності посадових осіб за результати своєї діяльності та вчинене правопорушення, підкреслюючи при цьому, що відповідальність місцеві органи повинні нести виключно за рішенням суду [95, c. 91].

Г. Еллинек, досліджуючи структуру і обсяг правомочностей органів, місцевого самоврядування, зробив висновок, що громада з одного боку має свої власні права, а з іншого виконує державні функції, оскільки держава використовує можливості самоврядування для своїх власних цілей, вводить її в свою адміністративну організацію і тому має право як на контроль, так і на примус [85, c. 28]. М. І. Лазаревський підкреслював необхідність чіткого законодавчого визначення підстав відповідальності, процесуального порядку покарання посадових осіб у чіткій відповідності із законом [85, c. 29]. Таким чином, представники «державницької» теорії переважно схилялись до думки, що органи і посадові особи місцевого самоврядування повинні нести відповідальність виключно перед державою і лише за порушення закону.

Вважаємо, що оскільки ні громадівська, ні державницька теорії місцевого самоврядування сьогодні не існують у чистому вигляді, тому вимагають свого детального наукового дослідження і погляди представників цих двох теорій щодо відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Тобто аналіз природи місцевої влади підтверджує те, що в ній одночасно поєднуються суспільний і державний аспекти, про що говорили ще державознавці минулих років. Наприклад, В. Ф. Матвєєв писав, що органи самоврядування, з одного боку, все ж таки залежать від того суб'єкта, від якого безпосередньо одержували свої повноваження (тобто від громади), а з іншого боку -- держава, передаючи частину функцій місцевим органам, не може відмовитися від нагляду за здійсненням цих функцій, а отже, і від різних способів впливу на органи місцевого самоврядування [138, c. 168].

Така подвійна залежність обумовлює те, що органи місцевого самоврядування є відповідальними і перед населенням (територіальною громадою), і перед державою [291, c. 437].

Подвійний характер відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування також дозволяє поєднувати на місцевому рівні елементи державного правоохоронного механізму та саморегуляції. У випадку, коли система конституційної відповідальності відповідних органів перед населенням ефективно функціонує, це дозволяє значно скоротити випадки відповідальності цих органів та осіб перед державою. Такий внутрішній механізм забезпечення соціально-орієнтованої і є найбільш доцільним, ніж постійне вторгнення держави. Разом з тим, потенційна можливість державного реагування на факти порушення органами та посадовими особами місцевого самоврядування теж повинна зберігатись і це обумовлено потребою забезпечення конституційної законності на всій території України. Підтвердженням цього є вище згадані норми проекту нової редакції (щодо децентралізації влади) Конституції України. Жодні інші причини не повинні розглядатись як необхідні для притягнення органів та посадових осіб місцевого самоврядування до конституційно-правової відповідальності.

Констатуючи факт дуалістичної конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед громадою та державою варто звернутись що до однієї проблеми -- проблеми державного примусу. Цю проблему піднімає в своїй роботі сучасний російський науковець О. О. Дабалаев [54, c. 45]. Державній примус, як правило, розглядається як обов'язкова ознака юридичної відповідальності. Виникає питання, наскільки ця ознака може бути застосована, наприклад, до відкликання виборних осіб місцевого самоврядування.

Окремі дослідники розмежовують державний та суспільний примус. Так, Н. М. Батанова [23, c. 22] зазначає, що «примусовий характер конституційно-правової відповідальності проявляється не тільки в державному, але й в прирівняному до нього суспільному примусі. Прикладом цього може бути відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради (Розділ V Закону України «Про статус депутатів місцевих рад») [216] або ж дострокове припинення за рішенням місцевого референдуму повноважень сільського, селищного, міського голови (ч. 2 ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») [200]. Звичайно, суспільний примус, так само як і державний, здійснюється на основі конституційно-правових норм (або при їх санкціонуванні) і, як правило, під державним контролем. Мета примусової діяльності досягається шляхом впливу на політичну, моральну, організаційну і майнову сферу конкретного суб'єкта конституційно-правових відносин [41, c 2]. Проте у наведених прикладах суспільний примус має виключно легальні риси завдяки закріплення відповідних дій у законодавстві. На противагу цьому будь-які інші заходи суспільного примусу, наприклад, тиск громади шляхом проведення мітингів, походів, або пікетування місцевої ради, не можуть розглядатись як підстава дострокового припинення повноважень ради та сільського, селищного, міського голови.

Тому більш аргументованою видається думка О. Е. Лейста, який відзначав, що «державний примус слід розуміти в більш широкому значенні як правові обмеження, правові втрати і застосовувати категорію правового примусу. Ця категорія змістовно розкриває природу державного примусу, підкреслюючи його виключно правову основу... Правовий характер примусу слід розуміти в аспекті його закріплення й обмеження законом, за межами якого примус стає сваволею...» [125, c. 73]. Таким чином, державний примус щодо застосування інституту відкликання виборних осіб публічної влади, означає, насамперед, законодавче закріплення можливості реалізації цієї міри відповідальності (а також основ і самої процедури) на рівні державної влади. Тому, говорячи про примус при реалізації конституційної відповідальності, не варто його завжди ототожнювати з примусовим впливом з боку держави. Проте варто вести мову виключно про правовий характер такого примусу.

Окремою проблемою у сфері дослідження питання про відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування є питання про відповідальність цих суб'єктів за здійснення ними окремих владних повноважень. М. О. Краснов вважає, що відповідальність органів місцевого самоврядування перед державою за правопорушення і за здійснення окремих державних повноважень -- це різні види відповідальності, оскільки неоднакові її підстави. У другому випадку йдеться не про відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення законності в їх діяльності, а про відповідальність за ефективне здійснення делегованих їм окремих державних повноважень. Критерієм тут виступає не законність, а доцільність управлінської діяльності органу місцевого самоврядування, її якість [116, c. 45]. «Відповідальність перед державою (у разі порушення Конституції, законодавства), -- пише К. І. Амірбеков, -- носить державно-правовий характер, в другому випадку (за невиконання окремих державних повноважень) -- управлінський» [8, c. 21].

Прихильники іншої точки зору вважають, що відповідальність перед державою однорідна. Вона наступає при здійсненні органами місцевого самоврядування як своїх власних, так і делегованих (переданих) повноважень. У поєднанні з конституційним принципом самостійності місцевого самоврядування відповідальність цих органів у сфері предметів свого відання перед державою означає, що остання негативно реагує тільки на ті прояви діяльності органів місцевого самоврядування, які є правопорушенням [263, c. 113]. Це пов'язано з тим, що умови настання відповідальності органів місцевого самоврядування за невиконання делегованих повноважень аналогічні умовам відповідальності при реалізації власної компетенції.

Обґрунтованою виглядає позиція авторів, які не бачать принципових відмінностей (з погляду галузевої класифікації юридичної відповідальності) між відповідальністю органів місцевого самоврядування за порушення Конституції, чинного законодавства (у формі здійснення протиправного діяння або видання правового акту, що суперечить чинному законодавству), і відповідальністю за здійснення (або неналежне здійснення) окремих державних повноважень. Відповідні делікти утворюють підстави конституційної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою [161, c. 549].

Викладені точки зору служать показником того, що найбільш доцільно у всіх випадках порушення правових норм позиціонувати відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою як конституційно-правову, розглядаючи її як охоронні правовідносини, доводячи цю тезу наступними аргументами.

Визначення конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою як охоронних правовідносини, що виникають на підставі юридичного факту, протиправної поведінки (протиправної діяльності) органу (посадової особи) місцевого самоврядування, змістом яких є можливість настання для правопорушника несприятливих наслідків, передбачених правовими нормами, що застосовуються за ініціативи уповноваженого державного органу в порядку, передбаченому діючим законодавством, дозволяє, з урахуванням розмежування підстав і умов відповідальності чітко і однозначно зафіксувати момент виникнення конституційно-правової відповідальності -- порушення Конституції України, законодавства, порушення основ конституційного ладу, прав і свобод громадян, прийняття правового акту, що суперечить актам вищої юридичної сили, або неналежне здійснення державних повноважень, зафіксоване в судовому порядку.

Тобто можна зробити наступний висновок: відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою -- це конституційно-правова відповідальність, передбачена ст. 76 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [200] в разі порушення ними основ конституційного ладу, прав і свобод особи і за неналежне здійснення окремих державних повноважень. І. В. Видрін і А. Н. Кокотов вважають, що конституційно-правова відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою заснована на їх конституційному обов'язку дотримуватись законів і на гарантіях їх самостійності при здійсненні своїх повноважень у встановлених межах і переданих окремих державних повноважень [47, c. 215].

Традиційно виділяють дві підстави відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою: 1) порушення ними Конституції, законів; 2) неналежне здійснення вказаними органами і посадовими особами переданих їм окремих державних повноважень. При цьому перша з названих підстав деякими авторами розглядається з двох сторін: по-перше, підставою відповідальності є результат нормотворчої діяльності у вигляді правового акту, що суперечить чинному законодавству; по-друге, підставою відповідальності є конкретна діяльність органу влади (посадовця), яка призвела до порушення основ конституційного ладу, основних прав і свобод людини і громадянина [108, c. 123-124].

Особливості конституційно-правової відповідальності на рівні місцевого самоврядування слід також пов'язувати із інститутами громадянського суспільства. З огляду на той факт, що місцеве самоврядування найменш віддалене від населення, відповідно, на цьому рівні «управління варто розглядати як систему, соціальна корисність і ефективність якої оцінюється з погляду задоволення суспільних потреб (соціальних очікувань)». Виходячи з цього, на місцевому рівні переважною формою конституційної відповідальності повинна стати відповідальність перед населенням. Громада в цьому випадку виступає суб'єктом притягнення до конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [200] органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Територіальна громада законодавчо визначена як жителі села чи добровільне об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста (ст. 140 Конституції України). Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» [200] конкретизує це поняття і визначає, що територіальну громаду складають жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. У зв'язку з прийняттям в порядку децентралізації публічної влади Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» стаття зазначеного Закону викладена у новій редакції: «1. Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. 2. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову» [193].

Майже аналогічні формулювання містяться в літературі, зокрема, зазначається, що «членами територіальної громади є фізичні особи, які об'єднані фактом проживання у певному населеному пункті» [118, c. 97].

У законодавстві відсутнє визначення поняття «жителі громади». Проте, досить розповсюдженою є теза, що до жителів громади слід відносити не лише осіб, які постійно проживають у відповідному населеному пункті, але і осіб, які переважно або тимчасово перебувають на території громади. Закон «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» [213] розмежовує поняття «місце проживання» -- адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік та «місце перебування» -- адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком менше шести місяців на рік.

Чинне законодавче положення до жителів громади не відносить осіб, які перебувають на території громади. Разом з тим, окремі автори, наприклад С. В. Болдирєв зазначає, що «така позиція на сьогодні є досить спірною, тому що в повній мірі не відображає всіх ознак цього поняття» і пропонує поділяти членів територіальної громади на осіб з правом і без права голосу [29, с. 55].

Статус члена територіальної громади з правом голосу отримує фізична особа, яка проживає у територіальній громаді і відповідає всім вимогам відповідного закону про вибори. З цим статусом пов'язане право здійснювати вплив на політичні та реальні процеси розвитку територіальної громади, насамперед, завдяки участі у виборах до органів місцевої влади. Розмежування на жителів з правом і без права голосу дає можливість диференційованої участі тієї чи іншої групи осіб у всіх подіях, що відбуваються на місцевому рівні. Членом територіальної громади без права голосу може бути лише фізична особа, яка має помешкання в територіальній громаді. При цьому не граї ролі той факт, чи відповідна особа має намір залишитися протягом тривалого часу в територіальній громаді [29, c. 56]. Тобто громадяни можуть мати місце проживання в декількох територіальних громадах, але вони є членами територіальної громади з правом голосу, в якій розташоване їх головне (основне) помешкання. Таким можна вважати житло, в якому переважно проживає відповідна особа, або таке, в якому зосереджені основні життєві зв'язки відповідної особи. Головне помешкання є важливою опорною точкою при прийнятті рішення щодо належності до територіальної громади чи усвідомлення себе членом відповідної громади. Це рішення відображає інтерес особи до участі у політичних подіях місцевого рівня. Така норма спрямована на те, щоб усунути можливість багаторазової участі у виборах в різних територіальних громадах.

Відповідно до викладених положень, членом територіальної громади без права голосу може бути особа, яка не має громадянства України.

Разом з тим, з окремих норм чинного законодавства випливає, що право на участь у місцевому самоврядуванні прямо пов'язано з приналежністю до громадянства України. Так, згідно ст. 3 «Про місцеве самоврядування в Україні» [200] громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Проте, в сучасних умовах глобалізації ценз громадянства, як обов'язкова умова участі у місцевих виборах та місцевих референдумах теж зазнає все більше критики.

Висуваються думки з приводу того, що по відношенню мешканців територіальної громади не так важливою є ознака громадянства, скільки ознака приналежності до певної громади, адже обрані депутати є представниками територіальної громади.

З іншого боку наділення виборчими правами по виборах депутатів місцевих рад іноземців та осіб без громадянства буде суперечити ряду положень Конституції України, яка виборче право розгадає як таке, що належить виключно громадянам України. Наділення виборчим правом лише громадян України аргументується в літературі тим, що виборче право -- це найважливіша форма участі осіб в управлінні державними справами [109, c. 182].

Варто заперечити, що представницький орган місцевого самоврядування не покликаний вирішувати державні справи, а повинен спрямовувати свою діяльність на вирішення місцевих питань. Ці місцеві питання є актуальними для всіх мешканців, як громадян, такі і осіб, які не є громадянами України, проте, постійно, на законних підставах проживають в межах територіальної громади. Діяльність місцевої ради однаково стосується усіх мешканців села, селища, міста, району, області. Тому не бачимо жодних підстав позбавляти активного виборчого права на місцевих виборах осіб, які не є громадянами України, вони мають таке ж саме право на формування якісного та кількісного складу органів місцевого самоврядування і в цьому вбачається сенс і зміст місцевого представництва. Тим більше, що світова практика свідчить про загальну тенденцією надання права голосувати на місцевих виборах як громадянам країни, так і не її громадянам. Прикладом може бути ст. 19 Договору про заснування Європейської Союзу, яка передбачає на умовах взаємності надання виборчих прав іноземцям на місцевих виборах [59] .