Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Повноваження органу самоорганізації населення можуть бути достроково припинені у разі:

1) невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті ради, її виконавчого комітету -- за рішенням відповідної сільської, селищної, міської, районної місті (у разі її створення) ради, яка дала дозвіл на його створення;

2) невиконання рішень зборів (конференції) мешканців за місцем проживання та невиконання своїх повноважень, а також саморозпуску -- за рішенням зборів (конференції мешканців за місцем проживання);

3) порушення Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів законодавства -- за рішенням суду.

Рішення органу самоорганізації населення, що не відповідають чинному законодавству, або прийняті з питань, не віднесених до його повноважень, зупиняються відповідною сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою з одночасним зверненням до суду про скасування такого рішення.

В рамках даного підрозділу зупинимось також на можливості застосування конституційно-правових санкцій до виконавчих органів місцевих рад. Якщо можливість притягнення до конституційно-правової відповідальності представницьких органів місцевого самоврядування не викликає сумніву, то застосування такої відповідальності до виконавчих органів місцевих рад є доволі дискусійним питанням.

Відповідно до ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, це органи які створюються безпосередньо радами на виконання визначених законом повноважень. В законі не передбачена можливість застосування негативних санкцій до виконавчих органів місцевих рад з боку територіальної громади. Єдиним суб'єктом, який може такі санкції застосувати є сама рада. Виникає питання, чи можна такі санкції визначити як конституційно-правові санкції.

За часи існування місцевих Рад радянської держави відповідальність виконавчих органів перед відповідною Радою визнавалася як державно-правова відповідальність, оскільки «відносини виконавчих органів з Радою безпосередньо пов'язані зі здійсненням народом державної влади через Ради, вони регулюються нормами державного права, і відповідальність в рамках цих відносин також має державно-правовий характер» [181]. На той час це відповідало дійсності, тому що однією з особливостей конституційно-правової санкції є те, що вона застосовується не тільки коли порушується закон, але й коли такого немає, коли про орган, посадову особу можна сказати, що вони «не справилися з обов'язками», «не виправдали довіри» [1, c. 36]. А оскільки місцеві Ради та виконавчі органи входили до двох різних систем органів -- органів державної влади і органів державного управління, дострокове припинення повноважень виконавчого органу розглядалася як державно-правова відповідальність.

Варто погодитись з тією думкою, що в сучасних умовах відповідальність виконавчих органів перед відповідною радою неможливо розглядати як конституційно-правову відповідальність [242, c. 12]. Скасування дії акту виконавчого органу місцевою радою, переобрання виконавчого комітету або керівника виконавчого органу є лише організаційним або організаційно-правовим заходом, а не заходом відповідальності [288, c. 41]. Якщо припустити, що виконавчі органи перед відповідною радою несуть конституційно-правову відповідальність, то це має означати неправильне сприйняття механізму функціонування ради та її виконавчих органів, позбавлення представницького органу головної ролі у здійсненні місцевого управління. Таким чином, враховуючи становище виконавчих органів у системі місцевого самоврядування, можна з впевненістю сказати, що вони несуть перед відповідною радою дисциплінарну відповідальність.

Дисциплінарне покарання пов'язано зі здійсненням дисциплінарної влади, тобто правомочності керівника застосовувати заходи заохочення та покарання по відношенню до підлеглих по службі осіб [11, c. 224]. Саме місцева рада виступає таким колегіальним керівником у механізмі взаємовідносин «рада -- виконавчі органи ради». Про можливість та необхідність застосування на сесії ради дисциплінарної відповідальності вчені говорили ще в радянські часи [50, c. 15; 168, c. 50]. «Арсенал санкцій, -- вважав Г. В. Барабашев, -- які може застосовувати Рада, не повинен бути вужчим, ніж той, який належить органам управління вищого рівня по відношенню до підлеглих органів та працівників у відповідності з законодавством про дисциплінарну відповідальність» [15, c. 12]. Хоча на практиці ж випадки застосування такої відповідальності були дуже рідкісними [114, c. 67].

Крім того, слід виходити з особливостей діяльності працівників виконавчих органів. Службовці виконавчих органів місцевих рад входять до єдиної та складної системи виконавчо-розпорядчих органів місцевих рад, що створюється нею і підлеглі останній. Кожен з елементів цієї системи, починаючи від будь-якого працівника окремо, є підпорядкованим загальним законам функціонування системи організаційно-структурних ланцюгів, що входять до неї, і є засобом для досягнення мети елемента (підсистеми) більш високого рівня. Трудові функції окремого працівника є відповідними вимогам трудового законодавства і повинні випливати із функцій структурного підрозділу або органу, в якому він працює [78, c. 152].

Діяльність службовців виконавчих органів місцевих рад безпосередньо спрямована на регулювання суспільних відносин. У зв'язку з цим їх діяльність більшою мірою, ніж праця всіх інших категорій працівників, підлягає правовому регулюванню. Але встановлення законодавчих правил поведінки службовців виконавчих органів не позбавляє їх трудових відносин, адже багато питань, які безпосередньо стосуються службовців органів місцевого самоврядування, знаходяться у сфері регулювання трудових відносин. В залежності від сторони, з якої розглядаються відносини, що виникають в практиці діяльності виконавчих органів, їх можна розглядати і як трудові, і як конституційно-правові. У зв'язку з цим важко погодитися з деяким авторами, які вважають, що суспільні відносини, які виникають у процесі застосування цих санкцій, є державно-правовими (конституційно-правовими), а не трудовими [26, c. 52]. На наш погляд, дисциплінарну відповідальність службовців виконавчих органів місцевих рад в даному аспекті потрібно розглядати як опосередковану (бланкетну) відповідальність, яка поряд з конституційною, адміністративною, кримінальною та цивільною відповідальністю за порушення конституційно-правових норм є системою, механізмом юридичної відповідальності в конституційному праві України [179, c. 30].

Таким чином, перед місцевою радою відповідальність несуть не виконавчі органи чи посадові особи, а службовці цих органів. Діючи як єдиний механізм, місцева рада як в цілому, так і через постійні комісій та окремих депутатів спрямовує як всю систему виконавчих органів, так і окремі її частини. Тому застосування такого виду покарання, як дострокове припинення повноважень керівника виконавчого органу, переобрання виконавчого комітету можна сприймати лише як порушення службовцями трудових функцій. Якщо ж вважати, що виконавчий орган в цілому або посадова особа достроково позбавляється повноважень з причин, які властиві конституційно-правовій відповідальності, то відбувається перекручення мети відповідальності, адже в іншому випадку відповідальність солідарно покладена і на місцеву раду, яка повинна була постійно керувати та спрямовувати діяльність власних виконавчих органів [244, c. 75].

Таким чином, вважаємо, до виконавчих органів місцевих рад та посадових осіб цих органів застосовуються не конституційно-правові санкції, а санкції інших форм відповідальності -- дисциплінарної, адміністративної, кримінальної. Застосування конституційно-правової відповідальності до виконавчих органів місцевих рад є недоцільним, оскільки діяльність органів та посадових осіб системи виконавчих органів має окреслену межу включення до загального управлінського процесу, і їх відповідальність у формі дострокового припинення повноважень не вирішить проблеми цілісної зміни системи діяльності. Разом з тим, виконавчі органи місцевої ради очолює сільський, селищний, міський голова як головна посадова особа територіальної громади. Саме щодо нього може бути застосована конституційно-правова відповідальність.

Дослідження особливостей конституційно-правової відповідальності сільських, селищних, міських голів буде предметом розгляду у наступному підрозділі дослідження.

3.2 Конституційно-правова відповідальність сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад в Україні

В системі місцевого самоврядування в Україні сільські, селищні, міські голови займають специфічне, лише їм притаманне місце. Досі в конституційно-правовій науці тривають суперечки щодо окреслення правової природи інституту сільських, селищних, міських голів, що безпосередньо пов'язано і з можливістю застосування до них конституційно-правової відповідальності.

Позиції науковців розходяться по одному з ключових моментів: одні визначають статус сільських, селищних, місцевих голів як абсолютно самостійних суб'єктів місцевого самоврядування, інші наполягають на підпорядкуванні голів іншим органам місцевого самоврядування, зокрема, місцевим радам. Залежно від обраної позиції і розв'язується питання про те, перед ким і яким чином сільські, селищні, міські голови мають нести відповідальність.

Згідно ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади [200]. Такий його статус пов'язаний з тим, що голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування і займає одну з ключових посад у здійсненні місцевого самоврядування. Таке становище голови нібито дає можливість визначати його як одноосібний орган місцевого самоврядування.

Проте, М. І. Корнієнко вважає, що сільського, селищного, міського голову неможливо вважати органом тому, що один орган не може очолювати інший (виконавчий комітет) [104, c. 28]. А сільський, селищний, міський голова відповідно очолює та керує роботою виконавчих органів ради, тобто є посадовою особою виконавчого органу ради та самої ради [221].

Вирішення питання про роль голови, можливість характеристики його як самостійного органу повинно здійснюватися з урахуванням того, що принцип поділу влади в місцевому самоврядуванні не діє. Постановка питання про самостійну роль голови, надання йому властивостей органу виникає саме з того, що його посада умовно порівнюється з посадою президента в системі вищих органів влади. Як стверджують деякі вчені, спостерігається співпадіння форми самоврядування з формою правління держави [94, c. 237]. Але, як правильно вважав В. Івановський, якщо припустити, що організація самоврядування взагалі повинна відображати собою державний лад, то це стосується не форми, а скоріше сутності самоврядування, його прав і обов'язків, ступеня та меж влади, ставлення до адміністрації й уряду [76, c. 7].

Обрання сільського, селищного, міського голови безпосередньо територіальною громадою не робить його органом, а лише надає йому відносної самостійності як посадовця у здійсненні власних повноважень, але в рамках загальної компетенції місцевого самоврядування. Назвати його посадовою особою виконавчого комітету неможливо тому, що компетенція посадової особи є частиною компетенції органу [167, c. 76], а компетенція голови не є такою по відношенню до виконавчого комітету, бо функції голови спрямовані на забезпечення функціонування всього механізму місцевого самоврядування, а не тільки виконавчого комітету місцевої ради. Отже, голову можна охарактеризувати як виборного працівника -- особу, яка обрана у встановленому порядку на відповідальну посаду, необхідність в якій зумовлена не стільки демократизацією управління, скільки важливістю виконуваних нею функцій [28, c. 61].

Відповідно, сільський, селищний, міський голова в першу чергу несе відповідальність перед громадою, яка його обрала. І це природно, оскільки питання про можливість продовження виконання повноважень виборної посадової особи місцевого самоврядування повинні вирішувати ті, хто її обрав і чиї інтереси ця особа представляє. Проте з питань діяльності виконавчих органів ради, які очолює голова він є відповідальним перед радою.

Звернемось також до практики зарубіжних країн. Законодавство ряду країн містить можливість здійснення ряду виконавчих функцій чиновниками, які обрані населенням (казначей, атторней, клерк та інші) [276, c. 80]. Однак це лише підвищує рівень демократизму в місцевому самоврядуванні, але не робить цих посадовців повністю незалежними від інших органів, зокрема, від представницького, хоча і «ставить їх в достатньо незалежне становище по відношенню до ради, і, як правило, гарантує відносну свободу дій» [276, c. 101].

Аналізоване питання стосується також питання про можливість та необхідність відповідної посади належати одночасно до двох складових місцевого самоврядування: представницької і виконавчої. Так, при прийнятті Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ставилося питання, чи є голова самостійним ланцюгом в системі місцевого самоврядування, чи повинен він здійснювати свої функції тільки разом з виконавчим комітетом або радою в якості головуючого на її засіданнях? [258, c. 3]. Ті ж самі питання мали велику актуальність і в часи становлення місцевого самоврядування дорадянської доби.

Так, на наприкінці XIX ст. існували дві протилежні точки зору: голова не може одночасно головувати у двох установах і, навпаки, він повинен це робити. Так, якщо голова не буде головувати на сесіях ради та у виконавчих органах, то замість двох органів одного й того ж місцевого управління з'явилися б два окремих, самостійних заклади зі своїми особливими головуючими; на чолі управління повинна стояти одна особа, яка має нести повну відповідальність за хід справи; обидва заклади мають бути органами однієї влади, мати одну думку та йти до однієї мети, під єдиним головуванням голови в обох закладах [57, c. 229].

Тобто, виступаючи від імені територіальної громади, голова повинен забезпечити узгоджене функціонування усіх органів місцевого самоврядування. Він має власні та делеговані повноваження, які дозволяють йому впливати на інші суб'єкти місцевого самоврядування, зокрема, він наділяється повноваженнями організаційного характеру щодо ради та її виконавчих органів, повноваженнями в рамках системи «стримувань і противаг». Правда, такі стримування та противаги не слід, як вже зазначалось, визначати як елемент поділу влади на рівні місцевого самоврядування, а слід розглядати як засіб розподілу функціональних обов'язків. Взагалі не має підстав ставити питання про те, хто є головнішим -- рада, як представницький орган територіальної громади, чи голова, як посадова особа цієї громади. Суть полягає у здійсненні ними різних завдань та функцій і, відповідно, у чіткому розмежуванні їх повноважень.

Таким чином, сільський, селищний, міський голова є посадовою особою, яка входить до структури місцевого самоврядування як відносно самостійний елемент. Його основними функціями є забезпечення належної роботи як представницького, так і виконавчого органів, спрямування їх діяльності на вирішення єдиних завдань, досягнення відповідних цілей, які стоять перед територіальною громадою. Обрання голови населенням виокремлює цю посаду серед інших суб'єктів самоврядування, надаючи йому відносної самостійності при здійсненні повноважень, але не робить незалежним від ради -- органу, який також представляє територіальну громаду.

Таке розуміння статусу сільського, селищного, міського голови детермінує механізми його відповідальності. Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень. Він є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою (оскільки обирається безпосередньо населенням), є відповідальним перед відповідною радою (з питань діяльності виконавчих органів ради, які він очолює та керує їх роботою) та є підконтрольним відповідним органам виконавчої влади з питань здійснення виконавчими органами ради делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Отже першочерговим суб'єктом, який вправі оцінювати роботу свого представника є члени територіальної громади і ця оцінка може мати для нього негативний характер.

Можливість застосування такої відповідальності безпосередньо передбачена законом. Так, згідно ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень за рішенням місцевого референдуму... [200], а також може бути відкликаний з посади в порядку, визначеному Законами України «Про статус депутатів місцевих рад», «Про місцеві вибори» та «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція ст. 79) [200].

Існує також практика регулювання окремих аспектів дострокового припинення повноважень голови в статутах територіальних громад. Хоча все ж доводиться констатувати, що більшість статутів обмежуються формальною вказівкою на чинне законодавство. Так, згідно ст. 90 Статуту територіальної громади міста Хмельницького -- «Реалізація права територіальної громади на дострокове припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування відбувається у відповідності із чинним законодавством» [191].

Щодо підстав дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів, то на першому місці тут стоїть діяння пов'язане з порушенням Конституції або законів України, прав і свобод громадян. Констатація такого факту, як і у випадку з представницькими органами місцевого самоврядування віднесена до компетенції судових органів. Разом з тим, у ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вказується як на підставу відповідальності -- «не забезпечення здійснення наданих йому (голові) повноважень» [200]. Слід зазначити, що це достатньо суб'єктивна характеристика і для захисту прав посадових осіб місцевого самоврядування необхідно чітко закріпити перелік тих діянь, які можуть свідчити про неналежне виконання особою наданих повноважень.

Як можливий варіант констатації факту нездійснення наданих голові повноважень можна передбачити наступне формулювання -- «фактичне припинення діяльності сільським, селищним, міським головою». При чому доречним є встановлення певного строку такого припинення, наприклад шість місяців. Підтвердженням фактичного припинення діяльності голови може бути не прийняття ним відповідних актів, відсутність ведення прийому громадян згідно встановлених графіків прийому, ігнорування необхідності скликання сесій місцевої ради та засідань виконавчого комітету тощо, якщо це не пов'язано зі станом здоров'я голови.

Вважаємо, що підставою для дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів може також бути невиконання передвиборної програми. І це доволі суттєва підстава. Адже, члени громади голосували за конкретного кандидата, очікуючи від нього конкретних дій, що були передбачені його передвиборною програмою. У зв'язку з цим, необхідно визнати важливу роль цих передвиборчих програм і необхідність встановлення відповідальності за її невиконання.

Щодо процедури дострокового припинення повноважень голови, то виходячи зі змісту закону варто вести мову про дві самостійних процедури. Перша пов'язана із можливістю проведення референдуму, друга з прийняттям відповідного рішення місцевої радою. Проте, і в першому і в другому випадку застосування відповідальності до голови пов'язана з трьома необхідними моментами.

По-перше, з'ясування думки громади з приводу доцільності чи недоцільності дострокового припинення повноважень голови. Це абсолютно зрозуміло, якщо мова буде йти про проведення місцевого референдуму. Проте, вважаємо, що і у випадку прийняття рішення відповідною радою, думка громади має бути з'ясована та врахована. Це може бути реалізовано шляхом проведення відповідних обговорень в трудових колективах, на зборах громадян за місцем проживання тощо. Свідченням відповідної позиції громади може бути проведення мітингів та пікетувань, збір підписів з приводу довіри голові тощо. Зрозуміло, що у випадку прийняття відповідного рішення радою з'ясування думки громади буде носити формальний характер, проте, повинно враховуватись місцевою радою.

По-друге, наступним моментом (стадією) притягнення до конституційно-правової відповідальності сільського, селищного, міського голови є власне діяльність компетентних органів, осіб, спрямована на прийняття відповідного рішення. Ця діяльність може бути пов'язана або з організацію та проведення місцевого референдуму, або із організацією розгляду відповідного питання на сесії ради.

Третій момент пов'язаний із фактичним виконанням прийнятого рішення і як наслідок із настанням конкретних негативних наслідків для посадової особи у формі припинення повноважень. При цьому необхідно вирішити питання про призначення позачергових виборів.

Практика дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови за рішенням місцевого референдуму не є надто поширеною. Громаді доводиться стикатись з тими ж проблемами, що і при проведенні референдуму з питань дострокового припинення повноважень місцевої ради і проблеми ці пов'язані переважно з недосконалістю самого законодавства про місцеві референдуми.

Традиційно прагнення громади до проведення місцевого референдуму з питань дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів так і лишаються не реалізованими. І ці випадки нажаль носять масовий характер. Наведемо лише декілька прикладів. Так, мешканці двох територіальних громад сіл Муроване та Сороки-Львівські Львівської області ініціювали проведення місцевого референдуму про дострокове припинення повноважень сільського голови та місцевої ради. Потреба проведення такого референдуму виникла через те, що не вирішувались актуальні питання сіл, які стосувались захисту здоров'я населення через забруднення води у селі, роботи школи, розвитку села та інших актуальних питань. У грудні 2007 року на сході села, на якому зібралося понад 200 осіб, було прийнято рішення про проведення місцевого референдуму. Під час сходу села у мешканців виникало багато питань до сільського голови, відповіді на які викликали невдоволення у мешканців.

Результатом стало прийняття рішення про проведення місцевого референдуму про дострокове припинення повноважень сільського голови та депутатів сільської ради. У відповідності із Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» мешканці звернулися до сільського голови з заявою про реєстрацію ініціативної групи по збору підписів. Але сільський голова відмовив в реєстрації всупереч вимогам закону. Мешканцям довелося відстоювати свої права в суді.

Пустомитівський районний суд 23 липня 2008 року задовольнив позов мешканців сіл Муроване та Сороки-Львівські до сільського голови щодо реєстрації ініціативної групи з проведення місцевого референдуму. Львівський апеляційний адміністративний суд 02 квітня 2009 року підтвердив рішення суду першої інстанції.

Проте, незважаючи на активні дії ініціативної групи та правозахисників, рішення так і не були виконано. З цього приводу голова Центру громадської адвокатури Л. Тарасенко наголосив, що «Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» містить такі положення, що фактично на кожному етапі ініціювання такого референдуму місцева влада «озброєна» можливістю перешкоджати його ініціюванню та проведенню» [53].

«Водночас система захисту права на місцевий референдум, як і загалом система захисту прав людини, в Україні не працює належним чином, -- зазначає керівник програми правової підтримки НУО Т. Яцків. -- Звертаючись кожного разу до суду із оскарженням неправомірних дій голови місцевої ради, можна довго очікувати результатів розгляду, і навіть у позитивному випадку домагатись виконання роками, виконавча служба закриває провадження, так і не виконавши його, а органи прокуратури неохоче порушують кримінальні справи за невиконання судових рішень» [53]. В даній конкретній ситуації референдум так і не був проведений, повноваження сільського голови були припиненні після проведення чергових місцевих виборів, які відбулись у 2010 році.

І нажаль такі приклади доволі поширенні. Невдалими виявились спроби проведення місцевих референдумів з питань дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів в селі Шаповалівка Сумської області. Створена 19 липня 2011 року ініціативна група також наразилась на значне протистояння з боку місцевої влади щодо своєї реєстрації [150]. Громада села Хриплин Івано-Франківської області прийняла рішення про проведення місцевого референдуму, зареєструвала ініціативну групу, зібрали необхідні підписи на підтримку проведення референдуму, проте сільська рада не проголосувала за його призначення [145].

Як бачимо, найбільша кількість перешкод при організації та проведенні місцевого референдуму пов'язана із існуючим порядком його ініціювання та призначення. Категорично не погоджуємось з існуючими законодавчими нормами, відповідно до яких реєстрацію ініціативної групи з питань проведення місцевого референдуму здійснюється головами місцевих Рад народних депутатів, у межах території яких пропонується провести місцевий референдум (ст. 17 Закону «Про всеукраїнський та місцевий референдум» (адже положення «голови місцевих рад» слід розуміти як сільські, селищні, міські голови). А відповідно рішення про призначення місцевий референдум з питань дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови за ініціативою громади приймає відповідна місцева рада (ст. 21 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Варто погодитись, що функцію з реєстрації ініціативної групи та призначення місцевого референдуму повинна здійснювати відповідна територіальна комісія.

Така точка зору знаходить все більшої підтримки. Так, у законопроекті «Про місцевий референдум» (суб'єкт законодавчої ініціативи -- Кабінет Міністрів України), який був поданий до Верховної Ради України 03 вересня 2010 року та 19 квітня 2011 року прийнятий за основу, зокрема передбачено, що місцевий референдум призначається на вимогу не менш як однієї десятої частини учасників місцевого референдуму, які є членами відповідних територіальних громад, та на вимогу інших суб'єктів, визначених законом територіальною виборчою комісією (далі -- територіальна комісія), яка діє відповідно до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (ст. 7-8 законопроекту). Відповідна ініціативна група з місцевого референдуму також реєструється територіальною комісією (ст. 7-8 законопроекту) [203].

Серед інших аспектів, які б могли вдосконалити проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів варто вказати на наступні. Згідно чинного законодавства фінансування організації та проведення місцевих референдумів здійснюється за рахунок місцевих бюджетів. Цілком природно, що це положення виступає значною перешкодою проведення місцевого референдуму за ініціативою громади, оскільки органи місцевого самоврядування не виділяють кошти на його проведення. Тому вважаємо за доцільне фонд референдуму формувати як за рахунок місцевого бюджету (власне його резервного фонду), так і за рахунок добровільних внесків членів територіальної громади на підтримку висування ініціативи щодо проведення місцевого референдуму, проведення агітації та власне його організації та проведення. Зрозуміло, що формування такого фонду має відбуватись максимально прозоро, шляхом відкриття відповідного рахунку в банку та проведення контролю правоохоронними органами за витрачанням коштів з цього фонду.

Безумовно така пропозиція є досить спірною, оскільки існують побоювання, що така форма фінансування може виступити засобом лобіювання власних інтересів окремими особами: олігархами, шахраями і навіть злочинцями. Проте, мова йде про фінансування організаційних заходів проведення референдуму, остаточне рішення буде приймати громада. А про протиправне використання коштів з метою впливу на волевиявлення громади можна говорити і сьогодні, проте все це є караним діянням і пов'язано з належною діяльністю правоохоронних органів.

Наступним важливим аспектом при проведенні відповідного місцевого референдуму є визначення його результатів та виконання прийнятого рішення. Згідно ст. 79 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження голови в разі проведення місцевого референдуму припиняється з дня прийняття місцевим референдумом рішення про дострокове припинення його повноважень. Проте, вважаємо що факт прийняття відповідного рішення має бути документально підтверджений. Зокрема, доцільно результати місцевого референдуму оформляти у вигляді рішенням місцевого референдум, яке б міг засвідчувати голова відповідної територіальної комісії своїм підписом та печаткою цієї комісії.

Якщо дострокове припинення повноважень голів за ініціативою громади є доволі рідкісним явищем, то другий спосіб -- прийняття рішення ради про дострокове припинення повноважень голови стає все більш поширеним. Адже виявляється цілком можливим прийняти відповідне рішення двома третинами голосів від складу місцевої ради.

Так, 20 вересня 2011 року на сесії Новодністровської міської ради Чернівецької області 21 голосом з 30 достроково були припиненні повноваження Новодністровського міського голови Р. Панчишина у зв'язку з неодноразовими порушеннями ним законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про службу в органах місцевого самоврядування», недотриманням бюджетної дисципліни, перевищеннями службових повноважень, перебранням на себе функцій міської ради [267].

Аналогічний факт мав місце в місті Вишневому Київської області. Так, Вишнева міська рада рішенням від 24 лютого 2011 року достроково припинила повноваження міського голови м. Вишневого М. М. Ляшенка та порушила перед Верховною Радою України клопотання про призначення позачергових виборів Вишневого міського голови. Такі вибори відповідно до п. 30 ст. 85 Конституції України, частини третьої ст. 14, частини першої та п'ятої ст. 15 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» у разі дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради, сільського, селищного, міського голови позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України на неділю не пізніш як за 60 днів до дня виборів, а їх виборчий процес розпочинається за 50 днів до дня виборів. У цьому конкретному випадку вибори були призначенні на 11 грудня 2011 року.

В аналізованому випадку також мала місце спроба оскаржити головою рішення ради. Проте, постановою Києво-Святошинського районного суду від 24 травня 2011 року колишньому міському голові М. М. Ляшенку відмовлено у задоволенні адміністративного позову щодо скасування рішення міської ради [35].

Безумовно, можливість припинення повноважень сільського, селищного, міського голови за рішенням ради є важливою гарантією захисту прав місцевого самоврядування, убезпечує від можливих зловживань з боку голови. Разом з тим, нажаль доводиться констатувати, що припинення таких повноважень радою не завжди носить характер юридичної оцінки діяльності голови, а є, як правило результатом політичного конфлікту між головою і радою. Фахівці неодноразово звертали на це увагу у зв'язку з тим, що політичні конфлікти не раз мали місце на практиці і це призводило не тільки до кризових ситуацій на рівні територіальної громади, але і вимагали залучення центральної влади як арбітра до вирішенні подібних конфліктів. Наслідком таких конфліктів нерідко ставало припинення повноважень місцевих голів, наприклад в містах Ромни, Шостки Сумської області, міста Запоріжжя тощо [84, с. 76]. Результати місцевих виборів у 2006 та 2010 роках нажаль досить часто призводили до політичного протистояння місцевої ради та голови. Не в останню чергу пов'язано це із запровадженням пропорційної виборчої системи на місцевих виборах у 2006 році. Проте, використання у 2010 році змішаної системи не покращило ситуацію. Причиною конфліктів, як правило, виступає різна політична приналежність персонального складу місцевої ради та відповідного сільського, селищного, міського голови. Внаслідок протистояння, яке зумовлюється тим, що політичні угрупування, що не змогли провести на посаду голови свого кандидата, намагаються усунути діючих голів шляхом переформування більшості у радах або через місцеві референдуми (Київ, Дніпропетровськ, Харків, Чернігів, Черкаси) [146].

Партійний фактор на виборах, на нашу думку, буде вирішальним і в подальший роботі місцевих рад. Існуюче законодавство зберігає умови для конфронтації, коли більшість депутатів ради переходить в опозицію до сільського, селищного, міського голови, блокує його рішення або двома третинами голосів від загальної кількості депутатів ради відправляє його у відставку. Характерним прикладом є конфлікт, який за результатами місцевих виборів у 2006 році тривав між тодішнім міським головою Львова Л. Буняком та депутатами міськради, які двічі відправляли його у відставку, але він кожного разу був поновлений на посаді за рішенням суду. Через можливість такої відставки майже всі кандидати в мери вирішили ще до виборів заручитися підтримкою політичних сил. Внаслідок цього в багатьох обласних центрах України мерами міст стали висуванці одних політичних сил, наприклад, провладних, а більшість у раді отримали представники опозиції. Наприклад, Дніпропетровську міськраду очолив Іван Куліченко, якого підтримував БЮТ, а більшість мандатів у міськраді дістали представники Партії Регіонів. Не менш драматичною є ситуація і в Одесі, де мером став представник НСНУ Едуард Гурвіц, а більшість у раді отримали регіонами. Отже, вже тепер можна спрогнозувати, що в багатьох містах органи місцевого самоврядування почнуть вести політичні інтриги та суперечки, замість вирішення нагальних для мешканців територіальної громади питань [280; 226; 119].

Відомі також конфлікти між міським головою Львова А. Садовим, який був обраний від Республіканської християнської партії та найбільшою фракцією міської ради, фракцією партії «Свобода», між Луцьким міським головою М. Романюком, який був обраний від партії «Сильна Україна» та найбільшими фракціями Луцької міської ради -- «Батьківщина» та «Свобода».

Все це обумовлює потребу створити необхідні умови захищеності голови у випадку, коли виникає можливість припинення його повноважень за рішенням ради. У зверненнях до Конституційного Суду України народні депутати України порушували питання щодо необхідності зробити цю посадову особу місцевого самоврядування більш захищеною у правовому аспекті, більш незалежною та самостійною, перш за все, від ради, яку вона очолює [106, c. 44]. Зокрема, береться під сумнів у контексті конституційності право ради звільняти сільського, селищного, міського голову, який обирається безпосередньо відповідною територіальною громадою, з посади двома третинами голосів депутатського корпусу відповідної ради [13, c. 15].

Відповідно, в літературі пропонується передбачити такі гарантії захисту прав та законних інтересів сільських, селищних, міських голів при достроковому припиненні їх повноважень:

- право на справедливе розслідування обставин та фактів, які послужили підставами для дострокового припинення повноважень;

- право на належну, визначену законом детальну процедуру розгляду питань про дострокове припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

- право на захист, включаючи звернення про правову допомогу до незалежних громадських організацій, на юридичну, економічну та інші експертизи і т. ін. [14, c. 269].

Проте найголовнішою гарантією прийняття рішення ради про дострокове припинення повноважень голови має бути обов'язкова наявність рішення суду про визнання актів, дій чи бездіяльності сільського, селищного, міського голови такими, що суперечать Конституції та законам України.

Інший аспект відповідальності сільських, селищних, міських голів -- це їх відповідальність перед державою. Так, відповідно до п. 1 ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою наступає в разі порушення ними Конституції або законів України.

У даному випадку необхідно розмежовувати можливість застосування до голови заходів конституційно-правової відповідальності (дострокове припинення повноважень) та можливість застосування адміністративно-правової чи кримінально-правової відповідальності, що може наступати в результаті здійснення ним протизаконних дій. Конституційно-правова відповідальність перед державою полягає в можливості призначення позачергових виборів сільських, селищних, сільських голів Верховною Радою України. Така практика фактично відсутня. Пов'язано це з тим, що звернення до Верховної Ради України щодо призначення позачергових виборів голови може порушувати відповідна сільська, селищна, міська рада. Але раді набагато простіше провести таке питання через сесію ради, ніж починати доволі тривалу процедуру призначення позачергових виборів Верховною Радою України.

Разом з тим, ще одним суб'єктом, який може ініціювати питання про позачергові вибори голови законом визначено голову обласної, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій. Таке нормативне встановлення пояснюється тим, що на сільського, селищного, міського голову покладається також виконання делегованих державою повноважень, за виконання яких він є підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Фактично, сільський, селищний, міський голова відповідно до свого правового статусу бере на себе відповідальність як за стан місцевих справ, так і за належне вирішення питань державного значення. Разом з тим, як показує практика, в разі неналежного виконання головою делегованих повноважень до нього, як правило застосовується адміністративна або навіть кримінальна відповідальність. І це має своє пояснення. Адже в разі відповідних порушень з боку місцевої ради до неї, як до колективного суб'єкта не застосуєш заходи адміністративної чи кримінальної відповідальності. Єдиним можливим заходом впливу з боку держави виступає можливість призначення позачергових виборів. Щодо голови, як фізичної особи, державним органам набагато простіше застосувати адміністративні або навіть кримінальні санкції, ніж починати складну і не завжди результативну процедуру позачергових виборів. Внаслідок цього призначення позачергових виборів сільських, селищних, міських голів Верховною Радою України відбувається внаслідок припинення їх повноважень з різних підстав, а не в результатів прийняття Верховною Радою України рішення про порушення головою Конституції та законів України.

Наступним суб'єктом у сфері місцевого самоврядування, до якого можуть бути застосовані конституційно-правові санкції є депутат місцевої ради. Такою санкцією виступає відкликання депутата місцевої ради виборцями. В юридичній літературі даний захід тривалий час визнається саме як санкція, для чого, на наш погляд, є всі підстави. Відкликання є мірою впливу, що застосовується у відношенні до депутата як суб'єкта муніципально-правових відносин. Призначення цієї міри -- організуюче-превентивне: депутат зобов'язаний певним чином виконувати свої обов'язки, а інакше його можуть відкликати. Саме відкликання, поза всякого сумніву, -- є негативною оцінкою і результатом поведінки депутата.

Також дострокове припинення повноважень депутата може мати місце за рішенням представницького органу. Дана санкція може застосовуватися у зв'язку з набранням чинності обвинувальним вироком суду, за яким депутата засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі (п. 1 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» [216]). Слід зазначити, що позбавлення за рішенням представницького органу місцевого самоврядування повноважень не означає, що таке рішення приймається тільки тому, що у зв'язку з судовим вироком депутат позбавляється фактичної можливості виконувати свої обов'язки. Головне в даному випадку полягає в тому, що, здійснивши злочин, депутат втрачає саме право продовжувати здійснення депутатських повноважень. Він порушує одночасно і кримінальний закон, і норму конституційного права, яка зобов'язує депутата в своїй діяльності керуватися Конституцією України та чинним законодавством. Тому депутат у таких випадках несе подвійну відповідальність: і як депутат (позбавлення мандату), і як фізична особа (кримінальне покарання).

Що стосується власне відкликання, то цій санкції, з огляду на неоднозначність її застосування, слід приділити більше уваги. Згідно із законодавством України, повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково в разі відкликання депутата виборцями в установленому порядку (п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону «Про статус депутатів місцевих рад» [216]). Закріплення цієї санкції обумовлено тим, що у своїй діяльності депутат несе відповідальність, насамперед, перед виборцями. Він зобов'язаний підтримувати постійний зв'язок зі своїми виборцями, систематично, не рідше одного разу на місяць, вести особистий прийом громадян, звітувати (не рідше одного разу на рік) про свою роботу перед територіальною громадою на зборах виборців за місцем їх трудової діяльності чи проживання. Підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата представницького органу місцевого самоврядування можуть бути:

- порушення депутатом положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

- пропуск депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів;

- невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми.

Проте, за даними статистики, інститут відкликання використовується вкрай рідко, винятково у разі вчинення депутатом місцевої ради злочину, тобто за підставою, що дублює інший конституційний інститут -- дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради. У зв'язку з цим викликає сумнів така підстава відкликання депутата місцевої ради, як порушення Конституції і Законів України. Така підстава є зайвою -- депутата, що порушив закон, значно правомірніше позбавити мандата рішенням ради на підставі обвинувального вироку суду, що вступив в законну силу. За таких цілком явних законних підстав не має необхідності задіювати громіздкий інститут відкликання.

За іншою підставою - невиконання депутатських обов'язків -- право відкликання депутата місцевої ради фактично не реалізується. Наприклад, у 1996-2003 роках в Одеській області не було виявлено жодного випадку відкликання депутата за несумлінну працю. Повна неефективність інституту відкликання є наслідком організаційно-фінансових, матеріально-технічних, суспільно-політичних, морально-психологічних проблем, що виникають при необхідності проведення цього заходу.

Крім того, в умовах авторитаризації системи управління деяких поселень відкликання може стати засобом тиску на депутата. Зовні демократичний інститут може перетворитися на правові пута, що обмежують внутрішні переконання та сумління депутата. Надаючи таке право виборцям, законодавець тим самим обмежує депутата, робить його жорстко залежним у власних оцінках, рішеннях, діях. Перебуваючи в умовах несвободи, депутат не може нести й повну відповідальність за свої вчинки у сфері політичних процесів. Якщо ж депутат здійснив аморальний вчинок, то є й інші механізми (комісії з етики, ЗМІ), через які на нього можна здійснити відповідний вплив.

Недосконалість законодавства дає простір для суб'єктивного, довільного тлумачення його норм, а саму норму перетворюють у вибірковий інструмент. Дійсно, що можуть означати формулювання «невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборчої програми», «використання депутатського мандата в особистих чи корисливих цілях»? Тут виникає питання: хто повинен визначити, якою мірою депутат порушує означені норми, наскільки він виправдовує довіру виборців? Практика свідчить, що минають роки, перш ніж з'ясується, наскільки глибоко й точно той чи інший депутат виражає інтереси своїх виборців [228].

Розглянемо порядок відкликання депутата місцевої ради, який визначений Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Право вносити пропозиції про відкликання депутата до територіальної виборчої комісії (далі -- ТВК) належить відповідній місцевій раді; зборам виборців; зборам (конференціям) об'єднань громадян, їхніх місцевих осередків, які відповідно до закону мають право висувати кандидатів у депутати і знаходяться на території відповідного виборчого округу.

Рішення про внесення пропозицій щодо відкликання депутата приймається відповідно на: пленарному засіданні місцевої ради; зборах виборців, що проводяться з урахуванням вимог ст. 27 Закону України «Про місцеві вибори» [184]; зборах (конференціях) об'єднань громадян чи їх місцевих осередків у порядку, встановленому їхніми статутами, та з урахуванням вимог ст. 29 Закону України «Про місцеві вибори» [184].

У разі прийняття рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата на зборах виборців, зборах (конференціях) об'єднань громадян, їхніх місцевих осередків створюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата, затверджується її склад. Протокол зборів виборців з пропозицією про відкликання депутата підписується головою і секретарем цих зборів, а протокол зборів (конференції) об'єднань громадян, їхніх місцевих осередків -- керівником відповідного об'єднання громадян.

Процедура відкликання депутата місцевої ради детально врегульована Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» та включає в себе наступні стадії:

- розгляд ТВК пропозиції (у формі протоколу) про відкликання депутата та прийняття рішення про початок процедури або про відмову в прийнятті такого рішення;

- видача ТВК підписних листів на збір підписів на підтримку ідеї про відкликання депутата місцевої ради; перевірка та реєстрація цих підписних листів;

- прийняття рішення ТВК про призначення у відповідному виборчому окрузі голосування пропозиції про відкликання депутата, визначення дня голосування. Разом з тим, відхилення пропозиції щодо відкликання депутата не є перешкодою для повторного внесення пропозиції про відкликання депутата. Крім того, відповідне рішення ТВК може бути оскаржене у суді.

- агітація «за» або «проти» відкликання депутата;

- підготовка і проведення голосування, яка здійснюється дільничними комісіями (далі -- ДВК) відповідно до закону про місцеві вибори з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про статус депутатів місцевих рад»;

- визначення результатів голосування та складання відповідного протоколу дільничними та територіальною виборчою комісією;

- повідомлення про результати голосування місцеву раду, відповідного депутата і виборців округу.

Депутат вважається відкликаним, якщо за його відкликання проголосувало більше половини виборців, які взяли участь у голосуванні. У разі рівності голосів, поданих за і проти відкликання депутата, його повноваження зберігаються.

Рішення, дії або бездіяльність виборчої комісії, окремих осіб, які входять до її складу, можуть бути оскаржені в порядку, встановленому законом про місцеві вибори.

Питання про відкликання депутата може бути порушено повторно у порядку, встановленому Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», у будь-який час.

При вирішенні питання про відкликання депутата, він має право брати участь у зборах виборців, зборах (конференціях) об'єднань громадян, засіданнях відповідної ТВК та ДВК, а також у засіданнях ради та її органів при розгляді ними питань, що стосуються його відкликання.

Депутат має право давати пояснення щодо суті питань стосовно його діяльності, робити відповідні заяви на засіданнях ради та її органів, зборах виборців, зборах (конференціях) об'єднань громадян. У встановленому законодавством порядку депутат може використовувати ЗМІ для роз'яснення своєї позиції.

Депутат має право звернутися до місцевої ради з усною або письмовою заявою з приводу обставин, що стали підставою для порушення питання про його відкликання. Витрати, пов'язані з підготовкою і проведенням голосування, які здійснюються відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», провадяться за рахунок відповідного місцевого бюджету.

Здавалось би процедура відкликання депутатів є чітко врегульованою. Разом з тим, практика реального відкликання депутатів є вкрай не поширеною.

Як видно з описаної процедури, відкликання депутата -- це громіздкий правовий інститут, який рідко застосовується на практиці. Також необхідно враховувати той факт, що у період 2006-2010 років, в умовах пропорційної виборчої системи цей інститут взагалі був мертвий. Але з поверненням мажоритарної системи гіпотетична можливість його застосування відродилась.

Проте слід враховувати, що цей інститут може призводити до порушення стабільності результатів виборів і за певних обставин використовуватися як інструмент боротьби проти політичної меншості (маніпулювання виборцями, використання владою інституту відкликання депутата як важеля тиску на нього, шантажу, вигнання неугодних). З огляду на це Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» в частині відкликання депутатів є не просто недосконалим, а й небезпечним для ефективної роботи органів місцевого самоврядування.

Враховуючи це, окремі експерти пропонують розв'язувати проблему невідповідності окремих депутатів їхньому високому статусу шляхом запровадження дисциплінарних заходів, аж до позбавлення депутатського мандата, з боку місцевої ради, до якої цього депутата обрано, із застосуванням квазісудової процедури чи навіть у судовому порядку, тобто з відповідними процесуальними гарантіями захисту.

Однак повне скасування правового інституту відкликання депутатів місцевих рад вступає у суперечність з фундаментальним правом громадян, визначеним частиною першою ст. 5 Конституції України, згідно з якою єдиним джерелом влади є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Скасування зазначеного правового інституту також нівелює ст. 140 Конституції України, якою визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Крім того, відсутність належного механізму відкликання депутатів, що не виконують свої прямі депутатські обов'язки, перетворює громаду з «носія влади» у статиста в міжпартійній політичній грі, в якій завершення виборчої кампанії означає закінчення відведеної народу ролі [228].