Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Специфіка відповідальності представницького органу місцевого самоврядування полягає також в тому, що дострокове припинення повноважень може застосовуватися як до окремих депутатів, членів відповідної ради, так і до місцевої ради в цілому, як до колективного суб'єкта. З огляду на це ряд науковців зазначають, що «відповідальність представницького органу може бути як індивідуальною, так і колективною». У випадку застосування індивідуальної відповідальності мова йде про припинення повноважень депутата,у тому числі і шляхом відкликання, а санкція колективної відповідальності полягає у можливості розпуску представницького органу іншим органом, або виборцями [27, c. 16]. Вважаємо, використання поняття «індивідуальна відповідальність органу» взагалі є недоречним. Виборна особа (депутат) не може нести особисту відповідальність за діяльність колегіального органу в цілому. Тому, вважаємо, відкликання депутата не може бути формою відповідальності виборного органу місцевого самоврядування, а є самостійною формою конституційно-правової відповідальності депутата, як виборної особи.

Разом з тим, в літературі висуваються і інші думки. Так, з точки зору К. С. Шугріної «негативну відповідальність перед населенням несуть лише виборні особи місцевого самоврядування, що проявляється у можливості їх відкликання виборцями. Виборні органи місцевого самоврядування несуть перед населенням лише позитивну відповідальність у вигляді регулярних звітів про свою діяльність» [292, c. 11; 289, c. 223]. Вважаємо, що варто вести мову про дуалістичність, подвійність організаційних форм здійснення відповідальності представницькими органами місцевого самоврядування. В одному випадку, це позитивна (політична) відповідальність, що проявляється у необхідності виборної особи відзвітувати про свою діяльність, у другому випадку -- юридична (негативна) відповідальність, яка полягає в застосування до особи (органу) негативних наслідків у зв'язку з їх протиправною діяльністю.

Проте, чинне законодавство передбачає необхідність звітності лише щодо окремих депутатів, колективний звіт представницького органу і форми його можливого представлення нашим національним законодавством не передбаченні. Дати оцінку діяльності всього представницького органу на підставі звітів окремих депутатів не виявляється можливим. Тому єдиною формою юридичної відповідальності представницького органу є саме його колективна негативна конституційно-правова відповідальність у формі дострокового припинення повноважень усього органу.

Нажаль доводиться констатувати відсутність прямої залежності між звітуванням окремих депутатів про свою діяльність і можливістю застосування санкцій до органу в цілому в разі негативної оцінки такої діяльності виборцями. Вважаємо за доречне запропонувати такий механізм. За результатами депутатських звітів перед населенням необхідно приймати відповідне рішення (резолюцію) щодо оцінки роботи відповідного депутата. Якщо певна кількість депутатів (вважаємо, що більше половини складу представницького органу) за результатами свого звіту отримають негативну оцінку, це можна розглядати як підставу для дострокового припинення повноважень всього органу. Безумовно, що в такому випадку мають бути вироблені чіткі вимоги щодо порядку проведення таких звітів, зокрема, щодо кворуму виборців, змісту звіту та критеріїв оцінювання діяльності депутата.

Отже, конституційно-правову відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування слід розуміти як настання певних негативних наслідків для органу в цілому. В свою чергу факт притягнення представницьких та інших органів місцевого самоврядування до конституційно-правової відповідальності варто визначати як застосування до цих суб'єктів конституційно-правових санкцій. Санкція це обов'язковий елемент реалізації відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Саме санкція вказує на ті негативні наслідки (правові обтяження, обмеження юридичного або матеріального характеру), які настають (можуть настати) для органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Мета та завдання нашої роботи не передбачає детального аналізу поняття санкції як юридичної категорії, тому для цілей нашого дослідження погодимось з найбільш поширеним визначенням санкції, як закладеної в юридичній формі можливості (загрози) примусу у відношенні до зобов'язаної особи на випадок невиконання нею обов'язку [31, c. 123], або як заходи (вид та обсяг) державного примусу, застосовувані у разі її порушення [232, c. 286].

Власне конституційно-правові санкції, на думку Н. М. Колосової, варто визначати як законодавчо визначені несприятливі заходи примусового впливу до суб'єкта права у випадку невиконання ним конституційних обов'язків або зловживання правами [89, c. 10].

О. В. Скрипнюк та В. Л. Федоренко вважають, що: «За формою конституційні санкції в найбільш загальному вигляді поділяються на право змінюючи та правоприпиняючі. У першому випадку деліквент зазнає безпосередньої, чи опосередкованої зміни свого конституційно-правового статусу, а в другому -- втрачає цей статус» [238, с. 557].

Також погоджуємося з твердженням про те, що кожна галузь права повинна забезпечувати реалізацію своїх норм власними засобами і санкціями: наявність заходів відповідальності -- це така саме ознака галузі, як і «власні» суспільні відносини та «власні» норми, які регулюють дані відносини [231, с. 116]. Відповідно реалізація конституційно-правових норм, застосування конституційно-правової відповідальності презюмує застосування власних конституційно-правових санкцій.

Разом з тим, не можемо погодитись з доцільністю застосування поняття «муніципально-правові санкції» [20, c. 35], як не підтримуємо і ідею наявності «муніципально-правової відповідальності» як окремого виду юридичної відповідальності. Аргументація з цього приводу наводилась у першому розділі дослідження. На нашу думку, необхідно вести мову про конституційно-правові санкції, які застосовуються у сфері місцевого самоврядування.

Таким чином, конституційно-правові санкції як форма конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування - це законодавчо визначені негативні наслідки (правові обмеження юридичного характеру) примусового впливу по відношенню до відповідних суб'єктів у випадку невиконання ними конституційних обов'язків або зловживання відповідними правами.

Санкції, які застосовуються у сфері місцевого самоврядування відіграють специфічну роль, яка зумовлена суб'єктно-об'єктними характеристиками цих правовідносин. Абсолютно справедливо зазначається в літературі, що призначення санкцій у місцевому самоврядуванні має, в першу чергу, організуюче, стимулююче, виховне, превентивне (профілактичне) значення [20, c. 35]. Проте не можна відкидати і основну роль, яку виконують санкції, які застосовуються до органів та посадових осіб місцевого самоврядування. І мова йде саме про покарання за порушення конституційно-правових норм відповідними суб'єктами, що проявляється у настанні для відповідних суб'єктів певних негативних наслідків.

Аналізованим санкціям притаманні певні особливості. По-перше, вони застосовуються лише у зв'язку з необхідністю реалізації саме конституційно-правової відповідальності, хоча це і може мати місце поряд із застосуванням інших видів юридичної відповідальності. Так, наприклад, депутат місцевої ради вчинив злочин. При цьому він порушив не тільки норму Кримінального кодексу, а й відповідні норми законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад». І саме за останнє порушення до нього буде застосована така санкція, як дострокове припинення повноважень.

Справедливо також зазначається в літературі, що відповідна санкції буде застосовуватись до органів та посадових осіб не як санкція якоїсь однієї норми, а як узагальнена санкція, яка застосовується за порушення системи відповідних норм [20, c. 35]. Так, наприклад, відкликання депутата місцевої ради є санкцією за порушення не однієї, а більшості норм, які встановлюють обов'язки депутата.

В рамках цього підрозділу проаналізуємо конституційно-правові санкції, які власне можуть бути застосуванні до представницьких органів місцевого самоврядування.

Як захід конституційно-правової відповідальності традиційно розглядається в літературі зупинення та скасування актів органів та посадових осіб. Так, С. А. Авак'ян пише, що скасування акту є оцінкою діяльності органу, який прийняв цей акт. Це міра державного примусу, що характеризує її як санкцію [1, c. 35]. М. Д. Шиндяпіна вважає, що видання незаконних актів слід розглядати як різновид конституційних правопорушень, якщо актом порушуються конституційні норми. Скасування, зупинення дії неконституційного акта, на її думку, є заходом конституційної відповідальності, що, проте, не виключає застосування до правопорушника заходів іншої відповідальності [286, c. 86].

Можливість визнання неконституційними актів або їх окремих положень, зупинення дії актів представницького органу місцевого самоврядування передбачена п. 4 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якого рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради з обґрунтуванням зауважень [200]. Крім того, згідно п. 10 цієї статті акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Разом з тим, деякі вчені вважають, що цей захід являє собою лише усунення з правового простору незаконного правового акту, а не покарання винних в його прийнятті осіб. Саме по собі визнання правового акта частково або повністю незаконним або навіть неконституційним, стверджує Д. Т. Шон, не викликає будь-яких обмежень або позбавлень матеріального чи юридичного характеру для тих, хто їх видав [288, c. 37]. На даних позиціях стоять і деякі вітчизняні науковці. Зокрема, Д. М. Лук'янець, по суті, заперечуючи існування конституційної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності, вважає, що в даному разі має місце ліквідація наслідків протиправної діяльності у вигляді неконституційних актів, а не вплив на суб'єкта, який вчинила ці дії [128, c. 13].

Відмічаючи дискусійність цього питання, на наш погляд, зупинення дії та скасування незаконних актів таки можна визнати однією з санкцій відповідальності представницьких органів місцевого самоврядування: у даному разі наявна негативна публічно-правова оцінка діяльності тих, хто видав незаконний акт, та настання для них несприятливих наслідків. Так, систематичне скасування актів того чи іншого органу дозволить поставити питання про неналежне виконання ним своїх обов'язків. Також слід зазначити, що зупинення та скасування -- близькі, але не тотожні міри відповідальності. Зупинення -- це також відміна, але обмежена в часі, захід, який не вирішує остаточно долю акта й не анулює його дію в попередній період [103, c. 733].

Отже, скасування, зупинення дії акту представницького органу місцевого самоврядування є однією з конституційно-правових санкцій, які можуть бути до них застосовані. Проте, конституційно-правова відповідальність місцевої ради перед громадою, в першу чергу, полягає у можливості застосуванні заходів впливу, суть яких полягає у позбавленні права здійснювати владу, тобто у достроковому припиненні повноважень ради.

Відповідно до ст. 75 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальна громада в будь-який час може достроково припинити повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень [200].

Аналізуючи даного роду санкції, О. О. Кутафін зазначає, що дострокове припинення повноважень, як захід конституційної відповідальності, іноді є близьким до дисциплінарної відповідальності як за формою, так і за порядком застосування. Однак, відмінність полягає в тому, що дисциплінарна відповідальність застосовується за порушення трудової дисципліни, невиконання трудових завдань, а конституційно-правова має більш широкий арсенал підстав [122, c. 278].

Природно, що громада може притягнути до відповідальності раду, діяльність якої завдала шкоду громаді, не знайшла підтримки населення, шляхом дострокового припинення діяльності як усієї ради, так і окремих депутатів. За Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», повноваження ради можуть бути достроково припинені за рішенням місцевого референдуму.

Дострокове припинення повноважень ради не можна визнати традиційним інститутом безпосередньої демократії для нашої країни, хоча на певних історичних етапах він існував саме на місцевому рівні організації публічної влади. Так, розпуск представницького органу за ініціативою виборців був передбачений ще у перше десятиріччя існування радянської влади у Положенні про міські Ради (Положение о городских Советах) 1925 року. Так, це Положення (ст. 79) визначало право осіб, які обрали депутатів Ради, відкликати за участі не менше 35 % виборців як окремих депутатів, так і весь склад Ради [181]. Схожі норми містились в Основних положеннях про організацію сільських Рад від 03 лютого 1930 року (п. 29 ст. 5), де була передбачена можливість дострокових виборів сільських Рад. Так, виборці в кількості не менше 2/3 осіб мали право вимагати призначення дострокових виборів, а безпосереднє рішення про проведення дострокових виборів приймав районний виконком [121, c. 86]. Безумовно, відповідні положення на практиці не застосовувались і протягом значного проміжку часу у радянському законодавстві навіть можливість дострокового розпуску місцевої Ради не передбачалась.

Відновлення відповідної можливості відбулось з прийняттям Закону СРСР від 09 квітня 1990 року «Про основні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» вже як форми здійснення права громадян на місцеве самоврядування. Згідно ст. 5 цього закону громадяни, що мешкають на відповідній території, мали право приймати рішення про розпуск органів місцевого самоврядування [159].

В Україні можливість дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування була вперше врегульована Законом УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів УРСР та місцеве самоврядування» від 07 грудня 1990 року [207]. Частина 1 ст. 59 цього закону закріпила, що повноваження органів місцевого та регіонального самоврядування можуть бути припинені достроково, якщо ці органи своїми діями порушують Конституцію України і чинні закони, конституційні права і свободи громадян, ігноруючи при цьому вимогу компетентних органів про припинення незаконних дій.

Також зазначалось, що повноваження Ради припиняються достроково також у випадках, якщо депутати Ради протягом одного місяця не можуть вирішити на сесії питання визначення структури Ради та утворення своїх органів, обрання, затвердження та призначення їх керівників; якщо Рада три рази підряд не збирається на сесію у встановленому цим Законом мінімальному складі; якщо Рада прийняла рішення, спрямоване на порушення територіальної цілісності України, самочинну зміну її адміністративно-територіального поділу. Вирішення питання про дострокове припинення повноважень (розпуск) Ради у цих випадках покладалось на Верховну Раду України. Рішення Верховної Ради України про розпуск Ради мало доводитись до відома населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Разом з тим, вперше на рівні відповідного закону було зазначено, що повноваження відповідної Ради припиняються достроково за рішенням місцевого референдуму.

Фактично, майже в незміненому вигляді відповідні положення були збереженні у наступній редакції цього закону від 26 березня 1992 року «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [206]. Наступні зміни щодо порядку дострокового припинення повноважень місцевої ради були пов'язанні із прийняття Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» [192] та чинного на сьогодні Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Проте з прийняття Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 06 листопада 2012 року [191] та втратою чинності Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» утворилась прогалина, пов'язана з відсутністю законодавчих норм, яки б регулювали порядок організації та проведення місцевих референдумів.

Практика доводить можливість регулювання окремих питань щодо організації та проведення місцевого референдуму у статутах територіальних громад. Хоча, як правило, такі статути обмежуються вказівкою на закон. Наприклад, в ст. 36 Статуту територіальної громади міста Хмельницького зазначається, що одна десята частина громадян, що проживають на території міста Хмельницькою і мають право голосу, може порушити питання про дострокове припинення повноважень міської ради або міською голови за рішенням місцевою референдуму у порядку визначеному Законом. А в ст. 90 вказується, що реалізація права територіальної громади на дострокове припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування відбувається у відповідності із чинним законодавством [249].

Згідно ст. 14 Статуту територіальної громади міста Запоріжжя «Територіальна громада в будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права й свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. Порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються чинним законодавством» [246].

Майже аналогічні положення передбаченні ст. 27 Статуту територіальної громади міста Києва -- «Притягнення до відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється на підставі Конституції України та чинних законів України. Територіальна громада міста Києва в установленому порядку може порушити питання щодо дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію України або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують наданих їм законом повноважень. Порядок дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування міста Києва та їх посадових осіб визначається Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України -- місто-герой Київ» та іншими законами України» [247]. Як бачимо, в цьому конкретному випадку навіть відсутня вказівка на закон «Про всеукраїнський та місцевий референдуми».

Окремі статути взагалі не мають вказівки про таку форму відповідальності відповідної ради, як дострокове припинення її повноважень. Так, згідно ст. 69 Статуту територіальної громади міста Львова, відповідальність міської ради та її посадових осіб розуміється як необхідність відповідних органів інформувати населення про свою діяльність, про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету та з інших питань місцевого значення, тобто фактично як звіт перед територіальною громадою про свою діяльність. Лише у ст. 17, яка визначає статус членів територіальної громади м. Львова, вказано, що «члени територіальної громади м. Львова, які згідно із законами України володіють виборчим правом на міських виборах, окрім вищезазначених прав, мають право брати участь у місцевому референдумі, ініціювати питання про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень міського голови, міської ради, мають право ініціювати збір підписів під вимогою про призначення місцевого референдуму» [248].

Тобто, можливість територіальної громади достроково припинити повноваження місцевої ради може мати місце лише у формі місцевого референдуму, засади організації та проведення якого мають бути визначені спеціальним законом. Адже відповідно до п. 20 ст. 92 Конституції України, організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України. Через відсутність конституційного закону громадяни України позбавлені можливості проведення місцевих референдумів, вирішення питань місцевого значення, які згідно законодавства можуть бути вирішені виключно шляхом референдуму, зокрема і щодо дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідно, найголовнішим кроком, який необхідно реалізувати на сьогодні, є розробка, внесення та якнайшвидше прийняти закону про місцевий референдум.

Разом з тим, існує також точка зору, що дострокове припинення повноважень виборного органу ні в якому випадку не можна пов'язувати з інститутом референдуму. Так, в правовій позиції, яка була висловлена Конституційним Судом РФ від 10 червня 1998 року № 17-П [182] зазначалось, що дострокове припинення або продовження повноважень виборних органів місцевого самоврядування не може бути предметом місцевого референдуму, оскільки кожна форма безпосередньої демократії має свою власну роль та значення в системі народовладдя, і, відповідно, реалізації однієї з них не повинна бути засобом впливу на іншу форму. Відповідно, референдум як вища форма вираження волі народу не може бути спрямований на скасування, заперечення результатів вільно проведених виборів, як іншої форми безпосередньої демократії.

Разом з тим, існують і інші точки зору. Так, В. В. Пилін висловлює діаметральну точку зору про те, що результати реалізації однієї форми безпосередньої демократії можуть бути змінені лише внаслідок застосування іншої форми безпосередньої демократії. Відповідно, адекватним засобом припинення діяльності виборного органу може бути лише голосування того ж кола осіб, які брали участь у формуванні цього органу [220, c. 74].

Що стосується дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування шляхом проведення референдумів в практиці зарубіжних країн, то відповідне питання в різних державах врегульовується по-різному -- в одних (Чехія, Угорщина, Польща, Австрія) закон передбачає таку можливість, в інших (Бельгія) -- ні [270, с. 14]. Іноді ведуть мову про застосування так званого «народного розпуску представницького органу». Наприклад, народний розпуск представницьких органів запроваджений у ряді швейцарських кантонів. Конституції відповідних кантонів передбачають, що питання про розпуск і переобрання всього складу представницького органу має бути винесене на референдум, якщо цього вимагає певна кількість виборців. Якщо пропозиція виборців підтримана на референдумі, представницький орган розпускається й оголошуються вибори його нового складу [283, с. 70]. Доволі часто референдуми з питань дострокового припинення повноважень виборних органів визначають як адміністративні референдуми, і такий вид референдуму передбачений, наприклад, ч. 6 ст. 60 Конституції Австрії [98, c. 169]. Отже, саме місцевий референдум є найбільш поширеною формою дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування в практиці зарубіжних країн.

Також слід торкнутись питання відсутності практики реального застосування відповідних законодавчих норм навіть в період чинності Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми». В Україні за часи незалежності мали місце лише спроби достроково припинити повноваження окремих рад, ініційовані громадами, проте жодна з них не була доведена до логічного завершення. Пов'язано це з тим, що нормативно в Україні був визначений спосіб дострокового припинення повноважень представницьких органів місцевого самоврядування -- це місцевий референдум, проте при цьому «законодавець допустив певну законодавчу прогалину: не визначив жодних механізмів реалізації цієї норми» [55, c. 29]. Отже, нині доводиться констатувати, що місцевий референдум не став реальним і дієвим механізмом демократичної моделі прийняття легітимних рішень з питань місцевого значення.

Серед низки чинників, які обумовили таку ситуацію, виділяють наступні: 1) відсутність цілісних і новітніх за своєю сутністю концепцій та теорій місцевого референдуму; 2) відсутність чинного законодавства про місцеві референдуми та зволікання з прийняттям нового закону «Про місцевий референдум»; 3) невідповідність між задекларованими конституційними нормами і реальною конституційною правозастосовчою практикою; 4) необізнаність членів територіальних громад з шляхами вирішення місцевих справ, реальними механізмами їх безпосередньої участі у прийнятті управлінських рішень на місцевому рівні тощо [264, с. 35].

Але, не дивлячись перераховані чинники, відмовлятись від місцевого референдуму не варто. Оскільки саме референдум є найбільш усталеною та конструктивною формою локальної демократії. Саме через місцеві референдуми територіальна громада та її члени мають можливість легітимізувати свою публічну волю в рішення, яке матиме відповідну юридичну силу, реалізувати своє право на дострокове припинення повноважень представницьких органів місцевого самоврядування та посадових осіб. конституційний місцевий самоврядування відповідальність

Відповідно, найголовнішим кроком, який необхідно реалізувати на сьогодні, це якнайшвидше прийняти закон про місцеві референдуми. У Верховній Раді України регулярно реєструються законопроекти, які мають на меті врегулювати застосування інституту місцевого референдуму, наприклад, проект закону України «Про місцевий референдум» (реєстр. № 1154 від 17 липня 2006 року, народні депутати О. Турчинов, А. Портнов) [201]; проект закону «Про місцевий референдум» (реєстр. № 2004 від 05 лютого 2008 року, народні депутати А. Портнов, О. Лавринович, В. Пилипенко, С. Подгорний) [202]; проект Закону України «Про місцевий референдум» (реєстр. № 7082 від 03 вересня 2010 року, прийнятий за основу 19 квітня 2011 року та поданий повторно 12 грудня 2012 року за реєстр. № 0867, суб'єкт законодавчої ініціативи -- Кабінет Міністрів України) [203], проект закону України «Про внесення змін до деяких законів України (щодо забезпечення прав громадян на участь у місцевих референдумах)» (реєстр. № 4427 від 13 березня 2014 року, народні депутати С. Фабрикант, С. Тігіпко) [187]. Також в засобах масової інформації обговорювався проект Закону України «Про місцевий референдум та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади», який був розроблений та винесений на всенародне обговорення Міністерством юстиції України, проте поданий до Верховної Ради України так і не був [204].

До новообраної у 2014 році Верховної Ради України VIII-го скликання жодних законопроектів щодо врегулювання питань місцевого референдуму не вносилось. Проте це питання часу, а тому слід зупинитись на окремих моментах, які мають бути передбаченні в законі про місцевий референдум.

По-перше, необхідно чітко окреслити коло питань місцевого значення, з яких може проводитись місцевий референдум і при цьому зробити наголос, що лише місцевий референдум є способом дострокового припинення громадою повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Зокрема, пропонується сформулювати питання місцевого значення як «питання, віднесені Конституцією України, законами України до компетенції місцевого самоврядування, у тому числі питання про дострокове припинення повноважень місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, а також інші питання, які не віднесені до компетенції органів державної влади».

Одним з найсуттєвіших недоліків попереднього Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» був порядок призначення місцевих референдумів. Так, суб'єктом призначення місцевих референдумів виступали місцеві ради (ст. 12), що взагалі унеможливлювало на практиці реалізацію закріпленого в ч. 2 ст. 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» права територіальної громади достроково припинити повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради. Всі спроби громади зупинялись, як правило, на стадії звернення до місцевої ради з питання призначення відповідного місцевого референдуму. Цілком є зрозумілим, що рада, про припинення повноважень якої ставилось питання на референдумі, зробила все можливе, щоб такий референдум не призначати. Тому, на нашу думку, суб'єктом призначення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, слід визначити сільського, селищного, міського голову. Також можливим виходом може бути покладення таких обов'язків на відповідну територіальну виборчу комісію за зверненням ініціативної групи громади.

В законі про місцеві референдуми необхідно також детально врегулювати питання утворення комісій з місцевого референдуму, їх повноваження та організацію роботи, складання списків учасників місцевого референдуму, агітацію з питань місцевого референдуму, порядок проведення голосування, встановлення результатів місцевого референдуму, особливості проведення місцевого консультативного референдуму. Вважаємо, що при унормуванні цих положень необхідно максимально уніфікувати їх з положеннями про організацію та проведення місцевих виборів з метою уникнення відповідних колізій.

Не можна оминути увагою той факт, що мали місце численні випадки відмови органами місцевого самоврядування в призначенні місцевих референдумів через відсутність належного їх фінансового забезпечення. Однак, ураховуючи те, що реалізація конституційного права територіальних громад на безпосереднє волевиявлення на місцевому референдумі не може ставитись в залежність від фінансових ресурсів держави, юридичне вирішення порушеної проблеми вбачаємо в її законодавчому регламентуванні.

Так, необхідно чітко передбачити, що кошти на підготовку і проведення місцевого референдуму виділяються з відповідного місцевого бюджету за рахунок ресурсів резервного фонду. В свою чергу фінансування діяльності з реалізації ініціативи щодо проведення місцевого референдуму має проводитись за рахунок коштів членів ініціативної групи з місцевого референдуму та добровільних внесків членів територіальної громади.

Також детальної регламентації вимагає порядок скликання та проведення загальних зборів за місцем проживання щодо ініціювання місцевого референдуму. Це питання тісно пов'язане із реалізацією і інших форм безпосередньої демократії у місцевому самоврядування (місцеві ініціативи, громадські слухання тощо).

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» досить фрагментарно визначає вищевказані форми і види локальної безпосередньої демократії, не встановлюючи порядку їх реалізації, а лише передбачаючи встановлення відповідних процедур у статутах територіальних громад або окремих рішеннях місцевих рад. Натомість переважна більшість територіальних громад України досі не має статутів та відповідних рішень місцевих рад. Це, у свою чергу, обмежує можливості громадян впливати на рішення місцевих рад правовим шляхом [264, с. 50]. Раніше зазначалося, що у зв'язку з прийняттям нового Закону «Про місцеві вибори», змінена редакція ст. 79 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та встановлена нова форма можливості відкликання посадових осіб місцевого самоврядування «за народною ініціативою», а також передбачена процедура її реалізації.

Відповідно, вважаємо, що порядок скликання та проведення загальних зборів за місцем проживання (у тому числі і щодо ініціювання проведення місцевого референдуму) та реалізація інших форм безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні має бути нормативно врегульовано в одному нормативно-правовому акті, наприклад, Законі України «Про форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади».

Таким чином, лише нормативне врегулювання порядку організації та проведення місцевих референдумів забезпечить належну реалізацію права територіальної громади на дострокове припинення повноважень місцевої ради.

Розглянувши різні аспекти відповідальності місцевої ради перед громадою, ми не можемо обминути питання відповідальності місцевих рад перед державою. У цьому випадку застосовується інший порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Можливість такої відповідальність констатована ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» -- «Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами» та ст. 76, яка має назву -- «Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою» і відповідно до якої -- «Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України» [200].

Іноді трапляються думки, що органи місцевого самоврядування апріорі не можуть нести відповідальність перед державою, адже місцеве самоврядування є самостійною, незалежною сферою реалізації публічної, проте не державної влади. Сама сутність місцевого самоврядування розуміється як автономна від держави сфера врядування громади на користь своїх інтересів [245, c. 453]. І все ж переважають думки, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність і перед державою [81, c. 57; 48, c. 135].

Безумовно органи місцевого самоврядування, реалізуючи свої повноваження, діють в інтересах населення, мешканців територіальної громади. Проте, не можна заперечувати той факт, що місцеве самоврядування є частиною механізму держави, поряд з власне місцевими справами, воно покликано вирішувати і державні завдання місцевого значення. Це не дає підстав вести мову про пряму підпорядкованість місцевого самоврядування державі, проте наявні певні сфери, в яких держава володіє можливістю здійснювати контроль за законністю діяльності місцевого самоврядування. Логічним продовженням здійснення такого контролю є можливість притягнення органів та посадових осіб місцевого самоврядування до відповідальності, що полягає у можливості застосування спеціальних заходів примусу з метою відновлення порушеного правопорядку.

В ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», як вже відзначалось, вказується загальна підстава юридичної відповідальності -- «порушення Конституції або законів України» [200]. Формами відповідальності може бути кримінальна, адміністративна, дисциплінарна, матеріальна. Проте суб'єктами усіх цих форм відповідальності можуть виступати лише фізичні особи. До представницьких органів, як колективного суб'єкта може бути застосований лише один вид відповідальності, і ця відповідальність саме конституційно-правова. Санкцією конституційно-правової відповідальності і у випадку відповідальності перед державою виступає дострокове припинення повноважень відповідних органів. Суб'єктом прийняття рішення про дострокове припинення повноважень представницьких органів місцевого самоврядування у випадку настання відповідальності перед державою буде виступати Верховна Рада України.

Разом з тим, прямої вказівки на можливість дострокового припинення повноважень місцевої ради Верховною Радою України в законі не має. В ст. 76 лише передбачено, «...що Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради» [200], за наявності відповідних підстав. Але абсолютно логічно, що призначення таких позачергових виборів має наслідком дострокове припинення повноважень місцевої ради попереднього скликання. Така законодавча невизначеність вимагає більш конкретного унормування застосування відповідної санкції Верховною Радою України.

Це питання було предметом розгляду Конституційним Судом України. Так, суб'єкт права на конституційне подання вказував на невідповідність положень ст. 78 та 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до яких Верховна Рада України за певних обставин може призначити позачергові вибори місцевих рад та ст. 85 Конституції України, в який серед повноважень законодавчого органу не передбачається права Верховної Ради України достроково припиняти повноваження місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. На думку представників суб'єкта права на конституційне подання, за логікою Конституції України рішенню Верховної Ради України про призначення позачергових виборів ради чи сільського, селищного, міського голови має передувати акт про припинення їх повноважень, однак вирішення цього питання до компетенції Верховної Ради України не належить.

Розглядаючи це питання, Конституційний Суд України висловив позицію, що приймаючи рішення про призначення позачергових виборів до відповідної ради чи сільського, селищного, міського голови, Верховна Рада України не виходить за межі своїх повноважень, передбачених п. 30 ст. 85 Конституції України. Цим рішенням Верховна Рада України не припиняє достроково повноваження зазначених органів місцевого самоврядування та його посадових осіб, оскільки відповідно до Закону (частина шоста ст. 78, частина сьома ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») вони продовжують діяти до обрання нового складу відповідної ради та нового сільського, селищного, міського голови. Тільки через волевиявлення виборців, а не за рішенням Верховної Ради України припиняються повноваження відповідної ради чи сільського, селищного, міського голови [221].

Отже, відповідно до висловленої позиції, Верховна Рада України виступає лише ініціатором застосування конституційної відповідальності, остаточне рішення про її застосування буде все ж приймати відповідна громада.

Повністю погодитись з цією думкою важко. Адже при проведенні позачергових виборів громада не буде приймати рішення про збереження чи дострокове припинення повноваження чинного складу ради. Проведення позачергових виборів вже резюмує формування нового складу ради. Навіть якщо до нового складу увійде переважна кількість депутатів, які входили до складу попереднього скликання, все рівно це буде нова рада, а отже, щодо попереднього складу має місце дострокове припинення повноважень. Й іншого варіанту тут не має. За результатами проведення позачергових виборів не може бути прийнято рішення про збереження повноважень чинного складу ради. Теза про те, що чинний склад ради продовжує діяти до обрання нового складу не є достатньо переконливим аргументом. Оскільки, у випадку дострокового припинення повноважень ради за рішенням місцевого референдуму, вона теж буде виконувати свої повноваження до формування нового складу ради. Отже, Верховна Рада України у випадку призначення позачергових виборів фактично достроково припиняє повноваження місцевої ради, яка формально продовжує здійснювати свої повноваження до обрання нового складу ради.

Таким чином, вважаємо, що вимагає свого уточнення зміст ст. 85 Конституції України та ст. 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині формулювання. Так, п. 30 ст. 85 Конституції України необхідно викласти в редакції: «призначення чергових виборів до органів місцевого самоврядування; дострокове припинення повноважень та призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування». Аналогічно зміст п. 4 ст. 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» після слів «Верховна Рада України» доповнити словами «може достроково припинити повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради та призначити позачергові вибори».

Щодо процесуальних аспектів застосування процедури дострокового припинення повноважень місцевих рад Верховною Радою України необхідно враховувати, що таке рішення Верховною Радою України може бути прийнято лише за наявності рішення суду про визнання актів відповідної ради незаконними, а також за дотримання ряду процесуальних вимог -- порушення питання перед Верховною Радою України про призначення позачергових виборів сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації та за наявності висновку відповідного комітету Верховної Ради.

На перший погляд доволі проста процедура породжує багато запитань і проблем в ході її можливого практичного застосування. В цьому контексті варто згадати резонансний приклад призначення позачергових виборів Верховною Радою України до Тернопільської обласної ради. Зрозуміло, що і причини, і всі етапи реалізації цього проекту носили здебільшого політичне забарвлення. Юридичною ж підставою призначення позачергових виборів стало судове рішення Тернопільського окружного адміністративного суду про скасування рішень Тернопільської обласної ради, прийнятих 22 жовтня 2008 року (у тому числі рішення щодо висловлення недовіри голові облдержадміністрації Юрію Чижмарю). Відповідно, вже на наступний день, не дивлячись на те, що рішення суду ще не набуло чинності, Ю. Чижмарь звернувся до Верховної Ради з клопотанням про призначення позачергових виборів до обласної ради. Він мотивував це невиконанням облрадою попередніх судових рішень, зволіканням розгляду низки регіональних програм, передачею в комунальну власність області різних об'єктів, кадровими призначеннями [36]. Верховна Рада України 18 грудня 2008 року підтримала це подання і призначила позачергові вибори до Тернопільської обласної ради на 15 березня 2009 року [211]. Подальша організація та проведення цих позачергових виборів були позначенні складним політичним протистоянням. Так, 03 березня 2009 року була прийнята Постанова Верховної Ради України «Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України «Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради» [185]. Проте, рішенням Конституційного Суду України Постанова від 03 березня 2009 року була визнана не конституційною [222].

З змісту прийнятого Конституційним Судом рішення з'ясувалось, що Верховна Рада України може прийняти рішення про проведення позачергових виборів, проте не може скасувати власну постанову з цього питання. За аргументами Конституційного Суду України, скасування виборчого процесу тягне припинення реалізації прав громадян, зокрема права обирати і бути обраними до органу місцевого самоврядування, а отже порушує конституційні права і свободи людини і громадянина.

Отже складність застосування процедури призначення позачергових виборів місцевих рад за рішенням Верховної Ради України в першу чергу пов'язана з тим, що завжди така ситуація обумовлена певними політичними причинами. Разом з тим, існує і ряд суто юридичних проблем. Так, зі змісту п. 4 ст. 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не зрозуміло, яка кількість актів відповідної ради має бути визнана судом незаконними, щоби це могло потягнути за собою ініціювання питання про призначення позачергових виборів відповідної ради. Також не зрозуміло, чи це питання можна ініціювати відразу після прийняття судом відповідного рішення, чи рада повинна мати час і можливість виконати це рішення суду. Чи достатнім є рішення суду першої інстанції, чи має бути рішення суду апеляційної інстанції. На жаль, у зв'язку з існуючими законодавчими прогалинами, відповіді на ці питання відсутні.

Уявляється, що порушення Конституції та законів України може бути встановлено рішенням відповідного суду: адміністративного, господарського, суду загальної юрисдикції в залежності від визначених принципів підвідомчості та підсудності. Це рішення приймається у відповідності до процедури, що передбачена для розгляду скарг на незаконні рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.

Порядок розгляду відповідних справ врегульований ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України [82], яка визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до цієї статті право оскаржити відповідний нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Вважаємо, що таким суб'єктом може виступати як фізична, так і юридична особа, а також прокурор, який може виступати на захист інтересів цих осіб. Цілком виправданим є застосування цієї процедури і у випадку звернень органів державної влади, які здійснюють контрольні процедури у конкретних сферах та виявляють факт протизаконності відповідних актів.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць. Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним повністю або в окремій його частині. Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Вважаємо, що одиночний випадок визнання акту органу місцевого самоврядування, як такого, що не відповідає Конституції та законам України, не може бути підставою для розгляду питання про призначення позачергових виборів. Тим більше обов'язковою вимогою є ігнорування вимоги компетентних органів до місцевої ради про приведення цих рішень у відповідність із законом. Таким чином, вважаємо, що порушення питання про дострокове припинення повноважень відповідної ради є можливим у разі систематичного (два і більше разів) скасування рішення ради з мотивів їх незаконності і за умови не приведення цих рішень у відповідність до вимог закону.

Незалежно від того, внаслідок чого настає дострокове припинення повноважень представницького органу місцевого самоврядування, чи то за рішенням місцевого референдуму, чи то призначення позачергових виборів Верховною Радою України, необхідно дотримуватись ряду умов, яки б гарантували дотримання прав самого представницького органу.

Так, місцевій раді має бути наданий розумний строк щодо виконання рішення суду, яким було констатовано прийняття рішення ради з порушенням Конституції та законів України. Вважаємо, що протягом трьох місяців з дня вступу у силу рішення суду або протягом іншого передбаченого рішенням суду строку рада повинна прийняти в межах своїх повноважень заходи по виконанню рішення суду,у тому числі шляхом скасування відповідного нормативно-правового акту. Лише після цього відповідний голова отримує можливість порушити перед Верховною Радою України питання про призначення позачергових виборів ради.

Крім того, необхідно враховувати наявність причинно-наслідкового зв'язку між порушенням закону представницьким органом і наслідками, що наступили, тобто в результаті прийняття протиправного рішення були створені перешкоди для реалізації закріплених законами повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, порушені права і свободи людини і громадянина, права і інтереси юридичних осіб, що охороняються законом.

Тобто сама по собі бездіяльність представницького органу у випадку, коли його акт визнаний таким, що суперечить законодавству, ще не дає підстав для початку процедури дострокового припинення повноважень. Втручання Верховної Ради може бути виправдане тільки вказаними істотними наслідками невиконання відповідного рішення суду. Таким чином, має бути виключена можливість застосування такого заходу, як дострокове припинення повноважень у зв'язку лише з формальною суперечністю прийнятого радою рішення національному законодавству і гарантується відповідність застосованої санкції пропорційно негативним соціальним наслідкам прийнятого рішення.

І ще одна проблема. Застосування процедури призначення позачергових виборів з підстав прийняття рішення ради з порушенням Конституції та законів України не враховує інтересів тих депутатів, які не голосували за ухвалення нормативного акту, що суперечить чинному законодавству, вимагали своєчасного виконання рішення суду, але, опинившись в меншості, не змогли зробити вирішального впливу на позицію представницького органу місцевого самоврядування.

Крім того, вважаємо за доцільне використання такої санкції як попередження представницького органу місцевого самоврядування. Згідно чинного законодавства при вирішенні питання про призначенні позачергових виборів не передбачена можливість попередження останнього Верховною Радою України, проте вважаємо, що така санкція могла би бути гарним профілактичним заходом, який покликаний спонукати органи місцевого самоврядування до добровільного виконання рішення суду, сприяти виконанню ними конституційних обов'язків і одночасно створює додаткову гарантію в процедурі застосування дострокового припинення повноважень.

Варто зауважити, що за проектом Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», яким змінено редакцію ст. 144 та 150 Конституції та доповнено п. 17 та 18 розділ ХV «Перехідні положення», -- визначено коло суб'єктів реалізації конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування: Верховна Рада України, Президент України, Конституційний Суд України, суди адміністративної юрисдикції, префект. У цих приписах проекту закладено і процедуру їх впровадження [190].

Вважаємо, що колективними суб'єктами місцевого самоврядування, до яких також можуть бути застосовані конституційно-правові санкції є також органи самоорганізації населення.

Конституція України (ст. 140) передбачає можливість створення органів самоорганізації населення, що наділяються сільськими, селищними, міськими радами частиною власної компетенції, фінансів, майна. В ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [200], органи самоорганізації населення визначаються як органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста.

Можливість застосування заходів конституційно-правової відповідальності до органів самоорганізації населення визначена ст. 80 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 25 Закону України «Про органи самоорганізації населення». Аналіз цих статей дає підстави стверджувати, що до органів самоорганізації населення можуть бути застосовані наступні санкції:

- дострокове позбавлення (зміна) конституційного статусу органу самоорганізації населення внаслідок дострокового припинення повноважень цього органу;

- зупинення та скасування актів органу самоорганізації населення внаслідок їх невідповідності чинному законодавству.