Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім.В.М. КОРЕЦЬКОГО

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

Дисертація

Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

Бусуйок Діана Вікторівна

КИЇВ - 2017

АНОТАЦІЯ

Бусуйок Д.В. Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики. - Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису.

Дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.06 «Земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право» (081 - Право). - Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Київ, 2017.

Дисертація містить теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми, пов'язаної з розробленням цілісної теоретико-прикладної концепції правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель, в основу якої покладене поєднання управлінських та сервісних функцій органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель.

Визначені методологічні та теоретико-правові засади управлінських і сервісних відносин у сфері використання й охорони земель. Встановлено організаційно-правове забезпечення управлінської та сервісної діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель. Запропоновані шляхи подолання правових проблем розвитку управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель. Визначені заходи з удосконалення правового регулювання публічно-приватного партнерства при здійсненні органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель, а також управління землями як засобу забезпечення розвитку сільських територій.

Запропоновано широке та вузьке розуміння правовідносин щодо державного управління у сфері використання й охорони земель.

Визначено поняття управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель.

Сформульоване поняття земельних адміністративних (публічних) послуг, як земельних послуг, що надаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування й іншими уповноваженими суб'єктами під відповідальність публічної влади, платно або безоплатно, надання яких пов'язане з реалізацією публічних повноважень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та із забезпеченням умов для реалізації суб'єктивних прав на землю фізичних та юридичних осіб.

Доведено формування в земельному праві України правового інституту земельних послуг як системи відносно відокремлених від інших та пов'язаних між собою правових норм, які регулюють групу (вид) суспільних відносин щодо надання земельних послуг. До складу цього правового інституту входять правові норми щодо надання земельних приватних і земельних адміністративних (публічних) послуг. За суб'єктами надання земельні адміністративні (публічні) послуги поділяються на муніципальні та державні земельні послуги. З метою подальшого вдосконалення загальних та спеціальних положень здійснення правового регулювання сервісних відносин доведена доцільність закріплення норм цього правового інституту у Розділі VII «Управління в галузі використання й охорони земель» ЗК України.

Запропоновано виділити такі етапи становлення та розвитку законодавчого забезпечення управлінських відносин у сфері використання й охорони земель в Україні наприкінці ХХ - початку ХХІ ст.: перший етап (1970 - 1990), пов'язаний із дією ЗК УРСР від 8 липня 1970 року; другий етап (1990 - 1992), пов'язаний із прийняттям ЗК УРСР від 18 грудня 1990 року; третій етап (1992 - 2001), пов'язаний із дією ЗК України в редакції від 13 березня 1992 року; четвертий етап (2001 - по теперішній час), пов'язаний із дією ЗК України від 25 жовтня 2001 року.

Визначено, що під процедурною нормою земельного права потрібно розуміти формально-обов'язкове правило поведінки, яке встановлюється державою з метою регулювання процедурних земельних відносин щодо здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель.

Запропонована концепція земельно-правової процедури, згідно з якою вона являє собою встановлений у законодавстві порядок, який складається з послідовних дій і спрямований на забезпечення здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель.

Сформульована пропозиція щодо віднесення до підстав виникнення публічно-приватного партнерства в земельній сфері таких договорів як: договір про моніторинг земель, договір щодо стандартизації та нормування в галузі охорони земель, договір про виробничий контроль.

Визначені напрями розширення сфери правового забезпечення децентралізації земельних повноважень органів виконавчої влади, до числа яких пропонується віднести моніторинг сільських територій, кадастр сільських територій, а також прогнозування, програмування та планування розвитку сільських територій.

Обґрунтовано, що управління у сфері використання й охорони земель як підгалузь земельного права є сукупністю правових інститутів щодо прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; моніторингу земель; державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; контролю у сфері використання й охорони земель, норми яких забезпечують спеціалізоване, диференційоване й інтегроване регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель.

Встановлено, що залежно від підстав та змісту функцій органів виконавчої влади щодо землі потрібно розрізняти два самостійних види функцій: 1) функції, які органи виконавчої влади у сфері використання й охорони земель здійснюють як носії влади на певній території; 2) функції органів виконавчої влади із реалізації від імені держави права власності на землю. Функції, які органи виконавчої влади у сфері використання й охорони земель здійснюють як носії влади на певній території, не є однорідними. Залежно від методу правового регулювання земельних відносин слід розрізняти управлінські та сервісні функції органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель.

Обґрунтована доцільність вдосконалення назви Глави 30 ЗК України: замість «Планування використання земель» її доцільно назвати «Прогнозування, програмування та планування використання й охорони земель», а також передбачити загальні та спеціальні статті, присвячені прогнозуванню, програмуванню та плануванню використання й охорони земель.

Встановлено, що доцільно запровадити замість відомчого надвідомчий моніторинг навколишнього природного середовища. Останній має охоплювати всі елементи навколишнього природного середовища, зокрема і землю. Суб'єктом реалізації цього виду моніторингу має стати надвідомча служба з моніторингу навколишнього природного середовища у складі Мінприроди.

Визначено, що наявна сукупність кадастрів має бути перетворена у взаємозалежну систему кадастрів шляхом їх об'єднання.

Запропоновано, що постійне надання дорадчих послуг виробникам сільськогосподарської продукції у всіх областях та районах на безоплатній основі має забезпечувати Мінагрополітики.

Обґрунтована доцільність скорочення кількості органів, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель, та покладення повноважень щодо виконання цих функції на органи виконавчої влади екологічного спрямування - Держекоінспекцію та Мінприроди.

Аргументовано, що положення про моніторинг земель мають знайти своє закріплення у Законі України «Про моніторинг земель», який пропонується прийняти

Визначено, що з метою належного забезпечення зацікавлених осіб інформацією щодо стандартів та нормативів варто запровадити існування інформаційного фонду стандартів та нормативів, єдиної інформаційної системи щодо технічного регулювання, а також опублікування текстів стандартів та нормативів у друкованих виданнях та в мережі Інтернет на офіційному сайті національного органу стандартизації.

Визначені положення щодо удосконалення правого регулювання контролю у сфері використання й охорони земель в частині активного розвитку самоврядного, громадського контролю та самоконтролю. . Запропоновано такі види контролю як державний контроль за використанням та охороною земель, у тому числі відомчий контроль, самоврядний контроль, громадський контроль та самоконтроль, а також заходи здійснення цих видів контролю та взаємодії між суб'єктами здійснення цих видів контролю передбачити в Законі України «Про контроль за використанням та охороною земель», який пропонується прийняти.

Запропоновані положення щодо об'єднання бази даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Визначено, що з метою існування прозорого земельного ринку, гарантування прав власників та користувачів земельних ділянок доцільно запровадити ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно в електронній формі.

Ключові слова: управлінські та сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель, земельні адміністративні послуги, управлінські та сервісні функції органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель, прогнозування, програмування та планування використання земель, моніторинг земель, державна реєстрація прав на на землю та їх обтяжень, державна експертиза землевпорядної документації.

Busuiok D.V. Legal adjusting of administrative and service relations in the field of land use and guard: problems of theory and practice. - Qualifying paper. Manuscript copyright.

Thesis for the degree of Doctor of Law; special field 12.00.06 «Land Law; Agrarian law; Environmental law; Natural resources law» (081 - Law). - V. M. Koretsky Institute of State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2017.

The thesis contains theoretical generalization and new solution the scientific problems related to the development the integrated theoretical and applied concept of legal adjusting of administrative and service relations in the field of land use and guard. It is based on combination of administrative and service functions of executive bodies in the field of land use and guard.

Methodological and theoretical law principles of administrative and service relations are obtained in the field of land use and guard. The legal providing of administrative and service activity of executive bodies is set in the field of land use and guard. Ways of overcoming the legal problems of development of administrative and service relations are offered in the field of land use and guard. There are events how to improve the legal adjusting of publicly-private partnership at realization of executive power of administrative and service activity organs in the field of land use and guard, and also land management as backer-up of development of rural territories.

The wide and narrow understanding of legal relationships according to state administration in the field of land use and guard are offered. Legal relationships of state administration in the field of land use and guard in the wide understanding is suggested to examine as totality of all types of legal relationships, that arise up at realization of judicial, executive and legislature of the plenary powers organs in the field of land use and guard. Under legal relationships of state administration in the field of land use and guard in narrow understanding is expedient to understand legal relationships, that arise up as a result of legislative and prescriptive activity of executive bodies with the aim of imperiously-organizing influence on the subjects of the land relations according to prognostication, programming and planning in the field of land use and guard, land monitoring, conduct of the state land cadaster, standardization and setting of norms, and also control after the land use and guard.

The concept of administrative and service legal relationships in the field of land use and guard is set. The concept of administrative legal relationships is certain in the field of land use and guard as well-regulated the norms of the land law the public relations that provide realization of public interests, one of obligatory parties of that provided with imperious plenary powers executive bodies concerning realization by them prognostication, programming and planning; land monitoring; conduct of the state land cadaster; standardizations and setting of norms; control. The concept of service legal relationships in the field of land use and guard as well-regulated the norms of the land law the public relations that provide realization of privately-public interests, one of obligatory parties of that provided with public plenary powers executive bodies or subjects that operate on behalf of the state concerning a grant to the interested subjects of land administrative services.

The concept of land administrative (public) services is set as the land services, that are given by executive bodies, organs of local self-government and other authorized subjects under responsibility of public power, requiring payment or gratuitously, the grant of that is related to realization of public plenary powers of executive bodies, organs of local self-government bodies and with providing of terms for realization of equitable land rights of physical and legal persons.

Forming is well-proven in the land law of Ukraine of legal institute of the land services as a system of legal norms that regulate the group (kind) of public relations about the grant of land services. This legal institute consists of legal norms about the grant of land private and land administrative (public) services. After the subjects of grant the land administrative (public) services are divided into the municipal and state land services. With the aim of further perfection of general and special provisions of realization of the legal adjusting of service relations the well-proven expediency of fixing of norms of this legal institute is in VII Division «Management in the field of land use and guard» of Land Code of Ukraine.

It is offered to distinguish such stages of becoming and development of legislative providing of administrative relations in the field of land use and guard in Ukraine in the end ХХ - to beginning of ХХІ of century: the first stage (1970 - 1990), related to the action of Land Code of Ukraine, July, 8, 1970; second stage (1990 - 1992), related to taking of Land Code of Ukraine, December, 18, 1990; third stage (1992 - 2001), related to the action of Land Code of Ukraine, March, 13, 1992; fourth stage (2001 - for present tense), related to the action of Land Code of Ukraine from October, 25, 2001.

Under the procedural norm of land law it is needed to understand the formally-obligatory rule of behavior, which is set by the state with the aim of adjusting of the procedural land relations according to realization of executive power of administrative and service activity organs in the field of land use and guard. Conception of land-legal procedure, according to which it shows a legal order that consists of successive actions and sent to providing of realization executive of administrative and service activity bodies in the field of land use and guard is set.

Events for improving legal adjusting of publicly-private partnership during realization of executive power of administrative and service activity organs in the field of land use and guard and also land management as back-up of development of rural territories are provided. It is set that collaboration between public and privet subjects in the land sphere can be obtained by such specific agreements: about land monitoring, about standardization and setting of norms in the field of land guard, about manufactured control. Decentralization of the land powers of executive bodies in land sphere could be obtained by monitoring of rural territories, cadaster of rural territories, and also prognostication, programming and planning of development of rural territories.

It is set that management in the field of land use and guard as a subindustry of the land law is totality of legal institutes according to prognostication, programming and planning in the field of land use and guard; land monitoring; state land cadaster; standardizations and setting of norms in the field of land use and guard; control in the field of land use and guard, the norms of which provide the differentiated and integrated adjusting of administrative relations specialized, in the field of land use and guard.

The organization of administrative and service activity of executive bodies is set in the field of land use and guard. Determination of functions of executive bodies in the field of land use and guard is done. Depending of functions of executive bodies in the field of land use and guard there are two independent types of functions: 1) functions, which executive bodies in the field of land use and guard carry out as transmitters of power on certain territory; 2) functions of executive bodies from realization on behalf of the state of right of ownership on land. Functions, which executive bodies in the field of land use and guard carry out as transmitters of power on certain territory are not homogeneous. Depending on the method of the legal adjusting of the land relations it has to distinguish the administrative and service functions of executive bodies in the field of land use and guard.

Reasonable expediency of perfection of the name of Chapter 30 Land Code of Ukraine is done. Instead of «Planning of land use» it is expedient to name «Prognostication, programming and planning of land use and guard», and also envisage the general and special articles, sanctified to prognostication, programming and planning of the land use and guard.

It is set that it is expedient to enter the superdepartment monitoring of natural environment instead of department. The last must embrace all elements of natural environment, in particular land. Superdepartment service must become the subject of realization of this type of monitoring and be under the Ministry of natural environment.

Present totality of cadasters must be regenerate in the interdependent system of cadasters by their association.

It offers that permanent grant of deliberative services to the producers of agricultural products in all areas and districts must be provided for free by the Ministry of agriculture.

It is reasonable to expediency of reduction the amounts of organs, that carry out control after the land use and guard, and lay on of plenary powers, in relation to implementation these functions on executive of ecological aspiration bodies - the State ecological inspection and the Ministry of natural environment.

Argued, that position about land monitoring must find fixing in Law of Ukraine «About land monitoring», that it is suggested to accept.

It is set that with the purpose of the proper providing of the interested persons with information on standards and norms in the field of land guard it is necessary to start the existence of informative fund of standards and norms, informative system of the technical adjusting, and also publication of texts of standards and norms in print editions and in a network of the Internet on the official web-site of national organ of standardization.

There are positions in relation to the improvement of the land adjusting of control in the field of land use and guard in part of active development communal control, public inspection and self-control. Law of Ukraine «About control after land use and guard» is suggested to accept.

Positions are offered in relation to the association of database of the State land cadaster and the State register of real estate rights. It is reasonable to envisage the conduct of the State register of real estate rights not in a paper form but in an electronic form.

Keywords: administrative and service legal relationships in the field of land use and guard, land administrative services, administrative and service functions of executive bodies in the field of land use and guard, prognostication, programming and planning of land use, land monitoring, state registration of land rights and their burdens, state examination of land documentation.

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. МЕТОДОЛОГІЧНІ ТА ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІНСЬКИХ І СЕРВІСНИХ ВІДНОСИН У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

1.1 Методологічні підходи до дослідження правового регулювання управлінських і сервісних відносин у сфері використання й охорони земель

1.2 Юридична природа управлінських відносину сфері використання й охорони земель

1.3 Юридична природа сервісних відносин у сфері використання й охорони земель

1.4 Становлення та розвиток законодавства України про управлінські та сервісні земельні відносини наприкінці ХХ - початку ХХІ ст.

РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ УПРАВЛІНСЬКОЇ ТА СЕРВІСНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

2.1 Класифікація органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель

2.2 Функції органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель

2.3 Земельні процедури як правові засоби регулювання діяльності суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель

РОЗДІЛ 3. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ УПРАВЛІНСЬКИХ ВІДНОСИН У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

3.1 Правове регулювання прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель

3.2 Правові засади оптимізації державного земельного кадастру

3.3 Правові проблеми застосування стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель

3.4 Правові засади підвищення ефективності контролю у сфері використання й охорони земель

РОЗДІЛ 4. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СЕРВІСНИХ ВІДНОСИН У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

4.1 Правове регулювання сервісних відносин у сфері державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень

4.2 Правові аспекти сервісних відносин щодо надання сільськогосподарських дорадчих послуг

РОЗДІЛ 5. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИ ЗДІЙСНЕННІ ОРГАНАМИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УПРАВЛІНСЬКОЇ ТА СЕРВІСНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

5.1 Становлення та розвиток правового регулювання сервісної діяльності органів виконавчої влади як форми публічно-приватного партнерства у сфері використання й охорони земель

5.2 Публічно-приватне партнерство як засіб здійснення моніторингу земель, стандартизації та нормування в галузі охорони земель, а також контролю за використанням й охороною земель

РОЗДІЛ 6. ПРАВОВІ ПИТАННЯ УПРАВЛІННЯ ЗЕМЛЯМИ ЯК ЗАСОБУ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РОЗВИТКУ СІЛЬСЬКИХ ТЕРИТОРІЙ

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

АК України - Адміністративний кодекс України

ГК України - Господарський кодекс України

Держекоінспекція - Державна екологічна інспекція України

Держземінспекція - Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель

Держсільгоспінспекція України - Державна інспекція сільського господарства України

ДСНС - Державна служба України з надзвичайних ситуацій

Держгеокадастр - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру

ДУ «Держґрунтохорона» - Державна установа «Інститут охорони ґрунтів України»

Держводагентство - Державне агентство водних ресурсів України

Держземагентство України - Державне агентство земельних ресурсів України

Держлісагентство - Державне агентство лісових ресурсів України

ДАЗВ - Державне агентство України з управління зоною відчуження

ДКА - Державне космічне агентство України

ЄС - Європейський Союз

ЗК України - Земельний кодекс України

Кабмін України - Кабінет Міністрів України

Мінагрополітики - Міністерство аграрної політики та продовольства України

Мінприроди - Міністерство екології та природних ресурсів України

Мінрегіон - Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України

ППП - Публічно-приватне партнерство

СОТ - Світова організація торгівлі

ЦОВВ - Центральні органи виконавчої влади

ЦК України - Цивільний кодекс України

ВСТУП

Обгрунтування вибору теми дослідження. Процеси демократизації українського суспільства та запровадження інституту приватної власності на землю обумовили формування поряд з управлінськими правовідносинами у сфері використання й охорони земель їх нового виду - сервісних правовідносин.

У радянський період держава виконувала роль адміністратора земельних відносин, яка була єдино можливою за планової економіки та виключної власності держави на землю. У діяльності органів виконавчої влади переважали розпорядчі та управлінські функції, а правове регулювання їх реалізації фактично базувалося на принципі, згідно з яким людина існувала для держави.

Масштабне реформування земельних відносин та їх правового забезпечення зумовили концептуальне оновлення функцій держави в сфері управління землями. В правовому регулюванні управління земельними ресурсами набула домінуючого значення концепція, згідно з якою держава існує для людини. Правове регулювання проявляється в тому, що поряд з традиційними управлінськими правовідносинами у сфері використання й охорони земель почав формуватися їх принципово новий вид - сервісні правовідносини.

Причому у тих сферах правового регулювання земельних відносин, де публічні інтереси превалюють над приватними інтересами, органи виконавчої влади здійснюють переважно управлінські функції. До таких функцій належать функції прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель, моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель та контролю у сфері їх використання й охорони.

Натомість сервісні правовідносини забезпечують реалізацію приватно-публічних інтересів і формуються у тих сферах управління використанням та охороною земель, де публічні і приватні земельні інтереси є взаємозалежними. Так, у сфері державної реєстрації прав на землю власник зацікавлений у фіксації та публічному оголошенні його права на землю. Реалізуючи свої приватні інтереси, набувачі прав на землю повинні мати можливість простежити юридичну історію прав на землю, яка його цікавить. Але вони не можуть забезпечити свої приватні інтереси без сприяння з боку держави. Держава гарантує проведення державної реєстрації прав на землю в інтересах усіх та кожного.

Сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель опосередковують надання громадянам та юридичним особам земельних адміністративних послуг. Однак, у літературі сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель розглядаються як різновид управлінських правовідносин. Тому потреба у теоретичному осмисленні новацій у правовому регулюванні сервісних земельних відносин, визначенні юридичної природи управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади, а також забезпеченні вдосконалення відповідного законодавства України обумовлює потребу у проведенні комплексного дослідження теоретичних та прикладних проблем правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади.

В радянській юриспруденції провадились дослідження державного управління у сфері охорони навколишнього середовища та використання і охорони єдиного державного земельного фонду. Проте ці дослідження відбувались в умовах домінування управлінської ролі держави у всіх сферах суспільного життя, функціонування планової економіки та виключної державної власності на землю та інші природні ресурси.

Започаткування економічної, зокрема земельної реформи призвело до формування нових видів суспільних відносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади. Водночас чинний ЗК України містить Розділ VII «Управління в галузі використання й охорони земель», приписи якого регулюють лише управлінські відносини у сфері використання й охорони земель.

Науковою основою дослідження стали праці вчених у галузі земельного, аграрного й екологічного права - Г.О. Аксєньонка, В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, Г.Є. Бистрова, А.Г. Бобкової, М.Я. Ващишин, О.А. Вівчаренка, Н.С. Гавриш, А.П. Гетьмана, О.В. Головкіна, С.В. Гринька, В.К. Гуревського, В.М. Єрмоленка, М.І. Єрофеєва, Б.В. Єрофєєва, А.І. Жмотова, О.О. Забєлишенського, О.І. Заєць, Г.Л. Землякової, І.О. Іконицької, В.О. Кабатова, І.І. Каракаша, Т.О. Коваленко, Т.Г. Ковальчук, М.І. Козиря, О.С. Колбасова, О.М. Колотинської, В.В. Костицького, М.І. Краснова, М.В. Краснової, О.І. Крассова, С.В. Кузнєцової, П.Ф. Кулинича, А.В. Луняченка, Н.Р. Малишевої, Р.І. Марусенка, А.М. Мірошниченка, В.Л. Мунтяна, В.В. Носіка, В.І. Олещенка, О.О. Погрібного, Е.В. Позняк, Б.Г. Розовського, О.А. Самончик, В.І. Семчика, В.Д. Сидор, М.О. Сиродоєва, А.М. Статівки, Н.І. Титової, В.Ю. Уркевича, В.І. Федоровича, Г.В. Чубукова, В.С. Шахова, Ю.С. Шемшученка, М.В. Шульги, В.З. Янчука й інших, у галузі теорії держави та права - С.С. Алєксєєва, П.М. Рабіновича, О.В. Малька, у галузі адміністративного права - В.Б. Авер?янова, О.Ф. Андрійко, В.А. Дерець, І.Б. Коліушка, Д.М. Лук?янця, О.Є. Лунєва, В.П. Тимощука, Ю.О. Тіхомірова та ін.

В Україні комплексні дослідження теоретичних та прикладних проблем правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади, які б ґрунтувались на чинному законодавстві, не провадились. У сучасній вітчизняній юридичній літературі предметом аналізу були окремі аспекти правового регулювання управлінських відносин у сфері охорони навколишнього середовища та використанні й охороні земель. Вітчизняна доктрина правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади тільки починає формуватися. Все це обумовлює актуальність дослідження даної наукової проблематики.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснювалось у рамках виконання планових тем науково-дослідної роботи відділу проблем аграрного, земельного, екологічного та космічного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України: «Проблеми організаційно-правового забезпечення інноваційної діяльності в сільському господарстві» (номер державної реєстрації РК 0106U012116), «Проблеми розвитку аграрного та земельного права України» (номер державної реєстрації РК 0108U009967), «Правові проблеми публічно - приватного партнерства у аграрних та земельних відносинах» (номер державної реєстрації PK 0111U010212), «Правові проблеми розвитку сільських територій України» (номер державної реєстрації РК 0113U007855), «Правові проблеми розвитку земельних відносин в Україні в умовах децентралізації влади» (номер державної реєстрації РК 0116U008636).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичних та практичних засад удосконалення правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель шляхом проведення аналізу чинного законодавства, практики його застосування та виявлення недоліків у правовому регулюванні управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель.

Для досягнення поставленої мети в дисертації приділяється увага вирішенню таких завдань:

- встановити методологічні підходи до дослідження й удосконалення правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель;

- визначити поняття управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель;

- обґрунтувати юридичну природу земельних адміністративних послуг;

- дослідити становлення та розвиток законодавчого забезпечення управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель в Україні наприкінці ХХ - початку ХХІ ст.;

- встановити види органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель, а також рекомендації з удосконалення системи та компетенції органів виконавчої влади у цій сфері;

- дослідити функції органів виконавчої влади як суб'єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель;

- визначити поняття процедурної норми земельного права та земельно-правової процедури;

- встановити особливості правового регулювання таких управлінських відносин в аналізованій сфері як: прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; моніторингу земель; ведення державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; контролю у сфері використання й охорони земель;

- дослідити правове регулювання сервісних відносин у сфері використання й охорони земель, - правове забезпечення державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень і правові аспекти надання сільськогосподарських дорадчих послуг;

- обґрунтувати переваги публічно-приватного партнерства при здійсненні органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель;

- розробити науково-обґрунтовані рекомендації щодо вдосконалення законодавства в частині управління землями як засобу забезпечення розвитку сільських територій.

Об'єктом дослідження є управлінські та сервісні відносини у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади.

Предметом дослідження є правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить система філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціальних методів пізнання, використання яких забезпечило достовірність висновків і можливість вирішення поставлених завдань та досягнення сформульованої мети.

За допомогою системно-структурного методу визначено загальну структуру дослідження. Філосовсько-світоглядні методи діалектики надали можливість визначити підходи до вивчення багатопланової природи правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель.

Загальнонаукові методи (аналізу, синтезу) дозволили комплексно дослідити правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель. Зокрема, завдяки застосуванню цих методів стало можливим встановити межі регулювання земельним та адміністративним правом управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель. Шляхом застосування логіко-сематичного методу сформульовано понятійний та категоріальний апарати, а саме визначено поняття: «правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель», «управлінські та сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель», «земельні адміністративні послуги», «процедурна норма земельного права», «земельно-правова процедура» тощо.

Як спеціально науковий метод був застосований нормативно-догматичний метод, який використано для дослідження чинного законодавства, що регламентує управлінські та сервісні відносини у сфері використання та охорони земель. Історико-правовий метод забезпечив можливість виокремлення правових закономірностей виникнення та розвитку законодавчого забезпечення: управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель в Україні наприкінці ХХ - початку ХХІ ст.; моніторингу земель; державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень. Порівняльно-правовий метод використано при дослідженні наявного світового досвіду правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель.

Наукова новизна одержаних результатів визначається насамперед тим, що дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці комплексним теоретико-прикладним дослідженням правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель.

Ступінь наукової новизни одержаних результатів конкретизується в таких положеннях, висновках і пропозиціях, які виносяться на захист:

уперше:

1) запропоновано широке та вузьке розуміння правовідносин щодо державного управління у сфері використання й охорони земель. Правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель в широкому розумінні пропонується розглядати як сукупність усіх видів правовідносин, які виникають при здійсненні органами законодавчої, судової та виконавчої влади своїх повноважень у сфері використання й охорони земель. Під правовідносинами щодо державного управління у сфері використання й охорони земель у вузькому розумінні доцільно розуміти правовідносини, що виникають у результаті нормотворчої та розпорядчої діяльності органів виконавчої влади з метою владно-організуючого впливу на суб'єктів земельних відносин щодо прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель, їх моніторингу, ведення державного земельного кадастру, стандартизації та нормування, а також контролю за використанням і охороною земель;

2) визначено поняття управлінських правовідносин у сфері використання й охорони земель як врегульованих нормами земельного права суспільних відносин, які забезпечують реалізацію публічних інтересів, однією з обов'язкових сторін яких є наділені владними повноваженнями органи виконавчої влади з приводу здійснення ними прогнозування, програмування та планування; моніторингу земель; ведення державного земельного кадастру; стандартизації та нормування; контролю;

3) сформульоване поняття сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель як врегульованих нормами земельного права суспільних відносин, які забезпечують реалізацію приватно-публічних інтересів, однією з обов'язкових сторін яких є наділені публічними повноваженнями органи виконавчої влади або суб'єкти, які діють від імені держави з приводу надання зацікавленим суб'єктам таких земельних адміністративних послуг: проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, в тому числі прав на землю та їх обтяжень; проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; проведення видачі кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг; проведення видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок;

4) обґрунтоване визначення поняття земельних адміністративних (публічних) послуг, під якими пропонується розуміти всі земельні послуги, що надаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування й іншими уповноваженими суб'єктами під відповідальність публічної влади, платно або безоплатно, надання яких пов'язане з реалізацією публічних повноважень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та із забезпеченням умов для реалізації суб'єктивних прав на землю фізичних та юридичних осіб;

5) доведено формування в земельному праві України правового інституту земельних послуг як системи відносно відокремлених від інших та пов'язаних між собою правових норм, які регулюють групу (вид) суспільних відносин щодо надання земельних послуг. До складу цього правового інституту входять правові норми щодо надання земельних приватних і земельних адміністративних (публічних) послуг. За суб'єктами надання земельні адміністративні (публічні) послуги поділяються на муніципальні та державні земельні послуги. З метою подальшого вдосконалення загальних та спеціальних положень здійснення правового регулювання сервісних відносин доведена доцільність закріплення норм цього правового інституту у Розділі VII «Управління в галузі використання й охорони земель» ЗК України;

6) запропоновано виділити такі етапи становлення та розвитку законодавчого забезпечення управлінських відносин у сфері використання й охорони земель в Україні наприкінці ХХ - початку ХХІ ст.: перший етап (1970 - 1990), пов'язаний із дією ЗК УРСР від 8 липня 1970 року; другий етап (1990 - 1992), пов'язаний із прийняттям ЗК УРСР від 18 грудня 1990 року; третій етап (1992 - 2001), пов'язаний із дією ЗК України в редакції від 13 березня 1992 року; четвертий етап (2001 - по теперішній час), пов'язаний із дією ЗК України від 25 жовтня 2001 року;

7) визначено, що під процедурною нормою земельного права потрібно розуміти формально-обов'язкове правило поведінки, яке встановлюється державою з метою регулювання процедурних земельних відносин щодо здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель;

8) запропонована концепція земельно-правової процедури, згідно з якою вона являє собою встановлений у законодавстві порядок, який складається з послідовних дій і спрямований на забезпечення здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель;

9) сформульована пропозиція щодо віднесення до підстав виникнення публічно-приватного партнерства в земельній сфері таких договорів як: договір про моніторинг земель, договір щодо стандартизації та нормування в галузі охорони земель, договір про виробничий контроль;

10) визначені напрями розширення сфери правового забезпечення децентралізації земельних повноважень органів виконавчої влади, до числа яких пропонується віднести моніторинг сільських територій, кадастр сільських територій, а також прогнозування, програмування та планування розвитку сільських територій;

удосконалено положення щодо:

11) місця та структури правових норм з управління у сфері використання й охорони земель в системі земельного права України. Обґрунтовано, що управління у сфері використання й охорони земель як підгалузь земельного права є сукупністю правових інститутів щодо прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; моніторингу земель; державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; контролю у сфері використання й охорони земель, норми яких забезпечують спеціалізоване, диференційоване й інтегроване регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель;

12) видів функцій органів виконавчої влади щодо землі. Залежно від підстав та змісту функцій органів виконавчої влади щодо землі потрібно розрізняти два самостійних види функцій: 1) функції, які органи виконавчої влади у сфері використання й охорони земель здійснюють як носії влади на певній території; 2) функції органів виконавчої влади із реалізації від імені держави права власності на землю. Функції, які органи виконавчої влади у сфері використання й охорони земель здійснюють як носії влади на певній території, не є однорідними. Залежно від методу правового регулювання земельних відносин слід розрізняти управлінські та сервісні функції органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель;

13) правового регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання й охорони земель. Доцільне передбачити комплексне правове регулювання цих відносин у ЗК України. У зв'язку з цим обґрунтована доцільність вдосконалення назви Глави 30 ЗК України: замість «Планування використання земель» її доцільно назвати «Прогнозування, програмування та планування використання й охорони земель», а також передбачити загальні та спеціальні статті, присвячені прогнозуванню, програмуванню та плануванню використання й охорони земель;

14) запровадження замість відомчого надвідомчий моніторинг навколишнього природного середовища. Останній має охоплювати всі елементи навколишнього природного середовища, зокрема і землю. Суб'єктом реалізації цього виду моніторингу має стати надвідомча служба з моніторингу навколишнього природного середовища у складі Мінприроди;

15) інформаційної взаємодії наявних природно-ресурсових та інших кадастрів. Визначено, що наявна сукупність кадастрів має бути перетворена у взаємозалежну систему кадастрів шляхом їх об'єднання. Під час включення / виключення тих чи інших даних до / з відповідного кадастру відбуватимуться автоматичні зміни наявної інформації у всій системі кадастрів. Включення або виключення тих чи інших даних не призводитиме лише до їх звичайного нагромадження в межах одного кадастру. Існуванню такої системи сприятиме автоматизація ведення наявних кадастрів, яка базуватиметься на використанні ГІС - технологій;

16) суб'єктів надання сільськогосподарських дорадчих послуг. Запропоновано, що постійне надання дорадчих послуг виробникам сільськогосподарської продукції у всіх областях та районах на безоплатній основі має забезпечувати Мінагрополітики;

дістали подальшого розвитку:

17) обґрунтування доцільності скорочення кількості органів, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель, та покладення повноважень щодо виконання цих функції на органи виконавчої влади екологічного спрямування - Держекоінспекцію та Мінприроди;

18) пропозиції щодо удосконалення законодавчого регулювання моніторингу земель. Аргументовано, що положення про моніторинг земель мають знайти своє закріплення у Законі України «Про моніторинг земель», який пропонується прийняти. Цей Закон має складатись з таких елементів: 1) загальні положення про моніторинг земель; 2) положення щодо проведення моніторингу окремих категорій земель; 3) міжнародне співробітництво;

19) ідеї щодо забезпечення доступності до текстів стандартів та нормативів у сфері використання й охорони земель для всіх зацікавлених осіб. Визначено, що з метою належного забезпечення зацікавлених осіб інформацією щодо стандартів та нормативів варто запровадити існування інформаційного фонду стандартів та нормативів, єдиної інформаційної системи щодо технічного регулювання, а також опублікування текстів стандартів та нормативів у друкованих виданнях та в мережі Інтернет на офіційному сайті національного органу стандартизації. Бази стандартів та нормативів повинні підтримуватись в актуальному стані. Доступ до таких баз та текстів стандартів та нормативів має бути постійним та відбуватись на безоплатні основі у тих випадках, коли вони є обов'язковими для виконання;

20) положення щодо удосконалення правого регулювання контролю у сфері використання й охорони земель в частині активного розвитку самоврядного, громадського контролю та самоконтролю. Запропоновано такі види контролю як державний контроль за використанням та охороною земель, у тому числі відомчий контроль, самоврядний контроль, громадський контроль та самоконтроль, а також заходи здійснення цих видів контролю та взаємодії між суб'єктами здійснення цих видів контролю передбачити в Законі України «Про контроль за використанням та охороною земель», який пропонується прийняти;

21) положення щодо об'єднання бази даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Аргументовано, що ведення Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно має здійснюватися працівниками окремих спеціалізованих підприємств, установ та організацій. Працівники цих підприємств, установ та організацій повинні мати доступ до обох баз даних в онлайн режимі. Одночасно з проведенням державної реєстрації земельної ділянки, інформація про зареєстровані земельні ділянки має з'являтися у базі даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Одночасно з проведенням реєстрації прав, інформація про зареєстровані права має з'являтися у базі даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Державного земельного кадастру;

22) положення щодо форми надання земельних адміністративних послуг. Визначено, що з метою існування прозорого земельного ринку, гарантування прав власників та користувачів земельних ділянок доцільно запровадити ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно в електронній формі.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що у дисертації сформульовані висновки, положення та рекомендації для вдосконалення теорії земельного права та законодавства щодо регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель. Отримані результати можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі - для подальшого вивчення теоретичних та практичних питань, що стосуються правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель;

- у законодавчій роботі - під час внесення змін та доповнень до законодавства та розробки проектів нормативно-правових актів;

- у правозастосовній роботі - як орієнтир для вдосконалення здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель;

- у навчальному процесі - під час підготовки підручників і посібників з навчальних курсів «Земельне право», «Екологічне право», «Аграрне право» та під час викладання цих дисциплін у вищих навчальних закладах України (акт про впровадження наукових розробок даного дисертаційного дослідження у навчальний процес кафедри земельного та аграрного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка від 02.10.2017 року).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження були оприлюднені на: 1) міжнародних науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми тлумачення і застосування юридичних норм» (Львів, 28 - 29 березня 2008 р.); «Проблеми вдосконалення земельного законодавства та правового забезпечення аграрного виробництва» (Біла Церква, 17 - 18 квітня 2008 р.); «Державний контроль за дотриманням земельного та екологічного законодавства: стан, проблеми та шляхи вдосконалення» (Київ, 17 червня 2008 р.); «Актуальні проблеми правового забезпечення екологічної безпеки, використання та охорони природних ресурсів» (Харків, 9 - 10 жовтня 2009 р.); «Сучасні проблеми аграрного і природоресурсного права» (Київ, 30 - 31 жовтня 2009 р.); «Правова політика Української держави» (Івано-Франківськ, 19 - 20 лютого 2010 р.); «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (Луцьк, 19 - 20 березня 2010 р.); «Актуальные проблемы правового регулирования аграрных, земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве» (Москва, 31 марта 2010 г.); «Антикризові механізми регіонального та муніципального розвитку» (Київ, 9 квітня 2010 р.); «Актуальні проблеми правового регулювання аграрних, земельних, екологічних відносин і природокористування в Україні та країнах СНД» (Луцьк, 10 - 11 вересня 2010 р.); «Міжнародне право навколишнього середовища: стан та перспективи розвитку» (Київ, 23 - 24 вересня 2010 р.); «Актуальні питання публічного права» (Запоріжжя, 19 - 20 травня 2011 р.); «Проблеми розвитку аграрного та земельного права України» (Київ, 25 травня 2011 р.); «Концептуальные основы развития национальных правовых систем в контексте процессов глобализации и региональной интеграции: постсоветский опыт и перспективы устойчивого развития» (Минск, 7-8 октября 2011 г.); «Правовое регулирование проведения землеустройства» (Москва, 25 октября 2011 г.); «Современные приоритеты в развитии аграрного, земельного и экологического права» (Москва, 2 марта 2012 г.); «Екологія. Людина. Суспільство» (Київ, 26-30 вересня 2012 р.); «Современные тенденции правового регулирования экологических отношений» (Минск, 26 - 27 апреля 2013 г.); «Актуальні проблеми реформування земельних, екологічних, аграрних та господарських правовідносин» (Хмельницький, 17 - 18 травня 2013 р.); «Актуальні правові проблеми публічно-приватного партнерства у сфері аграрних, земельних, екологічних та космічних відносин» (Київ, 22 листопада 2013 р.); «Еволюція правового регулювання аграрних, земельних та екологічних відносин» (Львів, 18 листопада 2016 р.); «Правові засади ведення органічного землеробства» (Харків, 29-30 вересня 2017 року); 2) міжнародних наукових конгресах: «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 26 - 27 березня 2009 р.); «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 26 березня 2010 р.); «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 24 березня 2011 р.); «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 29 березня 2012 р.); 3) науково-практичних конференціях за міжнародною участю: «Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування» (Київ, 10 квітня 2009 р.); «Актуальні проблеми регіонального управління та місцевого самоврядування» (Київ, 8 квітня 2011 р.); 4) всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах: «Аграрне право як галузь права, юридична наука і навчальна дисципліна» (Київ, 25 травня 2012 р.); «Сучасні тенденції та перспективи розвитку аграрного, земельного і екологічного права» (Київ, 22-23 травня 2015 р.); «Правове забезпечення економічного розвитку та екологічної безпеки суспільства» (Вінниця, 14-15 травня 2015 р.); «Від правової охорони природи Української РСР до екологічного права України» (Київ, 26 травня 2017 р.); «Реалізація норм екологічного, земельного та аграрного права в умовах реформування правової системи України» (Івано-Франківськ, 8-10 вересня 2017 року); «Децентралізація влади як чинник розвитку аграрного, екологічного, земельного та інших природоресурсних галузей права» (Київ, 22 вересня 2017 року); 5) республіканській науково-практичній конференції: «Сучасні екологічні проблеми та методики викладання еколого-правових дисциплін» (Харків, 25 - 26 листопада 2010 р.); 6) круглих столах: «Економіко - правове регулювання земельних відносин: світовий досвід та перспективи України» (Ірпінь, 21 березня 2007 р.); «Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации» (Москва, 11 апреля 2011 г.); «Сучасні досягнення наук земельного, аграрного та екологічного права» (Харків, 24 травня 2013 р.); «Сучасні науково-практичні проблеми екологічного, земельного та аграрного права» (Харків, 6 грудня 2013 р.); «Актуальні проблеми становлення і розвитку права екологічної безпеки в Україні» (Київ, 28 березня 2014 р.); «Розвиток організаційно-правових форм господарювання в аграрному секторі» (Харків, 13 червня 2014 р.); «Актуальні проблеми екологічних, земельних та аграрних правовідносин: теоретико-методологічні й прикладні аспекти» (Харків, 5 грудня 2014 р.); «Правові проблеми розвитку сільських територій України» (Київ, 9 грудня 2015 р.); «Конституційні засади аграрного, земельного та екологічного права: 20 років розвитку» (Київ, 27 травня 2016 р.); «Теоретичні та практичні аспекти реалізації екологічного, земельного, аграрного права в умовах сталого розвитку України» (Харків, 2 грудня 2016 року).

...