Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

3) Регуляторний план деталізує вимоги щодо розвитку територій у визначеній місцевості, встановлює місцезнаходження об?єктів публічної інфраструктури, маючи за мету охорону ресурсів території та створення сприятливого навколишнього середовища. Для спеціальних територій, призначених для забудови, це замінює рішення щодо територіального розвитку. Регуляторний план готується за ініціативою Ради краю, Ради громади або Міністра оборони або на вимогу індивідуальної або третьої особи за плату, ґрунтується на планах територіального розвитку і регуляторних планах, прийнятих громадою, та приймається краєм. Це здійснюється відповідно до прийнятих принципів, розглядається та приймається відповідною радою, а у випадку військових тренувальних таборів - Міністром оборони.

Окрім цього, планувальна система складається з численних документів, які не є правовими, але є необхідними з метою досягнення всебічної політики територіального розвитку. Такі документи включають, серед інших, планувальні матеріали, аналітичні матеріали для індивідуальних територій, аналітичні матеріали та прогнози щодо довгострокового територіального розвитку, матеріали технічних вимог тощо.

Право територіального планування Німеччини [601] представлено: територіальним порядком, планувальним правом та будівельним правом. Територіальний порядок та планувальне право забезпечує систему планування на рівні країни та на регіональному рівні. Це віднесено до компетенції федеральних земель та федерації. Будівельне право регулює використання й охорону землі, а також інвестиційні процеси, включаючи питання поселенського, промислового й обслуговуючого розвитку територій. Це віднесено до компетенції муніципалітетів.

Територіальний порядок та планувальне право були прийняті у формі Акту територіального порядку 1965 року, акти планування земель приймаються індивідуально федеральними землями. Будівельне право скомпоноване з федерального закону - Будівельного кодексу 1960 року, нормативних актів федеральних земель із питань дозволів на будівництво та будівельних правил.

Організація територіального планування передбачає, що за територіальне планування є відповідальними федеральні землі та муніципалітети. Федеральні землі несуть відпоідальність за: планування інфраструктурних зв?язків між головними поселенськими територіями або міським агломераціями, які є центрами соціального й економічного життя; планування поселенської структури та публічної інфраструктури для цих центрів та охорону відкритих територій.

Керівництво землі відповідальне за встановлення:

1) планів територіального порядку для всіх федеральних земель, які встановлюють: поселенську структуру на рівні землі, захищені відкриті території, сільськогосподарські території, інфраструктуру федеральної землі, включаючи насамперед транспортну систему, дороги й енергетичну інфраструктуру. Ці плани розробляються керівництвом землі;

2) регіональних планів для територій менше за федеральні землі. Ці плани розробляються у розвиток планів територіального порядку для забезпечення більшої деталізації, та, зазвичай, розробляються округами та муніципальними об?єднаннями. Винятком є міські території Штутгарта та Гановера, де їх готує безпосередньо обрана регіональна рада, яка є місцевим органом влади. Регіональні плани вступають у силу, коли затверджуються міністрами земель, до компетенції яких віднесені питання територіального розвитку.

Керівництво муніципалітету відповідальне за планування розвитку земель, охорону земель та управління процесом будівництва. Муніципальні ради уповноважені приймати: а) плани використання земель, відомі як попередні будівельні плани, які забезпечують загальне використання земель, зокрема розташування житлових будинків, доріг, лікарень тощо; б) плани щодо розвитку територій, відомі як об?єднанні будівельні плани, що об?єднують публічні органи влади і мешканців з метою забезпечення розвитку територій та поваги до індивідуальної земельної ділянки в частині обов?язків публічних органів влади, а саме: обов?язків, пов?язаних з інфраструктурою землі, та прав приватних сторін при повазі до територіального розвитку.

Плани територіального порядку, регіональні плани та плани будівництва виступають загальним планами, які мають вищу силу й інтегровану природу. Ці плани відіграють координаційну роль та об?єднують усі види діяльності щодо планування з боку публічних органів влади, включаючи плани економічного розвитку, які підготовлені міністерствами та центральними органами влади федеральних земель відповідно до відокремленого законодавства, яке забезпечує публічні проекти у сфері транспортування (дороги, канали, аеропорти), енергетичного забезпечення, розміщення відходів, телекомунікації, оборонних заходів, захисту навколишнього середовища та консервації земельних ландшафтів або консервації водних ресурсів.

Що стосується територіального планування, то федеральне керівництво має координаційні повноваження. Є Рада територіального порядку, яка співпрацює з Федеральним міністром територіального порядку. Рада складається з професіоналів та представників місцевих органів влади. Також діє Постійна міністерська колегія з питань територіального порядку, яка є об?єднуючим форумом для міністрів, до компетенції яких віднесено територіальне планування на рівні федеральної землі. Додатково федеральний міністр, до компетенції якого віднесено територіальний порядок, підпорядковується Федеральному органу з будівництва та територіального порядку, який періодично робить доповіді з питань територіального планування в Німеччині.

Органи влади округів як складові елементи локального управління не мають повноважень із питань територіального планування. Винятком є мери округів та мери міст, які мають статус округу, як управлінська адміністрація, уповноважені видавати будівельні дозволи.

Фундаментальні основні закони, які регулюють організацію територіального планування та процедури представлені правилами територіального порядку та правилами планування будівництва.

Правила територіального порядку, яких у загальній кількості 15, об?єднують повноваження публічних органів влади федеральних земель та муніципалітетів у частині визначення змісту їхніх територіальних планів. Найбільш важливе правило скероване на попередження розпорошення поселень і територій розвитку. Відповідно до цього правила, поселення мають бути сконцентровані в найбільш популярних районах, а існуючі території розвитку повинні бути відновлені та розвинуті раніше, ніж існуючі вільні території для розвитку. Встановлено, що існуюче муніципальне середовище з будівель має підтримуватися, ремонтуватись та розвиватися. Наголошено на необхідності розташування різноманітних соціальних об?єктів та просування доступних будинків на одну сім?ю для масового споживання. За загальним правилом заборонено надавати сільськогосподарські землі, ліси та території для проживання для будь-яких інших видів використання. Змінити вид використання дозволяється лише у випадку потреби, яка має бути соціально й економічно обґрунтованою.

У Великії Британії [601] джерела територіального права представлені фундаментальним законодавчим актом - Актом планування країни та міст 1990 року, який встановлює права й обов?язки місцевих органів влади (районів та округів) у районах планування та контроль за територіальним розвитком, а також забезпечує втручання міністерства в планувальний процес. У цей Акт було внесено істотні зміни Актом щодо планування та примусового викупу 2004 року, які вступили в силу через три роки.

До найбільш важливих похідних нормативно-правових актів віднесено: Правила планування країни та міст 2004 року, S.I. 2004 № 2204, які передбачають більше деталей щодо управління планом підготовки; Порядок планування країни та міст S.I. 1987 № 704, який забезпечує види використання землі, а також Порядок планування країни та міст S.I. 1997 № 418, що регулює контроль за використанням нових земель.

Щодо організації планування використання земель, то уповноважені органи в частині планування використання земель визначають англійську систему як «планування використання землі», термін «територіальне планування» використовують для територіального влаштування та для координації політики, особливо інвестиційної політики, яка підтримується публічними органами влади.

В англійській системі є спеціальний механізм, який має назву «дозвіл на планування» та вимагається для територіального розвитку або для зміни використання. Дозвіл на планування надається найнижчими місцевими органами влади: районними й унітарними органами влади, останні поєднують функції органів влади районів та вищого рівня (округів).

Види територіального розвитку, які вимагають дозволу на планування, визначені в нормативно-правових актах. Наприклад, дозвіл на планування не потрібен для робіт, які впливають лише на внутрішнє облаштування будівлі або не змінюють її зовнішнього вигляду, незважаючи на те, що ці роботи можуть вимагати будівельного погодження. Нормативно-правові акти визначають більше ніж 12 видів використання землі та встановлюють, які з цих видів вимагають дозволу на планування.

Заяви на отримання дозволу на планування завжди розглядаються детально, тому що план не відіграє визначальної ролі. Рішення може бути прийняте у розріз з планом, якщо воно оцінюється у світлі інших матеріалів. Ця система розглядає план як напрямок, а не як базу.

В англійській системі розрізняли два рівня планів. Округи готували структурні плани, які встановлювали фундаментальні стратегії територіального планування округів. Райони готували місцеві плани територіального розвитку, а унітарні органи влади - унітарні плани, чий діапазон відображав діапазон структурних та місцевих планів.

Варто відзначити, що Акт планування країни та міст 1990 року не забезпечував підготовку будь-яких планувальних документів на вищих рівнях управління. Замість цього він вимагав підготовки національної та регіональної планувальної інструкції. Окрім Лондона, де не існує регіонального керівництва, і такою регіональною інструкцією є документ Кабінету Міністрів.

Реформа 2004 року змінила режим планувальних документів. Була представлена регіональна стратегія територіального розвитку, відмінені структурні плани (округи стали готувати лише плани щодо корисних копалин, відходів) та відбулась заміна місцевого плану територіального розвитку на низку планувальних документів, відомих як система місцевого територіального розвитку. Проте ці зміни не мали відчутного позитивного впливу на фундаментальні права й обов?язки місцевих органів влади нижчого рівня.

Обов?язком кожного району є підготовка плану територіального розвитку для всієї території району. План формулює загальні пропозиції та політику в частині територіального розвитку і містить специфічні пропозиції для обраних видів територіального розвитку цілої території (наприклад, система магазинів) або для обраних територій щодо розвитку (реконструкція або вдосконалення); додатково відбувається визначення територій із захисту навколишнього середовища (зелені зони), де новий територіальний розвиток дозволений лише як виняток або територій із захисту міського середовища (території консервації).

Акт щодо планування та примусового викупу 2004 року розрізняє місцеві органи влади з планування (уповноважені готувати плани і проводити контроль за територіальним розвитком) та регіональні органи з планування, які не є публічними органами влади, проте готують стратегічні планувальні документи (регіональні територіальні стратегії), які приймаються міністром, відповідальним за територіальний розвиток.

В англійській системі органи влади з планування також включають відповідного міністра (Державного секретаря), який приймає планувальні документи на національному (положення національної планувальної інструкції) та регіональному (регіональні територіальні стратегії) рівнях (положення інструкції прийнято відповідно до Акту 1990 року, а регіональні територіальні стратегії - Акту 2004 року). Державний секретар може втручатись у планувальний процес та контроль територіального розвитку на локальному рівні за допомогою прийняття планувальних рішень, керівництва планувальними рішеннями органів влади району, прийняття положень, узагальнених у так звані доцільні дозволи.

Щодо Національної планувальної інструкції, то англійська система передбачає специфічний регуляторний інструмент - планувальну інструкцію. Така інструкція містилась у положеннях інструкції з планувальної політики згідно з Актом 1990 року, яка зараз замінена на положення планувальної політики згідно з Актом 2004 року.

Планувальна інструкція покладає обов?язки на локальні планувальні органи влади. Вона висуває більше вимог щодо підготовки та змісту місцевих планувальних документів і регіональних територіальних стратегій, проте також відображає політику кабінету в багатьох сферах: таких як житлове будівництво, планування міських центрів, зелених зон, територіального розвитку, ризику підтоплення тощо.

З погляду користувача системою або клієнта, зокрема потенційного інвестора, фундаментальна різниця між німецькою та англійською системами полягає в тому, що перша передбачає впевненість, у той час як остання передбачає гнучкість. Це означає, що в Німеччині потенційний інвестор може, спираючись на план, мати високу ступінь впевненості що і де будувати. У Великій Британії інвестор може бути впевнений, що його пропозиції будуть взяті до уваги повністю з урахуванням його інтересів не лише у зв?язку до раніше запропонованих пропозицій публічних органів влади, які відображені у плані, а також з урахуванням переваг та недоліків запропонованих пропозицій.

Постає потреба у максимальному використанні цих двох систем. Обидві системи розглядаються як цілісно сформовані й ефективні. Основна міра ефективності системи планування полягає в тому, що вона дійсно впливає на процеси територіального розвитку. Деякі південні європейські системи, зокрема Італії, мають вид красивої картинки, відповідно до якої іноді план, замість того щоб управляти територіальним розвитком, лише легалізує пост фактом територіальний розвиток, який відбувся без будь-якого публічного плану.

Обидві системи базуються на історично сформованих планувальних повноваженнях місцевих органів влади найнижчого рівня (муніципалітетів та районів). Цей вид планувальної юрисдикції провадиться під безпосереднім контролем за територіальним розвитком.

Незважаючи на високу ступінь свободи, яку надано місцевим органам влади найнижчого рівня в обох країнах, їхня діяльність із територіального планування є об?єктом прийняття рішень вищими публічними органами влади. Законодавство (законодавство з територіального планування та похідне законодавство, яке регулює інші сфери суспільних відносин, такі як будівництво, житлове будівництво, захист навколишнього середовища) встановлює не лише формальні вимоги щодо територіального планування, але також визначає відповідні аспекти щодо територіальних планів. Це знаходить свій відбиток до певної міри в англійській системі, де фундаментальне значення мають документи, які не є правовими актами, а радше формальним положеннями державної політики.

В обох країнах планувальні документи мають свою ієрархію та готуються на вищих та нижчих рівнях управління.

У США [603, c. 53] планування є процесом, який знаходить своє закріплення у комплексному або головному плані чи у взаємопов?язаних групах планів відповідно до припису, що регулює використання землі міської території. Ці приписи передбачають реалізацію планувальної політики за допомогою зонування, регулювання територіального розвитку земельних ділянок, планів вулиць, плані публічних об?єктів, регулювання будівництва тощо. Планування передує зонуванню, оскільки зонування й інші регуляторні приписи мають значення для провадження планувального процесу. Для того, щоб планування було ефективним воно передбачає комплексне вивчення міських територій з урахуванням запроектованих тенденцій розвитку та публічних потреб протягом наступних 10 або більше років, яке ґрунтується на тому, що вже відбулося, відбувається і що може відбутись щодо міських територій. Ці дослідження мають своїм результатом «головний план», «комплексний план», «загальний план» або просто «план». Цей план визначається як своєрідна конституція, яка може бути змінена, тобто що вона має періодично переглядатися та змінюватися для пристосування її до даних нових досліджень та нових тенденцій щодо міського територіального розвитку. Але цей план варто розглядати як своєрідну конституцію, оскільки чинність зонувальних приписів буде залежати здебільшого від того, чи відповідатимуть ці приписи головному плану. Поряд із головним планом існує «офіційна карта» у штатах, які мають приписи у формі офіційних карт. Карта відображає місце розташування головних вулиць, існуючих та запроектованих публічних об?єктів та інших визначальних об?єктів на місцевості. Забудовники земельних ділянок мають планувати їхню діяльність щодо забудови відповідно до офіційної карти. Деякі приписи передбачають низку карт, які відображають розташування важливіших вулиць, парків, ігрових майданчиків, поліцейських відділків та пожежних станцій тощо. Це, як і постійне дослідження представляють частину планувального процесу, на підставі якого приймаються специфічні приписи, що надають чинності такому плануванню.

Підсумовуючи, можна відзначити, що за законодавством зарубіжних країн планування використання земель відбувається на місцевому, регіональному та національному рівнях. Наведена система планування використання земель дозволяє врахувати особливості та потреби у використанні землі на кожному рівні організації країни. Варто відзначити високий ступінь свободи, яка визнається за місцевим органом влади з питань планування використання земель. За загальним правилом діяльність із планування використання землі відбувається у два етапи. На першому етапі уповноважені суб?єкти розробляють загальну концепцію планування використання землі. На другому етапі відбувається її деталізація у наступних планувальних документах. Наведені положення мають бути враховані під час удосконалення прогнозування, програмування та планування використання земель за законодавством України.

У ЗК України передбачено правове регулювання відносин щодо програмування та планування використання земель. Так, Глава 30 ЗК України має назву «Планування використання земель» та містить чотири статті, зміст яких присвячений загальнодержавним програмам використання й охорони земель, регіональним програмам використання й охорони земель, природно-сільськогосподарському районуванню земель, зонуванню земель.

Враховуючи взаємозалежність та взаємообумовленість правового регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання й охорони земель, вважаємо за доцільне передбачити комплексне правове регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання й охорони земель у ЗК України. У зв?язку з цим потрібно змінити назву Глави 30 ЗК України з «Планування використання земель» на «Прогнозування, програмування та планування використання й охорони земель», а також передбачити загальні та спеціальні статті, присвячені прогнозуванню, програмуванню та плануванню використання й охорони земель.

У ЗК України варто передбачити такі види прогнозів використання й охорони земель: прогнози використання й охорони земель у межах всієї України, прогнози використання й охорони земель у межах АРК, областей, районів та міст, прогнози використання й охорони земель окремими галузями економіки, а також визначити особливості кожного із видів прогнозів використання й охорони земель.

У ЗК України варто також передбачити наявні види програм використання й охорони земель: загальнодержавні програми використання й охорони земель, регіональні програми використання й охорони земель та особливості кожного із видів програм використання й охорони земель.

У ЗК України планування використання й охорони земель представлено природно-сільськогосподарським районуванням та зонуванням земель.

На відміну від ЗК України, у Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного й інших видів районування (зонування земель)» від 26 травня 2004 року № 681 передбачений розширений перелік видів районування (зонування) земель. Цей перелік видів районування (зонування) земель дозволяє отримати максимально повну інформацію про природний, сільськогосподарський, економічний, протиерозійний та інші види стану земель. Перелік критеріїв, за якими може відбуватись районування (зонування) земель невичерпний. Саме тому ми вважаємо за доцільне передбачити у ЗК України закріплені у наведеному підзаконному нормативно-правовому акті види та критерії районування (зонування) земель.

Щодо передбаченого у ЗК України зонування земель, то варто мати на увазі, що зонування є одним із багатьох елементів планування територій на місцевому рівні. З метою комплексного правового регулювання планування територій на всіх рівнях вважаємо за доцільне передбачити у Главі 30 ЗК України планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях і деталізували ці види планування. Варто передбачити, що планування територій на державному рівні здійснюється шляхом розроблення відповідно до закону Генеральної схеми планування території України, схем планування окремих частин території України, а також внесення змін до них. Планування територій на регіональному рівні реалізується шляхом розроблення схем планування території АРК, областей та районів. Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Земля як складова частина навколишнього природного середовища здійснює лише притаманні їй функції. Так, до функцій ґрунтів відносять біологічну, біоенергетичну, азотно-білкову, ґрунтоутворення на вивержених гірських породах, гідрологічну, газово-атмосферну функції. Біологічна функція передбачає, що ґрунти є середовищем існування різноманітних живих організмів. Біоенергетична функція передбачає, що ґрунти акумулюють та утримують хімічно пов?язану енергію у вигляді органічних речовин. Азотно-білкова функція передбачає, що ґрунтово-рослинні екосистеми здатні фіксувати атмосферний молекулярний азот та перетворювати його в амінокислоти та білки. Функція ґрунтоутворення на вивержених гірських породах передбачає процес утворення ґрунтів на монолітних магматичних породах. Гідрологічна функція передбачає прийняття ґрунтами вологи атмосферних опадів, конденсування вологи, фільтрацію води до місць утворення ґрунтових та підземних вод. Випаровуючи і транспортуючи вологу, ґрунтовий покрив забезпечує збагачення водою повітря. Волога також є розчинником багатьох компонентів ґрунтів. Газово-атмосферна функція передбачає, що ґрунтово-рослинні екосистеми здійснюють фотосинтез, зв?язування вуглекислоти, фіксацію азоту, емісію кисню, водню, денітрифікацію та інші процеси, які визначають глобальні хімічні співвідношення елементів в атмосфері. Цим значною мірою також визначається клімат планети [303, с. 8 - 9].

За умов здійснення землею усього комплексу вищезгаданих функцій може буде забезпечене сприятливе для людства навколишнє природне середовище. Діяльність людини впливає на стан навколишнього природного середовища та в певних випадках має негативні наслідки для землі, які проявляються у її деградації.

Розрізняють такі види деградації: фізико-хімічну, хімічну, фізичну та біологічну. Фізико-хімічна деградація проявляється в усуненні кальцію тощо. Хімічна проявляється головним чином у забрудненні ґрунтів та екосистем техногенними викидами та ксенобіотиками, а також трансформації органічної частини ґрунтів (зниження вмісту гумусу у ґрунтах, посилення його мобільності). До фізичної деградації відносять всі явища, пов?язані з водною, вітровою та іншими видами ерозії ґрунтів; вона полягає у зменшенні міцності ґрунтового профілю (переущільнення ґрунтів). Біологічна деградація виявляється у зниженні кількості й активності агрономічних цінних мікроорганізмів, а також у посиленні мінералізації органічних речовин [303, с. 8 - 9].

Одним із дієвих засобів запобігання погіршенню стану земель та недопущення їхньої деградації є моніторинг земель. Він передбачає збір інформації про стан земель, проведення його аналізу та визначення заходів із запобігання деградації земель [51; 57; 92; 100; 117; 125].

Практичній діяльності з моніторингу земель притаманний цілий ряд недоліків, а саме: перелік параметрів, що підлягають спостереженню є обмеженим; відповідні служби, які мали б діяти на засадах співпраці, фактично діють незалежно один від одного й орієнтовані на відомчого споживача; методики роботи цих служб слабо узгоджені між собою; відсутня розгалужена мережа територій, на яких провадиться моніторинг; практично не ведеться спостережень на землях, не пов?язаних із виробництвом сільськогосподарської продукції, не має міжвідомчих служб для узагальнення отриманої інформації [303, c. 10].

Незважаючи на дослідження [31, с. 101 - 102; 146, с. 54 - 58; 300; 7, с. 196 - 212; 580, с. 5; 310, с. 5; 592, с. 154 - 155], викладені вище недоліки є результатом неналежного правового регулювання моніторингу земель. З метою їхнього усунення постає потреба встановити етапи розвитку законодавства щодо моніторингу навколишнього природного середовища та землі, визначити теоретичні засади правового регулювання моніторингу земель, види моніторингу землі та суб?єктів його здійснення [51, с. 59 - 62; 57, с. 56 - 59; 92, с. 89; 125, с. 124 - 134].

З 1991 року по теперішній час в Україні відбувається побудова єдиної державної системи моніторингу навколишнього природного середовища. У законодавстві відбувається уточнення концепції правового регулювання моніторингу щодо суб?єктів його здійснення, об?єктів моніторингу та показників, що мають підлягати моніторингу. Моніторинг можуть здійснювати різні суб?єкти: держава, органи місцевого самоврядування, громадяни. Моніторинг є однією із функції держави. З метою належної реалізації цієї функції законодавець робить акцент саме на державу та її органи, які мають скласти єдину державну систему моніторингу довкілля. Під об?єктом моніторингу розуміють довкілля або навколишнє природне середовище з переважанням останнього поняття. Цими двома поняттями оперують як синонімами. Щодо показників, які мають підлягати моніторингу, то відбувається перехід від екологічного моніторингу, відповідно до якого моніторингу мають підлягати екологічні показники навколишнього природного середовища до моніторингу широкого кола якісних та кількісних показників навколишнього природного середовища, які врегульовуються не лише нормами екологічного права, а й нормами земельного й інших галузей права. У разі проведення екологічного моніторингу спостереженню підлягало б обмежене коло показників: додержання режиму використання земель природно-заповідного й іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні; додержання екологічних нормативів з питань використання й охорони земель та ще низка показників [480]. Решту показників не охоплювалось би екологічним моніторингом.

З 1991 року по 1993 рік відбувається побудова системи державного моніторингу навколишнього природного середовища. У Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року № 1264 - XII [473] проголошено створення системи державного моніторингу навколишнього природного середовища. На виконання цього Закону Кабінет Міністрів України своєю Постановою від 23 вересня 1993 року № 785 затвердив «Положення про державний моніторинг навколишнього природного середовища» [416]. Згідно зі змістом цих нормативно-правових актів моніторинг земель віднесений до складових елементів державного моніторингу навколишнього природного середовища.

У 1998 році спочатку проголошено про створення та функціонування державної системи екологічного моніторингу, а згодом - державної системи моніторингу довкілля. У Постанові Верховної Ради України від 5 березня 1998 року № 188/98 - ВР «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» [470] було проголошено про створення та функціонування Державної системи екологічного моніторингу. Згодом Кабінет Міністрів України своєю Постановою від 30 березня 1998 року затвердив «Положення про державну систему моніторингу довкілля» [419].

Координацію діяльності суб?єктів державної системи моніторингу довкілля, розгляду поточних питань, пов?язаних із проведенням моніторингу довкілля на основі державної та регіональних (місцевих) програм моніторингу довкілля, здійснювала утворена в 2001 році Міжвідомча комісія з питань моніторингу довкілля [511]. Ця комісія проіснувала до 2010 року та була ліквідована згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 2 червня 2010 року № 397 «Про ліквідацію деяких консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України» [458].

З 2004 року започатковано розвиток єдиної державної системи моніторингу навколишнього природного середовища. У 2004 році Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням схвалив «Концепцію Державної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища» [502]. З метою реалізації цієї Концепції та забезпечення розвитку єдиної державної системи моніторингу навколишнього природного середовища Кабінет Міністрів України своєю Постановою від 5 грудня 2007 року № 1376 затвердив «Державну цільову екологічну програму проведення моніторингу навколишнього природного середовища» [400].

Одночасно з процесом формування законодавчого регулювання моніторингу навколишнього природного середовища відбувається розвиток законодавства щодо моніторингу земель.

У 1990 - 1993 роках поряд із правовим регулюванням контролю за використанням та охороною земель відбулось запровадження правового регулювання моніторингу земель та включення моніторингу земель до складу системи державного моніторингу навколишнього природного середовища. У ЗК Української РСР від 18 грудня 1990 року № 561 - XII [225] до функцій державного управління у сфері використання й охорони земель поряд із контролем за використанням і охороною земель був віднесений моніторинг земель. У Розділі V цього Кодексу відбулось запровадження непритаманної для ЗК Української РСР від 8 липня 1970 року [224] форми державного управління у сфері використання й охорони земель. Такою формою став моніторинг земель. ЗК Української РСР був змінений, доповнений та викладений у новій редакції 13 березня 1992 року [379]. Побудова правових приписів щодо контролю за використанням і охороною земель та їхнього моніторингу залишилась без змін. Включення моніторингу земель до складу системи державного моніторингу навколишнього природного середовища відбулось у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року № 1264 - XII [473].

У 1993 - 2002 роках відбулось відокремлення правового регулювання контролю за використанням та охороною земель і моніторингу земель. Постановою Кабінету Міністрів України «Про першочергові заходи щодо підготовки і проведення земельної реформи» від 7 травня 1993 року № 334 [477] проведення моніторингових досліджень віднесено до науково-методичного забезпечення земельної реформи. Згодом Кабінет Міністрів України затвердив своєю постановою «Положення про моніторинг земель» від 20 серпня 1993 року № 661 [428].

В Указі Президента України «Про Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001 - 2005 роки» від 30 травня 2001 року № 372/2001 [471] удосконалення правового регулювання моніторингу земель та поліпшення організації контролю за використанням та охороною земель оголошені самостійними напрямами державної політики у сфері регулювання земельних відносин. Остаточне відокремлення правового регулювання контролю за використанням та охороною земель і моніторингу земель відбулось у ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768 - XII [223]. Такі функції державного управління, як контроль за використанням та охороною земель і моніторинг земель отримали самостійне правове регулювання в окремих главах Розділу VII ЗК України.

З 2003 по теперішній час відбувається деталізація правового регулювання моніторингу земель залежно від об?єкта моніторингу. Розрізняють моніторинг земель, ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, зрошувальних та осушувальних земель. Приймається ціла низка нормативно-правових актів, у яких закріплюється правове регулювання цих видів моніторингу. Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року № 962-IV [472] запроваджує проведення моніторингу земель і ґрунтів. У Постанові Кабінету Міністрів «Про внесення змін до Положення про моніторинг земель» від 26 грудня 2003 року № 2041 [378] Міністерству аграрної політики було доручено затвердити Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення. Міністерство аграрної політики України свої наказом від 26 лютого 2004 року № 51 затверджує «Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення» [356]. Наказом Державного комітету України по водному господарстві від 16 квітня 2008 року № 108 затверджено «Інструкцію з організації та здійснення моніторингу зрошувальних та осушувальних земель» [402].

Способами проведення моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення визнано агрохімічну паспортизацію земельної ділянки (поля) й агрохімічне обстеження.

Наказом Міністерства сільського господарства і продовольства України від 30 листопада 1993 року № 321 «Про порядок оплати робіт, що виконуються проектно-розвідувальними станціями хімізації сільського господарства» [483] було затверджено: види та порядок оплати робіт, що мали виконуватись проектно-розвідувальними станціями хімізації сільського господарства; положення про агрохімічний паспорт поля та земельної ділянки; форму агрохімічного паспорту поля, земельної ділянки.

Закон України від 2 березня 1995 року № 86/95 - ВР «Про пестициди і агрохімікати» [478] передбачив, що застосування пестицидів і агрохімікатів відбувається з урахуванням попереднього агрохімічного обстеження ґрунтів, даних агрохімічного паспорта земельної ділянки (поля). У законі наводиться визначення агрохімічного паспорту земельної ділянки (поля) й агрохімічного обстеження.

Указом Президента України від 2 грудня 1995 року № 1118/95 «Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення» [501] було запроваджено суцільну агрохімічну паспортизацію всіх земель сільськогосподарського призначення на території України. Суцільна агрохімічна паспортизація передбачила проведення агрохімічного обстеження земель сільськогосподарського призначення та видачу агрохімічних паспортів полів.

У Законі України від 19 червня 2003 року № 962 - IV «Про охорону земель» [472] передбачено проведення моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення. Відповідно до цього Закону моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення включає: агрохімічне обстеження ґрунтів, контроль змін якісного стану ґрунтів, агрохімічну паспортизацію земельних ділянок.

Міністерство аграрної політики України свої Наказом від 26 лютого 2004 року № 51 затверджує «Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення» [356]. Відповідно до цього Наказу моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення здійснюється шляхом: аналізу та узагальнення архівного (базового) фонду даних; ґрунтово-агрохімічного та еколого-меліоративного (суцільних і вибіркових) обстежень ґрунтів, агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; функціонування мережі стаціонарних ділянок та польових дослідів, на яких ведуться спеціальний, кризовий та науковий моніторинг ґрунтів і забезпечуються комплексні дослідження, контроль за властивостями ґрунтів, розроблення прогностичних моделей та ґрунтозахисних технологій; використання даних дистанційного зондування та глобальної системи визначення місцезнаходження досліджуваних ділянок.

У Наказі Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11 жовтня 2011 року № 536 «Про затвердження Порядку ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки» [433] визнані такими, що втратили чинність Положення про агрохімічний паспорт поля, земельної ділянки, а також форма агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки, передбачені у Наказі Міністерства сільського господарства і продовольства України від 30 листопада 1993 року № 321 «Про порядок оплати робіт, що виконуються проектно-розвідувальними станціями хімізації сільського господарства» та затверджений Порядок ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки, а також нова форма агрохімічного паспорту поля, земельної ділянки.

Згідно з наявним досвідом законодавчого регулювання моніторингу навколишнього природного середовища та землі варто відзначити, що державна система моніторингу навколишнього природного середовища створена з метою об?єктивізації змін у кількісному та якісному стані навколишнього природного середовища. Вона базується, з одного боку, на узагальнені інформації про зміни у стані навколишнього природного середовища, а з іншого боку - на її диференціації та деталізації. Навколишнє природне середовище складається з окремих елементів, зокрема різного роду природних ресурсів. Цим природним ресурсам притаманні істотні специфічні ознаки (походження, призначення, способи використання). Це вимагає проведення детального вивчення змін у стані кожного елементу навколишнього природного середовища. При цьому усі елементи навколишнього природного середовища взаємозалежні та взаємопов?язані між собою. Отже, для отримання комплексної інформації про зміни у кількісному та якісному стані навколишнього природного середовища постає потреба у досліджені елементів навколишнього природного середовища не лише окремо, а й у їх взаємозв?язку. У зв?язку з цим до складу державної системи моніторингу навколишнього природного середовища входить моніторинг земель.

В літературі з екологічного права обґрунтовується положення про те, що екологічний моніторинг формується як самостійний правовий інститут в системі екологічного права України, а також визначаються особливості екологічного моніторингу як самостійної функції управління в сфері природокористування й охороною довкілля [580, с. 5].

В літературі з земельного права обґрунтовується положення, відповідно до якого сукупність еколого-правових і земельно-правових норм, що впорядковують однорідну групу суспільних відносин, які виникають у зв?язку з проведенням моніторингу ґрунтів, є самостійним елементом, який входить до складу інституту екологічного моніторингу. Окрім цього визначається, що моніторинг ґрунтів - це самостійна функція державного управління в галузі охорони довкілля, використання й охорони земель [310, с. 5].

Об?єктом земельного права є земля як територія держави, земельна ділянка та земельна частка (пай). Вона виступає як природний ресурс, предмет праці або територіальний базис з встановленими щодо неї відповідними правами та обов?язками. У наявних інформаційних джерелах відсутнє усталене співвідношення таких термінів як «земля» та «ґрунт» [135; 171; 228; 229; 290; 360]. Термін земля вживається для визначення ґрунту як поверхневого (родючого) шару Землі. Ґрунтознавці досліджують ґрунт як верхній родючий шар планети Земля. У будівництві ґрунт розглядається як основа для розміщення будівель та різного роду споруд.

Суспільні відносини щодо моніторингу земель входять до предмета земельного права. Суспільні відносини щодо моніторингу земель є багатоаспектними. Залежно від об?єкта моніторингу їх можна поділити на суспільні відносини з приводу моніторингу: ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення; зрошувальних та осушувальних земель тощо. Ці суспільні відносини врегульовуються за допомогою комплексу правових норм. Вони закріплені в окремій главі ЗК України та цілій низці інших нормативно - правових актів. Враховуючи вищевикладене та наявні теоретичні розробки щодо структури права [13] сукупність правових норм, за допомогою яких здійснюється регулювання суспільних відносин щодо моніторингу земель доцільно розглядати як інститут земельного права. До його складу входять такі субінститути: моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення; моніторингу зрошувальних та осушувальних земель тощо. Моніторинг земель як інститут земельного права має міжгалузевий характер оскільки складається з норм земельного, екологічного, аграрного й інших галузей права. Діяльність з моніторингу земель здійснюється на засадах влади та підпорядкування та має управлінській характер. На цій підставі правовий інститут моніторингу земель входить до складу такої підгалузі земельного права як управління у сфері використання й охорони земель та опосередковує таку функцію управління у сфері використання й охорони земель як моніторинг земель.

Дії з проведення моніторингу земель не відрізняються системністю. Інформація щодо природних ґрунтів фрагментарна та вимагає обґрунтування. Вона здебільшого стосується чорноземних ґрунтів, отримана без достатньої повторюваності у спостереженнях. Решта ґрунтів залишаються не охопленими моніторингом.

Не має комплексних даних фонового (еталонного) та тривалих результатів поточного (стандартного) моніторингу земель. Окремі види моніторингу, наприклад, моніторинг за забрудненням ґрунтів, ведуться несистематично та на окремих територіях, а деякі види моніторингу практично не ведуться. Відтак не має інформаційної бази для порівняння результатів моніторингу.

Проведення еталонного моніторингу земель вимагає визначення еталонів. На підставі результатів обстеження ґрунтів України 1957-1961 р.р. та агрохімічної паспортизації земель, яка почалась з середини 60-х років стає можливим розробити еталони для ґрунтів, на яких відбувається сільськогосподарська діяльність. Це дозволить покращити врожайність сільськогосподарських культур за рахунок їх оптимального розміщення на відповідних ґрунтах без вкладення додаткових коштів у покращення якості ґрунтів. На підставі еталонів стане можливим визначення тенденцій, які проявляються у трансформації ґрунтів та запропонувати заходи з недопущення настання негативних наслідків. Еталони дозволять визначити яку сільськогосподарську техніку доцільно використовувати, які меліоративні заходи слід вживати, які засоби підтримки фізичних властивостей ґрунтів потрібно застосовувати (органічні добрива, хімічні речовини, прогресивні технології обробітку земель) [303, c. 5 - 305].

У роботах представників радянської науки екологічного права система моніторингу навколишнього середовища була представлена такими видами моніторингу: санітарно-гігієнічним, екологічним, в тому числі земельним, кліматичним моніторингом. Моніторинг земель становив систему спостережень за станом земельного фонду для своєчасного виявлення змін, їх оцінки, попередження та усунення негативних процесів. Залежно від того чи здійснювався моніторинг у межах однієї держави або охоплював земну кулю в цілому, розрізняли національний та міжнародний (глобальний) моніторинг навколишнього середовища. Національний моніторинг відрізнявся від міжнародного не лише масштабами спостережень, а й тим, що його завдання та пріоритетні напрями визначались з урахуванням екологічних, економічних та соціальних особливостей конкретної держави. Міжнародний моніторинг здійснювався в рамках Глобальної системи моніторингу навколишнього середовища, яка охоплювала національні та регіональні (багатонаціональні) системи моніторингу. Метою Глобальної системи моніторингу навколишнього середовища стало забезпечення зацікавлених національних та міжнародних організацій інформацією про стан, природні й антропогенні зміни навколишнього середовища, яка є необхідною для управління якістю цього середовища. До основних напрямів реалізації Глобальної системи моніторингу навколишнього середовища було віднесено: кліматичний моніторинг; моніторинг забруднень; моніторинг відновлювальних природних ресурсів, в тому числі моніторинг стану ґрунтів [146, с. 54 - 58].

Представниками сучасної науки екологічного права запропоновані такі підстави для класифікації екологічного моніторингу та поділу його на види: залежно від призначення - загальний, кризовий, фоновий; за територіальними ознаками або за характером узагальнення інформації - регіональний, локальний, національний, глобальний; за окремими природними об?єктами - моніторинг земель, вод, лісів, тваринного світу тощо; моніторинг джерел забруднення, а також деякі інші [580, с. 9].

Детальні дослідження моніторингу ґрунтів проводять ґрунтознавці. Вони, залежно від змісту виконуваних робіт, територіального та часового масштабу, оперативності та методів роботи виділяють такі види моніторингу ґрунтів: фоновий (еталонний); виробничий (базовий, стандартний, поточний); кризовий; суцільний моніторинг та моніторинг проблемних територій; спеціальний (радіоекологічний, меліоративний, земель під багаторічними насадженнями, урбаномоніторинг); науковий (прогностичний) [303].

Незважаючи на наявні теоретичні розробки, визначення видів моніторингу земель здійснюється в цілому, без належної деталізації. У земельному законодавстві види моніторингу земель визначаються залежно від ступеня охоплення територій, а також від терміну та періодичності проведення спостереження.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про моніторинг земель» від 20 серпня 1993 року № 661 залежно від мети спостережень та ступеня охоплення територій проводиться такий моніторинг земель: національний - на всіх землях у межах території України; регіональний - на територіях, що характеризуються єдністю фізико-географічних, екологічних та економічних умов; локальний - на окремих земельних ділянках та в окремих частинах (елементарних структурах) ландшафтно-екологічних комплексів. Спостереження за станом земель залежно від терміну та періодичності їхнього проведення поділяються на такі: базові (вихідні, що фіксують стан об?єкта спостережень на момент початку ведення моніторингу земель); періодичні (через рік і більше); оперативні (фіксують поточні зміни) [428].

Згідно з ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768 - III [223] та Закону України від 19 червня 2003 року № 962 - IV «Про охорону земель» [472] залежно від цілей, спостережень і охоплення територій моніторинг земель може бути національним, регіональним і локальним.

У Наказі Міністерства аграрної політики України від 26 лютого 2004 року № 51, яким затверджено «Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення», передбачено, що залежно від територіального поширення та завдань здійснюються національний, регіональний і локальний моніторинги ґрунтів: національний - охоплює землі сільськогосподарського призначення в Україні; регіональний - охоплює землі сільськогосподарського призначення в межах фізико-географічних і адміністративних одиниць, великих масивів зрошення й осушення; локальний - проводиться на території окремих землеволодінь та землекористувань [356].

Перелік можливих видів моніторингу земель не вичерпується закріпленими у законодавстві видами моніторингу земель. З метою усунення наявних прогалин у правовому регулюванні моніторингу земель вважаємо за доцільне визначити можливі види моніторингу земель. На нашу думку, їхнє дослідження має базуватись на результатах прикладних досліджень, проведених ґрунтознавцями щодо видів моніторингу ґрунтів. Ними визначені положення що стосуються фонового (еталонного), стандартного, кризового, спеціального, наукового (прогностичного) моніторингу ґрунтів [303].

Відповідно до цих розробок фоновий (еталонний) моніторинг - це початкова оцінка об?єкта спостережень, яка приймається за нульову відмітку, по відношенню до якої відбувається порівняння отриманих даних під час проведення поточних спостережень. У зв?язку із високим ступенем розораності земель важко знайти землі, що залишились без обробітку. На цій підставі з метою здійснення фонового моніторингу земель доцільно закріпити існування різного роду еталонів. Використання окремих еталонів не дозволить встановити цілісну картину первісного стану земель. Вони нададуть лише фрагментарну характеристику, тоді як використання множинності еталонів дозволить отримати всебічну інформацію про стан земель.

До першого виду еталонів доцільно віднести результати дослідження нерозораних земель, земель заповідників, земель у лісах, а також земель, які не використовуються 20 - 25 років (морфологічні параметри - потужність гумусового шару; еталони фізичних властивостей - щільність ґрунтів; еталони хімічних властивостей - вміст гумусу та хімічних елементів; мікробний пул). Ці землі підпадають під незначний антропогенний вплив, через це зміни у процесах, які відбуваються у цих землях, є мінімальними. Порівняння результатів обстеження оброблених земель з еталонами дозволяє визначити зміни, які відбулись у землях у результаті господарської діяльності.

До другого виду еталонів доцільно віднести результати обстеження ґрунтів України 1957-1961 роках (морфологічні параметри - потужність гумусового шару; еталони фізичних властивостей - щільність ґрунтів та водно-фізичні властивості; еталони хімічних властивостей - вміст гумусу; еталони фізико-хімічних властивостей - pH; мікробний пул) та результати I-го туру спостережень за агрохімічними властивостями у процесі агрохімічної паспортизації земель, яка почалась з середини 60-х років (еталони хімічних властивостей - вміст хімічних елементів; еталони фізико-хімічних властивостей - pH). Ці матеріали містять відомості, які надають характеристику періоду екстенсивного використання ґрунтів до початку інтенсивної хімізації та меліорації, яка почалась з середини 60-х років XX сторіччя. Усі наступні тури агрохімічної паспортизації земель доцільно зіставляти з даними I-го туру спостережень.

До третього виду еталонів доцільно віднести модальні (найбільш поширені) фізичні, хімічні, біологічні характеристики, а також кларки, або середній вміст хімічних елементів у земній корі. Порівняння кларків з вмістом елементів у ґрунтах дозволить встановити наявність або відсутність забруднення техногенного походження.