Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

По-друге, право управління розглядали як самостійний елемент у складі права державної власності на землю. При цьому не було єдності у визначенні функцій управління єдиним державним земельним фондом, наприклад, розподіл земельних ділянок серед землекористувачів відносився до форм здійснення права управління землею.

По-третє, поняття управління почали вживати у двох вимірах. Під управлінням розуміли форму здійснення змісту права власності на землю та невід?ємну складову змісту права власності на землю.

Серед вчених не було єдності щодо питання визначення управління як невід?ємної складової змісту права власності на землю. Управління визначалось або як самостійна правомочність, яка входила до складу змісту права власності, або як сукупність правомочностей, які охоплювались тріадою правомочностей права власності.

По-четверте, управління називали формою здійснення змісту права власності. Елементи права власності складали зміст, а управління - форму його здійснення. Таке співвідношення мало декілька варіантів. Згідно з першим варіантом управління було формою здійснення правомочності щодо розпорядження землею. Згідно з другим варіантом управління було формою реалізації права державної власності на землю в цілому. Водночас без уваги залишилось питання про співвідношення адміністративно- правових актів щодо володіння, користування та розпорядження земельними ділянками з діями щодо обліку, контролю та реєстрації земельних ділянок.

По-п?яте, відповіддю на питання про співвідношення адміністративно-правових актів щодо володіння, користування та розпорядження земельними ділянками з діями щодо обліку, контролю та реєстрації земельних ділянок була позиція, відповідно до якої державне управління було формою здійснення правомочностей держави - власника та функцій державної влади. У юридичній літературі до функцій державної влади було віднесено облік земельних ділянок, реєстрацію, контроль тощо.

По-шосте, розпорядження й управління розглядались як різні правомочності держави. Вони мали самостійну форму та свій власний зміст. Розпорядження було одним із елементів права державної власності на землю, тоді як управління належало до виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. Розпорядження базувалось на праві державної власності, а управління - на праві територіального верховенства.

По-сьоме, вченими була сформована ще одна точка зору щодо поняття державного управління у сфері використання й охорони земель. Згідно з цією точкою зору діяльність із планування, ведення кадастру, стандартизації належала до функцій державного управління у сфері охорони навколишнього середовища, а безпосередньо державне управління визначалось як заснована на нормах права виконавчо-розпорядча діяльність, спрямована на забезпечення охорони навколишнього середовища [102, c.363 - 369].

Наслідком наявності такої кількості підходів до визначення поняття державного управління у сфері використання й охорони земель, співвідношення державного управління у сфері використання й охорони земель зі здійсненням державної форми власності на землю стала відсутність усталеного визначення правовідносин державного управління у сфері використання й охорони земель за умов існування виключної державної власності на землю. Проте, ці роботи є фундаментом для дослідження правовідносин державного управління у сфері використання й охорони земель, які складають предмет сучасного земельного права.

У сучасній юридичній науці також відсутнє системне уявлення про правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель як предмет правого регулювання. Визначення управлінських правовідносин у сфері використання й охорони земель як предмета правого регулювання відбувається в наявних літературних джерелах [204, с. 279; 227, с. 154 - 158; 231, с. 177 - 181; 275, с. 441 - 445; 544, с. 214]. Незважаючи на це не має єдності у їх формулюванні, вони досі залишаються не достатньо чітко визначеними [516].

Так, у підручнику «Земельне право України» за ред. В.І. Семчика та П.Ф. Кулинича (2001 р.) не провадиться чіткого розмежування між державними органами та суб?єктами державного управління у сфері використання й охорони земель та відбувається тлумачення усіх форм впливу держави на діяльність суб?єктів земельних правовідносин за принципом влади та підпорядкування [299, с. 200 - 202].

Відповідно до визначення управлінських правовідносин у сфері використання й охорони земель, як предмета правового регулювання, представленого у підручниках «Земельне право України» за ред. М.В. Шульги (2004 р.) та «Екологічне право України» за ред. Ю.С. Шемшученка (2005 р.), суб?єктами цих правовідносин є уповноважені органи, до яких належать органи законодавчої влади, органи місцевого самоврядування й органи виконавчої влади [144; 283, с. 394].

Так, у підручнику «Екологічне право України» за ред. Ю.С .Шемшученка (2005 р.) державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища визначається як управлінський вплив органів виконавчої влади. Цей вплив передбачає також надання управлінських послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних дій [214, с.163]. Визначення правовідносин управління у сфері природокористування й охорони довкілля відбувається у підручнику «Екологічне право України» за ред. А.П. Гетьмана та М.В. Шульги (2005 р.). Згідно з цим дослідженням до суб?єктів управління належать органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та громадські організації [582].

У підручнику «Земельне право України» за ред. В.В. Носіка (2008 р.) запропоновано розглядати реалізацію прав та обов'язків держави у сфері земельних відносин за допомогою поняття «дежавне регулювання земельних відносин». Згідно з цим дослідженням використання поняття «управління земельним фондом» є недостатньо обґрунтованим перш за все з погляду загальної теорії управління. Адже управляти можна не землею, не земельними ресурсами як об'єктом матеріального світу чи права власності українського народу, а суспільними відносинами, що виникають між суб'єктами. Будь-яка управлінська система не може функціонувати без інформаційного зв'язку між тим суб'єктом, який управляє, і тим, яким управляють з приводу того чи іншого об'єкта (керуючий вплив). Регулювання органами державної влади та місцевого самоврядування земельних відносин з необхідністю передбачає формування, доступ, одержання, фіксацію, поновлення і використання інформації щодо землі як об'єкта правовідносин, суб'єктів прав на землю, якісного стану земель, кількісних показників та інших необхідних даних.

На думку В.В. Носіка, етимологія слова «регулювання», «регулювати» (від лат. regulаre - приводити в порядок) означає підпорядкувати певним правилам, упорядкувати. Наведене загальне визначення поняття «регулювання» є прийнятним для розкриття суті регулювання земельних відносин. У правовому розумінні державне регулювання суспільних відносин необхідно розглядати через призму основних елементів механізму правового регулювання, серед яких можна назвати нормативне визначення правил поведінки, реалізацію права, діяльність органів держави та місцевого самоврядування з метою забезпечення здійснення першого та другого елементів. Держава в особі її центральних і місцевих органів влади, а також органів місцевого самоврядування є зобов'язаною перед громадянами щодо здійснення прав на землю та використання землі й має запровадити такі загальнообов'язкові правила поведінки, які б забезпечували стабільність земельного ладу, гарантованість прав на землю, охорону землі, законність і правопорядок у земельних відносинах [329].

Вищевикладеним варіантам визначення управлінських правовідносин у сфері використання й охорони земель не притаманна уніфікована термінологія: автори або вважають використання поняття «управління земельним фондом» недостатньо обґрунтованим, або формулюють поняття «державне управління земельним фондом», «управління у сфері використання й охорони земель», «державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища», «управління природокористуванням та охороною довкілля» тощо. Наведені визначення різняться за переліком суб?єктів управління та збігаються в частині тлумачення усіх форм впливу держави на діяльність суб?єктів земельних правовідносин за принципом влади та підпорядкування.

На нашу думку, це викликане тим, що в аналізованих роботах автори визначають правовідносини управління у сфері використання й охорони земель не приділяючи належної уваги сучасним досягненням науки про управління та науки адміністративного права. У цих дослідженнях не враховані в повному обсязі усі аспекти управління у сфері використання й охорони земель з боку держави стосовно суб?єктів управління, визначення форм та методів впливу держави на розвиток земельних відносин тощо. Це викликає необхідність визначення правовідносин державного управління у сфері використання й охорони земель з урахуванням здобутків у відповідних галузях сучасної науки щодо соціального, державного та публічного управління [47, с. 30 - 33; 76, с. 25 - 26].

На підставі сформованого вченими загального поняття та природи соціального управління [292] суб?єктами й об?єктами соціального управління виступають люди та їх спільноти. Предметами соціального управління можуть бути предмети матеріального світу, в тому числі земля, земельні ділянки та земельні частки (паї).

Сутність такого управління виявляться у діяльності, яка за своїм змістом є впливом на волю та поведінку людей, їхні взаємовідносини та спільні дії. Цей вплив є результатом дії інтелекту та волі людини. Дія інтелекту та волі людини знаходить своє відображення в тому, що людина в процесі своєї життєдіяльності визначає цілі та розв?язує завдання задля їхнього досягнення.

При цьому цілевстановлення відбувається з урахуванням практичних потреб та реальних можливостей. Цілі в управлінні обумовлюються потребами практики, окрім цього вони формуються з урахуванням реальних можливостей - наявних матеріальних, фінансових та інших ресурсів.

Якщо окрема людини сама керує своїми вчинками, то для того, щоб група людей здійснила певні узгоджені дії, необхідно визначати спільні цілі, шляхи їх реалізації, спрямовувати поведінку кожного члена спільноти на їх досягнення, розподіляти людей у просторі та за функціями, налагоджувати їхню взаємодію тощо. У цьому полягає організуюча спрямованість управління.

Соціальне управління передбачає не лише визначення певних цілей та організування взаємодії людей, а й здійснення регулювання поведінки і відносин учасників цього процесу. Спрямування, мотивування й оцінювання поведінки людей здійснюється за допомогою соціальних норм. До останніх можна віднести традиції і звичаї, правові, моральні, релігійні й інші норми.

У зв?язку з тим, що предметами соціального управління можуть бути різні об?єкти матеріального світу, соціальне управління виступає загальною категорією по відношенню до її видів, виділених за ознакою предмета соціального управління. З огляду на те, що предметами соціального управління може бути земля, земельні ділянки та земельні частки (паї), соціальне управління у сфері використання й охорони земель є одним з видів соціального управління. Отже, соціальному управлінню у сфері використання й охорони земель притаманні усі ознаки соціального управління як загальної категорії стосовно визначення суб?єктів, об?єктів та предметів управління, сутності управління, цілей управління, організування взаємодії людей, здійснення регулювання поведінки і відносин учасників процесу управління за допомогою соціальних норм. Таким чином, під відносинами соціального управління у сфері використання й охорони земель слід розуміти відносини щодо цілевстановлюючого, організуючого і регулюючого впливу на спільну (колективну) діяльність людей з метою ефективного досягнення цілей щодо раціонального використання й охорони земель відповідно до реальних потреб та можливостей.

Соціальне управління є багатоаспектним явищем, що дало підстави ученим класифікувати його [292, с. 56]. Соціальне управління у сфері використання й охорони земель входить до складу соціального управління як родової категорії. Саме тому ми вважаємо, що класифікація видів соціального управління у сфері використання й охорони земель має відбуватися з урахуванням розробленої класифікації видів соціального управління. Таким чином, за ознакою характеру діяльності суб?єктів управління можна виділити такі види соціального управління у сфері використання й охорони земель: а) державне управління у сфері використання й охорони земель (суб?єкти управління - держава та її органи); б) самоврядне або муніципальне управління у сфері використання й охорони земель (суб?єкти управління - органи місцевого самоврядування); в) громадське управління у сфері використання й охорони земель (суб?єкти управління - органи громадських організацій, інших об?єднань громадян); г) корпоративне управління у сфері використання й охорони земель (суб?єкти управління - органи господарських товариств, підприємств).

Відповідно до цієї класифікації державне управління у сфері використання й охорони земель є одним із видів соціального управління землею. В адміністративно-правовій науці розрізняють широке та вузьке розуміння державного управління. Широке розуміння державного управління зводить його до сукупності усіх видів діяльності всіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому [3]. Відповідно до цієї позиції правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель в широкому розумінні є сукупністю усіх видів правовідносин, які виникають під час здійснення органами законодавчої, судової та виконавчої влади своїх повноважень у сфері використання й охорони земель. Застосування правовідносин державного управління у сфері використання й охорони земель в такому значенні дозволяє відмежувати правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель від правовідносин недержавного управління у сфері використання й охорони земель.

Визначаючи вузьке розуміння правовідносин державного управління у сфері використання й охорони земель, слід враховувати положення адміністративного права щодо вузького розуміння державного управління. У цьому випадку держава розглядається не в цілому, а диференційовано: як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Таким чином, категорія державного управління у вузькому розумінні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.

Для органів виконавчої влади державне управління є провідним напрямом діяльності, оскільки саме ця гілка влади за своєю природою має управлінську спрямованість. Для органів інших гілок державної влади - законодавчої і судової, решти державних органів (органів прокуратури), державних організацій - здійснення державного управління має допоміжне значення щодо їх основних завдань і функцій та обмежується внутрішньоорганізаційними рамками. Різниця між розглянутими аспектами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а державне управління, що здійснюється всередині як самих органів виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень жодним чином не стосується [3, с. 59 - 61].

З огляду на коло правовідносин, які складають предмет земельного й адміністративного права, правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель є предметом земельного права, а правовідносини у внутрішньорганізаційній сфері, тобто з боку апарату всіх державних органів (включаючи органи виконавчої влади), як щодо самих цих органів, так і щодо підлеглих їм ланок є предметом адміністративного права.

Залежно від змісту, правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель доцільно поділити на правовідносини щодо прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; моніторингу земель; ведення державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; контролю у сфері використання й охорони земель.

Отже, під правовідносинами державного управління у сфері використання й охорони земель у вузькому розумінні доцільно розуміти відносини, що виникають у результаті нормотворчої та розпорядчої діяльності органів виконавчої влади з метою владно-організуючого впливу на суб?єктів земельних правовідносин з приводу прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель, моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель, контролю у сфері використання й охорони земель.

За межами науки земельного права залишається вивчення правовідносин, що виникають із приводу внутрішньорганізаційної діяльності апарату всіх державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень.

Правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель пов?язані з реалізацією виконавчої влади. У зв?язку з цим як у літературі з адміністративного права [4], так і в літературі із земельного й екологічного права [214, с. 163; 299, с. 200 - 202] відбувається змішування понять «державне управління» та «виконавча влада». Це пояснюється тим, що вчені ототожнюють державне управління з реалізацією виконавчої влади.

Відповідно до теорії адміністративного права [4] слід мати на увазі, що реалізація лише певного кола повноважень виконавчої влади щодо землі призводить до виникнення правовідносин державного управління у сфері використання й охорони землі. У цьому випадку правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель та виконавча влада збігаються. Все змінюється, коли йдеться про реалізацію багатьох інших повноважень виконавчої влади щодо землі, наприклад, у частині надання земельних адміністративних послуг (проведення державної реєстрації прав на землю) тощо. У цьому та всіх інших аналогічних випадках у правовідносинах за участю органів виконавчої влади немає ознак державного управління, а саме владно-організуючого впливу на учасників суспільних відносин і процесів з метою їх спрямування і впорядкування. Водночас зазначені правовідносини здійснюються поряд із правовідносинами державного управління у сфері використання й охорони земель та сприяють реалізації цілей, завдань та функцій органів виконавчої влади.

Таким чином, повноваження виконавчої влади у сфері використання й охорони земель реалізуються не лише у правовідносинах державного управління у сфері використання й охорони земель, а й у різноманітних інших правовідносинах, у яких відсутні характерні ознаки поняття державного управління. При цьому, під правовідносинами за участю органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель слід розуміти правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель та інші правовідносини за участю органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель, у яких відсутні характерні ознаки державного управління. Так, правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель здійснюються в ході реалізації органами виконавчої влади їхніх повноважень щодо керованих суб?єктів земельних відносин та процесів. Тоді як інші правовідносини за участю органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель здійснюються під час надання земельних адміністративних послуг (проведення державної реєстрації прав на землю), під час застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень щодо правопорушників, під час розгляду і вирішення індивідуальних справ за зверненням приватних фізичних та юридичних осіб, під час прийняття зобов?язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення різних публічних справ (відведення земель), під час захисту порушених прав і свобод (розгляд земельних спорів органами виконавчої влади) тощо.

Варто відзначити, що у правовідносинах управління у сфері використання й охорони земель беруть участь не лише органи виконавчої влади, а й органи місцевого самоврядування. Отже, поряд з правовідносинами державного управління у сфері використання й охорони земель існують правовідносини самоврядного управління у сфері використання й охорони земель. Правовідносини державного та самоврядного управління у сфері використання й охорони земель різняться суб?єктами, джерелами правового регулювання. Водночас як правовідносинам державного управління у сфері використання й охорони земель, так і правовідносинам самоврядного управління у сфері використання й охорони земель притаманні такі спільні ознаки, як публічність, що полягає в забезпеченні суспільних інтересів; організаційна єдність тощо. На цій підставі публічними управлінськими правовідносинами у сфері використання й охорони земель є правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель та правовідносини самоврядного управління у сфері використання й охорони земель [60, c. 120 - 125].

У юридичній літературі радянської доби досліджували місце правових норм, за допомогою яких відбувалось регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель. Систему правових норм, за допомогою яких відбувалося регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель, розглядали як правовий інститут радянського земельного права [205, с.109], як утворення, що включало до свого складу низку інститутів, проте в цілому інститутом не було [339, с. 91], як генеральний інститут [217, с. 24 - 25] та як підгалузь права [530, с. 8 - 9]. У сучасних дослідженнях система правових норм, за допомогою яких відбувається регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель, визначається як правовий інститут земельного права [275, с. 441; 544, с. 214]. Таким чином, єдності щодо цього питання досі не має.

Правове регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель представлено відповідними групами правових норм, зокрема групи щодо: прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; моніторингу земель; ведення державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; контролю у сфері використання й охорони земель.

У теорії права визначені особливості, наявність яких створює підґрунтя для віднесення правових норм до правового інституту [13, с. 121 - 127]. До останніх можна віднести такі ознаки: кожний правовий інститут забезпечує самостійний регулятивний вплив на певну ділянку суспільних відносин; кожний правовий інститут виокремлюється у правовій системі за допомогою специфічних груп понять, спільних положень, термінів; кожний правовий інститут відображається в системі законодавства, має певну зовнішню форму - самостійні структурні підрозділи кодифікованих нормативних актів, зокрема глави, розділи, статті, окремі нормативно-правові акти.

Зазначені ознаки притаманні вищевикладеним групам правових норм. З огляду на це ми вважаємо, що в сучасній системі земельного права України доцільно виділити такі правові інститути: прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; моніторингу земель; державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; контролю у сфері використання й охорони земель.

Згідно з теорією права правові інститути можуть об?єднуватись у підгалузь права, якій також притаманні певні особливості. Підгалуззю є об?єднання правових інститутів, норми яких регулюють однорідні відносини різних видів. Правові інститути, що входять до складу об?єднання, характеризуються високим ступенем спеціалізації, диференціації та інтеграції своїх положень [13, с.154 - 156]. Враховуючи ознаки об?єднання правових інститутів у підгалузь права, ми вважаємо, що вищевикладені правові інститути утворюють таку підгалузь земельного права, як управління у сфері використання й охорони земель [88, с. 117 - 118; 123, c.390 - 396].

Спеціалізація у цьому випадку полягає в тому, що правові норми цих інститутів спрямовані на врегулювання визначеного кола суспільних відносин. Такими суспільними відносинами є відносини щодо управління у сфері використання й охорони земель України.

Правовідносини щодо управління у сфері використання й охорони земель не є однотипними. Диференціація правового регулювання відносин управління аналізованої сфери полягає у наявності правових інститутів, норми яких регулюють різноманітні відносини одного роду.

Інтеграція правових інститутів полягає у проведенні узагальнення їхнього змісту та виділенні на цій підставі загальних положень. Виділення таких положень відбувається, як правило, у формі загальних інститутів або асоціації загальних норм. Останні ж мають знаходити своє закріплення в окремій главі кодифікованого нормативно-правового акту [13, с.144 - 145, 155 - 156].

Таким чином, управління у сфері використання й охорони земель як підгалузь земельного права є сукупністю правових інститутів щодо прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; моніторингу земель; державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; контролю у сфері використання й охорони земель, норми яких забезпечують спеціалізоване, диференційоване й інтегроване регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель.

Варто наголосити на тій обставині, що підгалузь управління у сфері використання й охорони земель не очолюється ні загальним інститутом, ні навіть асоціацією загальних норм, які мали би бути закріплені в окремій главі Розділу VII ЗК України. Вважаємо, що відсутність загального інституту, або асоціації загальних норм, які мали би бути закріплені в окремій главі Розділу VII ЗК України, викликає суттєві недоліки у правовому регулюванні відносин управління у сфері використання й охорони земель. Відсутні правові положення, які мали б мати визначальне значення під час застосування правових норм до регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель.

На сьогодні ми маємо справу з поодинокими загальними положеннями, які знаходять своє закріплення в межах правових інститутів. Проте правове регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель існує об?єктивно. Таким чином, удосконалення правового регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель доцільно забезпечити за допомогою проведення його детального аналізу, узагальнення правових положень, що стосуються всіх відносин управління у сфері використання й охорони земель України, формування загального інституту та виділення його в окремій главі Розділу VII ЗК України. Звичайна констатація наявності підгалузі управління у сфері використання й охорони земель, до складу якої входять відповідні правові інститути, не буде сприяти виявленню управлінських відносин, які потребують здійснення щодо них правового регулювання, недоліків у правовому регулюванні цих відносин та вдосконалення правового регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель. До загальних положень, зокрема, доцільно віднести визначення видів управління у сфері використання й охорони земель. За ознакою характеру діяльності суб?єктів управління у сфері використання й охорони земель пропонуємо у Розділі VII ЗК України передбачити такі види управління у сфері використання й охорони земель: а) державне управління у сфері використання й охорони земель (суб?єкти управління - держава та її органи); б) самоврядне або муніципальне управління у сфері використання й охорони земель (суб?єкти управління - органи місцевого самоврядування); в) громадське управління у сфері використання й охорони земель (суб?єкти управління - органи громадських організацій, інших об?єднань громадян); г) корпоративне управління у сфері використання й охорони земель (суб?єкти управління - органи господарських товариств та підприємств).

1.3 Юридична природа сервісних відносин у сфері використання й охорони земель

Формування правової держави та громадянського суспільства викликало потребу в урегулюванні відносин між органами виконавчої влади, громадянами та юридичними особами за принципом, відповідно до якого держава здійснює свої функції в інтересах суспільства та його членів. Органи виконавчої влади стали суб?єктами нових для вітчизняної правової системи земельних правовідносин. Такими правовідносинами стали сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг [38; 58; 61; 73; 77; 79; 85; 98; 99; 106]. Для органів виконавчої влади одним із способів задоволення земельних інтересів суспільства та його членів стало служіння громадянам та юридичним особам у формі надання їм земельних адміністративних послуг. Надання земельних адміністративних послуг передбачає: проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, зокрема прав на землю та їх обтяжень; проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; діяльність із видачі кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг; діяльність із видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок [79, c.137 - 139; 106, с. 236 - 237] .

Зарубіжні дослідники визначають правовий режим надання публічних послуг. Вони обумовлюють публічність послуг інтересами суспільства та його членів у складі суспільства [518]. Природа адміністративних послуг активно досліджується представниками вітчизняної науки адміністративного права [5, с. 5 - 35; 7, с. 451 - 470; 138; 254, с.103 - 111; 255; 297; 320; 321; 322; 323; 324; 346; 350; 361, с. 245 - 263; 552, с.115 - 176; 555; 572, с.16 - 17; 579, с. 86 - 93] та державного управління. Адміністративний характер надання послуг поставлений ними залежно від суб?єктів їх надання [8; 134; 193; 357; 547]. Окремі аспекти правового регулювання сервісних відносин у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг, були предметом дослідження в межах науки земельного права [61; 165; 166; 280; 282; 307, с. 268; 306; 328, с. 470, 475]. Однак на сьогодні досі не існує чіткого визначення поняття земельних адміністративних послуг, ознак таких послуг та їхніх видів. Для правильного застосування на практиці правових приписів щодо сервісних відносин у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг та уникнення наявних прогалин у чинному законодавстві, доцільно сформувати правову визначеність із цих питань.

Послуги надаються в різних сферах суспільного життя. Як свідчать сучасні словники, послуга - це дія, вчинок, що дає користь, допомогу іншому; галузь економіки, спрямована на задоволення різноманітних потреб населення (відпочинок, розваги, туризм тощо) [234, с. 351; 335, с. 771].

Відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 року № 5203-VI [367] адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень суб?єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов?язків такої особи відповідно до закону.

За ГОСТом 30335 - 95 «Услуги населению. Термины и определения» послуга визнавалась результатом безпосередньої взаємодії виконавця і споживача, а також власної діяльності виконавця по задоволенню потреб споживача [574, с. 356].

Представники вітчизняної науки цивільного права послугу розглядають як певне благо - продукт діяльності виконавця, що досягається внаслідок вчинення дій чи здійснення діяльності і є засобом задоволення конкретної потреби замовника, не пов?язаний зі створенням (поліпшенням чи відновленням споживчих властивостей) речі чи об?єкта інтелектуальної власності [574, с. 356]. Відповідно до зарубіжної доктрини цивільного права зобов?язання з надання послуг може бути визначено як таке цивільне правовідношення, в силу якого виконавець зобов?язаний здійснити ті чи інші дії, результат яких не має уречевленого вираження та не може бути гарантованим, а замовник зобов?язаний оплатити надані послуги [157, с. 634].

Ст. 901 ЦК України передбачає, що за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов?язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов?язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором [573]. У зв?язку з цим приписом висловлюється точка зору, відповідно до якої зміст ст. 901 ЦК України обмежує сферу існування послуги її споживанням у процесі надання. Український законодавець акцентує увагу саме на одночасному наданні і споживанні послуги. Редакція цієї норми свідчить про те, що законодавець схиляється до концепції існування результату послуги за межами зобов?язання, що насправді не безперечно [574, с. 356 - 358].

Таким чином, у вищевикладених визначеннях під послугою розуміють діяльність або неуречевлений результат діяльності із задоволення певних потреб особи.

Представники науки адміністративного права та законодавець обґрунтовують наявність публічних, державних, муніципальних та адміністративних послуг [5, с. 25 - 35; 7, с. 453 - 457; 254, с.103 - 111; 255; 361, с. 245 - 263; 552, с. 118 - 121; 555, с.7 - 11].

Згідно із розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 15 лютого 2006 року № 90 - р [505] послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають у їхньому управлінні, становлять сферу публічних послуг.

Залежно від суб?єкта, що надає публічні послуги, розрізняють державні та муніципальні послуги. Державні послуги надаються органами державної влади (в основному виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету. Муніципальні послуги надаються органами місцевого самоврядування, а також органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями в порядку виконання делегованих органами місцевого самоврядування повноважень за рахунок коштів місцевого бюджету.

Складовою як державних, так і муніципальних послуг є адміністративні послуги. Адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб?єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

Незважаючи на сформульовані у розпорядженні Кабінету Міністрів України визначення послуг, ні в юридичній літературі, ні в наявному законодавстві не має чіткого розмежування публічних, державних, муніципальних та адміністративних послуг [38, с. 202 - 205; 58; 61, с. 188 - 194; 73; 77, с. 120 - 131; 79; 85; 98; 99, с. 239 - 245; 106].

У нормативно-правових актах відсутня термінологічна єдність, оскільки поряд із наданням адміністративних послуг йдеться про надання державних послуг [505]. Спостерігається тенденція щодо поступової відмови від вживання в нормативно-правових актах терміну «державні послуги» [188; 189; 407; 452; 505; 510].

Одні дослідники вказують, що державна послуга насамперед характеризує суб?єкта, який надає послугу, - це державні або уповноважені ними на надання послуг структури. Термін «публічні послуги» - набагато ширший від терміна «державні послуги», адже публічні послуги можуть надавати і державні, і недержавні структури. Головне, що їх об?єднує, - це зацікавленість у них суспільства, соціальне значення [518, с. 12].

Інші дослідники вказують на існування таких видів публічних послуг, як державні послуги (адміністративні й неадміністративні) та муніципальні послуги (адміністративні й неадміністративні).

Надання адміністративних послуг вони пропонують поставити в залежність від реалізації владних повноважень. Адміністративні послуги визначаються як публічні послуги, що надаються органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування, іншими уповноваженими особами, надання яких пов?язане з реалізацією владних повноважень (тобто прийняттям владних рішень / вчиненням реєстраційних дій тощо).

На думку вчених, державні адміністративні послуги надаються переважно органами виконавчої влади. Муніципальні адміністративні послуги - переважно органами місцевого самоврядування; державні неадміністративні послуги - переважно державними підприємствами, установами та організаціями; муніципальні неадміністративні послуги - переважно комунальними підприємствами, установами й організаціями. Без відповіді залишається питання про співвідношення адміністративних та господарських послуг [572, с.16 - 17].

Згідно з останніми розробками представників науки адміністративного права управлінські відносини не домінують у змісті предмета адміністративного права. Не можна вважати державно-управлінською (якщо виходити із справжнього наукового розуміння поняття «державне управління» як владноорганізуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх спрямування і впорядкування) багатоманітну діяльність органів виконавчої влади щодо: розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненням приватних (фізичних і юридичних) осіб; надання різноманітних адміністративних (управлінських) послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій тощо [6, с.70 - 73].

Таким чином, до складу адміністративно-правових відносин входять як державно-управлінські правовідносини, так і сервісні правовідносини щодо надання адміністративних послуг. Якщо реалізацію державно-управлінських правовідносин можна поставити в залежність від реалізації відповідними суб?єктами своїх владних повноважень, то цього не можна зробити щодо адміністративних послуг. У цьому випадку надання адміністративних послуг доцільно поставити в залежність від реалізації відповідними суб?єктами своїх публічних (адміністративних), проте не владних повноважень. Враховуючи вищевикладене, вважаємо, що не варто окремо виділяти публічні та адміністративні земельні послуги. Публічні земельні послуги потрібно визнавати аналогом адміністративних земельних послуг [38; 58; 61; 73; 77; 79; 85; 98; 99; 106].

Органи виконавчої влади не повинні провадити господарську або підприємницьку діяльність. Поєднання діяльності щодо реалізації функцій держави у формі надання земельних адміністративних послуг із господарською або підприємницькою діяльністю може призвести до появи корупції, недобросовісної конкуренції, неефективного використання публічних ресурсів [572, с. 28 - 29]. З метою уникнення таких негативних наслідків відбувається поділ суб?єктів права на органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та на суб?єктів господарювання, а також відбувається визначення їх правового статусу. Зокрема, згідно з ст. 8 ГК України держава, органи державної влади й органи місцевого самоврядування не є суб?єктами господарювання [152]. Водночас ми вважаємо, що під час визначення публічних повноважень органів виконавчої влади щодо надання земельних адміністративних послуг необхідно виходити з принципу, відповідно до якого ці органи безпосередньо повинні здійснювати те, що не можуть або не повинні здійснювати будь-які види підприємств.

Як державні та комунальні, так і приватні підприємства можуть здійснювати широке коло видів господарської діяльності в галузі земельних відносин. Такими видами господарської діяльності є діяльність із землеустрою, з оцінки земельних ділянок тощо. Вони здійснюють це з метою отримання прибутку та не мають своїм підґрунтям реалізацію публічних повноважень органів виконавчої влади. Їхня господарська діяльність здійснюється на засадах вільного вибору виконавців та свободи укладення договору на виконання цих видів робіт. Таким чином, діяльність із надання земельних адміністративних послуг слід відмежовувати від господарської діяльності суб?єктів, яка не має своїм підґрунтям реалізацію органами виконавчої влади своїх публічних повноважень. При цьому надання земельних адміністративних послуг поряд із здійсненням господарської діяльності відповідними суб?єктами, яка не має своїм підґрунтям реалізацію органами виконавчої влади своїх публічних повноважень, може призвести до виникнення конкуренції між цими видами діяльності, поставити ефективність надання земельних адміністративних послуг у залежність від того, на скільки результативною буде господарська діяльність. Отже, ми вважаємо, що в разі реалізації відповідними підприємствами компетенції органів виконавчої влади щодо надання земельних адміністративних послуг ці підприємства мають здійснювати виключно діяльність із надання земельних адміністративних послуг. Здійснення поряд з наданням земельних адміністративних послуг господарської діяльності має припинятися.

Раніше діючий порядок ведення державного земельного кадастру, зокрема здійснення державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень зводив нанівець реалізацію закріпленої за державою функції гарантування прав на землю (ст. 3 Конституції України). Діяльність із ведення державного земельного кадастру та державної реєстрації прав на землю була перетворена з публічних повноважень на один із видів господарської діяльності. Таку діяльність здійснювало державне підприємство «Центр державного земельного кадастру». Гарантування прав на землю українського народу було поставлено в залежність від того, на скільки буде результативною підприємницька діяльність цього Центру. При цьому неефективна самоокупна діяльність цього державного підприємства могла призвести до оголошення його банкрутом та припинення на цій підставі діяльності Центру державного земельного кадастру.

Поступова реалізація принципу, відповідно до якого здійснення поряд з наданням земельних адміністративних послуг господарської діяльності мало б припинятися, відбувалось вже тоді. Зокрема, з метою створення умов для виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України «Про виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України з питань регулювання земельних відносин, використання й охорони земель» від 21 листопада 2008 року [371], введеного в дію Указом Президента України від 12 січня 2009 року № 5/2009 [496], був розпочатий процес закриття Київської регіональної філії Центру державного земельного кадастру та створення Структурних відокремлених підрозділів «Київський обласний реєстраційний центр» та «Київське обласне виробниче відділення» Центру державного земельного кадастру. Перший підрозділ повинен був здійснювати державну реєстрацію земельних ділянок та прав на них і ведення земельного кадастру в Київській області, а завданням другого підрозділу мало бути виконання землевпорядних та землеоціночних робіт у Київській області [524].

Відповідно до викладених вище теоретичних положень та приписів чинного законодавства існують земельні адміністративні (публічні) послуги, які за суб?єктами надання поділяються на два види: земельні державні та земельні муніципальні послуги [38; 58; 61; 73; 77; 79; 85; 98; 99; 106].

Під земельними адміністративними (публічними) послугами слід розуміти всі земельні послуги, що надаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування й іншими уповноваженими суб?єктами під відповідальність публічної влади, за рахунок публічних коштів, надання яких пов?язане з реалізацією публічних повноважень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та із забезпеченням умов для реалізації суб?єктивних прав на землю фізичних та юридичних осіб.

Під земельними державними послугами потрібно розуміти послуги, що надаються органами державної (виконавчої) влади та державними установами, організаціями, підприємствами. Земельні муніципальні послуги - це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними установами, організаціями, підприємствами. За суб?єктом, який несе відповідальність за надання земельної публічної послуги, та джерелом її фінансування (виду бюджету), до земельних державних послуг також можна віднести послуги, які надаються органами місцевого самоврядування та недержавними установами, організаціями, підприємствами тощо в порядку виконання делегованих державою повноважень, а до земельних муніципальних послуг - послуги, що надаються за рахунок місцевих бюджетів та під відповідальність органів місцевого самоврядування.

Згідно з теорією адміністративного права [5, с. 25 - 35; 7, с. 453 - 457; 254, с.103 - 111; 255; 361, с. 245 - 263; 552, с. 118 - 121; 555, с. 7 - 11; 572] та приписів чинного законодавства земельним адміністративним послугам притаманні такі ознаки [38; 58; 61, с. 188 - 194; 73; 77; 79; 85; 98; 99; 106]:

1. Сервісні відносини у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг: право на отримання послуг, повноваження суб?єктів надання земельних адміністративних послуг тощо мають бути врегульовані виключно законами. Згідно з Конституцією України (п. 12 ст. 92) сервісні відносини у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг, мають бути врегульовані виключно законами;

2. Земельні адміністративні послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації їх публічних, проте не владних повноважень. У даному випадку адміністративним органом може бути не лише орган виконавчої влади та місцевого самоврядування, а будь-який суб?єкт, який на виконання закону чи у порядку делегування здійснює функції публічної адміністрації;

3. Земельні адміністративні послуги можуть бути надані лише відповідним адміністративним органом. Повноваженнями щодо надання земельних адміністративних послуг наділяється відповідний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування тощо. Решта земельних послуг може бути надана широким колом інших суб?єктів;

4. Під час визначення публічних повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання земельних адміністративних послуг необхідно виходити з принципу, відповідно до якого ці органи безпосередньо повинні здійснювати те, що не можуть або не повинні здійснювати решту суб?єктів, зокрема будь-які види підприємств;

5. У випадку реалізації відповідними підприємствами компетенції органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування щодо надання земельних адміністративних послуг, то ці підприємства мають здійснювати виключно діяльність із надання земельних адміністративних послуг. Здійснення ними поряд із наданням земельних адміністративних послуг господарської діяльності має припинятись;

6. Земельні адміністративні послуги надаються за заявою зацікавленої фізичної або юридичної особи. Заява на отримання земельної адміністративної послуги подається в письмовій, усній чи електронній формі [367]. Діяльність адміністративного органу з втручання у справи фізичних та юридичних осіб за власною ініціативою, - на засадах влади та підпорядкування, зокрема, здійснення контролю за дотримання вимог чинного земельного законодавства, не є земельною адміністративною послугою;

7. Підставою для надання земельної адміністративної послуги є правочин (договір) про надання послуги. Зокрема, ст. 901 ЦК України передбачає, що за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов?язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається у процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов?язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором [573];

8. Надання земельних адміністративних послуг пов?язане із забезпеченням умов для реалізації суб?єктивних прав на землю фізичних та юридичних осіб. Зокрема, земельною адміністративною послугою є проведення державної реєстрації прав на землю. Право власності на земельну ділянку виникає з моменту державної реєстрації права власності на неї;

9. Результатом земельної адміністративної послуги у процедурному значенні є адміністративний акт. Такий адміністративний акт [553, с. 33] може бути виконаний у письмовій формі (висновок державної експертизи землевпорядної документації), у формі результату правомірних дій (державна реєстрація прав на землю та їх обтяжень) або в усній формі (консультація);

10. Адміністративний акт як результат земельної адміністративної послуги має індивідуальний характер (конкретного адресата).

На відміну від правового регулювання сервісних відносин у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг, правове регулювання сервісних відносин, зміст яких полягає у наданні земельних приватних послуг відбувається на засадах задоволення приватних інтересів фізичних та юридичних осіб, вільного вибору суб?єктів надання земельних послуг, свободи укладення правочину (договору) про надання земельних послуг, рівності та майнової самостійності суб?єктів сервісних правовідносин.

У науці адміністративного права поняття адміністративних послуг розглядається у трьох аспектах: як публічно-владна діяльність адміністративного органу, як результат публічно-владної діяльності адміністративного органу, а також як правовідносини з приводу надання адміністративних послуг. Згідно з першим підходом адміністративну послугу розглядають як публічно-владну діяльність адміністративного органу, спрямовану на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи та як результат публічно-владної діяльності адміністративного органу, спрямованої на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб?єктивних прав фізичної або юридичної особи, яка здійснювалась за заявою особи [572, с. 14]. Згідно з другим підходом її розглядають як правовідносини [322, с. 321; 350].