Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

До четвертого виду еталонів доцільно віднести оптимальні параметри ґрунтів, при яких сільськогосподарські культури здатні максимально реалізувати свій потенціал.

Перелік наведених еталонів не є вичерпним. Фоновий моніторинг фактично відсутній в Україні, відтак здійснення цього моніторингу та подальше його дослідження можуть призвести до появи нових еталонів.

Стандартний моніторинг - це просторово-часові спостереження за ґрунтами, які здійснюють за спеціальною програмою. До спостережень, що відповідають вимогам стандартного моніторингу, можна віднести агрохімічну паспортизацію, яка здійснюється з 1966 року кожні 5 років. До спостережень, які до певної міри відповідають вимогам стандартного моніторингу, відносять моніторинг меліорованих земель, радіологічний моніторинг ґрунтів, що прилягають до Чорнобильської атомної електричної станції, моніторинг за забрудненням ґрунтів. З метою проведення належним чином стандартного моніторингу потрібно визначити критерії та порядок проведення спостережень, а також сформувати бази даних цих спостережень.

Кризовий моніторинг може бути двох видів. Перший вид моніторингу визначають як оперативне спостереження за гранично допустимими рівнями (викидів, скидів, концентрації), аварійними ситуаціями та швидке реагування (попередження і локалізація катастрофічних явищ).

Під другим видом моніторингу розуміють систему оцінок стану ґрунтів, у яких істотно порушені екологічні та продуктивні функції (у порівнянні з досягнутим середнім багаторічним рівнем) та почались процеси деградації. Систему оцінок можуть скласти: критерії, які визначають гранично допустимі межі змін властивостей ґрунтів (фізичних, хімічних, фізико-хімічних, мікробіологічних) під дією антропогенного навантаження; критерії, які визначають гранично допустимі рівні антропогенного навантаження (механічного, хімічного, меліоративного й інших видів); критерії, які визначають рівень максимальної стійкості ґрунтів, тобто їхню здатність до зворотних змін або потенціал фізичної, хімічної, фізико-хімічної та біологічної буферності.

Проведення моніторингу земельних ділянок, які перебувають у критичному стані, є альтернативою проведення моніторингу усіх земель. До позитивних рис цього моніторингу відносять його цілеспрямованість, локальність, мінімізацію витрат на отримання інформації. До недоліків - неможливість охоплення моніторингом усіх земель у межах території України. На виході має місце обмежена інформація про стан усього земельного фонду, що не дозволить здійснювати точні прогнози з розвитку якісного та кількісного стану земель.

Спеціальний моніторинг - відомча та фрагментарна система спостережень за одним або декількома процесами, які відбуваються у ґрунтах. До спеціального моніторингу відносять такі види моніторингу: меліоративний, радіоекологічний, урбаномоніторинг, моніторинг ґрунтів під багаторічними насадженнями тощо. Меліоративний моніторинг - спостереження головним чином за окремими меліоративними властивостями ґрунтів. Радіаційний моніторинг - спостереження за радіонуклідами у системі «ґрунти - рослини - тваринницька продукція». Урбаномоніторинг - спостереження за ґрунтами у містах. Моніторинг ґрунтів під багаторічними насадженнями - спостереження за ґрунтами під багаторічними насадженнями, зокрема в лісах, садах, виноградниках тощо. Ці види моніторингу мають свою специфіку з огляду на показники, які підлягають спостереженню, та методи спостереження.

Науковий моніторинг складається з кількох елементів. До цих елементів можна віднести результати досліджень, проведених на ґрунтово-екологічних полігонах і моделювання стану ґрунтів у реальному часі та на майбутнє.

За допомогою ґрунтово-екологічних полігонів можна: вивчити просторове розміщення хімічних елементів, показники властивостей ґрунтів та процесів залежно від ландшафтного положення й антропогенних факторів; простежити за змінами основних характеристик ґрунтів під дією природних та антропогенних факторів; вивчити кількісні та якісні параметри перерозподілу хімічних елементів, поверхневого та внутрішньоґрунтового стоку; провести спеціальні досліди відповідно до штучно запропонованих параметрів антропогенного навантаження.

На жаль, інформація, яку сьогодні отримають на полігонах, не є системною і точною. Для отримання достовірної інформації вказують на необхідність розширення мережі полігонів та провадження системного узагальнення інформації, отриманої на полігонах. Вважають за потрібне провести інвентаризацію дослідів, які вже провадяться, та закласти нові [303, с. 241 - 307]. Обґрунтовують це тим, що наявна кількість дослідів не є достатньою. Вони не охоплюють усі види ґрунтів (природні й антропогенні ландшафти) та провадяться за різною методикою. З одного боку, мало комплексних дослідів, які передбачають поєднання інтенсивних технологій із максимальним антропогенним впливом. З іншого боку, в межах наукових установ та вузів аграрного профілю проводять величезну кількість малофакторних дослідів.

Проведення досліджень на ґрунтово-екологічних полігонах передбачає формування бази даних параметрів, присвячених дослідженню окремих складових навколишнього природного середовища, - ґрунтів (природні та антропогенні ландшафти), води, флори, фауни, клімату тощо. Виконується відповідна програма спостережень, де кожна з баз складається з показників, які пропонують контролювати та супроводжують методичними вказівками про періодичність, строки вимірювання, методи й іншу інформацію. З метою проведення досліджень полігон обладнується різними засобами та предметами для вимірювання.

Другим елементом наукового моніторингу є моделювання. Воно дозволяє визначити стан ґрунтів у реальному часі та на майбутнє. Математичне моделювання - опис природного об?єкта за допомогою математичних символів. Моделювання надає можливість використати значний обсяг інформації та сформувати прогноз розвитку системи залежно від видів антропогенного навантаження. Прогноз - розрахунок можливих майбутніх значень за допомогою різного роду прогностичних моделей. На жаль, дослідження, які проводяться відповідними суб?єктами моніторингу, не узгоджені з наявними моделями. Для отримання об?єктивної та повної інформації про стан ґрунтів потрібно узгодити дослідження, які проводяться з наявними прогностичними моделями.

З метою уникнення наявних прогалин у правовому регулюванні моніторингу земель вважаємо за потрібне ввести у земельне право України запропоновані ґрунтознавцями емпіричні дані щодо моніторингу ґрунтів та їх видів. Відповідно до цих положень у межах правового регулювання моніторингу земель доцільно розрізняти такі види моніторингу земель: фоновий (еталонний); стандартний; кризовий; науковий (прогностичний). На нашу думку, правові приписи щодо врегулювання суспільних відносин з приводу здійснення цих видів моніторингу земель мають знайти своє закріплення у земельному законодавстві.

Відповідно до вищевикладених теоретичних положень та наявних правових приписів [356; 402; 428] доцільно виділити види моніторингу земель.

Залежно від ступеня охоплення територій моніторинг земель може бути: міжнародним, національним, регіональним і локальним. Моніторинг земель є складовою частиною державної системи моніторингу довкілля [223]. Система моніторингу є складовою частиною національної інформаційної інфраструктури, сумісної з аналогічними системами інших країн [419]. Отже, моніторинг земель відіграє важливу інформаційну роль не лише на національному, а й на міжнародному рівнях. Національний моніторинг земель провадиться на всіх землях у межах території України. Регіональний моніторинг земель реалізовується на територіях, що характеризуються єдністю фізико-географічних, екологічних та економічних умов. Локальний моніторинг земель провадиться на окремих земельних ділянках та в окремих частинах (елементарних структурах) ландшафтно-екологічних комплексів [428].

Залежно від змісту моніторинг земель може бути: фоновий (еталонний), стандартний, кризовий, науковий (прогностичний).

Залежно від категорії земель, яка підлягає спостереженню, доцільно розрізняти моніторинг земель сільськогосподарського призначення, земель житлової та громадської забудови, земель природно-заповідного й іншого природоохоронного призначення, земель оздоровчого призначення, земель рекреаційного призначення, земель історико-культурного призначення, земель лісогосподарського призначення, земель водного фонду, та земель промисловості, транспорту, зв?язку, енергетики, оборони й іншого призначення.

Залежно від суб?єктів проведення моніторингу земель доцільно розрізняти моніторинг, який провадиться такими інституціями: Міністерством екології та природних ресурсів України [422], Державним агентством водних ресурсів України [402; 409], Державним агентством України з управління зоною відчуження [412], Міністерством аграрної політики та продовольства України [421; 356], Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру [393], Державним агентством лісових ресурсів України [411], Державною установою «Інститут охорони ґрунтів України» [178; 182], Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України [426], Державною службою України з надзвичайних ситуацій [420], Українським гідрометеорологічним центром [430; 560], Державним космічним агентством України [413], Національною академією аграрних наук України тощо.

Залежно від території, яка підлягає спостереженню, доцільно розрізняти: суцільний моніторинг, зокрема агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення, та моніторинг проблемних територій.

Залежно від елементів, які підлягають моніторингу, доцільно розрізняти: комплексний моніторинг, який здійснюється за цілою низкою показників, та моніторинг за станом земель за окремими показниками (радіоекологічний).

Залежно від виду забруднення моніторинг земель доцільно поділити на радіаційний, токсилогічний, тепловий.

Залежно від місця проведення моніторингу доцільно розрізняти: моніторинг, що провадиться на стаціонарних ділянках, моніторинг у формі польових досліджень.

Чинне законодавство передбачає проведення моніторингу усіх категорій земель. Незважаючи на наявну вимогу, деталізація загальних положень щодо моніторингу земель відбувається по відношенню до ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, а також зрошуваних та осушуваних земель [356; 402; 428]. У цьому випадку залежно від спеціального об?єкта спостереження доцільно розрізняти моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, а також зрошувальних та осушувальних земель.

Об?єктами моніторингу ґрунтів є землі сільськогосподарського призначення [356]. Отже, залежно від виду угідь доцільно розрізняти такі різновиди моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення: ріллі, багаторічних насаджень, сіножатей, пасовищ, перелогів, земель тимчасової консервації.

Такі критерії класифікації моніторингу земель, як ступінь охоплення моніторингом територій (міжнародний, національний, регіональний, локальний), зміст моніторингу (фоновий; стандартний; кризовий; науковий), територія, яка підлягає спостереженню (суцільний моніторинг та моніторинг проблемних територій), місце проведення моніторингу (на стаціонарних ділянках та у формі польових досліджень), елементи, що підлягають моніторингу (комплексний моніторинг та моніторинг окремих показників) також є критеріями для класифікації моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення.

Законодавець визначає порядок організації та здійснення такого різновиду спеціального моніторингу, як моніторинг меліорованих (зрошувальних та осушувальних) земель [402].

Залежно від рівня проведення моніторингу меліорованих земель його доцільно поділити на: міжнародний, національний, регіональний, локальний.

Залежно від виду земель моніторинг меліорованих земель доцільно поділити на такі види: моніторинг зрошуваних, осушуваних, прилеглих до них земель, а також спостереження за підтопленням сільських населених пунктів у межах зони дії меліоративних систем.

Залежно від об?єкта спостереження моніторинг меліорованих земель доцільно поділити на моніторинг земель у межах меліоративних систем незалежно від форми власності; земель, прилеглих до меліоративних систем у зоні впливу останніх, незалежно від форми власності; ґрунтових вод на території меліоративних систем; ґрунтових вод на території, прилеглій до меліоративних систем у зоні дії останніх; ґрунтових вод на території підтоплених сільських населених пунктів; вод, що використовують для зрошення; дренажних й скидних вод меліоративних систем; меліоративних систем (зрошувальні, осушувальні, колекторно-дренажні) та їх окремих елементів, які впливають на стан меліорованих земель.

Залежно від способу спостереження та меліоративних об?єктів моніторинг меліорованих земель доцільно поділити на загальний та спеціалізований моніторинг меліорованих земель. Загальний моніторинг виконується на всіх об?єктах моніторингу меліорованих земель. Спеціалізований моніторинг меліорованих земель здійснюється за відповідною цільовою програмою вивчення змін у природних процесах під впливом меліорації за більш детальною системою спостережень на найбільш характерних типових меліорованих землях, які визначаються на основі еколого-меліоративного районування території. До таких меліоративних об?єктів належать об?єкти, що розташовані в різних природних умовах (за кліматичними, геоморфологічними, геолого-гідрогеологічними ознаками), з різними видами і засобами меліорації, площами і конструктивними особливостями зрошувальних і осушувальних систем, рівнем експлуатації та сільськогосподарського використання меліорованих земель.

Залежно від показників, які підлягають спостереженню, моніторинг меліорованих земель доцільно поділити на: комплексний моніторинг за станом меліорованих земель (здійснюється за цілою низкою показників) та моніторинг за станом меліорованих земель за окремими показниками (сольові зйомки, кислотні зйомки).

Залежно від виду забруднення моніторинг меліорованих земель доцільно поділити на радіаційний, токсилогічний, теплового забруднення.

Моніторинг земель є одним із важливих заходів охорони земель. Дані, отримані внаслідок проведення моніторингу, дозволять сформувати інформаційну базу про тенденції у якісному та кількісному стані земель. Відсутність такої інформації стане на заваді визначенню заходів із запобігання погіршенню якісного стану земель та ефективному використанню земель. Незважаючи на ці обставини, правове регулювання моніторингу земель переважно здійснюється на підзаконному рівні. Наявні правові приписи врегульовують моніторинг земель у цілому. У чинних нормативно-правових актах не відбувається деталізації видів моніторингу й об?єктів моніторингу. Винятком є правові положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення і з організації та здійснення моніторингу зрошуваних та осушуваних земель. Ми вважаємо, що з метою усунення наявних недоліків доцільно запровадити правове регулювання здійснення моніторингу кожної категорії земель з урахуванням притаманних їм особливостей. Для цього потрібно встановити критерії та порядок проведення спостережень, а також сформувати бази даних цих спостережень. Положення про моніторинг земель мають знайти своє закріплення у Законі України «Про моніторинг земель». Цей Закон має складатись з таких елементів: 1) загальні положення про моніторинг земель; 2) положення щодо проведення моніторингу: земель сільськогосподарського призначення; земель житлової та громадської забудови; земель природно-заповідного й іншого природоохоронного призначення; земель оздоровчого призначення; земель рекреаційного призначення; земель історико-культурного призначення; земель лісогосподарського призначення; земель водного фонду; земель промисловості, транспорту, зв?язку, енергетики, оборони й іншого призначення; 3) міжнародне співробітництво.

Загальні положення про моніторинг земель мають передбачати суб?єкти й види моніторингу земель. Доцільно закріпити такі критерії для класифікації та види моніторингу земель, як ступінь охоплення моніторингом територій (міжнародний, національний, регіональний, локальний), зміст моніторингу (фоновий, стандартний, кризовий, науковий), територія, яка підлягає спостереженню (суцільний моніторинг та моніторинг проблемних територій), місце проведення моніторингу (на стаціонарних ділянках та у формі польових досліджень), елементи, що підлягають моніторингу (комплексний моніторинг та моніторинг окремих показників), види забруднення (радіаційний моніторинг, токсилогічний моніторинг, моніторинг теплового забруднення). Особливості правового регулювання моніторингу певних категорій земель можуть підлягати встановленню у відповідних підзаконних нормативно-правових актах.

Моніторинг земель має відомчий характер. Його здійснюють різного роду міністерства, відомства, установи й організації. Вони здійснюють свою діяльність самостійно та незалежно один від одного, незважаючи на заходи, які були вжиті для запровадження єдиної та узгодженої системи моніторингу земель. Як наслідок - відсутня узагальнена система інформації про кількісні та якісні характеристики земельних ресурсів, що знижує ефективність прийняття рішень щодо використання й охорони земель. З метою запровадження єдиної та узгодженої системи моніторингу земель було вжито такі заходи: проведено теоретичні дослідження [31; 146; 284, с. 543 - 570; 300; 7, с. 196 - 212; 303; 310; 545; 580; 587; 592], прийнято цілу низку нормативно правових актів [400; 416; 419; 458; 470; 473; 502; 511], які передбачили існування такої системи; координаційні функції були закріплені за Міністерством екології та природних ресурсів України, а також за Міжвідомчою комісією з питань моніторингу довкілля. Незважаючи на ці вжиті заходи, запровадження єдиної та узгодженої системи моніторингу земель не відбулось. Для того, щоб уникнути наявної відомчості під час здійснення моніторингу земель, постає потреба визначити суб?єктів моніторингу земель, недоліки, притаманні їхній діяльності та шляхи вдосконалення такої діяльності.

Залежно від суб?єктів моніторингу земель доцільно розрізняти моніторинг, який провадиться такими інституціями: Міністерством екології та природних ресурсів України, Державним агентством водних ресурсів України, Державним агентством України з управління зоною відчуження, Міністерством аграрної політики та продовольства України, Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру, Державним агентством лісових ресурсів України, Державною установою «Інститут охорони ґрунтів України», Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Державною службою України з надзвичайних ситуацій, Українським гідрометеорологічним центром, Державним космічним агентством України, Національною академією аграрних наук України тощо.

Мінприроди формує мережу дослідних земельних ділянок та ділянок з еталонними ґрунтами для ведення моніторингу земель на національному рівні; у сфері розвитку водного господарства та меліорації земель забезпечує нормативно-правове регулювання з питань щодо організації та проведення моніторингу зрошуваних і осушуваних земель [422].

Держводагентство проводить моніторинг меліоративного стану зрошуваних та осушуваних земель, а також ґрунтів у зонах впливу меліоративних систем, проводить моніторинг за переформуванням берегів, проводить кризовий моніторинг водних об?єктів [409]. У складі обласних управлінь водних ресурсів діють гідрогеолого-меліоративні експедиції, які є бюджетними організаціями та безпосередньо здійснюють моніторинг зрошуваних та осушуваних земель [191; 241; 296].

ДАЗВ відповідно до покладених на нього завдань у сфері управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов?язкового) відселення забезпечує проведення моніторингу стану природного середовища [412].

Відповідно до ст.ст. 5 - 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963 - IV [385] центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики має провадити моніторинг родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення й агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення.

Мінагрополітики як головний орган у системі ЦОВВ із питань забезпечення формування та реалізації державної аграрної політики здійснює моніторинг ґрунтів та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення [421]. Моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення проводиться Мінагрополітики відповідно до затвердженого ним положення [428]. Моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського признання проводить Мінагрополітики у взаємодії з іншими виконавцями: Мінприроди, Держводагентством, науково-дослідними установами НААН землеохоронного профілю тощо [356].

До сфери управління Мінагрополітики входить «Державна установа «Інститут охорони ґрунтів України», яка є правонаступником державної установи «Державний науково-технологічний центр охорони родючості ґрунтів».

«Державна установа «Інститут охорони ґрунтів України» у своєму розвитку пройшла низку перетворень [178; 182; 183; 566]. Відповідно до постанови Ради Міністрів Української РСР від 23 липня 1964 року № 749 «Про організацію агрохімічної служби в сільському господарстві Української РСР» було постановлено Міністерству сільського господарства УРСР створити єдину державну агрохімічну службу шляхом організації сітки з 25 зональних агрохімічних лабораторій при обласних сільськогосподарських дослідних станціях, науково-дослідних інститутах і сільськогосподарських вищих навчальних закладах.

З метою поліпшення керівництва зональними агрохімічними лабораторіями і наближення їхньої роботи до виробництва наказом Міністерства сільського господарства УРСР від 8 липня 1968 року № 470 «Про підпорядкування зональних агрохімічних лабораторій управлінню хімізації сільського господарства МСГ УРСР» їх підпорядкували управлінню хімізації сільського господарства, поклавши на нього здійснення керівництва лабораторіями згідно з існуючим положенням про державну агрохімічну службу і зональні агрохімічні лабораторії.

Постановою Центрального Комітету компартії України і Ради Міністрів УРСР від 11 вересня 1979 року № 446 «Про створення єдиної спеціалізованої агрохімічної служби в республіці» у системі Міністерства сільського господарства УРСР було створено Республіканське виробничо-наукове об?єднання з агрохімічного обслуговування сільського господарства «Укрсільгоспхімія». Відповідно до цієї постанови зональні агрохімічні лабораторії було передано до системи об?єднання «Укрсільгоспхімія».

Згідно з постановою ЦК КПУ і Ради Міністрів Української РСР (1981 рік) «Про заходи по зміцненню матеріально-технічної бази агрохімічної служби і підвищенню ефективності хімізації сільського господарства в 1981 - 1985 роках» зональні агрохімічні лабораторії були перетворені на державні обласні проектно-розвідувальні станції хімізації сільського господарства.

Згідно з наказом Міністерства сільського господарства і продовольства України (1992 рік) утворено Українське державне об?єднання «Украгрохім», куди увійшли державні обласні проектно-розвідувальні станції хімізації сільського господарства.

У 1993 році на підставі «Положення про Міністерство сільського господарства та продовольства України» створено Українську державну службу моніторингу ґрунтів та якості продукції «Укрґрунтомоніторинг».

Відповідно до Наказу Міністерства агропромислового комплексу (1998 рік) на базі «Украгрохім» створено Центральну державну станцію родючості ґрунтів і захисту рослин. У 1995 році державне об?єднання «Украгрохім», його обласні та районні служби розпочали приватизацію відповідно до Указу Президента України «Про приватизацію в агропромисловому комплексі» (1995). Внаслідок об?єднання «Украгрохім» були виділені та приватизовані госпрозрахункові підрозділи із забезпечення агрохімікатами, на базі яких було створено відкрите акціонерне товариство ВАТ «Агрохімцентр». У державному об?єднанні залишилися Управління координації роботи регіональних формувань, а також державні служби моніторингу ґрунтів та захисту рослин. У 1998 році державні служби реформувалися у Центральну державну станцію родючості ґрунтів і захисту рослин [566].

Згідно з наказом Міністерства агропромислового комплексу України від 3 листопада 1999 року № 339 «Про створення Головної державної інспекції захисту рослин та Державного центру охорони родючості ґрунтів і якості продукції» [432] Центральну державну станцію родючості ґрунтів і захисту рослин реорганізовано у Головну державну інспекцію захисту рослин та Державний центр охорони родючості ґрунтів і якості продукції, а державні обласні проектно-розвідувальні станції хімізації сільського господарства були перетворені на державні проектно-технологічні центри охорони родючості ґрунтів і якості продукції АРК та областей.

Постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 року № 1218 «Про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів» [386] Державний центр охорони родючості ґрунтів і якості продукції Міністерства аграрної політики реорганізовано у Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Міністерства аграрної політики. Наказом Мінагрополітики України від 23 листопада 2010 року № 759 «Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів «Центрдержродючість» перейменовано у державну установу «Державний науково-технологічний центр охорони родючості ґрунтів «Центрдержродючість» [476]. Наказом Мінагрополітики України від 16 жовтня 2012 року № 626 затверджено нову редакцію Положення державної установи «Державний науково-технологічний центр охорони родючості ґрунтів «Центрдержродючість». Наказом Мінагрополітики України від 20 березня 2013 року № 198 державну установу «Державний науково-технологічний центр охорони родючості ґрунтів «Центрдержродючість» перейменовано в державну установу «Інститут охорони ґрунтів України» [178; 182].

Відповідно до Положення про державну установу «Інститут охорони ґрунтів України» [178] предметом діяльності установи є розроблення пропозицій та здійснення єдиної науково-технічної політики у сфері охорони ґрунтів та їх родючості, раціонального використання та екологічної безпеки земель сільськогосподарського призначення, об?єктів довкілля, забезпечення якості продукції, сировини, агрохімікатів; науково-методичне й організаційне забезпечення державного моніторингу ґрунтів і агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення, заходів щодо збереження, відтворення, охорони родючості ґрунтів, а також визначення якості та безпечності продукції, сировини, агрохімікатів; здійснення моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення з метою збору, аналізу й опрацювання інформації про якісний стан ґрунтів та їхню ерозійну безпеку, забруднення ґрунтів важкими металами, радіонуклідами, залишковими кількостями пестицидів та агрохімікатів, іншими токсичними речовинами техногенного та природного походження; проведення агрохімічної паспортизації для визначення показників родючості ґрунтів та рівня їх забруднення токсичними речовинами, а також спостереження за змінами цих показників внаслідок господарської діяльності; виготовлення та видача агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки з висновком про родючість та екологічний стан ґрунтів і рекомендацій щодо проведення заходів, спрямованих на підвищення родючості ґрунтів і запобігання негативного впливу, зокрема антропогенного; проведення комплексних та спеціальних спостережень на стаціонарних контрольних ділянках за станом ґрунтів та рослинницької продукції з метою вивчення процесів трансформації та міграції біогенних і хімічних речовин у ґрунтах, а також розроблення прогностичних моделей; проведення еколого-меліоративних обстежень ґрунтів на зрошуваних і осушуваних землях; дослідження стану радіоактивного забруднення сільськогосподарських угідь та продукції рослинництва на територіях, забруднених внаслідок Чорнобильської катастрофи, та в зонах впливу діючих атомних станцій, підготовка пропозицій, рекомендацій, технологічних проектів щодо відновлення ґрунтів та зменшення забруднення до нормативних рівнів; участь у проведенні моніторингу об?єктів довкілля, зокрема дослідження вмісту залишкових кількостей пестицидів, агрохімікатів, важких металів та радіонуклідів у продукції та сировині, поверхневих водах, призначених для сільськогосподарських потреб, а також розроблення рекомендацій щодо попередження забруднення цих об?єктів тощо.

Пропозиції зі створення спеціальної служби з охорони ґрунтів знаходили своє обґрунтування у юридичній літературі. На необхідність функціонування такої служби вказували В.Л. Мунтян [315, с. 95 - 96], П.Ф. Кулинич [284], В.В. Носік [327, с. 7, 18 - 19], С.І. Хом?яченко [570, с. 6].

Створити Державну службу охорони ґрунтів на базі Державного науково-технологічного центру охорони родючості ґрунтів було запропоновано П.Ф. Кулиничем [284, c. 543 - 570]. На його думку, ця служба мала б функціонувати в системі Мінагрополітики України та бути незалежною від завдань обслуговування відомчих інтересів, а отже, повинна була мати більш високий правовий статус, ніж звичайний структурний підрозділ міністерства.

На цю Службу необхідно було б покласти такі завдання: 1) здійснення моніторингу стану та динаміки ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення; 2) надання науково-консультативної допомоги власникам та користувачам земель сільськогосподарського призначення, а також органам виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо забезпечення раціонального використання й охорони сільськогосподарських угідь, застосування передових технологій охорони та підвищення родючості ґрунтів; 3) контроль за дотриманням законодавства щодо охорони родючості ґрунтів; 4) організацію та проведення наукових досліджень у галузі належного використання й охорони сільськогосподарських угідь.

Структура цієї служби могла б включати: а) на національному рівні - Національне управління Державної служби охорони ґрунтів; б) на обласному (регіональному) рівні - Обласні (регіональні) центри Державної служби охорони ґрунтів; в) на районному рівні - Групи контролю та консультативно-дорадчого забезпечення раціонального використання й охорони сільськогосподарських угідь. Для створення Державної служби охорони ґрунтів у системі Міністерства аграрної політики та продовольства України потрібно було б використати Державний науково-технологічний центр охорони родючості ґрунтів. Також до складу Державної служби охорони ґрунтів необхідно було б передати: а) Український інститут сільськогосподарських аерофотогеодезичних вишукувань; б) Державне підприємство «Головний науково-дослідний та проектно-вишукувальний інститут землеустрою» та обласні державні підприємства «Науково-дослідний та проектно-вишукувальний інститут землеустрою», що підпорядковані Держземагенству України. Створення Державної служби охорони ґрунтів передбачало б формування належної правової бази її діяльності, зокрема, прийняття Указу Президента України «Про Державну службу охорони ґрунтів», у якому мали б бути визначені структура, функції та повноваження цієї служби.

Держгеокадастр проводить відповідно до законодавства моніторинг земель та охорону земель [393]. Ведення моніторингу земель здійснюється цією службою за участю Мінприроди, Мінагрополітики, НААН України та ДКА [428].

Держлісагентство є ЦОВВ, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства. Держлісагентство здійснює моніторинг лісів [411].

Мінрегіон здійснює відповідно до законодавства проведення в установленому порядку моніторингу соціально-економічних та інших показників розвитку регіонів, районів і міст обласного, республіканського (в АРК) значення та формування переліку показників, за якими проводиться моніторинг розвитку територій і визнання їх депресивними; проводить у межах повноважень, передбачених законом моніторинг реалізації Генеральної схеми планування території України та іншої містобудівної документації [426].

ДСНС є ЦОВВ, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності. ДСНС відповідно до покладених на неї завдань забезпечує проведення гідрометеорологічних, геліофізичних спостережень, фонових радіаційних та базових спостережень за станом забруднення навколишнього природного середовища [420].

До сфери управління ДСНС України належить Український гідрометеорологічний центр Державної служби України з надзвичайних ситуацій (УкрГМЦ) [430; 560]. Він у межах своїх повноважень бере участь у реалізації державної політики у сфері гідрометеорологічної діяльності. До основних завдань УкрГМЦ належать: аналіз та прогнозування умов погоди, гідрологічного режиму річок і водосховищ, агрометеорологічних умов вегетації сільськогосподарських культур та їх врожайності, метеорологічних умов формування рівнів забруднення повітря в містах України; здійснення збору, оброблення, передавання гідрометеорологічної інформації та інформації про рівень забруднення навколишнього природного середовища, формування баз і банків гідрометеорологічних даних тощо. Функції УкрГМЦ полягають у проведенні постійного аналізу та прогнозування стану погоди, гідрологічного режиму річок і водосховищ, агрометеорологічних умов вирощування та врожайності основних сільськогосподарських культур на території України, впливу метеорологічних умов на забруднення атмосферного повітря; забезпеченні організації, розміщення, розвитку та контрольу за функціонуванням державної системи гідрометеорологічних спостережень, проведенням гідрометеорологічних, геліогеофізичних спостережень, аерологічних, авіаметеорологічних, метеорологічних радіолокаційних, агрометеорологічних та спеціалізованих спостережень, фонових радіаційних та базових спостережень за забрудненням навколишнього природного середовищ тощо.

Комплексне проведення моніторингу земель не можливе без спостереження за станом ґрунтів з космосу, тобто проведення дистанційного зондування (космічні зйомки й інші заходи) [303, с. 367 - 370]. При цьому повноваження ДКА щодо здійснення моніторингу земель визначаються в цілому, без належної деталізації. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державне космічне агентство України» від 14 травня 2015 року № 281 [413] ДКА здійснює моніторинг та веде банк даних геофізичних спостережень. На нашу думку, наведені положення чинного законодавства потребують деталізації в частині визначення порядку та способів здійснення Агентством моніторингу земель.

Методика проведення моніторингу земель перебуває на стадії формування й обмежується підзаконними нормативно-правовими актами, що визначають порядок проведення моніторингу окремих видів земель фрагментарно [356; 402; 428]. Розробити методику проведення моніторингу всіх категорій земель та всіх видів використання земель можуть наукові установи, які входять не лише до системи Національної академії аграрних наук України, а й до інших національних академій наук: Національної академії наук України, Національної академії медичних наук України тощо.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля» від 30 березня 1998 року № 391 [419] система моніторингу ґрунтується на використанні існуючих організаційних структур суб?єктів моніторингу та функціонує на основі єдиного нормативного, організаційного, методологічного і метрологічного забезпечення, об?єднання складових частин та уніфікованих компонентів цієї системи. Організаційна інтеграція суб?єктів системи моніторингу здійснюється Мінприроди, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади АРК із питань охорони навколишнього природного середовища на основі загальнодержавної і регіональних (місцевих) програм моніторингу довкілля, що складаються з програм відповідних рівнів, поданих суб?єктами системи моніторингу; укладених між усіма суб?єктами системи моніторингу угод про спільну діяльність під час здійснення моніторингу довкілля на відповідному рівні.

На практиці суб?єкти моніторингу земель не складають єдиної узгодженої системи. Існує велика кількість суб?єктів моніторингу, які провадять моніторинг різних видів та категорій земель: земель водного, лісового фонду тощо. У деяких випадках їхня діяльність збігається: вони провадять схожі види моніторингу або різні суб?єкти моніторингу, одночасно можуть спостерігати за станом однакових видів та категорій земель. Організаційні структури з моніторингу діють у межах відомств, які його здійснюють, водночас Мінприроди практично не здійснює координаційної та інтеграційної діяльності щодо моніторингу земель.

Дослідні території не охоплюють усіх видів ґрунтів та не складають єдиної мережі дослідних полів, дослідні лабораторії ліквідовуються. В Україні існують наукові та виробничі установи, які займаються визначенням різних показників стану ґрунтів, проте, на жаль, не має узагальнених даних їх роботи. Методики проведення моніторингу землі й інших складових навколишнього природного середовища не є до кінця розробленими й узгодженими [303, c. 32 - 36, 256].

Результати проведення моніторингу земель є закритою несистематизованою сумою даних, які не складають єдину інформаційну систему [441]. Україна має, як правило, лише скорочені відомчі інформаційні системи. Так, інформація про стан навколишнього середовища України збирається у вигляді Національної доповіді, яку публікують кожний рік. У більшості країн Європи створюються інформаційні системи про стан навколишнього середовища зі складними підсистемами імпорту-експорту даних, їхньої обробки (картографічної та аналітичної), верифікації, стандартизації, експертних оцінок. Вважається, що найбільш досконала система діє в Німеччині. Вона має підсистеми пошуку, кодування, каталоги карт, даних, методів, посилань, характеристики місць відбору зразків, коефіцієнти перетворення місцевих даних (навіть тих, які отримані за допомогою методів, що були поширені у колишньому СРСР) у європейські. Найголовніше те, що система має вільний доступ для споживачів і, навіть більше, відповідає на їх численні запити в сучасному діалоговому режимі [303, с. 402].

Подібні інформаційні системи діють у Росії та Республіці Білорусь.

У Росії діє функціональна підсистема екологічної безпеки єдиної державної системи попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій. Ця система призначена для попередження, запобігання та ліквідації екологічних наслідків надзвичайних ситуацій, а також оцінки та зниження шкоди навколишньому середовищу та природним ресурсам. На федеральному рівні основними структурними елементами підсистеми є: керівний орган - Мінприроди Росії (комісія з надзвичайних ситуацій); засіб управління - інформаційно-аналітична система Мінприроди Росії (підсистема «Екологічна безпека»). Інформаційно-аналітична система Мінприроди Росії призначена для збирання, обробки, збереження й накопичення інформації, оперативного аналізу та прогнозування динаміки розвитку екологічної обстановки по всій території Росії. Вона має сполучатись з іншими інформаційними системами міждержавного, федерального, галузевого та регіонального рівнів, передусім із системою МНС Росії. Інформаційну основу взаємодії Інформаційно-аналітичної системи Мінприроди Росії з інформаційними системами МНС Росії складають системи спостереження та контролю за станом природного середовища. Технічну основу інформаційного сполучення мають складати діючі та на стадії розробки федеральні та територіальні інформаційно-розрахункові центри, а також існуючі та перспективні державні, галузеві, відомчі та комерційні системи зв?язку та передачі даних [141, c. 137 - 140].

З метою забезпечення взаємодії систем спостереження за станом навколишнього середовища у 1993 році в Республіці Білорусь було створено Національну систему моніторингу навколишнього середовища, яка є відкритою та включає окремі види моніторингу навколишнього середовища, забезпечує їх взаємодію з метою отримання комплексної інформації про стан навколишнього середовища, аналізу та прогнозу її змін. Ця система об?єднує в собі два самостійні, проте взаємозалежні процеси: збір інформації про стан навколишнього середовища; представлення інформації зацікавленим суб?єктам. Порядок організації та функціонування системи визначається Положенням про Національну систему моніторингу навколишнього середовища в Республіці Білорусь, затвердженим Радою Міністрів Республіки Білорусь. Організацію та координування функціонування системи здійснює Міністерство природних ресурсів та охорони навколишнього середовища Республіки Білорусь. Фінансування організації та функціонування системи здійснюється за рахунок коштів республіканського бюджету, зокрема республіканського фонду охорони природи. Система взаємодіє з системою соціально-гігієнічного моніторингу (організація проведення здійснюється Міністерством охорони здоров?я Республіки Білорусь) і системою моніторингу та прогнозування надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру (організація проведення здійснюється Міністерством з надзвичайних ситуацій Республіки Білорусь) у частині обміну інформацією про стан навколишнього середовища та впливу на неї природних та антропогенних факторів. Обмін інформацією між вказаними системами відбувається на безоплатній основі [592, c.154 - 155].

Проблемним є питання інтеграції вітчизняних інформаційних систем у світові інформаційні системи. Необхідність вирішення екологічних проблем збільшується у зв?язку з пан?європієзацією, яка розвивається доволі швидкими темпами, як на Заході, так і на Сході континенту. Особливе значення у зв?язку з цим набули такі проекти, як SOTER (Цифрова карта ґрунтів і територій Європи), SOVEUR (Карта схильності ґрунтів Європи до забруднення), EUSOPOL (Карта фактичного забруднення ґрунтів Європи), CTB (Карта «Chemical Time Bomb» - довгострокова оцінка ризику забруднення навколишнього середовища) тощо. Водночас Україна практично не має цифрових тематичних карт, більшість із них не гармонізовані з європейськими системами, участь українських учених у виконанні спільних з європейськими країнами екологічних проектів, за винятком переважно транскордонних, обмежена [303, с. 402].

Ці недоліки є свідченням необхідності запровадження ефективної системи моніторингу земель. З метою підвищення ефективності правого регулювання діяльності суб?єктів моніторингу земель та запровадження ефективної системи моніторингу земель вважаємо за доцільне перейти від відомчого до надвідомчого моніторингу земель.

Одним із заходів запровадження ефективної системи моніторингу земель є сформована у спеціальній літературі пропозиція зі створення Служби охорони ґрунтів України, що базується на досвіді роботи аналогічної служби в США. У 30-х роках минулого століття була заснована Служба охорони ґрунтів США. Країна виходила з депресії, не вистачало коштів. Незважаючи на це та враховуючи потребу запобігти випадкам появи доволі частої вітрової ерозії в бюджеті, було передбачено необхідні кошти для утворення такої служби. Протягом декількох років було сформовано розвинуту службу, представлену федеральними і трьома регіональними центрами, відділеннями у кожному штаті, відділами у графствах та невеликими підрозділами на місцевому рівні. Адміністративна, фінансова, інформаційна, методична діяльність, стратегічне планування здійснюється в центрі (Вашингтон). Регіональні центри мають спеціалізацію та забезпечують методичними розробками відповідно до напряму своєї основної діяльності всю службу. Вони акумулюють відповідно до напряму своєї діяльності матеріали та розробляють наукові рекомендації для Міністерства сільського господарства й уряду країни.

З огляду на досвід роботи Служби охорони ґрунтів США вчені запропонували організувати подібну службу в Україні, залучаючи частково або повністю різноманітні існуючі служби, які діють розрізнено: землевпорядні, лісомеліоративні, водогосподарські, агрохімічні, санітарно-епідеміологічні, картографічні, а також засоби дистанційного зондування тощо. Структура та задачі служби охорони ґрунтів України передбачають такі підрозділи служби та функціональні обов?язки: центральна служба має здійснювати програмне, методичне забезпечення, наукову, просвітницьку, виховну, кваліфікаційну діяльність, законодавчі ініціативи, узагальнення матеріалів, картографічні роботи. Регіональні служби в областях мають здійснювати ґрунтові зйомки, облік та моніторинг земельних ресурсів, реалізацію відповідних земельних проектів. Регіональні служби в районах мають проводити контроль використання земельних ресурсів, консультативну діяльність. Наголошується на необхідності створення такої служби в якості спеціалізованої надвідомчої служби з охорони та раціонального використання земель. Однією з обставин, що обумовлює потребу в надвідомчому характері такої служби, є розпорошення функцій з управління землею в Україні між окремими відомствами [303, с. 390 - 394].

Отже, на основі результатів досліджень, службу моніторингу земель можна організувати декількома способами [303, с. 32 - 36]. Згідно з першим підходом перевагу варто надати ієрархічно підпорядкованим структурам, які отримають бюджетне асигнування та незалежні від відомств. Така структура моніторингу повинна мати єдиний управлінський апарат та методичний центр, обладнаний сучасним зв?язком з регіональними (обласними) центрами. У структурі останніх є аналітичні лабораторії для польових (стаціонарних та експедиційних досліджень) і камеральних робіт. Первісними одиницями моніторингу є стаціонарні пункти, на яких силами регіонального (обласного) центру здійснюють польові спостереження та відбирають зразки ґрунтів, вод, рослинності та (у випадку необхідності) тваринницької продукції для наступного аналізу в лабораторії. Другий можливий спосіб організації моніторингу земель полягає в тому, що служба моніторингу базується на відомчих структурах. Мережа таких структур є достатньо широкою та охоплює всі найважливіші ґрунтові провінції України. Це станції хімізації, гідрометеорологічні станції та пости [381], землевпорядні служби, гідрогеолого-меліоративні експедиції, мережа санітарно-епідеміологічних станцій тощо.

В.В. Мєдвєдєв обґрунтував положення, відповідно до якого відомчий підхід, притаманний для України, у частині проведення моніторингу себе вичерпав. Він призвів до істотного відставання країни від рівня розвитку цього напряму навіть в країнах-сусідах з аналогічними економічними показниками. Відомчий підхід законсервував розвиток моніторингу на рівні кінця 80-х років, сучасні методологічні новації не були прийнято. На його думку, жодне відомство не здатне виконати сучасні вимоги по відношенню до моніторингу на підставі об?єднання слабо зв?язаних між собою систем моніторингу окремих сфер (води, повітря, ґрунтів, лісу, надр). Мінприроди, якому доручено здійснювати координацію мережі та практичних робіт у сфері моніторингу, фактично не здійснює істотних кроків для покращення ситуації. Пропонується реорганізувати наявну систему без значних додаткових затрат, використовуючи раціонально лише відомчі засоби, які витрачаються, за рахунок низки заходів. До таких заходів належать: прийняття урядової постанови про зміну статусу відомчих моніторингових лабораторій, які мають місце практично в кожній області, надання їм подвійного підпорядкування - відомству, а також обласному управлінню земельних ресурсів, або новоутвореній структурі - Центру моніторингу природних ресурсів; розробка єдиної програми та методик моніторингу, надання їм статусу державних стандартів та обов?язкового використання усіма без винятку відомчими лабораторіями; формування єдиної мережі спостережень, узгодженої з відомствами. Це якраз і буде державною мережею екологічного моніторингу, яка буде відповідати аналогічним мережам, які є в країнах-сусідах. У майбутньому об?єднання мереж і створення регіональної або навіть континентальної мережі стане необхідним під час розробки двох- або багатосторонніх угод про спільні дослідження. Реалізація перерахованих заходів дозволить створити просту 2-ланкову систему (область - центр) екологічного моніторингу України, якою буде легко управляти. Окрім цього, вона буде практично незалежною від впливу відомств [303, c. 404 - 406].

У радянський період структура державного моніторингу навколишнього середовища складалась із трьох рівнів:

1. Пункти первісної інформації - пости та станції спостереження, де відбувався збір інформації.

2. Територіальні (в областях, краях, республіках), регіональні (у межах відповідного регіону), відомчі (НДІ міністерств та відомств, відповідальні за певні напрями роботи) центри спостереження та територіальні, регіональні обчислювальні центри, на базі яких відбувався аналіз отриманих даних, надавались оцінка і прогноз стану та змін природного середовища.

3. Головний центр даних, який їх узагальнював, давав оцінку та прогноз стану, а також змін навколишнього середовища в масштабі країни, передавав цю інформацію у центральні радянські, господарські органи [146, с. 54 - 58].

Вчені наголошують на тому, що моніторинг ґрунтів (земельних ресурсів), незважаючи на його важливість та необхідність повноцінного розвитку, не є самостійним видом моніторингу, оскільки повинен бути складовою частиною екологічного моніторингу. Лише при такій постановці питання будуть максимально реалізовані переваги комплексних мереж, висновки на підставі отриманих даних стануть корисними для оцінки екологічної ситуації, а земельні (ґрунтові) ресурси будуть збережені та раціонально використовуватись [303, c. 404 - 406]. Так, у законодавстві Російської Федерації під державним моніторингом навколишнього середовища (державним екологічним моніторингом) розуміється комплексна система спостереження за станом навколишнього середовища, оцінки та прогнозу змін стану навколишнього середовища під впливом природних та антропогенних факторів. Екологічний моніторинг включає моніторинг атмосферного повітря, земель, лісів, водних об?єктів, об?єктів тваринного світу тощо [31, c.101 - 102; 545].