Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

Щодо класифікації органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища [16, с. 137 - 139; 214, с. 163 - 200; 219, с. 34 - 43; 237, с. 47 - 57; 245, с. 79 - 86; 253, с. 176 - 221; 582, с. 40 - 50], то органи державного управління в галузі екології поділяються на органи загального державного управління й органи спеціального державного управління. Органи спеціального державного управління поділяються на: органи надвідомчого управління і контролю в галузі екології, органи спеціального поресурсового управління, органи спеціалізованого функціонального управління, органи спеціалізованого галузевого управління [16, с.137 - 139].

За територіальним масштабом діяльності суб?єкти державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища поділяються на загальнодержавні та місцеві. За характером, напрямами роботи, повноваженнями розрізняють органи державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища загальної, спеціальної, функціональної та галузевої компетенції [214].

Щодо класифікації органів, які здійснюють управління у сфері земельних відносин [144, с. 182 - 186; 278; 283; 299, с. 201; 307, с. 215 - 217; 347, с. 417 - 419], то залежно від обсягу компетенції виділяють органи загальної, міжгалузевої, галузевої компетенції, спеціально уповноважений орган із питань земельних ресурсів [299, с. 201; 307, с. 215 - 217].

У наведених випадках класифікації органів державного управління у сфері екології та земельних відносин обсяг та характер компетенції є єдиним критерієм для їх класифікації. Використання лише цього критерію для класифікації недостатньо для визначення цілісної системи органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель.

Органи виконавчої влади у сфері охорони навколишнього середовища та земельних відносин збігаються до певної міри. Органи виконавчої влади у сфері використання й охорони земель є одним із передбачених у чинному законодавстві різновидів органів державного управління. На цій підставі ми вважаємо за доцільне скористатися запропонованими наукою земельного, екологічного й адміністративного права критеріями класифікації органів державного управління під час визначення сучасної системи органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель [52, с. 92 - 95].

Вертикаль виконавчої влади передбачає підпорядкування органів нижчого рівня органам вищого рівня. Отже, за місцем у вертикалі виконавчої влади слід виділити такі види органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель: 1) вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України; 2) ЦОВВ - міністерства України й інші ЦОВВ; 3) місцеві органи виконавчої влади - Рада міністрів АРК, місцеві (обласні, районні, Київська і Севастопольська міські) державні адміністрації.

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. З одного боку, він спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. З іншого боку, міністерства й інші ЦОВВ є підпорядкованими, підзвітними та підконтрольними Кабінету Міністрів України.

Наступною, закріпленою в Основному законі ланкою виконавчої влади, що здійснює державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель, є ЦОВВ. Вони є ЦОВВ на тій підставі, що їхні повноваження поширюються на всю територію України. Вони діють в інтересах українського народу, а не окремих територій. Ця ланка підпорядковується Кабінету Міністрів України. Її утворюють міністерства й інші ЦОВВ. При цьому міністерства, на відміну від інших ЦОВВ, є провідними органами цієї ланки. Це пояснюється тим, що лише міністри України входять до складу уряду і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні.

Останньою, передбаченою в Конституції України ланкою органів виконавчої влади, що здійснюють державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель, є місцеві органи виконавчої влади. Вони здійснюють виконавчу владу на місцях, а саме: в областях і районах, містах Київ та Севастополь. Органами, що здійснюють виконавчу владу на місцях, є обласні, районні, Київська та Севастопольська міські та районні в містах Київ та Севастополь державні адміністрації. Територіальні органи міністерств та інших ЦОВВ також здійснюють визначені законодавством функції виконавчої влади на місцях.

За правовим статусом ЦОВВ, що здійснюють державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель, слід поділити на такі види: 1) міністерства України; 2) інші ЦОВВ.

Провідними органами у системі ЦОВВ, що здійснюють державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель в Україні, є міністерства. На підтвердження цього міністри входять до складу Кабінету Міністрів України. На них покладена особиста відповідальність за формування та реалізацію земельної, аграрної політики та політики у сфері охорони навколишнього середовища. Вони здійснюють державне управління та сервісну діяльність у цих сферах, спрямовують та координують здійснення ЦОВВ заходів із земельних, аграрних та екологічних питань, віднесених до їхньої компетенції.

Інші ЦОВВ, що здійснюють державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель, такі як служби, агентства, інспекції, утворюються для виконання окремих функцій із реалізації земельної, екологічної та аграрної державної політики.

Діяльність інших ЦОВВ спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством. У разі якщо більшість функцій ЦОВВ складають функції з управління об?єктами державної власності, що належать до сфери його управління, ЦОВВ утворюється як служба або агентство. У разі якщо більшість функцій ЦОВВ складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, ЦОВВ утворюється як інспекція.

До служб та агентств, що здійснюють державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель слід віднести: Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру [393], Державне агентство лісових ресурсів України [411], Державне агентство водних ресурсів України [409], Державне агентство України з управління зоною відчуження [412], Державне космічне агентство України [413].

До служб та інспекцій, що здійснюють контрольні функції у сфері використання й охорони земель слід віднести Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру [393] та Державну екологічну інспекцію України [417; 467].

Місцеві органи виконавчої влади, що здійснюють державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель також не є однорідними. За правовим статусом їх слід поділити на: 1) місцеві державні адміністрації (обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації); 2) місцеві (територіальні) органи ЦОВВ.

Виконавчу владу в областях і районах, АРК, у містах Києві та Севастополі здійснюють державні адміністрації. Окрім державних адміністрацій на місцях функціонують територіальні органи ЦОВВ.

Варто відзначити, що адміністративно-правовому статусу місцевих органів виконавчої влади притаманне поєднання загальної та спеціальної компетенції. Зокрема, державні адміністрації є органами загальної компетенції. Водночас структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють повноваження спеціальної компетенції. Вони є підзвітними та підконтрольними відповідним міністерствам, іншим ЦОВВ, а до їх відання віднесені питання функціонального чи галузевого управління та сервісної діяльності на відповідній території. Наприклад, можуть бути такі структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій: агропромислового розвитку; екології та природних ресурсів; містобудування й архітектури [446].

Поряд із державними адміністраціями на місцях існують територіальні органи ЦОВВ, зокрема Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи [393]. Вони не є складовими елементами місцевих державних адміністрацій. Незважаючи на це, між цими органами відбувається взаємодія. Так, відповідно до ст. 31 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року № 586-XIV [463] керівники територіальних органів ЦОВВ підзвітні та підконтрольні головам місцевих державних адміністрацій з питань здійснення повноважень цих адміністрацій.

За територією, на яку поширюються правомочності органів, що здійснюють державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель їх слід поділити на такі: 1) органи, правомочність яких поширюється на всю територію України; 2) органи, правомочність яких поширюється на певну територію України.

До органів, правомочність яких поширюється на всю територію України, можна віднести Кабінет Міністрів України, міністерства, інші ЦОВВ. Міністерства й інші ЦОВВ здійснюють свої повноваження на всій території України як безпосередньо, так і через утворювані ними територіальні органи.

До органів, правомочність яких поширюється на певну територію України, належать місцеві органи виконавчої влади. Вони діють на території відповідної адміністративної одиниці - області, району, міста. Це місцеві органи загальної компетенції - обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації.

За способами прийняття рішень органи, що здійснюють державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель, поділяються на: 1) колегіальні та 2) одноособові. Колегіальним органом виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Функції Кабінету Міністрів України реалізуються колективно, шляхом проведення засідань уряду. Одноособовими органами виконавчої влади є міністерства й інші ЦОВВ. На чолі міністерств та інших ЦОВВ знаходиться керівник, який здійснює одноособову реалізацію відповідних функцій.

У діяльності міністерств та інших ЦОВВ відбувається поєднання одноособовості та колегіальності. Так, для погодження вирішення питань, віднесених до компетенції цих органів, можуть утворюватися колегії. Рішення колегії проводяться в життя наказами відповідного керівника органу.

За характером компетенції органи виконавчої влади як суб?єкти управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель слід поділити на: 1) органи загальної компетенції; 2) органи спеціальної компетенції.

Органами загальної компетенції є органи, які здійснюють поряд з іншими функціями функції державного управління та сервісні функції у сфері використання й охорони земель. До таких органів належить Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації.

Компетенція Кабінету Міністрів України щодо управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель закріплена в ст. 13 ЗК України. До повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить: а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом; б) реалізація державної політики у галузі використання й охорони земель; в) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку, визначеному законом; г) координація проведення земельної реформи; ґ) розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання й охорони земель; д) організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та здійснення землеустрою; е) встановлення порядку проведення моніторингу земель; е1) внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст; є) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Органами спеціальної компетенції є органи виконавчої влади, для яких здійснення функцій державного управління та/або сервісних функцій у сфері використання й охорони земель є головною функцією або однією з головних. До таких органів виконавчої влади потрібно віднести: Міністерство аграрної політики та продовольства України [421], Міністерство екології та природних ресурсів України [422] й інші органи.

Правове регулювання державного управління та сервісної діяльності щодо землі відбувається в різних сферах суспільних відносин. За сферою дії повноважень органи виконавчої влади як суб?єкти управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель слід поділити на: 1) органи міжгалузевої компетенції; 2) органи галузевої компетенції. Якщо дія органів міжгалузевої компетенції поширюється не на одну сферу суспільних відносин (енергетика, промисловість, сільське господарство), то повноваження органів галузевої компетенції реалізуються лише в межах певної сфери суспільних відносин.

До органів міжгалузевої компетенції належать: Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство екології та природних ресурсів України. Органами галузевої компетенції є: Міністерство енергетики та вугільної промисловості України [423], Міністерство інфраструктури України [424] тощо. Ці органи здійснюють управлінську та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель відповідно до своєї компетенції, забезпечуючи тим самим раціональне використання й охорону земель у сферах суспільних відносин, пов?язаних з енергетикою, транспортом.

Органи виконавчої влади як суб?єкти управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель виконують різні функції. Залежно від характеру виконуваних ними функцій їх доцільно поділити на органи, що здійснюють функції з: 1) планування у сфері використання й охорони земель; 2) моніторингу земель; 3) контролю у сфері використання й охорони земель; 4) ведення державного земельного кадастру; 5) державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень тощо.

Залежно від категорії земель, щодо якої виникають управлінські та сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель, органи виконавчої влади слід поділити на: 1) органи, повноваження яких поширюються на всі категорії земель; 2) органи, повноваження яких поширюються лише на певні категорії земель.

Органами, повноваження яких поширюються на всі категорії земель, є Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство екології та природних ресурсів України. В окремих випадках управлінські та сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель виникають щодо певних категорій земель. Державне агентство лісового господарства України здійснює державне управління у сфері використання й охорони лісових та мисливських угідь, Державне агентство України водних ресурсів - щодо меліоративних земель.

Підсумовуючи, ми пропонуємо представити класифікацію органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель таким чином.

За місцем у вертикалі виконавчої влади потрібно виділити такі види органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель: 1) вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України; 2) ЦОВВ - міністерства України й інші ЦОВВ; 3) місцеві органи виконавчої влади - Рада міністрів АРК, місцеві (обласні, районні, Київська і Севастопольська міські) державні адміністрації.

За територією, на яку поширюються правомочності органів, що здійснюють державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель їх слід поділити на: 1) органи, правомочність яких поширюється на всю територію України; 2) органи, правомочність яких поширюється на певну територію України.

За способами прийняття рішень органи, що здійснюють державне управління та сервісну діяльність у сфері використання й охорони земель поділяються на: 1) колегіальні; 2) одноособові.

За характером компетенції органи виконавчої влади як суб?єкти управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель слід поділити на: 1) органи загальної компетенції; 2) органи спеціальної компетенції.

За сферою дії повноважень органи виконавчої влади як суб?єкти управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель слід поділити на: 1) органи міжгалузевої компетенції; 2) органи галузевої компетенції.

Залежно від характеру виконуваних ними функцій їх потрібно поділити на органи, що здійснюють такі функції: 1) планування у сфері використання й охорони земель; 2) моніторингу земель; 3) контролю у сфері використання й охорони земель; 4) ведення державного земельного кадастру; 5) державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень; 6) інші.

Залежно від категорії земель, щодо якої виникають управлінські та сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель органи виконавчої влади слід поділити на: 1) органи, повноваження яких поширюються на всі категорії земель; 2) органи, повноваження яких поширюються лише на певні категорії земель.

Одним із засобів забезпечення раціонального використання й охорони земель є функціонування ефективної системи органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель. Питання організації системи органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, зокрема системи органів управління у сфері використання й охорони земель розглядалися як у радянській [11; 130; 155, с. 44 - 83; 216, с. 53 - 46; 220; 244; 249, с. 54 - 56; 251, с. 15 - 18; 252, с. 44 - 46; 253, с. 176 - 221; 294, с. 39; 295; 314; 523; 548, с. 10; 585, с.157 - 241; 586, с. 20 - 26; 588, с. 94 - 103, 134 - 168; 589], так і в сучасній юридичній літературі [52; 128; 534].

На необхідності системного підходу до вирішення проблем охорони навколишнього природного середовища наголошувалося в радянській юридичній літературі [11; 155, с. 62 - 64, 68, 76 - 83; 220, с. 187; 252, с. 46 - 48; 253, с. 213 - 221; 295, с. 122; 314; 316, с. 65 - 68; 588, с. 146 - 147, 152 - 157; 589, с. 78]. Було запропоновано декілька підходів щодо організації здійснення комплексного державного управління в галузі охорони таких природних ресурсів, як земля, надра, ліса, вода, повітря. Відповідно до першого підходу центральний орган з охорони навколишнього природного середовища мав би бути утворений на базі відповідних інспекцій з охорони окремих природних ресурсів, що підлягали об?єднанню та підпорядкуванню центральному органу з охорони навколишнього природного середовища [216; 252, с. 44 - 46; 585, с. 214 - 215; 586, с. 23; 588, с. 152 - 158]. Відповідно до другого підходу центральний орган з охорони навколишнього природного середовища мав би бути утворений як координуючий самостійний орган з широкими контрольними функціями поряд з державними органами з управління землею, надрами, лісами та водами [11, с. 269 - 271; 220; 249, с. 54 - 56; 589].

Відповідно до чинного законодавства - Розділу II Закону України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року № 962-IV [472] - й інших нормативно-правових актів [467] сучасна система спеціально уповноважених ЦОВВ у галузі охорони земель представлена такими органами:

-ЦОВВ, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, - Мінагрополітики;

-ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, - Держгеокадастр;

-ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, - Держгеокадастр;

-ЦОВВ, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, - Мінприроди;

-ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, - Мінприроди;

-ЦОВВ, що реалізує державну політику із забезпечення нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, - Держекоінспекція.

До повноважень ЦОВВ, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, у галузі охорони земель належать: розроблення загальнодержавних і регіональних програм відтворення родючості ґрунтів; забезпечення формування державної політики з використання й охорони земель; організація розроблення в установленому законом порядку стандартів, норм і правил з охорони та підвищення родючості ґрунтів; розроблення рекомендацій та заходів щодо забезпечення родючості ґрунтів і застосування агрохімікатів; розроблення механізмів економічного стимулювання впровадження заходів щодо використання й охорони земель і підвищення родючості ґрунтів; затвердження порядку здійснення державного нагляду і контролю за дотриманням законодавства про пестициди й агрохімікати в галузі рослинництва; затвердження порядку одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для здійснення державного контролю над використанням і охороною земель; затвердження методичних рекомендацій для сільськогосподарських підприємств будь-якої форми власності з питань використання й охорони земель сільськогосподарського призначення, впровадження новітніх ресурсо-енергоощадних технологій та сучасних технічних засобів і обладнання; вирішення інших питань у галузі охорони родючості ґрунтів відповідно до закону.

До повноважень ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у галузі охорони земель, належать: участь у реалізації загальнодержавних і регіональних програм охорони земель; здійснення моніторингу й охорони земель; забезпечення проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; забезпечення здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного й інших видів районування (зонування) земель; впровадження рекомендацій та заходів щодо забезпечення родючості ґрунтів і застосування агрохімікатів; забезпечення підготовки та здійснення організаційних, економічних, екологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання й охорону земель, їх захист від шкідливого антропогенного впливу, дотримання режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення, інших територій та об?єктів екомережі; здійснення заходів щодо вдосконалення порядку ведення обліку і підготовки звітності з регулювання земельних відносин, використання й охорони земель, формування екомережі; вирішення інших питань у галузі охорони земель відповідно до закону.

До повноважень ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у галузі охорони земель, належать:

1) здійснення державного контролю щодо використання й охорони земель за: веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою; дотриманням правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових знаків; розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об'єктів, які негативно впливають або можуть негативно вплинути на стан земель; здійсненням заходів, передбачених робочими проектами землеустрою, стосовно захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур'янами;

2) вирішення інших питань у галузі охорони родючості ґрунтів відповідно до закону.

До повноважень ЦОВВ, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, у галузі охорони земель, належать: участь у розробленні загальнодержавних і регіональних програм використання й охорони земель; участь у підготовці нормативно-правових актів у галузі охорони земель; вирішення інших питань у галузі охорони земель відповідно до закону.

До повноважень ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, у галузі охорони земель, належать: участь у реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання й охорони земель; погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок; визначення переліку земель, на яких застосовується обмеження щодо вирощування генетично модифікованих сортів рослин; участь у здійсненні природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного й інших видів районування (зонування) земель; участь у розробленні та здійсненні заходів щодо економічного стимулювання використання й охорони земель; здійснення міжнародного співробітництва з питань охорони земель; вирішення інших питань у галузі охорони земель відповідно до закону.

До повноважень ЦОВВ, що реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, у галузі охорони земель, належать: здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про використання й охорону земель щодо: консервації деградованих і малопродуктивних земель; збереження водно-болотних угідь; виконання екологічних вимог під час надання у власність і користування, зокрема в оренду, земельних ділянок; здійснення заходів щодо запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами, стічними водами; додержання режиму використання земель природно-заповідного й іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні; додержання екологічних нормативів з питань використання й охорони земель; установлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також щодо додержання режиму використання їх територій; ведення будівельних, днопоглиблювальних робіт, видобування піску і гравію, прокладення кабелів, трубопроводів та інших комунікацій на землях водного фонду; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді обмеження чи зупинення (тимчасово) або припинення діяльності підприємств і об?єктів незалежно від їх підпорядкування та форм власності відповідно до закону, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону земель; подання позовів про відшкодування шкоди і втрат, заподіяних внаслідок порушення законодавства України про охорону земель; вирішення інших питань у галузі охорони земель відповідно до закону.

Донедавна повноваження щодо контролю за дотриманням земельного законодавства здійснювали одночасно декілька органів [467]. Такими органами була Держекоінспекція України [480] та Держсільгоспінспекція України. Держсільгоспінспекція України функціонувала як ЦОВВ, діяльність якого спрямовувалась і координувалась Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України [390]. Держекоінспекція здійснює свою діяльність і понині; вона є ЦОВВ, діяльність якого спрямовує і координує Кабінет Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України [417].

Повноваження цих інспекцій у частині здійснення ними контролю за дотриманням земельного законодавства збігалися до певної міри. Держсільгоспінспекція України організовувала та здійснювала державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання й охорони земель усіх категорій та форм власності [390]. Аналогічний обов?язок був закріплений за Держекоінспекцією України [480]. Вона відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законодавства щодо охорони земель [417].

Дублювання повноважень органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель призвело до розпорошення зусиль щодо забезпечення раціонального використання й охорони землі між декількома органами, функціонування різних контролюючих органів, зменшення ефективності від діяльності цих органів та посилення адміністративного тиску на володільців землі.

З метою подолання цих недоліки відбулось скорочення кількості контролюючих органів за використанням та охороною земель та інтегрування виконання цих функцій одним органом. Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 10 вересня 2014 року № 442 [467] було ліквідовано Держсільгоспінспекцію України, а функції із здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання й охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів були покладені на Держекоінспекцією України.

Наразі відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 22 липня 2016 року № 482 [375] до основних завдань Держгеокадастру віднесено реалізацію державної політики у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання й охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості грунтів. Після внесення змін у чинне законодавство повноваження щодо контролю за дотриманням земельного законодавства знову почали одночасно здійснювати декілька органів. Такими органами є Держекоінспекція та Держгеокадастр.

Земля є складовою частиною навколишнього природного середовища та природним ресурсом [49, c. 123 - 128]. Ми вважаємо, що контроль за усім комплексом природних ресурсів органами екологічного спрямування - Держекоінспекцією та Мінприроди - має стати передумовою запровадження комплексного та незалежного підходу до забезпечення раціонального використання й охорони земель.

2.2 Функції органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель

Держава здійснює правове регулювання діяльності органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель з метою забезпечення раціонального використання й охорони земель. У радянський період така діяльність мала переважно управлінський характер та знаходила свій прояв у функціях державного управління в галузі охорони навколишнього середовища та в галузі використання й охорони земель. З початком проведення економічної, земельної, адміністративної реформ характер впливу держави на розвиток земельних відносин змінився. Поряд з управлінськими функціями держави в галузі використання й охорони земель з?явились нові за своїм характером та змістом функції. Проте це не знайшло системного відображення ні в законодавстві, ні в роботах представників сучасної науки земельного права [93, с. 34 - 37; 127, с. 373 - 379].

У юридичній літературі виділяють функції управління в галузі природокористування, охорони довкілля та навколишнього середовища, в галузі екології [141, с. 54 - 57; 237, с. 64 - 66; 352, с. 86 - 87], а також у галузі використання й охорони земель [307].

Ю.С. Шемшученко обґрунтував положення, відповідно до якого функції державного управління охороною навколишнього середовища можна розглядати як найбільш характерні та специфічні за змістом управляючі впливи виконавчо-розпорядчих органів на суспільні відносини, пов?язані з формуванням сприятливої якості оточуючого середовища (прогнозування, планування, стандартизація, організація, контроль) [586, с. 12].

На думку В.І. Андрейцева, функції управління в галузі екології - це основні напрямки діяльності державних, самоврядних та громадських об?єднань у сфері ефективного використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки. Вчений розрізняє комплексні (міжгалузеві) функції та моноресурсові (галузеві) функції. До комплексних функцій віднесено: вирішення спорів у галузі екології, екологічне ліцензування, екологічну сертифікацію, ведення кадастрів екологічно небезпечних об?єктів і територій та реєстру потерпілих від надзвичайних екологічних ситуацій, екологічний аудит, екологічне прогнозування, організацію здійснення екологічної експертизи, екологічну стандартизацію і нормування, інформаційне екологічне забезпечення, екологічний контроль, екологічний моніторинг. Моноресурсові функції передбачають: розподіл і перерозподіл природних ресурсів, облік і ведення природноресурсових кадастрів і Червоної книги, організацію ресурсовпорядкування [16, с. 142].

В.С. Шахов запропонував під функціями управління у сфері природокористування й охорони довкілля розуміти види діяльності державних органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та громадських організацій із забезпечення організації раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення та захисту і охорони навколишнього природного середовища. Функції управління у сфері природокористування й охорони довкілля дослідник об?єднав у кілька окремих груп. До групи організаційних функцій управління віднесено: облік природних ресурсів; екологічне планування; прогнозування використання природних ресурсів та охорони довкілля; просторово-територіальний устрій об?єктів природи. Група попереджувально-охоронних функцій включає: спостереження (моніторинг) за використанням природних ресурсів та охороною довкілля; екологічну експертизу; екологічний контроль. Інші функції управління - це інформування про стан навколишнього природного середовища; стандартизація і нормування у сфері природокористування й охорони довкілля; вирішення екологічних спорів [198, с. 38].

У зарубіжній еколого-правовій літературі відзначено, що питання про функції екологічного управління є складним у частині формування правового регулювання та єдиного підходу до його вирішення. Функції управління окреслено як закріплений у законодавчих та інших нормативних правових актах напрямок діяльності суб?єкта або групи суб?єктів екологічного управління з організації охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів. До функцій державного екологічного управління відносять: визначення стратегії (прийняття державних концепцій, доктрин) та планування (федеральні та регіональні цільові програми); облік природних ресурсів та нагляд за станом навколишнього середовища (здійснення моніторингу, ведення кадастру); розподіл та перерозподіл природних ресурсів між користувачами; просторово-територіальне впорядкування природних ресурсів (геологічне вивчення надр, лісовпорядкування тощо); дозвільну систему (здійснення передачі природних ресурсів у користування за умов надання дозволів та ліцензій, зокрема в частині негативного впливу на навколишнє середовище); нормотворчість; контроль та нагляд; вирішення спорів [141, с. 54 - 57].

А.П. Гетьман під функціями управління у галузі використання й охорони земель розуміє види (напрями) діяльності, які здійснюють уповноважені органи щодо забезпечення організації раціонального й ефективного використання й охорони земель. Як функції управління в галузі використання й охорони земель він розглядає: встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних утворень; планування використання земель; землеустрій; контроль за використанням та охороною земель; моніторинг земель; ведення державного земельного кадастру; економічне стимулювання раціонального використання й охорони земель; відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва [221, с. 180 - 182].

Н.Р. Малишева вказує на те, що органи державного управління земельним фондом реалізують цілі та завдання управління через функції управління - напрями управлінської діяльності, що мають правовстановлюючий (правозмінюючий, правоприпиняючий), правозабезпечуючий чи правоохоронний характер. Функції державного управління у цій сфері розрізняють за різними критеріями: за органами, що їх здійснюють; за місцем і значенням в управлінському процесі; за юридичними наслідками, які тягне за собою їхнє здійснення. Відбувається виділення таких функцій державного управління земельним фондом: надання і вилучення земель; моніторинг стану земельних ресурсів і динаміки його змін; ведення державного земельного кадастру; землеустрою; справляння плати за землю; державний контроль за раціональним використанням і охороною земель; вирішення земельних спорів; притягнення до юридичної відповідальності тощо [222, с. 201 - 202].

П.Ф. Кулинич під функціями державного управління землями розуміє види (напрями) діяльності уповноважених органів державної влади щодо забезпечення організації раціонального й ефективного використання й охорони земель. До функцій державного управління землями він відносить: моніторинг земель, планування використання земельних ресурсів, нормування та стандартизацію у сфері використання й охорони земель, землеустрій, ведення державного земельного кадастру, здійснення державної реєстрації прав на землю, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель [197, с. 394].

На думку О.М. Пащенка, діяльність з управління земельним фондом розкривається в функціях, кожна з яких становить відокремлений вид діяльності, відмінний певною направленістю та порядком здійснення. Види та зміст функцій визначаються законодавством у відповідності до вимог, що пред?являються до організації раціонального використання й охорони земель. Основні функції державного управління земельним фондом передбачають: ведення державного земельного кадастру й обліку земель; планування використання й охорони останніх; їх надання та вилучення; організацію та здійснення землеустрою; встановлення контролю за використанням та охороною земель; вирішення земельних спорів. Функції управління земельним фондом різняться залежно від органів, які їх здійснюють, місця та значення управління та його юридичних наслідків. Учений вказує на те, що деякі функції виконують службову роль по відношенню до інших, зокрема ведення державного земельного кадастру, облік та моніторинг земель [226, с. 419 - 420].

Узагальнюючи наведені в літературних джерелах підходи до розуміння функцій управління у сфері використання й охорони земельного фонду, можна прийти до висновку, що під ними розуміють закріплені в законодавчих та інших нормативно-правових актах основні напрями діяльності держави щодо забезпечення раціонального використання й охорони земель. При цьому не має єдності у формуванні переліку функцій управління у сфері використання й охорони земельного фонду. Окрім цього, діяльність держави у сфері забезпечення раціонального використання й охорони земель розглядається здебільшого як управлінська діяльність. Проте взаємовідносини між державою та рештою суб?єктів земельних правовідносин у багатьох випадках ґрунтуються не лише на управлінських засадах, на засадах влади та підпорядкування, а й на засадах рівності. У зв?язку з цим постає потреба визначити поняття та перелік функцій органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель.

У ЗК України, а саме у Розділі VII «Управління в галузі використання й охорони земель» визначені суб?єкти та функції управління у сфері використання й охорони земель. Суб?єктами державного управління є органи виконавчої влади. Функціями управління у сфері використання й охорони земель є: встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень; планування використання земель; землеустрій; контроль за використанням та охороною земель; моніторинг земель; ведення державного земельного кадастру; економічне стимулювання раціонального використання й охорони земель; відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Згідно з сучасним розумінням поняття державного управління [6, с. 61 - 63] лише певна частина напрямів діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель є управлінськими функціями. Вони здійснюються на засадах влади та підпорядкування. На нашу думку, до управлінських функцій у сфері використання й охорони земель слід віднести такі дії: прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; моніторингу земель; ведення державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; здійснення контролю у сфері використання й охорони земель.

Поряд з управлінськими функціями за органами виконавчої влади у сфері використання й охорони земель закріплено виконання функцій, здійснення яких відбувається на засадах рівності сторін. До таких неуправлінських (невладних) функцій органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель потрібно віднести сервісну діяльність, зміст якої полягає у наданні земельних адміністративних послуг [61]. Сервісними функціями органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель є надання таких земельних адміністративних послуг: проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, в тому числі прав на землю та їх обтяжень; проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; діяльність із видачі кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг; діяльність із видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.

Окрім управлінських та сервісних функцій, які органи виконавчої влади здійснюють як носії влади на певній території, останні реалізують від імені держави повноваження власника землі. Органи виконавчої влади є суб?єктами реалізації державної форми власності на землю. До повноважень власника земельної ділянки належать повноваження з володіння, користування та розпорядження землею. Реалізація цих повноважень органами виконавчої влади відбувається незалежно від здійснення ними повноважень носіїв влади на певній території. У зв?язку з цим, за органами виконавчої влади окремо слід визнати функцію із реалізації від імені держави права власності на землю.

Таким чином, залежно від підстав та змісту функцій органів виконавчої влади щодо землі потрібно розрізняти два самостійних види функцій: 1) функції, які органи виконавчої влади у сфері використання й охорони земель здійснюють як носії влади на певній території; 2) функцію органів виконавчої влади із реалізації від імені держави права власності на землю.

Функція органів виконавчої влади із реалізації від імені держави права власності на землю це закріплені в нормах права способи реалізації органами виконавчої влади від імені держави повноважень щодо володіння, користування та розпорядження землею.

Функції, які органи виконавчої влади у сфері використання й охорони земель здійснюють як носії влади на певній території, не є однорідними. Залежно від методу правового регулювання земельних відносин слід розрізняти управлінські та сервісні функції органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель.

Управлінські функції органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель здійснюються на засадах влади та підпорядкування суб?єктів земельних правовідносин. До управлінських функцій органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель потрібно віднести: прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель, моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель, здійснення контролю у сфері використання й охорони земель.

Сервісні функції органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель здійснюються на засадах рівності суб?єктів земельних правовідносин. До сервісних функцій органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель слід віднести надання земельних адміністративних послуг. Сервісними функціями органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель є дії з надання таких земельних адміністративних послуг: проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, зокрема прав на землю та їх обтяжень, проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення, діяльність із видачі кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг, діяльність із видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.

На підставі запропонованих видів функцій органів виконавчої влади щодо землі доцільно визначити поняття цих функцій. Ми вважаємо, що під функціями органів виконавчої влади щодо землі потрібно розуміти закріплені в законодавчих та інших нормативно-правових актах основні напрями діяльності органів виконавчої влади щодо землі - управлінські та сервісні функції у сфері використання й охорони земель, а також функцію із реалізації від імені держави права власності на землю.

2.3 Земельні процедури як правові засоби регулювання діяльності суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель

Матеріальні земельно-правові норми, які регламентують суспільні відносини, можуть бути реалізовані лише за допомогою юридично значущої правозастосовчої діяльності суб?єктів земельних правовідносин. Процедури здійснення управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земельного фонду передбачають виконання комплексу послідових дій, врегульованих відповідними нормами земельного права. Останні мають забезпечувати реалізацію матеріальних норм, гарантувати їх здійснення [70, с. 494 - 496; 82, с. 179 - 182; 83, с. 77 - 79; 112, с. 210 - 214].

Система правових норм земельного права, які опосередковують процедури здійснення управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земельного фонду залишається досі не достатньо розробленим питанням як з боку законодавця, так і з боку науковців. Не має чіткого визначення поняття цих норм права. Досі залишається без відповіді питання про те якими правовими нормами вони є, - процесуальними чи процедурними. Таким чином, правове регулювання процедур як засобів реалізації діяльності суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади потребує детального дослідження.

У правовій науці сформовано дві концепції розуміння юридичного процесу, - концепція вузького та широкого розумінні юридичного процесу [257, с. 113 - 116].

Прибічники вузького розуміння юридичного процесу процесуальну форму розглядають лише у зв?язку з юрисдикційною діяльністю з вирішення правових спорів та у зв?язку з провадженням справ щодо вчинення відповідних правопорушень. Вони, розглядаючи «правову процедуру» як родове поняття по відношенню до «юридичного процесу», поділяють правову процедуру на процесуальну (юридичний процес), матеріальну та правотворчу. Якщо для юридичного процесу в якості основного виступає охоронне правовідношення, реалізації якого воно служить, то для матеріальної процедури - матеріальне регулятивне правовідношення. Оскільки впорядкованість діяльності виконавчих та розпорядчих органів є відмінною від судових органів, то порядок діяльності цих органів слід розглядати як процедуру, яка складає початкову форму врегулювання, яка згодом може бути перетворена на процесуальну форму.

Прибічники широкого розумінні процесу виходять з рівнозначності поняття процедури та процесу та поширення процесуальної форми не лише на юрисдикційну діяльність, але і на всі види позитивної правозастосовної діяльності [1, с. 9; 2; 70; 143, с. 4; 246; 256, с. 85 - 87; 272, с. 15 - 28; 517, с. 153 - 163; 519; 529; 542, с.128; 556, с. 712 - 742, 762 - 769; 565, с.10 - 11; 594, с. 9 - 16, 207 - 219]. Правозастосовний процес охоплює врегульовану процесуальними нормами як юрисдикційну, так і позитивну діяльність, яка у свою чергу за предметною ознакою поділяється на окремі види, які відповідають відповідним галузям матеріального права [257, с. 113 - 116].

Представниками радянської науки земельного права обґрунтовувалась наявність земельного процесу та відбувалось дослідження землевпорядного та земельно-кадастрового процесу.

Існувало два підходи до розуміння земельного процесу. Відповідно до першого підходу під земельним процесом розуміли засновану на законі діяльність органів земельної юрисдикції з вирішення справ, пов?язаних з державним управлінням земельним фондом, діяльність на підставі якої виникали відносини, які регулювались процесуальними нормами земельного права.

Земельний процес був представлений такими видами проваджень: здійснення розпорядження землею; здійснення землевпорядних дій; складання та ведення державного земельного кадастру; вирішення земельних спорів; планування земель міст, селищ міського типу та сільських населених пунктів; здійснення державного контролю за використанням землі [529; 530, с.26].

Цей підхід набув більшого поширення на відміну від другого підходу, який був запропонований І.О. Іконицькою. Відповідно до другого підходу земельний процес - це діяльність органів земельної юрисдикції, що полягає в правильному й швидкому розв?язанні земельних спорів із метою охорони «непорушеності права державної власності на землю, суб?єктивних прав та інтересів землекористувачів, з одного боку, і забезпечення раціонального використання землі - з другого». Слід зазначити, що в пізніших дослідженнях дослідниця переглянула своє розуміння земельного процесу і стала на позицію прибічників першого напрямку, проте зберігши при цьому в змісті земельного процесу і юрисдикційну діяльність суду в справі розв?язання земельних спорів [142, с. 100 - 101; 272, с. 50 - 51].

Щодо землевпорядного процесу, то вченими було визначено, що норми землевпорядно-процесуального права встановлюють систему стадій процесу та порядок проходження кожної стадії, визначать процесуальні права та обов?язки землевпорядних та виконавчо-розпорядчих органів, які ведуть процес, а також коло учасників землевпорядного процесу та їх процесуальні права та обов?язки, встановлюють форми та гарантії, які забезпечують реалізацію прав та обов?язків суб?єктів землевпорядно-процесуальних правовідносин.

Водночас норми землевпорядно-процесуального права визначають правові підстави та порядок порушення провадження землевпорядних дій, порядок підготовки справ для складання проекту землеустрою, порядок складання, пред?явлення, затвердження та виконання проектів землеустрою. Нормами землевпорядно-процесуального права регламентується не лише загальна система землевпорядного процесу, але і особливості процесу за окремими видами землевпорядних дій [531, с. 27].