Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

Щодо земельно-кадастрового процесу, то державний земельний кадастр визначали як правовий інститут який становив систему процесуальних та матеріальних земельно-кадастрових норм, які регулювали відносини лише щодо ведення кадастру та були підпорядковані інтересам досягнення єдиної спільної мети - складання кадастрового зводу даних про землю [256, с. 119].

Представники сучасної науки екологічного права обґрунтовують існування еколого-процесуального права України як підгалузі екологічного права та розрізняють Загальну й Особливу частини еколого-процесуального права [142, c. 6 - 17].

У Загальній частині зосереджені правові інститути і окремі групи еколого-процесуальних норм, що мають визначальне значення для всієї підгалузі права в цілому і для складових елементів її Особливої частини. У Загальній частині розрізняють такі правові інститути і окремі групи норм: право суб?єктів на звернення у відповідні органи для розв?язання індивідуально-конкретних справ у сфері використання, відтворення природних ресурсів і охорони довкілля; принципи еколого-правового процесу; інститут суб?єктів еколого-правового процесу; інститут підвідомчого розгляду екологічних індивідуально-конкретних справ; процесуальні терміни; інші процесуальні правила розгляду екологічних індивідуально-конкретних справ.

Особлива частина еколого-процесуального права містить правові інститути і норми, що регулюють окремі види провадження еколого-правового процесу. Складними правовими інститутами слід вважати: просторово-територіальне упорядкування об?єктів природи; облік природних ресурсів і ведення природно-ресурсних кадастрів; прогнозування, планування, спостереження та інформування у галузі використання, відтворення й охорони довкілля; розподіл і перерозподіл природних ресурсів; контроль за використанням і відтворенням природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища; екологічну експертизу; позасудове розв?язання екологічних спорів.

Підсумовуючи вищевикладені визначення співвідношення юридичного процесу та юридичної процедури ми вважаємо за доцільно відзначити, що нашому баченню відповідає вузька трактовка юридичного процесу. Зокрема, представниками науки адміністративного права при визначенні співвідношення адміністративного права та адміністративного процесу провадиться аналогія із застосуванням категорії «процес» у класичних процесуальних галузях права, де ознаками процесу є насамперед наявність спору між сторонами і його вирішення судом. Спираючись на принцип розподілу влади, вони відзначають, що діяльність суду не може розглядатись як продовження діяльності публічної адміністрації, а має інше завдання - здійснення зовнішнього контролю за діяльності останньої. Адміністративні органи при вирішенні конкретних справ можуть керуватися міркуваннями доцільності, а судовий контроль обмежений критерієм законності. Відтак робиться висновок про некоректність використання категорії «адміністративний процес» у так званому широкому значенні та обґрунтованість її вживання для позначення відносин, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Зважаючи на це, наголошується, що місце прийняття адміністративних актів потрібно шукати не в структурі адміністративного процесу, а в структурі адміністративної процедури як офіційно встановленого порядку вирішення адміністративних справ органами публічної адміністрації [553, с. 33 - 58; 554, с. 9, 14].

В оперті на запропоновані юридичною наукою положення щодо загальнотеоретичної правової характеристики норм права, процедурної діяльності державних органів, змісту правовідносин, які опосередковують здійснення такої діяльності у сфері використання земельного фонду, правового регулювання процедурної діяльності державних органів у сфері екології [143; 246; 520, с. 18; 553, с. 59 - 82; 554; 580] доцільно сформувати характеристику правового регулювання земельних процедур як засобів реалізації діяльності суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель.

Відтак доцільно розрізняти процес та земельну процедуру. Процес доцільно вживати лише для позначення судочинства. Якщо матеріальні норми закріплюють відповідне право на землю, то процедурні норми мають відповідати на питання проте як, яким чином воно може бути реалізоване. Матеріальні земельні правові норми можуть бути реалізовані за допомогою юридично значущої діяльності органів виконавчої влади, урегульованої процедурними нормами земельного права.

До ознак процедурних норм земельного права можна віднести те, що ці норми не опосередковують юрисдикційну діяльність відповідних державних органів. Вони врегульовують лише неюрисдикційну діяльність органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земельного фонду. Якщо правові норми класичних процесуальних галузей права містяться у процесуальних кодексах, а саме в Цивільно-процесуальному та Кримінально-процесуальному кодексах, то процедурні норми земельного права закріплюються поряд з матеріальними нормами земельного права у відповідних нормативно- правових актах земельного законодавства - ЗК України та ін.

Законодавець запровадив різні види процедурних норм земельного права, які опосередковують здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель. Так, залежно від змісту земельно-процедурних норм доцільно розрізняти процедурні норми, які опосередковують процедуру здійснення: а) прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; б) моніторингу земель; в) контролю у сфері використання й охорони земель; г) тощо.

Під процедурною нормою земельного права потрібно розуміти формально-обов?язкове правило поведінки, яке встановлюється державою з метою регулювання процедурних земельних відносин щодо здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель. Під земельно-правовою процедурою слід розуміти встановлений у законодавстві та в інших нормативно-правових актах порядок, який складається з послідовних дій і спрямований на забезпечення здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель.

Загальнотеоретична характеристика правовідносин [301, c. 207 - 222] передбачає, що формою реалізації процедурної норми земельного права є земельно-процедурне правовідношення. Статичне правове регулювання здійснення управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель у формі процедурної норми перетворюється у динамічне правове регулювання здійснення управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель у межах відповідних земельно-процедурних правовідносин.

Земельно-процедурні правовідносини неоднорідні. Залежно від змісту управлінської та сервісної діяльності земельно-процедурні правовідносини щодо здійснення управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель слід класифікувати на земельно-процедурні правовідносини пов?язані із здійсненням: а) прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; б) моніторингу земель; в) контролю у сфері використання й охорони земель; г) тощо.

Елементами будь-якого, зокрема і земельно-процедурного правовідношення, є суб?єкт, об?єкт та зміст правовідносин. До суб?єктів земельно-процедурних правовідносин потрібно віднести громадян, юридичних осіб та відповідні органи виконавчої влади. Об?єктами земельно-процедурних правовідносин виступають відповідні управлінські та сервісні дії органів виконавчої влади з приводу забезпечення раціонального використання й охорони земель. Зміст цих правовідносин складають права та обов?язки суб?єктів земельно-процедурних правовідносин.

У літературі з адміністративного права визначається, що адміністративна процедура - це загальний встановлений порядок розгляду та вирішення адміністративних справ адміністративними органами (модель провадження), а провадження - це вже власне розгляд та вирішення окремої справи, тобто конкретна активна діяльність адміністративного органу, а термін «адміністративне провадження» доцільно використовувати для позначення діяльності адміністративного органу щодо вирішення адміністративної справи. Основними видами адміністративних проваджень загалом та у процесі прийняття адміністративних актів зокрема є: а) заявне та втручальне провадження - залежно від суб?єкта ініціювання провадження; б) просте та складне провадження - залежно від рівня складності [553, c. 59 - 82].

На підставі запропонованого представниками науки адміністративного права співвідношення понять «процедура» та «провадження», а також видів проваджень можна прийти до висновку, що земельно-правові процедури знаходять свою реалізацію в окремих земельних провадженнях. Під земельним провадженням слід розуміти власне активні дії із реалізації встановленого у нормативно-правових актах порядку, який спрямований на забезпечення здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель.

Основними видами земельних проваджень є: а) залежно від суб?єкта ініціювання провадження - заявне (сервісне) та втручальне (управлінське); б) за змістом діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель - зі здійснення прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; зі здійснення моніторингу земель; зі здійснення контролю у сфері використання й охорони земель тощо. Кожне з наведених земельних проваджень має свої стадії, які відбуваються у певній послідовності.

Так, проведення моніторингу земель відбувається за такими стадіями: виконання спеціальних зйомок і обстежень земель; виявлення негативних факторів, вплив яких потребує здійснення контролю; оцінювання, прогнозування впливу негативних процесів; запобігання впливу негативних процесів через складення звітів, прогнозів та рекомендацій, що подаються до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та Держземагенства для вжиття заходів до запобігання і ліквідації наслідків негативних процесів [428; 580, с. 5].

Процедура контрольної діяльності у галузі використання й охорони земель передбачає такі стадії: організаційно-підготовчу; перевірки фактичних обставин, їх аналізу та ухвалення юридично значущого рішення за результатами проведеного контролю; виконання та перевірки виконання рішень контролюючих органів [570, с. 11].

Матеріальні та процедурні норми земельного права знаходяться у тісному взаємозв?язку, утворюючи тим самим не окремі, а об?єднанні матеріально-процедурні інститути земельного права щодо здійснення: а) прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; б) моніторингу земель; в) контролю у сфері використання й охорони земель; г) тощо. Сьогодні основну увагу законодавця та правової науки звернуто на розвиток матеріальних норм земельного права. Не вживаються заходи щодо деталізації та подальшого розвитку існуючих процедурних норм земельного права.

Визначення поняття процедурної норми земельного права, земельно-правової процедури та земельного провадження як засобів реалізації діяльності суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади сприятиме подальшому розвитку існуючих процедурних норм земельного права.

1. Представлена класифікація органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель.

2. Обґрунтовано доцільність скорочення кількості органів, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель та інтегрування виконання ними цих функції в межах одного органу. Земля є складовою частиною навколишнього природного середовища та природним ресурсом. Контроль за усім комплексом природних ресурсів органами екологічного спрямування - Держекоінспекцією та Мінприроди - має стати передумовою запровадження комплексного та незалежного підходу до забезпечення раціонального використання й охорони земель.

3. Залежно від підстав та змісту функцій органів виконавчої влади щодо землі потрібно розрізняти два самостійних види функцій: 1) функції, які органи виконавчої влади у сфері використання й охорони земель здійснюють як носії влади на певній території; 2) функції органів виконавчої влади із реалізації від імені держави права власності на землю.

4. Під функціями органів виконавчої влади щодо землі потрібно розуміти закріплені в законодавчих та інших нормативно-правових актах основні напрями діяльності органів виконавчої влади щодо землі - управлінські та сервісні функції у сфері використання й охорони земель, а також функції із реалізації від імені держави права власності на землю.

5. Доцільно розрізняти процес та земельну процедуру. Процес доцільно вживати лише для позначення судочинства. Якщо матеріальні норми закріплюють відповідне право на землю, то процедурні норми мають відповідати на питання проте як, яким чином воно може бути реалізоване. Матеріальні земельні правові норми можуть бути реалізовані за допомогою юридично значущої діяльності органів виконавчої влади, урегульованої процедурними нормами земельного права.

6. До ознак процедурних норм земельного права можна віднести те, що ці норми не опосередковують юрисдикційну діяльність відповідних державних органів. Вони врегульовують лише неюрисдикційну діяльність органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земельного фонду. Якщо правові норми класичних процесуальних галузей права містяться у процесуальних кодексах, а саме в Цивільно-процесуальному та Кримінально-процесуальному кодексах, то процедурні норми земельного права закріплюються поряд з матеріальними нормами земельного права у відповідних нормативно- правових актах земельного законодавства - ЗК України та ін.

7. Законодавець запровадив різні види процедурних норм земельного права, які опосередковують здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель. Так, залежно від змісту земельно-процедурних норм доцільно розрізняти процедурні норми, які опосередковують процедуру здійснення: а) прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; б) моніторингу земель; в) контролю у сфері використання й охорони земель; г) тощо.

8. Під процедурною нормою земельного права потрібно розуміти формально-обов?язкове правило поведінки, яке встановлюється державою з метою регулювання процедурних земельних відносин щодо здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель. Під земельно-правовою процедурою слід розуміти встановлений у законодавстві та в інших нормативно-правових актах порядок, який складається з послідовних дій і спрямований на забезпечення здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель.

9. Формою реалізації процедурної норми земельного права є земельно-процедурне правовідношення. Статичне правове регулювання здійснення управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель у формі процедурної норми перетворюється у динамічне правове регулювання здійснення управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель у межах відповідних земельно-процедурних правовідносин.

10. Земельно-правові процедури знаходять свою реалізацію в окремих земельних провадженнях. Під земельним провадженням слід розуміти власне активні дії із реалізації встановленого у нормативно-правових актах порядку, який спрямований на забезпечення здійснення органами виконавчої влади управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель.

11. Основними видами земельних проваджень є: а) залежно від суб?єкта ініціювання провадження - заявне (сервісне) та втручальне (управлінське); б) за змістом діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель - зі здійснення прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; зі здійснення моніторингу земель; зі здійснення контролю у сфері використання й охорони земель тощо.

12. Кожне з наведених земельних проваджень має свої стадії, які відбуваються у певній послідовності.

РОЗДІЛ 3. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ УПРАВЛІНСЬКИХ ВІДНОСИН У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

3.1 Правове регулювання прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель

Одним із способів забезпечення раціонального використання й охорони земель є заходи щодо прогнозування, програмування та планування використання земель [48, с. 33 - 39; 68, с. 80 - 82; 111, с. 249 - 253]. Прогнозування дозволяє зробити науково обґрунтовані передбачення можливих змін у якісному та кількісному стані земель. Програмування - це розроблення комплексних програм з вирішення актуальних проблем раціонального використання й охорони земель. Планування - це передбачення заходів для досягнення бажаного результату в динаміці та характері використання земель. При цьому правове регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання земель не здійснюється належним чином, має декларативний характер та не відрізняється комплексністю. Винятком із цього є доволі розгалужена система нормативно-правових актів щодо планування використання земель у межах населених пунктів [469; 493].

Наявні дослідження переважно стосуються питань планування використання земель в межах населених пунктів [25; 26; 27; 232; 233; 235; 236; 262; 288; 522; 528; 578; 592]. У спеціальній літературі вивчався досвід урбаністичного, сільськогосподарського й екологічного зонування земель у США [136]. Вчені досліджували правове забезпечення екологічного прогнозування [23] та види екологічного планування: загальнодержавне планування, територіальне планування, галузеве планування [207; 317; 354; 564]. Дослідженню підлягали різні аспекти планування раціонального використання природних ресурсів: принципи планування, види планів раціонального використання природних ресурсів, взаємозв?язок прогнозування та планування раціонального природокористування тощо [316; 336]. Представники науки ґрунтознавства вивчали питання ґрунтово-ерозійного районування території України [34].

Беручи до уваги наявний ступінь розробки правового регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання земель у літературі та нормативно-правових актах, вважаємо за доцільне розрізняти правове регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання земель у загальному та спеціальному розумінні. У загальному розумінні правове регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування стосується різних об?єктів, в тому числі й землі. У спеціальному розумінні правове регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування стосується лише землі.

До випадків правового регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання земель у загальному розумінні потрібно віднести: прогнозування та розроблення програм економічного й соціального розвитку України; планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях. До випадків правового регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання земель у спеціальному розумінні слід віднести: розроблення загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм використання й охорони земель; здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного й інших видів районування (зонування) земель.

Щодо правового регулювання відносин з прогнозування, програмування та планування використання земель у загальному розумінні, то чинне законодавство передбачає прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України.

Відповідно до Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23 березня 2000 року № 1602 - III [383] під державним прогнозуванням економічного і соціального розвитку варто розуміти науково обґрунтоване передбачення напрямів розвитку країни, окремих галузей економіки або окремих адміністративно-територіальних одиниць, можливого стану економіки та соціальної сфери в майбутньому, а також альтернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного і соціального розвитку. Прогноз економічного і соціального розвитку є засобом обґрунтування вибору тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень державними органами, органами місцевого самоврядування щодо регулювання соціально-економічних процесів.

Програми економічного і соціального розвитку - це державні цільові програми економічного, соціального розвитку; програми економічного, соціального розвитку АРК, областей, районів, міст.

Програми розробляються на основі прогнозів. Так, проекти державних цільових програм розробляються на основі прогнозів економічного і соціального розвитку України, прогнозів розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період [387].

Визначення засад розроблення, порядку затвердження та виконання державних цільових програм відбувається у спеціальному нормативно-правовому акті - Законі України «Про державні цільові програми» від 18 березня 2004 року № 1621 - IV [387]. Відповідно до цього нормативно-правого акту державна цільова програма - це комплекс взаємопов?язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв?язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, що здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України й узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.

Державні цільові програми поділяються на такі: загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля - це програми, які охоплюють всю територію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період виконання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади; інші програми, метою яких є розв?язання окремих проблем розвитку економіки і суспільства, а також проблем розвитку окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць, що потребують державної підтримки. Прикладом загальнодержавної програми охорони довкілля була Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000 - 2015 роки [397].

Планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях є одним із аспектів містобудівної діяльності. Правове регулювання містобудівної діяльності спрямоване на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських і приватних інтересів та закріплено у Законі України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-XII [469] і в Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI [493].

Відповідно до Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-XII містобудування або містобудівна діяльність - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об?єднань громадян зі створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову й інше використання територій, проектування, будівництво об?єктів містобудування, спорудження інших об?єктів, реконструкцію історичних населених пунктів та збереження традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об?єктів культурної спадщини, створення інженерної і транспортної інфраструктури.

Державне регулювання у сфері містобудування полягає в плануванні територій на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях; аналізі стану містобудування, прогнозуванні його розвитку; підготовці, затвердженні та реалізації державних, регіональних і місцевих містобудівних програм, містобудівної документації тощо.

Конкретизація правового регулювання планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях наявна у Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI. Відповідно до цього нормативно-правового акту планування територій на державному рівні здійснюється шляхом розроблення відповідно до закону Генеральної схеми планування території України, схем планування окремих частин території України, а також внесення змін до них.

Генеральна схема планування території України визначає пріоритети та концептуальні вирішення планування і використання території країни, вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі [380].

За рішенням Кабінету Міністрів України розробляються схеми планування окремих частин території України: кількох областей, узбережжя Чорного й Азовського морів, гірських територій Карпат, територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших територій із підвищеним техногенним навантаженням чи ризиком виникнення надзвичайних ситуацій.

Планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території АРК, областей та районів. Реалізація таких схем здійснюється шляхом розроблення, затвердження і виконання відповідних програм економічного і соціального розвитку.

Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід?ємною частиною генерального плану.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. Такий план може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Для населених пунктів із чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.

Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, у якому зазначається інформація про об?єкти культурної спадщини.

Матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі.

План зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об?єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, зокрема ландшафтів, об?єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон із межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об?єктів.

Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію та розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції. Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід?ємною частиною детального плану території.

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови й обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об?єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Правове регулювання планування територій відбувається у цілій низці будівельних норм та стандартів. Відповідно до класифікації нормативних документів у галузі будівництва і промисловості будівельних матеріалів [172] можна виділити такі будівельні норми та стандарти у сфері планування територій:

Клас А - Організаційно-методичні документи, підклас А.1 - Нормування, стандартизація, ліцензування, сертифікація і метрологія, підклас А.2 - Вишукування, проектування і територіальна діяльність.

Клас Б - Містобудування, підклас Б.1 - Система містобудівної документації, підклас Б.2 - Планування та забудова населених пунктів і територій.

Щодо правового регулювання відносин з прогнозування, програмування та планування використання земель у спеціальному розумінні, то згідно із Законом України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року № 962-IV [472] до системи заходів у галузі охорони земель включено: розроблення загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм використання й охорони земель; здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного й інших видів районування (зонування) земель.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування земель)» від 26 травня 2004 року № 681 [442] за результатами робіт з районування (зонування) земель складаються відповідні схеми (карти), на яких відображаються такі дані:

-природно-сільськогосподарського характеру - структура земельних (у тому числі сільськогосподарських) угідь, ґрунтовий покрив, його якісний стан, наявність особливо цінних, а також деградованих і малопродуктивних ґрунтів, класифікаційні показники придатності земель для вирощування сільськогосподарських культур тощо. Ці схеми (карти) використовуються для визначення екологічно чистих зон виробництва сировини для дитячого і дієтичного харчування й отримання екологічно чистих харчових продуктів і продовольчої сировини;

-еколого-економічного характеру - ступінь перетворення природного середовища внаслідок антропогенного впливу, рівень використання (залучення) природних ресурсів, характеристика природно-ресурсного потенціалу, стійкості природного середовища до антропогенного навантаження, рівня цього навантаження, несприятливі природно-антропогенні процеси та еколого-економічна оцінка території;

-протиерозійного характеру - стан еродованості ґрунтів, інтенсивність ерозійних процесів, їх динаміка, природні й антропогенні передумови розвитку ерозії. На основі таких схем (карт) здійснюється прогнозування процесів ерозії з метою визначення відповідних протиерозійних заходів;

-екологічного характеру - забруднення ґрунтів пестицидами, важкими металами, радіонуклідами тощо.

Для потреб сільського господарства здійснюється також районування (зонування) земель за ступенем забезпечення ґрунтів поживними речовинами, мікроелементами та за придатністю для вирощування основних сільськогосподарських культур.

Варто також мати на увазі, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на дев?ять категорій: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного й іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв?язку, енергетики, оборони й іншого призначення. З одного боку, кожна з категорій земель взаємопов?язана з іншою та складає єдиний земельний фонд України. З іншого боку, кожна з цих категорій має свої особливості, які мають бути враховані під час їхнього використання й охорони. На цій підставі ми вважаємо за доцільне провадити прогнозування, програмування та планування використання, як усіх категорій земель України в цілому, так і окремо кожної категорії земель.

Варто відзначити, що прогнозування, програмування та планування використання земель є взаємопов?язаними видами управлінської діяльності у сфері використання й охорони земель. Прогнозування дозволяє зробити науково обґрунтовані передбачення змін у якісному та кількісному стані земель, визначити проблеми, які виникають у зв?язку з використанням земель та бажаний стан використання земель. Програмування дозволяє визначити, які проблеми є на шляху досягнення бажаного результату у стані використання земель та запропонувати спеціальні заходи з їхнього вирішення. За допомогою планування визначаються заходи досягнення бажаного стану використання земель. Положення щодо прогнозування, програмування та планування використання усіх земель та окремо за категоріями мають враховуватись під час розробки та реалізації загальних прогнозів, програм та планів розвитку України і навпаки.

З метою визначення шляхів удосконалення правового регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання земель постає потреба у вивченні зарубіжного досвіду правового регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання земель, зокрема Республіки Польща, Республіки Чехія, Великої Британії, Федеративної Республіки Німеччина, США [111, с. 249 - 253]. Варто відзначити, що такі дослідження проводились раніше, але предметом їхнього дослідження було законодавство обмеженого кола країн, зокрема США [136].

Документом, у якому закріплено регулювання територіального планування Республіки Польща [604], є Акт із територіального планування й управління від 27 березня 2003 року. Акт супроводжується численними похідними актами та пов?язаний з багатьма спеціальними законами, зокрема з Актом із захисту навколишнього середовища.

Акт із територіального планування й управління визначає: принципи територіального планування для органів управління на місцевому та центральному рівні; сферу дії акту та процедури щодо виділення землі спеціальним користувачам, а також принципи управління для них; сферу дії акту та процедури для органів з територіального планування; процедури підготовки документів з територіального планування та прийняття планів.

Основні цілі та завдання територіального планування у Республіці Польща передбачають забезпечення територіального порядку та концепції стійкого розвитку. Спеціальну увагу в цій сфері спроектовано на: збереження цінних об?єктів архітектури та ландшафтів; захист навколишнього середовища, зокрема управління водними ресурсами та захист сільськогосподарських та лісових земель; захист культурного спадку та національних пам?ятників; охорону здоров?я, а також безпеку людей та власності; економічну ефективність використання території; права власності; вимоги національної оборони та державної безпеки; загальні публічні інтереси.

Основними завданнями та діями з територіального планування є: регулювання використання землі; розвиток розміщення проектів публічного інвестування; встановлення принципів із земельного управління, а також вимог та стандартів контролю за розвитком територій; визначення шляхів використання права власності на нерухомість; захист прав третьої сторони; оцінка й аналіз впливу запропонованих інвестиційних проектів на навколишнє середовище; визначення способів управління природними ресурсами; забезпечення участі громадськості у процесі планування.

Органи з територіального планування діють на трьох рівнях: локальному, регіональному та національному.

На локальному рівні діють ґміни та повіти. Ґміни готують такі документи: а) матеріали щодо характеристики і тенденцій у сфері територіального розвитку - документ, який деталізує політику ґміни з територіального розвитку, проте не передбачає здійснення безпосереднього регулювання територіальним розвитком; б) локальний план територіального розвитку - безпосередній акт із регулювання розвитку території; в) аналітичні матеріали. Повіти готують матеріали з розвитку територій повіту (відповідно до місцевих потреб).

На регіональному рівні органи управління воєводства складають план з територіального розвитку воєводства - документ, який деталізує політику воєводства з територіального розвитку, проте не передбачає здійснення безпосереднього регулювання територіальним розвитком; аналітичні матеріали та програми.

На національному рівні Міністр регіонального розвитку готує: національну стратегію територіального розвитку - документ, який деталізує політику країни з територіального розвитку, проте не передбачає здійснення безпосереднього регулювання територіальним розвитком; аналітичні матеріали, стратегії, програми.

Компетенція, функції та процедури щодо прийняття документів з планування встановлено у правових документах, присвячених цим питанням, таких як Акт із територіального планування й управління та в законодавстві, прийнятому у його розвиток. Локальний план територіального розвитку є основою для прийняття усіх рішень, пов?язаних із землею, особливо в частині її територіального розвитку.

Документи з територіального планування приймають на локальному, регіональному та національному рівнях.

Щодо локального рівня, то матеріали з характеристики та тенденцій територіального розвитку ґміни готують для всієї території гміни в межах адміністративно - територіальної одиниці. Матеріали мають бути погоджені з планом територіального розвитку воєводства та беруться до уваги уповноваженими органами ґміни під час розробки локального плану територіального розвитку; матеріали приймаються Радою ґміни.

Локальний план територіального розвитку розробляють як необхідний та відповідно до вимог спеціального забезпечення; план приймає Рада ґміни як локальний документ регулювання.

З метою гарантування того, що матеріали з характеристики та тенденцій територіального розвитку та локальний план територіального розвитку відповідає вимогам сьогодення, один раз протягом встановленого терміну, мер подає Раді ґміни аналіз змін до моделі територіального розвитку ґміни.

Щодо регіонального рівня, то план територіального розвитку воєводства об?єднує у собі будь-які плани щодо розвитку міських територій. Він готується для воєводства в межах адміністративно-територіальної одиниці. План воєводства повинен відповідати національній стратегії територіального розвитку й урядовим програмам. План територіального розвитку воєводства повинен ґрунтуватись на положеннях стратегії територіального розвитку воєводства; план приймає сейм воєводства.

План територіального розвитку воєводства періодично переглядається. Один раз за термін урядування, правління воєводства складає доповіді щодо стану речей з територіального розвитку воєводства і проектів публічного інвестування та подає два документи до сейму воєводства.

Щодо національного рівня, то національна стратегія територіального розвитку встановлює цілі та напрями територіального розвитку країни та кроки, які потрібно зробити для того, щоб досягнути такого розвитку. Рада Міністрів приймає стратегію, а Голова Ради Міністрів представляє її Польському сейму.

З метою відслідковування змін у територіальному розвитку країни, періодично готуються доповіді про його стан. Рада Міністрів приймає доповіді та Голова Рада Міністрів представляє їх до Польського сейму.

Окрім цього, польська система планування територіального розвитку передбачає низку документів, які не є правовими вимогами, проте потрібні для досягнення комплексної політики з територіального розвитку. Такі документи включають, окрім інших, різного роду матеріали, які стосуються планування міст та які підготовлені на національному та регіональному рівнях, аналітичні матеріали щодо спеціально визначених територій, довгострокові аналітичні матеріали та прогнози щодо територіального розвитку, матеріали щодо технічних вимог тощо.

У березні 2006 року уряд Республіки Чехії прийняв новий Акт з територіального планування та будівництва за № 183/2006 DzU, який вступив у силу з 1 січня 2007 року. З цієї дати новий акт деталізував принципи територіального розвитку і правила підготовки та практичної реалізації проектів з територіального розвитку в Республіці Чехія [604].

Акт з територіального планування: формулює цілі та завдання територіального планування; деталізує органи, до компетенції яких віднесено територіальне планування; встановлює інструменти територіального планування та процедури; деталізує, як має оцінюватись вплив на сталий розвиток; визначає процеси прийняття рішень та вимоги щодо будівельних проектів, територіального розвитку використання землі, впровадження проектів публічного інвестування, обміну земель; деталізує порядок акредитації організацій з територіального планування та кваліфікаційні вимоги до таких організацій.

В Акті, до найбільш важливих завдань з територіального планування, віднесено: оцінку й охорону природних, культурних та естетичних ресурсів територій; формулювання концепції територіального розвитку, включаючи стратегію розвитку міст та беручи до уваги ресурси й умови, які притаманні територіям; встановлення вимог щодо територіального планування, архітектурних та естетичних вимог із урахуванням стану використання території та її розвитку і можливих змін у межах території, зокрема в частині розташування, розвитку та проектування будівель; контроль за необхідністю змін у межах територій, врахування публічних інтересів, переваг, проблем та загроз, що стосуються здоров?я населення, навколишнього середовища, геологічних структур територій, впливів на публічну інфраструктуру та її економічне використання; визначення порядку запровадження змін у використанні територій, особливо в частині розташування та розвитку будівництва, беручи до уваги існуючі умови та ресурси територій, включаючи порядок, у якому зміни мають бути представлені; запровадження інструментів територіального планування, які дозволять зменшити ризик екологічних та природних катастроф, у сприятливій для навколишнього середовища спосіб, а також визначення принципів територіального розвитку, які дозволять зменшити негативні наслідки раптових економічних змін; запровадження засобів зі створення та розвитку поселенських мереж і відповідних умов щодо стану будинків; інші види діяльності, включаючи оцінку впливу діяльності щодо територіального планування на сталий територіальний розвиток і навколишнє середовище.

Органами, до компетенції яких віднесено територіальне планування, є: на рівні громади - служба громади, на рівні краю - служба краю, на національному рівні - Міністерство регіонального розвитку, а також Міністерство оборони.

Служба громади уповноважена краєм аналізувати інформацію для планів з територіального розвитку та готувати документацію для територій, які входять у межі громади. У випадку, коли служба громади не була уповноважена на здійснення такої функції, такий аналіз та складання документації проводить служба громади з розширеними повноваженнями.

Служба краю готує інформацію для планів територіального розвитку та документацію щодо територій, які входять до складу краю. Відбувається діяльність краю з територіального планування, об?єктом якої є території великої кількості громад із розширеними повноваженнями. Діяльність передбачає пропозиції з територіального розвитку, які вимагають оцінки впливу на навколишнє середовище.

У Республіці Чехія Міністерство регіонального розвитку - це національний адміністративний орган із питань територіального планування та будівництва, який забезпечує реалізацію законодавства з цих двох питань і готує матеріали з територіального планування для всієї республіки. Воно проводить реєстрацію організації щодо територіального планування та здійснює інші види діяльності відповідно до законодавства, зокрема виконує функцію служби краю в частині складання плану розвитку території, на яку поширюється вплив столиці - міста Праги.

Міністерство оборони розглядає та приймає документи з територіального планування й аналітичні матеріали щодо земель військових тренувальних таборів, які визначені Службою військових тренувальних таборів.

Щодо матеріалів та документації з територіального планування, то сферу дії планувальних документів та їхні функції врегульовано у законодавстві. Ці документи формують основу для прийняття рішень, пов?язаних із розвитком територій. Розрізняють такі види планувальних документів:

1) аналітичні матеріали з територіального планування - відбувається визначення й оцінювання умов, притаманних певній території, її ресурсів та обмежень, пов?язаних зі змінами в межах певної території, береться до уваги публічний інтерес. Аналітичні матеріали готуються кожною службою територіального планування для відповідної адміністративної території;

2) матеріали з територіального розвитку - відбувається встановлення вимог щодо захисту ресурсів відповідної території. Пропонуються, провадяться тести, перевіряються різноманітні способи вирішення певних проблем. Оцінюється вплив змін та розвитку на інфраструктуру території та її складові. Якщо є потреба у такому документі, то документ готується уповноваженою комісією з питань територіального планування за власною ініціативою або за ініціативою третьої сторони;

3) політика територіального розвитку - відбувається визначення для певного періоду часу, вимог відповідно до завдань з територіального планування. При цьому береться до уваги національне і транснаціональне співробітництво, співробітництво між сусідніми країнами, а також запропоновані стратегії та вимоги щодо його впровадження. Відбувається координація формулювання й оновлення принципів територіального розвитку та пов?язаних з цим проектів. Встановлюються об?єкти діяльності для відповідних міністерств. Пропонуються зміни у важливих національних сферах. Визначаються засоби забезпечення координації. Політика територіального розвитку повинна братись до уваги під час формулювання принципів територіального розвитку, підготовки планів з територіального розвитку та регуляторних планів, а також під час прийняття рішень щодо окремих територій. Політика територіального розвитку для краю готується Міністерством та затверджується Радою міністрів.

Розрізняють такі документи з територіального планування:

1) Принципи територіального планування, які встановлюються для вигідного й ефективного розвитку території краю. Визначаються території та коридори, які мають не лише місцеве, але і публічне значення. Формулюються вимоги щодо використання землі та критерії прийняття рішень, пов?язаних з можливими змінами у майбутньому використанні землі. У визначених випадках встановлюється обов?язок оцінювати зміни у матеріалах з територіального розвитку та приймаються рішення з врахуванням таких змін з питань регуляторного плану. Відбувається об?єднання планів з територіального розвитку, регуляторних планів та процесу прийняття рішень відповідними органами. Принципи готуються Службою краю для території краю, рецензуються Міністерством та приймаються Радою краю.

2) План територіального розвитку, який визначає об?єкти міського планування для територіального розвитку краю, встановлює управління ландшафтами та публічну інфраструктуру. Окреслює території для розвитку в частині забудови, території для подальшого територіального розвитку і ділянки землі для реконструкції з метою розташування публічних об?єктів, а також земельний резерв та деталізує стандарти їхнього територіального розвитку. У визначених випадках установлює обов?язок оцінювати зміни, які відбулись в матеріалах щодо територіального розвитку, та приймати рішення із врахуванням таких змін з питань регуляторного плану. Об?єднує регуляторний план та процес прийняття рішення щодо індивідуально визначених територій. План територіального розвитку Праги як столиці пов?язаний з планами територіального розвитку будь-якої автономної частини міста. Він готується службою громади щодо території громади, території Праги як столиці, військових тренувальних таборів. План територіального розвитку є об?єктом перевірки Службою краю та приймається Радою громади. Щодо військових тренувальних таборів, то обидві дії виконує Міністерство оборони.