Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

Публікації. Основні теоретичні положення й висновки дисертаційного дослідження знайшли відображення в 92 науковій праці, в тому числі 1 одноосібній монографії, розділах та підрозділах 6 колективних монографій, 1 навчальному посібнику, 32 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях України, 7 статтях у наукових періодичних виданнях з юридичних наук інших держав, тезах 45 доповідей на наукових конференціях, круглих столах, інших виданнях.

Структура дисертації обумовлена метою, завданнями, об'єктом і предметом дослідження. Дисертація складається з переліку умовних позначень, вступу, 6 розділів, поділених на 16 підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації становить 464 сторінок, з них основний текст становить 380 сторінок, список використаних джерел налічує 607 найменувань на 66 сторінках, додатки на 17 сторінках.

РОЗДІЛ 1. МЕТОДОЛОГІЧНІ ТА ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІНСЬКИХ І СЕРВІСНИХ ВІДНОСИН У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

1.1 Методологічні підходи до дослідження правового регулювання управлінських і сервісних відносин у сфері використання й охорони земель

У радянській юриспруденції суспільні відносини у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади визначались як управлінські відносини. Акцент на дослідженні управлінського характеру був обумовлений домінуванням державного управління у всіх сферах суспільного життя [156; 155; 215; 217; 238; 249; 264; 267; 295; 585; 586; 588].

Зміни соціально-економічних умов розвитку суспільства: запровадження різноманіття випадків виникнення, здійснення та припинення широкого кола прав на землю [109] - призвели до появи поряд із правовим регулюванням управлінських відносин у сфері використання й охорони земель правового регулювання неуправлінських відносин у сфері використання й охорони земель. Правове регулювання неуправлінських відносин у сфері використання й охорони земель передбачає надання земельних адміністративних послуг, розгляд та вирішення земельних спорів тощо.

Відтак, із метою забезпечення розвитку земельного права постає потреба визначити методологічні підходи до дослідження та вдосконалення правового регулювання управлінських та сервісних відносин щодо надання земельних адміністративних послуг [39; 40; 42; 65; 72; 74; 78; 87; 105; 114; 121; 122; 126].

Правове регулювання суспільних відносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади охоплює: державне управління у сфері використання й охорони земель; надання земельних адміністративних послуг; розгляд та вирішення земельних спорів; застосування заходів адміністративного примусу тощо.

На сучасному етапі розвитку вітчизняного правознавства [144; 197, с. 163 - 269; 283; 299; 582] та правознавства на території пострадянського простору, зокрема Республіки Білорусь [24; 240, с. 20, 32; 544, с. 213 - 221; 592, c. 131] та інших країн [31, с. 77; 141, с. 54 - 57; 227, с. 158; 273, с. 90 - 91; 624, с. 441 - 445], суспільні відносини у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади досі переважно визначаються як управлінські.

Правове регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади передбачає владно-організуючий вплив на спільну, колективну діяльність людей з метою забезпечення раціонального використання й охорони земель. Водночас правове регулювання неуправлінських відносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади відбувається на засадах рівності сторін. Згідно з цим принципом відбувається правове регулювання сервісних відносин щодо надання земельних адміністративних послуг.

Надання земельних адміністративних послуг є новим видом діяльності для органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель. Становлення та розвиток правового регулювання сервісних відносин щодо надання земельних адміністративних послуг обумовлено змінами у правовому регулюванні земельних відносин, які відбулися з часу проголошення незалежності [42, c. 119 - 123].

Прикладом зміни правого статусу учасників суспільних відносин у сфері використання й охорони земель та застосування елементів диспозитивного методу правового регулювання земельних відносин (загальних дозволів) є визнання за громадянами та юридичними особами широкого кола земельних прав та надання органами виконавчої влади земельних адміністративних послуг з метою належної реалізації цих прав.

За наслідками приватизації та розпаювання земель відбулось запровадження поряд із державною, комунальної та приватної власності на землю та істотне збільшення кількості власників землі. Землю пустили в обіг, і щодо неї стало можливим укладання цілої низки угод: купівлі-продажу, дарування, обміну тощо. Розвиток товарно-грошових відносин і поява різних видів господарюючих суб?єктів, подрібнення земельних ділянок, ускладнення випадків володіння землею призвели до запровадження поряд із загальноприйнятими видами прав на землю, зокрема права власності на землю, права постійного користування землею та права оренди землі, прав на землю, які до цього моменту не існували, а саме: сервітутів, суперфіцію, емфітевзису. Наведені обставини викликали потребу у становленні та розвитку правового регулювання суспільних відносин щодо об?єктивізації правового статусу власників земельних ділянок та прав на них. Це стало можливим завдяки запровадженню правового регулювання суспільних відносин щодо надання такого різновиду земельних адміністративних послуг, як державна реєстрація прав на землю та їх обтяжень.

Якщо до 90-х років органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів мали виключну компетенцію щодо землі, то з проголошенням приватної власності на землю реалізацію частини повноважень було передано від держави до господарюючих суб?єктів різної форми власності. У зв?язку з приватизацією та розпаюванням земель відбулось суттєве збільшення обсягу землевпорядних робіт та робіт з оцінки земельних ділянок. Ці роботи могли провадити спеціально підготовлені для цього спеціалісти. Відтак залишати виконання цих видів робіт винятково за державою стало недоцільним. За державою залишились лише сервісні функції щодо забезпечення цих видів робіт: проведення державної експертизи землевпорядної документації, сприяння у підготовці спеціалістів у відповідних сферах діяльності та надання їм кваліфікаційних свідоцтв [58 с. 210 - 214].

Проведення земельної та аграрної реформ викликало потребу у закріпленні реалізації за органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів деяких функцій вперше. Зі збільшенням кількості власників на землю та наданням земель у приватну власність постала потреба у наявності комплексної інформації щодо стану земель сільськогосподарського призначення. Проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення стало ще одним різновидом земельних адміністративних послуг.

Сьогодні право на надання сільськогосподарських дорадчих послуг закріплено за багатьма суб?єктами. Проте їхню діяльність з надання таких послуг не можна вважати ефективною. Беручи до уваги зарубіжний досвід та вітчизняну практику надання сільськогосподарських дорадчих послуг, ми ставимо питання про доцільність закріплення повноважень щодо надання сільськогосподарських дорадчих послуг насамперед за органами виконавчої влади.

Використання слова «сервіс» у характеристиці правовідносин, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг, обумовлено перекладом слів «serve» та «service» з англійської мови на українську. Згідно з перекладом ці слова мають значення «обслуговування, надання послуг, служба, послуга» [21, с. 463; 137].

Сьогодні реалізація багатьох земельних прав неможлива без сприяння з боку органів виконавчої влади, без здійснення ними сервісної діяльності. З одного боку, діяльність із надання земельних адміністративних послуг передбачає визнання за громадянами та юридичними особами права вимагати від органів виконавчої влади вчинення дій, необхідних для створення сприятливих умов щодо реалізації їхніх земельних прав. З іншого боку, органи виконавчої влади зобов?язуються виконувати їхні вимоги. Органи виконавчої влади зобов?язуються реалізовувати покладені на них обов?язки зі створення належних умов для реалізації закріплених за громадянами та юридичними особами земельних прав. Це зовсім інший аспект, вид діяльності органів виконавчої влади, який вчиняється ними поряд з управлінською діяльністю у сфері використання й охорони земель. Управлінська та сервісні види діяльності органів виконавчої влади доповнюють один одного, підвищуючи тим самим ефективність діяльності органів виконавчої влади у сфері забезпечення раціонального використання й охорони земель.

До земельних адміністративних послуг доцільно віднести такі дії органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель: проведення державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень; проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; видачу кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг; видачу дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.

Таким чином, правове регулювання суспільних відносин у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади не вичерпується правовим регулюванням управлінських відносин у сфері використання й охорони земель. Поряд з управлінською діяльністю у сфері використання й охорони земель органи виконавчої влади здійснюють неуправлінську діяльність у сфері використання й охорони земель. Новою різновидністю неуправлінської діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель є їхня сервісна діяльність. Вона передбачає надання органами виконавчої влади земельних адміністративних послуг на засадах рівності суб?єктів земельних правовідносин.

Предмет адміністративного права формують правовідносини, що виникають у процесі здійснення органами виконавчої влади державного управління та сервісної діяльності [584, с.70 - 73]. Наявність у ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768 - III Розділу VII «Управління в галузі використання й охорони земель» породжує питання про межі регулювання земельним та адміністративним правом управлінських та сервісних відносин. Визначення меж сприятиме усуненню наявних прогалин у чинному земельному законодавстві в частині здійснення регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель.

Вчені у своїх роботах визначають співвідношення земельного з адміністративним правом [206; 217, с. 25 - 27; 221, с. 9, 19; 226, с. 16; 544, с. 215], шляхи усунення колізій між нормами, вміщеними до актів земельного й адміністративного законодавства [308, с. 63 - 65].

Відповідно до положень радянської правової науки до адміністративно-правових відносин повинні належати лише відносини, пов?язані з утворенням, організаційною побудовою та організацією правильної діяльності органів державного управління. Що стосується правовідносин у сфері розпорядження та управління землею, а також правовідносин, що виникають між землекористувачами щодо використання землі, то ці відносини мають відноситись до земельно-правових відносин як особливий предмет радянського земельного права [9, с. 50 - 54; 217, с. 25 - 27].

У сучасних правових дослідженнях не відбувається чіткого визначення характеру та галузевої приналежності правових норм, за допомогою яких здійснюється регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель, а також випадків застосування адміністративного законодавства до врегулювання земельних відносин.

Вчені відзначають, що земельне право має певний зв?язок з адміністративним правом. Адміністративно-правові акти часто служать підставою виникнення, зміни або припинення земельних відносин. Так, в адміністративному порядку вирішуються питання відведення земельної ділянки на місцевості, встановлення її меж, видачі документів, що встановлюють право, здійснення контролю за додержанням земельного законодавства, притягнення до адміністративної відповідальності осіб, винних у порушеннях земельного законодавства тощо.

Зв?язок земельного й адміністративного права виявляється також у визначенні повноважень місцевих органів самоврядування у врегулюванні земельних відносин, структури і повноважень ВР України, ВР АРК, обласних і районних рад, а також органів виконавчої влади щодо управління землями.

Адміністративне право регулює порядок діяльності виконавчих органів державної влади у сфері раціонального використання й охорони земель, а також їх компетенцію у галузі управління земельними ресурсами [221, с. 9, 19; 226, с. 16; 544, с. 215].

Об?єктами земельних правовідносин є земля в межах території України, земельні ділянки, земельні частки (паї) та права на них. Земля виконує величезну кількість різноманітних функцій. Вона є природним ресурсом, формує територію держави, віднесена до нерухомого майна, виступає предметом праці та засобом виробництва, територіальним базисом існування людини та функціонування об?єктів господарського, соціального й іншого призначення. Така унікальна характеристика землі як об?єкта правовідносин вимагає провадження спеціального, відокремленого, всебічного та комплексного правового регулювання земельних відносин. Як наслідок, до складу вітчизняної системи права входить така самостійна галузь права, як земельне право.

ЗК України є джерелом земельного права. В його межах відбувається спеціалізація загальних положень адміністративного права відповідно до специфіки управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель. Відтак під час регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель використовуються спеціальні земельно-правові норми.

У ЗК України відбувається визначення системи органів загальної та спеціальної компетенції у сфері використання й охорони земель та їхньої компетенції. Законодавцем до виконуваних органами виконавчої влади управлінських функцій у сфері використання й охорони земель віднесено: встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних утворень; планування використання земель; землеустрій; контроль за використанням та охороною земель; моніторинг земель; державний земельний кадастр; економічне стимулювання раціонального використання й охорони земель; відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Положення адміністративного права розробляються у переважній більшості представниками науки адміністративного права. Окремі загально-теоретичні питання, які носять адміністративний характер, розробляються в межах земельного й екологічного права [143, с. 4; 246], проте вони не домінують над положеннями, які розробляються представниками науки адміністративного права під час провадження законопроектної роботи. До таких загально-теоретичних питань можна віднести розширення кола відносин, що становлять предмет адміністративного права [6, с. 67 - 73]; організацію системи органів виконавчої влади; запровадження надання адміністративних послуг [7, с. 451 - 470]; визначення адміністративних процедур як офіційно встановленого порядку вирішення адміністративних справ органами публічної адміністрації [554, с. 9, 14].

Отже, залежно від того, до складу якої галузі права - адміністративного чи земельного - входять правові норми, що регулюють управлінські та сервісні відносини, їх доцільно поділити на дві групи: норми адміністративного та земельного права [55, с. 95 - 97].

За характером та колом суспільних відносин, на які поширюються норми адміністративного та земельного права, що регулюють управлінські та сервісні відносини, їх доцільно поділити на дві групи: норми права загального та спеціального характеру. Норми права загального характеру встановлюють вихідні, основоположні засади щодо управлінської та сервісної діяльності в цілому. Положення цих правових норм отримують подальший розвиток у нормах права спеціального характеру. Норми права спеціального характеру враховують специфіку суспільних відносин щодо державного управління та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель.

У нормах адміністративного права закріплюються загально-теоретичні питання адміністративного права: побудови системи, внутрішньої структури, форм та методів роботи органів управління. За колом суспільних відносин, на які поширюються ці норми права, останні є нормами права загального характеру. Так, Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 року № 810/98 [448] передбачив адміністративні заходи, стосовні широкого кола суспільних відносин. Такими заходами є: формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління; формування сучасної системи місцевого самоврядування; запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг; організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів; запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою. Вони знаходять свій подальший розвиток у нормах права спеціального характеру.

За допомогою норм земельного права відбуваються спеціалізація та деталізація загальних положень адміністративного права відповідно до специфіки конкретних видів земельних відносин. Норми земельного права визначають систему органів загальної та спеціальної компетенції у галузі земельних відносин, їхні повноваження, а також зміст виконуваних органами виконавчої влади управлінських та сервісних функцій у сфері використання й охорони земель. Так, у Постанові Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 10 вересня 2014 року № 442 [467] були запропоновані заходи з удосконалення системи ЦОВВ. Ці заходи передбачили нову схему організації та взаємодії ЦОВВ, зокрема ЦОВВ, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Було запропоновано утворити Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, реорганізувавши Державне агентство земельних ресурсів України. Діяльність цього ЦОВВ має спрямовуватись і координуватись Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства.

Таким чином, предмет земельного права формують управлінські та сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель. Регулювання цих суспільних відносин здійснюється за допомогою норм земельного права. Управлінські та сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель є правовими засобами регулювання земельних відносин.

Аналіз нормативно-правових актів, за допомогою яких відбувається правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель, вимагає врахування з боку представників науки земельного права та законодавця положень адміністративного права під час удосконалення правового регулювання земельних відносин. У Законі України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 року № 5203 - VI [367] передбачено, що надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах. У ЗК України відсутнє правове регулювання сервісних відносин у сфері використання й охорони земель: не відбувається визначення поняття земельних адміністративних послуг та їхніх видів, суб?єктів надання таких послуг і порядку їх надання. Ці питання підлягають визначенню наукою земельного права.

Земельне право є самостійною галуззю права. Правове регулювання земельних відносин відбувається за допомогою кодифікованого акту, яким є ЗК України. Правовідносини щодо владно-організуючого впливу на суб?єктів земельних відносини та сервісної діяльності є земельними правовідносинами згідно з теорією права та чинним законодавством. Отже, правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель має відбуватися в межах ЗК України.

Вчені висловлюють думку щодо доцільності прийняття Адміністративного кодексу України (АК України) [6, с.151]. Враховуючи наявність земельного законодавства, зокрема ЗК України, положення АК України мають застосовуватися до врегулювання відносин, які виникатимуть у сфері використання й охорони земель, якщо вони не будуть врегульовані іншими актами законодавства. Це положення має знайти своє закріплення в АК України.

М.В. Шульга відзначає, що в радянський період взаємовідносини між учасниками земельних правовідносин будувалися не лише на засадах влади та підпорядкування, а й рівності сторін. Зокрема, він вказує на те, що в умовах законодавчого закріплення виключної державної власності на землю та функціонування командно-адміністративної системи управління в регламентації земельних відносин превалювали публічно-правові засади. Характерною рисою такої регламентації виступало застосування імперативного методу регулювання - методу субординації, централізованого, придатного для регулювання вертикальних, владних субординаційних відносин. Головним правовим інструментом регулювання земельних відносин були зобов?язання та заборони. Основним типом правової регламентації відносин виступав спеціально дозвільний (суб?єкти відносин у публічно-правовій сфері були уповноважені робити лише те, що прямо дозволено законом). Земельно-правові норми були направлені на регулювання відносин, у яких суб?єкти задовольняли насамперед державний, публічний інтерес. Основним учасником земельних відносин завжди виступала держава, і такі відносини виникали між нерівними, юридично підпорядкованими суб?єктами. Водночас певна частина земельних відносин не відносилась до відносин влади та підпорядкування; оскільки всі землекористувачі та радянська держава в межах наданих їм законом прав на землю були рівними. Вчений констатує, що на сучасному етапі відбулась трансформація окремих земельних правовідносин із публічно-правових у приватно-правові земельні відносини. Передусім такі зміни торкнулись відносин земельної власності [591].

Відповідно до сучасного стану правового регулювання земельних відносин управлінські правовідносини у сфері використання й охорони земель доцільно віднести до публічних земельних правовідносин, а сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель слід розглядати як публічно-приватні земельні правовідносини [121, с. 402 - 412].

З метою визначення змісту цих двох видів земельних правовідносин постає потреба визначити притаманні їм ознаки за такими критеріями: інтерес, який забезпечують ці види земельних правовідносин; суб?єкти земельних правовідносин; методи та типи правового регулювання земельних відносин; предмет правового регулювання; нормативно-правові акти, у яких закріплені приписи, за допомогою яких здійснюється регулювання цих земельних відносин; класифікація правовідносин.

До ознак управлінських правовідносин у сфері використання й охорони земель доцільно віднести такі положення. Управлінські правовідносини у сфері використання й охорони земель забезпечують реалізацію публічного інтересу. Реалізація публічного інтересу передбачає вчинення органами виконавчої влади в інтересах усього суспільства дій із завершення земельної реформи та приватизації земель, забезпечення раціонального використання й охорони земель шляхом прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; проведення моніторингу земель; ведення державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; здійснення контролю у сфері використання й охорони земель тощо.

Так, земельна реформа була визнана складовою частиною економічної реформи, здійснюваної в Україні у зв?язку з переходом економіки держави до ринкових відносин. Завданням цієї реформи став перерозподіл земель з одночасною передачею їх у приватну та колективну власність, а також у користування підприємствам, установам і організаціям з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання й охорони земель [454].

Однією з обов?язкових сторін цих земельних правовідносин є орган виконавчої влади. Цей орган наділений владними повноваженнями щодо інших учасників земельних правовідносин.

Правове регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель передбачає перевагу у застосуванні імперативного методу правового регулювання суспільних відносин. Взаємовідносини між суб?єктами правовідносин базуються на засадах нерівності сторін, їх підпорядкування.

Основним типом правової регламентації цих земельних відносин виступає спеціально-дозвільний. Згідно з спеціально-дозвільним типом правової регламентації суб?єкти земельних правовідносин мають робити лише те, що прямо дозволено законом.

Предметом правового регулювання є управлінські відносини у сфері використання й охорони земель за участю органів виконавчої влади. Ними є правовідносини щодо прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; моніторингу земель; ведення державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; здійснення контролю у сфері використання й охорони земель.

Засадничі приписи правового регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель містяться у ЗК України, зокрема у Розділі VII «Управління в галузі використання й охорони земель». Вони знаходять свій подальший розвиток у спеціальних нормативно-правових актах: Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 липня 2003 року № 963 - IV [385] та в інших нормативно-правових актах.

За компетенцією доцільно виділити такі управлінські правовідносини у сфері використання й охорони земель: з приводу здійснення загального управління у сфері використання й охорони земель (компетенція Кабінету Міністрів України); з приводу здійснення спеціального управління у сфері використання й охорони земель (компетенція Міністерства аграрної політики та продовольства України).

За суб?єктами управління доцільно виділити такі управлінські правовідносини у сфері використання й охорони земель: між вищим органом у системі органів виконавчої влади - Кабінетом Міністрів України - та головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері земельних відносин - Міністерством аграрної політики та продовольства України; між головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері земельних відносин - Міністерством аграрної політики та продовольства України та рештою органів, фізичних та юридичних осіб.

За сферою поширення повноважень відповідного органу виконавчої влади доцільно виділити такі управлінські правовідносини у сфері використання й охорони земель: міжгалузеві та галузеві правовідносини. Щодо міжгалузевих правовідносин, то земля є територіальним базисом, засобом виробництва у багатьох галузях економіки. Головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері земельних відносин є Міністерство аграрної політики та продовольства України. Його повноваження поширюються на всі категорії земель. Щодо галузевих правовідносин, то управління основними засобами, зокрема землею у відповідних сферах суспільних відносин здійснюють спеціально уповноважені на це органи виконавчої влади. Так, у сфері використання й охорони земель оборони таким органом є Міністерство оборони України (Міноборони України).

За колом відносин, які складають предмет правового регулювання, доцільно виділити такі управлінські відносини у сфері використання й охорони земель: прогнозування, програмування та планування; моніторингу земель; ведення державного земельного кадастру; стандартизації та нормування; здійснення контролю.

Таким чином, під управлінськими правовідносинами у сфері використання й охорони земель слід розуміти врегульовані нормами земельного права суспільні відносини, які забезпечують реалізацію публічних інтересів, однією з обов?язкових сторін яких є наділені владними повноваженнями органи виконавчої влади з приводу здійснення ними прогнозування, програмування та планування; моніторингу земель; ведення державного земельного кадастру; стандартизації та нормування; контролю.

Щодо сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель, то до ознак цих правовідносин доцільно віднести такі положення. З одного боку, держава має діяти в інтересах особи та забезпечувати реалізацію приватного інтересу. Громадяни та юридичні особи, набуваючи на відповідних титулах земельні ділянки, реалізуючи ці титули та відчужуючи земельні ділянки, здійснюють такі дії, керуючись винятково власними приватними інтересами. Останні можуть полягати у здійсненні підприємницької діяльності, яка не заборонена законом, реалізації громадянами права на житло, на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім?ї, що включає достатнє харчування тощо [259]. Таким чином, у громадян та юридичних осіб може постати потреба у набутті земельної ділянки для побудови житлового будинку, гаражу, ведення садівництва, провадження підприємницької діяльності, інвестування коштів у земельну нерухомість, збільшення основних фондів тощо.

З іншого боку, держава як суверен має визнавати факт виникнення, зміни та припинення прав на землю, гарантувати відповідність земельної документації вимогам чинного законодавства, вчиняти інші дії в інтересах усього суспільства, тим самим забезпечуючи публічні інтереси.

Ця публічно-приватна діяльність органів виконавчої влади здійснюється ними у формі надання земельних адміністративних послуг. У даному випадку повноваження органів виконавчої влади є публічними, проте не владними.

Однією з обов?язкових сторін земельних правовідносин є органи виконавчої влади або суб?єкти, які діють від імені держави. Ці органи наділені публічними повноваженнями щодо інших учасників цих земельних правовідносин і не наділяються владними повноваженнями щодо інших учасників правовідносин. Їхні права та обов?язки реалізуються у зв?язку з виконанням цими органами відповідних невладних функцій держави як суверена - носія верховної влади [540, с. 867].

Правове регулювання сервісних відносин у сфері використання й охорони земель відбувається із перевагою у застосуванні диспозитивного методу правового регулювання суспільних відносин. Взаємовідносини між суб?єктами цих правовідносин базуються на засадах рівності сторін.

Правове регулювання таких земельних відносин передбачає застосування спеціально-дозвільного типу правової регламентації суспільних відносин. Суб?єкти правовідносин зобов?язані діяти так, як це визначено у законах України. Зокрема, так мають діяти у випадку проходження державної експертизи тощо.

Предметом правового регулювання є сервісні відносини щодо надання земельних адміністративних послуг. До земельних адміністративних послуг доцільно віднести такі: проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, у тому числі прав на землю та їх обтяжень; проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; діяльність із видачі кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг; діяльність із видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок [61].

Правове регулювання сервісних відносин у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг, відсутнє у ЗК України та в інших нормативно-правових актах.

Залежно від характеру послуг сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель доцільно поділити на правовідносини щодо проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, зокрема прав на землю та їх обтяжень; проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; видачі кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг; видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.

Таким чином, під сервісними правовідносинами у сфері використання й охорони земель доцільно розуміти врегульовані нормами земельного права суспільні відносини, які забезпечують реалізацію приватно-публічних інтересів, однією з обов?язкових сторін яких є наділені публічними повноваженнями органи виконавчої влади або суб?єкти, які діють від імені держави з приводу надання зацікавленим суб?єктам таких земельних адміністративних послуг: проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, в тому числі прав на землю та їх обтяжень; проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; проведення видачі кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг; проведення видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.

Чинний ЗК України містить Розділ VII, приписи якого врегульовують лише управлінські відносини у сфері використання й охорони земель. Правове регулювання сервісних відносин у сфері використання й охорони земель фактично не здійснюється. Ці обставини обумовлюють потребу в удосконаленні наявних у земельному праві методологічних підходів до дослідження та правового регулювання управлінських і сервісних відносин у сфері використання й охорони земель [114, c. 389 - 393].

По-перше, це вимагає формування правової визначеності щодо управлінських та се[42рвісних правовідносин у сфері використання й охорони земель. У науку земельного права доцільно запровадити такі поняття: управлінські та сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель, земельні адміністративні послуги.

По-друге, постає потреба у розмежуванні правого регулювання управлінських та сервісних напрямів діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель, а також визначення їхнього змісту.

До управлінських напрямів діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель доцільно віднести такі: прогнозування, програмування та планування використання земель, моніторинг земель, ведення державного земельного кадастру, стандартизацію та нормування у сфері використання й охорони земель, контроль за використанням та охороною земель.

До сервісних напрямів діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель доцільно віднести надання земельних адміністративних послуг. Різновидами земельних адміністративних послуг є: проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, у тому числі прав на землю та їх обтяжень; проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; проведення видачі кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг; проведення видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.

По-третє, потрібно вдосконалити законодавство щодо управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель, зокрема, прийняти відповідні закони: Закон України «Про моніторинг земель», Закон України «Про контроль за використанням та охороною земель», підзаконні нормативно-правові акти, - Положення Кабінету Міністрів України «Про Національну інформаційну систему моніторингу навколишнього середовища», Постанови Кабінету Міністрів України «Про опублікування стандартів та нормативів» і «Про інформаційний фонд стандартів та нормативів та єдину інформаційну систему щодо технічного регулювання», внести відповідні зміни та доповнення до Розділу VII «Управління в галузі використання й охорони земель» ЗК України.

По-четверте, постає потреба у закріпленні в Розділі VII «Управління в галузі використання й охорони земель» ЗК України нових правових інститутів. Таким правовим інститутом має стати інститут земельних послуг.

По-п?яте, доцільно запровадити замість відомчого моніторингу земель надвідомчий моніторинг навколишнього природного середовища. Суб?єктом реалізації цього виду моніторингу має стати надвідомча служба з моніторингу навколишнього природного середовища. Вона може функціонувати у складі Мінприроди і повинна складатись із центральної служби, служб в областях і районах та мережі територій, лабораторій, на яких будуть провадитись відповідні досліди. Міністерства, відомства, установи та організації в частині проведення окремих видів моніторингу мають бути підпорядковані службі з моніторингу навколишнього природного середовища. Дослідні території та лабораторії повинні мати подвійне підпорядкування: суб?єкту (міністерству, відомству тощо), у системі якого вони знаходяться, а також службі з моніторингу навколишнього природного середовища. Це дозволить провадити не лише внутрішній моніторинг для потреб відповідних міністерств та відомств, а й суцільний моніторинг навколишнього природного середовища в межах території України. Мають бути розроблені методики проведення моніторингу складових елементів навколишнього природного середовища. Ці методики мають існувати у формі стандартів та нормативів. Результати проведення моніторингу навколишнього природного середовища мають закріплюватись у Національній інформаційній системі моніторингу навколишнього середовища. Вона має включати дані проведення усіх видів моніторингу навколишнього середовища, забезпечувати взаємодію суб?єктів проведення моніторингу, отримання комплексної інформації про стан навколишнього середовища, аналіз та прогноз змін, формування пропозицій із покращення кількісного та якісного стану навколишнього середовища тощо. Порядок організації та функціонування інформаційної системи має визначатись у Положенні Кабінету Міністрів України «Про Національну інформаційну систему моніторингу навколишнього середовища». Правове регулювання моніторингу земель має бути закріплено у Законі України «Про моніторинг земель».

Моніторинг земель повинен формувати не лише національну систему моніторингу, а й входити до складу міжнародних систем моніторингу навколишнього середовища. В Україні доцільно створити інформаційні центри з моніторингу навколишнього середовища, які будуть входити до складу як національних, так і відповідних систем міжнародного моніторингу навколишнього середовища. Такими системами міжнародного моніторингу навколишнього середовища мають стати: моніторинг навколишнього середовища, який провадиться Програмою ООН з навколишнього середовища - ЮНЕП та екологічний моніторинг, який провадиться Європейським агентством із навколишнього середовища. Цим центрам доцільно займатись збиранням, узагальненням, вивченням та поширенням даних, отриманих у результаті проведення національного та міжнародного моніторингу навколишнього середовища.

По-шосте, з метою належного забезпечення зацікавлених осіб інформацією щодо стандартів та нормативів у сфері охорони земель варто запровадити існування інформаційного фонду стандартів та нормативів, єдиної інформаційної системи щодо технічного регулювання, а також опублікування текстів стандартів та нормативів у друкованих виданнях і в мережі Інтернет на офіційному сайті національного органу стандартизації. Бази стандартів і нормативів повинні підтримуватися в актуальному стані. Доступ до таких баз і текстів стандартів та нормативів повинен мати безстроковий характер та відбуватись на безоплатній основі. Тексти стандартів і нормативів повинні бути розміщенні з правом копіювання. Вважаємо за доцільне прийняти положення, у яких потрібно врегулювати питання існування інформаційного фонду стандартів та нормативів, єдиної інформаційної системи щодо технічного регулювання, а також опублікування текстів стандартів і нормативів та закріпити їх у відповідних Постановах Кабінету Міністрів України «Про опублікування стандартів та нормативів» і «Про інформаційний фонд стандартів та нормативів та єдину інформаційну систему щодо технічного регулювання».

По-сьоме, законодавець передбачає державний контроль, а також відомчий, самоврядний та громадський контроль у сфері використання й охорони земель. Сьогодні постає нагальна потреба у розвитку поряд із державним контролем самоврядного, громадського контролю та самоконтролю у сфері використання й охорони земель. Потрібно вдосконалити правове регулювання самоврядного та громадського контролю в частині визначення суб?єктів і об?єктів контролю та запровадити земельний самоконтроль - виробничий контроль і земельний аудит. Ці види контролю мають скласти механізм публічно-приватного контролю у сфері використання й охорони земель. Вони мають залишатись самостійними видами контролю, які взаємодіють між собою з метою комплексного забезпечення раціонального використання й охорони земель. Такі види контролю повинні доповнювати один одного та виключати дублювання повноважень контролюючих суб?єктів.

По-восьме, відповідно до чинного законодавства надання земельних адміністративних послуг відбувається у паперовій формі. З метою існування прозорого земельного ринку, гарантування прав власників та користувачів земельних ділянок вважаємо за доцільне дематеріалізувати державну реєстрацію прав на землю та їх обтяжень і запровадити ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно в електронній формі.

Вважаємо, що запропоновані методологічні підходи до дослідження та вдосконалення правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель мають сприяти підвищенню ефективності діяльності органів виконавчої влади у сфері забезпечення раціонального використання й охорони земель.

1.2 Юридична природа управлінських відносину сфері використання й охорони земель

Правовідносини державного управління у сфері використання й охорони земель складають предмет земельного права [43; 47; 55; 56; 60; 67; 76; 88; 102; 118; 123]. Правове регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель здійснювалось за умов існування виключної державної власності на землю та продовжує відбуватись за умов проголошення плюралізму форм власності на землю. Незважаючи на наявність законодавчого регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель та тривале здійснення органами виконавчої влади управлінської діяльності у цій сфері, теорію відносин державного управління у сфері використання й охорони земель, що регулюються нормами земельного права, не можна вважати сформованою.

У юридичній літературі радянської доби відбувались дослідження правовідносин державного управління у сфері використання й охорони земель як предмета правового регулювання. Ці дослідження передбачали визначення поняття державного управління у сфері використання й охорони земель, яке було дискусійним [56, с. 167 - 168].

Деякі вчені розглядали управління у сфері використання й охорони земель як діяльність, що здійснювалась на підставі права власності та визначала зміст права державної власності на землю. Відзначалось, що такі функції як землеустрій, облік земель держава здійснювала раніше, спираючись на своє положення суверена та статус вищого політичного органу. В умовах націоналізації всієї землі держава почала виконувати ці функції в оперті на право власності. Функції щодо землеустрою, обліку земель перетворились з функції держави-суверена на функції держави-власника, що почало визначати зміст державної власності на землю [268].

Цю точку зору підтримали та розвинули Л.І Дембо й автори підручника «Земельное право», виданого в 1958 році [176, с. 67; 526]. Згідно з їхньою точкою зору право управління не просто визначало зміст державної власності на землю, а виступало як елемент права державної власності на землю.

Аналогічну точку зору висловили Г.О. Аксєньонок, О.М. Турубінєр та автори збірника «Вопросы колхозного и земельного права», виданого у 1951 році [9, с. 344, 351 - 357; 10, с.193 - 226; 159; 557, с. 6 - 9, 46 - 63]. У своїх роботах вони досліджували зміст управління як окремої правомочності права державної власності на землю, проте вони були непослідовними у визначені функцій управління єдиним державним земельним фондом. Зокрема, вчені наголошували на самостійності правомочностей управління та розпорядження. Водночас розподіл земельних ділянок серед землекористувачів, який є традиційним способом здійснення правомочності розпорядження земельними ділянками відносився ними до форм здійснення права управління землею [9, с. 344, 351 - 357; 10, с.193 - 226; 159; 557, с. 6 - 9, 46 - 63]. Стосовно контролю, який є класичним прикладом управління, то іноді він розглядався як самостійна правомочність держави - власника [557, с. 6 - 9, 46 - 63].

У подальшому управління почали розглядати в двох якостях: як форму здійснення змісту права власності на землю та як його невід?ємну складову [205, с. 106 - 108; 217, с.10 - 17; 270, с.70 - 78; 271, с. 9 - 12]. Стосовно управління як невід?ємної складової змісту права власності на землю існувало декілька точок зору. Одні вчені визначали управління як самостійну правомочність, яка входила до складу змісту права власності [205, с. 106 - 108; 270, с.70 - 78; 271, с. 9 - 12]. Інші дослідники розглядали таке управління як сукупність правомочностей, які охоплювались трьома основними правомочностями, зокрема володіння, користування та розпорядження та не вимагали у зв?язку з цим необхідності конструювання четвертої правомочності - права управління [217, с.10 - 17].

Згодом учені відмовились від розгляду управління як невід?ємної складової змісту права власності на землю. Управління почали визначати лише як форму здійснення змісту права власності. Співвідношення між управлінням та змістом права власності було представлено співвідношенням між формою та змістом. Елементи права власності складали зміст, а управління - форму його здійснення [25, с. 40 - 41; 203, с. 20; 250, с. 53 - 55, 144 - 145; 274; 269; 358, с. 24].

У юридичній літературі таке співвідношення було представлено кількома варіантами. По-перше, управління становило форму здійснення правомочності розпорядження [25, с. 40 - 41; 274; 358, с. 24]. По-друге, управління було формою реалізації права державної власності на землю в цілому [203, с. 20; 250, с. 53 - 55, 144 - 145; 269]. При цьому вчені не визначали як співвідносяться адміністративно-правові акти щодо володіння, користування та розпорядження земельними ділянками з діями щодо обліку, контролю та реєстрації земельних ділянок.

Таке співвідношення було визначено в загальних рисах, коли з?явилась точка зору, відповідно до якої держава, здійснюючи функції власника, водночас є політичним сувереном. Отже, державне управління є формою здійснення не лише правомочностей держави власника, а й функцій політичного суверену, державної влади. До функцій державної влади було віднесено облік земельних ділянок, реєстрацію, контроль тощо [27, с. 44 - 45; 238, с. 2 - 25; 340].

У зв?язку з наявністю розробок щодо управління як форми здійснення змісту права власності й управління як форми здійснення не лише правомочностей держави власника, а й функцій політичного суверену на особливу увагу заслуговують положення, висловлені В.К. Григор?євим щодо визначення поняття державного управління у сфері використання й охорони земель у книзі «Вопросы теории земельного права», виданій у 1963 році. На його думку, неправильно було розглядати розпорядження й управління як співвідношення змісту та форми. В.К. Григор?єв вважав, що розпорядження та управління є різними правомочностями держави. Розпорядження - це один із основних елементів права державної власності на землю. Управління ж відбувається шляхом здійснення виконавчо-розпорядчих функцій державних органів. Останні базуються головним чином не на праві державної власності, а на праві територіального верховенства. Отже, розпорядження й управління не можна ототожнювати або заміняти. Вони мають самостійну форму та свій власний зміст.

Водночас В.К. Григор?єв не провів чіткого розмежування правомочностей розпорядження й управління. Незважаючи на висловлену позицію, учений у деяких випадках розглядав управління як функцію розпорядження землею, зокрема розподіл земель серед окремих землекористувачів він відносив до функцій управління землею [158, с. 109, 156 - 162].

У подальших своїх дослідженнях науковці обмежились віднесенням діяльності з планування, ведення кадастру, стандартизації до функцій державного управління охороною навколишнього середовища та визначенням її як заснованої на нормах права виконавчо-розпорядчої діяльності, спрямованої на забезпечення охорони навколишнього середовища [215, с. 6; 585, с. 53 - 72; 586, с.10 - 12].

У юридичній літературі було висловлено окремі позиції щодо визначення поняття державного управління у сфері використання й охорони земель, які не знайшли широкої підтримки серед вчених. Так, до таких положень можна віднести положення щодо права розпорядження як форми здійснення управління [345] й управління як методу здійснення з боку держави своєї правомочності щодо розпорядження землею та іншими природними ресурсами [359, с.154 - 161].

У деяких літературних джерелах співвідношення права виключної державної власності на землю та державного управління у сфері використання й охорони земель не є чітко встановленим. У зв?язку з цим не достатньо матеріалу для визначення поняття державного управління у сфері використання й охорони земель [239, с. 234 - 254; 249; 525; 527].

Таким чином, вчені радянської доби під час дослідження поняття державного управління у сфері використання й охорони земель запропонували численні підходи до його визначення. На підставі аналізу юридичної літератури радянської доби пропонуємо виокремити як мінімум сім таких підходів.

По-перше, поняття державного управління у сфері використання й охорони земель застосовували для визначення змісту права державної власності на землю. У цьому значенні під управлінням розуміли функції держави-власника, а саме функції щодо землеустрою, обліку земель. Останні визначали зміст права державної власності на землю.