Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

Дослідження земельних адміністративних послуг через сервісні правовідносини дозволяє визначити суб?єктів, об?єкти і зміст прав та обов?язків учасників таких правовідносин. Вивчення земельних адміністративних послуг через публічну діяльність адміністративного органу дозволяє комплексно врегулювати процедуру надання земельних адміністративних послуг, тобто діяльність відповідних органів на всіх стадіях надання таких послуг. Споживач, у свою чергу, зацікавлений у кінцевому результаті надання йому тієї чи іншої послуги. У зв?язку з цим ми вважаємо за доцільне запровадити комплексний підхід до розуміння поняття земельних адміністративних послуг. Такий підхід дозволить здійснювати всебічне правове регулювання сервісних відносини у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг. Відтак під земельними адміністративними послугами доцільно розуміти врегульовану нормами права публічну діяльність та результат такої діяльності адміністративного органу, а також сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель. Ці аспекти правового регулювання сервісних відносини у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг сприятимуть всебічному забезпеченню умов для реалізації земельних прав фізичних та юридичних осіб.

З практичної точки зору цінним є результат надання земельних адміністративних послуг. Зацікавленими у результаті надання їм земельних адміністративних послуг насамперед є фізичні та юридичні особи. Із цих причин під час визначення поняття земельних адміністративних послуг ми вважаємо за доцільне взяти за основу саме результативний аспект правового регулювання сервісних відносини у сфері використання й охорони земель. Таким чином, під земельними адміністративними послугами варто розуміти результат здійснення публічних повноважень суб?єктом надання земельних адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення земельних прав та обов?язків такої особи відповідно до закону.

Органи виконавчої влади надають широке коло земельних адміністративних послуг. При цьому законодавчу базу щодо регулювання сервісних відносини у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг не можна вважати сформованою. Зокрема, ЗК України не містить положень, які безпосередньо стосуються надання земельних адміністративних послуг. За цих умов фізичним та юридичним особам, зацікавленим в отриманні земельних адміністративних послуг важко орієнтуватись у їх понятті, змісті, видах, суб?єктах, які надають земельні адміністративні послуги та порядку їх надання. Відтак, з метою встановлення наявних видів земельних адміністративних послуг та кола суб?єктів, які надають ці послуги, запровадження уніфікованого правового регулювання сервісних відносини у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг та визначення правових вимог щодо діяльності з надання земельних адміністративних послуг постає потреба у їх систематизації.

Визначення видів адміністративних послуг, у тому числі земельних адміністративних послуг провадиться в спеціальній літературі. Водночас в літературі з адміністративного права [5, с. 5 - 35; 7, с. 451 - 470; 138; 254, с.103 - 111; 255; 297; 320; 321; 322; 323; 324; 346; 350; 361, с. 245 - 263; 518; 552, с. 115 - 176; 555; 572, с.14 - 47; 579] та державного управління [8; 134; 193; 357; 547] не враховано специфіку, притаманну землі, як об?єкту земельного права, а в літературі із земельного права [61] залишаються не достатньо розробленими окремі правові аспекти, пов?язані з наданням земельних адміністративних послуг. Отже, постає потреба у здійсненні дослідження правого регулювання сервісних відносини у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг шляхом проведення їх класифікації [99, c. 239 - 245].

За предметом правового регулювання земельні адміністративні послуги слід поділити на послуги щодо: 1) проведення державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень; 2) проведення державної експертизи землевпорядної документації; 3) проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; 4) видачі кваліфікаційних свідоцтв; 5) надання сільськогосподарських дорадчих послуг; 6) видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.

За правовим статусом суб?єктів, які надають земельні адміністративні послуги, останні поділяємо на: 1) державні земельні адміністративні послуги, які можуть надаватись органами виконавчої влади, державними адміністраціями, державними підприємствами тощо; 2) муніципальні земельні адміністративні послуги, що можуть надаватись органами місцевого самоврядування (сільські, селищні, районні, міські ради), комунальними підприємствами тощо; 3) змішані земельні адміністративні послуги, які можуть надаватись органами виконавчої влади, державними адміністраціями, державними підприємствами, органами місцевого самоврядування, комунальними підприємствами тощо.

За формою організації надання земельних адміністративних послуг останні слід поділити на послуги, що можуть надаватися: 1) безпосередньо органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, державними та комунальними підприємствами; 2) за принципом єдиного вікна - організаційна форма надання земельних адміністративних послуг громадянам та юридичним особам певним суб?єктом в одному місці; 3) через Єдиний державний портал адміністративних послуг.

Прикладами організації надання адміністративних послуг за принципом єдиного вікна є діяльність Центрів надання адміністративних послуг [445; 187; 572]. Практика створення та функціонування центрів надання адміністративних послуг пішла шляхом формування таких центрів на базі органів місцевого самоврядування. З цією метою відбувалось зведення в одному місці відповідних органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади та визначення переліку послуг, що надаються через такі центри. Центри надання адміністративних послуг також функціонують на базі державних адміністрацій.

Зауважено позитивну тенденцію в діяльності таких центрів: відбувається поступове збільшення переліку послуг, що надаються через такі центри, збільшується кількість звернень громадян до них, розвивається мережа таких центрів тощо. Надання послуг за принципом єдиного вікна, зокрема центрами надання адміністративних послуг, дозволяє в одному місці та швидко отримати громадянами та юридичними особами широке коло адміністративних послуг [572, c. 189].

Надання земельних адміністративних послуг в електронній формі та доступ суб?єктів звернення до інформації про адміністративні послуги з використанням мережі Інтернет може забезпечуватися через Єдиний державний портал адміністративних послуг, який є офіційним джерелом інформації про надання адміністративних послуг в Україні [212; 367; 437].

За критерієм платності земельні адміністративні послуги слід поділити на: 1) платні земельні адміністративні послуги; 2) безоплатні земельні адміністративні послуги. Державна експертиза землевпорядної документації здійснюється за рахунок коштів замовника державної експертизи. Консультації можуть надаватись на безоплатні основі.

Питання щодо надання земельних адміністративних послуг на оплатній чи безоплатній основі викликає необхідність погодитися з висловленою в юридичній літературі точкою зору [361, с. 256; 555, с. 41], відповідно до якої інспекції та інші контролюючі органи не повинні надавати жодних платних послуг. Ця позиція знайшла своє закріплення у чинному законодавстві. Згідно із розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 15 лютого 2006 року № 90 - р контрольна діяльність адміністративного органу (перевірки, ревізії, інспектування тощо) не є адміністративною послугою. Спеціально утворені для проведення контролю органи не можуть надавати платних послуг, пов?язаних із виконанням ними контрольних функцій.

Імплементація цього положення у земельне право України вимагає, щоб існуючі органи, які здійснюють діяльність із контролю за використанням та охороною земель (йдеться про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру) не надавали платних послуг. Ці органи мають отримувати незалежну й об?єктивну інформацію за результатами своєї діяльності. Оплатна ж діяльність цих органів може викликати появу корупції та поставить під загрозу отримання інформації, яка відповідатиме дійсним обставинам справи. Незважаючи на цей факт, на сайті ліквідованої Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель був розміщений проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися територіальними органами Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель» [406].

Надання земельних адміністративних послуг опосередковується прийняттям (вчиненням) адміністративних актів.

С.С. Алєксєєв пропонує розуміти правовий акт як: а) дію (поведінку), як правило, правомірну, тобто юридичний факт, який є підставою для певних правових наслідків; б) результат правомірної дії, тобто юридично значущий змістовний елемент правової системи (юридична норма, індивідуальний припис, акт «автономного» регулювання), який увійшов до правової матерії внаслідок правотворчої, владної індивідуально-правової чи автономної діяльності суб?єктів; в) юридичний документ, тобто зовнішній словесно-документальний оформлений вираз волі, який закріплює правомірну поведінку та її результат [12, с. 192 - 201].

У науці адміністративного права обґрунтовано положення, відповідно до якого адміністративний акт може мати усну або письму форму, а також може вчинятися у вигляді певних дій (наприклад, внесення до реєстру, вчинення надпису тощо) [553, с. 33].

Таким чином, за результатом сервісної діяльності земельні адміністративні послуги доцільно поділити на: 1) земельні адміністративні послуги, результатом яких є адміністративний акт у письмовій формі (рішення, висновок державної експертизи землевпорядної документації); 2) земельні адміністративні послуги у формі результату правомірної дії (державна реєстрація прав на землю та їх обтяжень); 3) земельні адміністративні послуги в усній формі (здійснення сільськогосподарської дорадчої діяльності) [139; 497; 213].

За характером земельні адміністративні послуги доцільно поділити на: 1) реєстраційні; 2) проведення експертизи; 3) встановлення правового статусу; 4) дозвільні; 5) консультаційні.

Прикладом надання реєстраційних земельних адміністративних послуг є державна реєстрація прав на землю. У результаті вчинення реєстраційних земельних адміністративних послуг відбувається визнання виникнення відповідних прав на землю у набувача земельної ділянки.

Прикладом надання земельних адміністративних послуг у формі експертизи є проведення державної експертизи землевпорядної документації відповідно до Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17 червня 2004 року 1808-IV [389].

У випадку надання земельних адміністративних послуг з приводу встановлення правового статусу відбувається підтвердження наявності у конкретного суб?єкта необхідної кваліфікації. Прикладом надання земельних адміністративних послуг щодо встановлення правового статусу є видача кваліфікаційного свідоцтва оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок.

У випадку дозвільних земельних адміністративних послуг надається право на провадження певних дій щодо землі. Надання дозвільних земельних адміністративних послуг регулюється цілою низкою нормативно-правових актів: ЗК України, Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах «Про затвердження Порядку видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок» від 4 січня 2005 року № 1 [438]. До дозвільних земельних адміністративних послуг слід віднести послуги щодо видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.

За наслідками дій, які вчиняються під час надання земельних адміністративних послуг, їх поділяємо на: 1) земельні адміністративні послуги, що передбачають вчинення юридично значимих дій; 2) земельні адміністративні послуги, що передбачають вчинення фактично значимих дій. Вчинення юридично значимих дій призводить до настання правових наслідків. Так, до юридично значимих дій варто віднести проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, зокрема прав на землю та їх обтяжень. Вчинення фактично значимих дій не призводить до настання правових наслідків, проте вони можуть настати за допомогою таких дій. До фактично значимих дій слід віднести консультування, надання методичної допомоги.

За характером нормативно-правових актів, у яких передбачено регулювання сервісних відносини у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг, доцільно розрізняти загальні та спеціальні нормативно-правові акти. Загальні нормативно-правові акти регулюють сервісні відносини, зміст яких полягає у наданні адміністративних послуг. Спеціальні нормативно-правові акти безпосередньо регулюють сервісні відносини у сфері використання й охорони земель, зміст яких полягає у наданні земельних адміністративних послуг.

У загальних рисах (поняття звернень, вимоги до звернень, порядок розгляду звернень, термін розгляду звернень, безоплатність розгляду звернень тощо) можливість надання адміністративних послуг була передбачена в Законі України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року № 393/96 - ВР [453]. Це не могло не викликати необхідності деталізації правового регулювання надання адміністративних послуг та закріплення порядку надання земельних адміністративних послуг у спеціальних нормативно-правових актах. Отже, відбувається прийняття Закону України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 року № 5203-VI. У цьому нормативно-правову акті визначаються правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг.

До спеціальних нормативно-правових актів, у яких передбачено надання земельних адміністративних послуг, слід віднести нормативно-правові акти, які визначають порядок проведення державної експертизи землевпорядної документації, видачі кваліфікаційного свідоцтва оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок тощо. Такими нормативно-правовими актами є Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17 червня 2004 року № 1808 - IV [389], Закон України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 року № 1378 - IV [474] тощо.

Закон України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 року № 5203-VI не визначає переліку адміністративних послуг, у тому числі земельних адміністративних послуг. ЗК України є одним із основних джерел земельного права, водночас у цьому нормативно-правовому акті не має жодного припису щодо земельних адміністративних послуг. Соціально-економічні умови динамічно змінюються, що має швидко знаходити своє закріплення у законодавчому регулюванні земельних відносин. На цій підставі ми вважаємо, що перелік земельних адміністративних послуг не потрібно робити закритим. Про його відкритість свідчитиме положення, відповідно до якого законом можуть бути встановлені інші земельні адміністративні послуги.

У ЗК України постає потреба закріпити положення щодо визначення поняття земельних адміністративних послуг та переліку видів земельних адміністративних послуг.

Земельні адміністративні послуги - це результат здійснення публічних повноважень суб?єктом надання земельних адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення земельних прав та обов?язків такої особи відповідно до закону.

Видами земельних адміністративних послуг є: 1) проведення державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень; 2) проведення державної експертизи землевпорядної документації; 3) проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; 4) видача кваліфікаційних свідоцтв; 5) надання сільськогосподарських дорадчих послуг; 6) видача дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок. Законом можуть бути встановлені інші земельні адміністративні послуги.

Відповідно до теорії держави і права правовий інститут - це система відносно відокремлених від інших і пов?язаних між собою правових норм, які регулюють певну групу (вид) однорідних суспільних відносин [539, с. 248]. До ознак правового інституту віднесені положення, відповідно до яких правовий інститут забезпечує самостійний регулятивний вплив на певну ділянку відносин, виокремлюється у правовій системі за своїм інтелектуально-вольовим змістом, має свою структуру, отримує зовнішнє відособлене закріплення у системі законодавства [13, с. 119 - 131].

На підставі розуміння правового інституту та необхідності подальшого розвитку правового регулювання сервісних відносин, зміст яких полягає у наданні земельних послуг, доцільно вести мову про існування в межах земельного права України правового інституту земельних послуг. Під правовим інститутом земельних послуг потрібно розуміти систему відносно відокремлених від інших і пов?язаних між собою правових норм, які регулюють групу (вид) суспільних відносин щодо надання земельних послуг. До складу цього правового інституту входять правові норми щодо надання земельних приватних і земельних адміністративних (публічних) послуг. За суб?єктами надання земельні адміністративні (публічні) послуги поділяються на муніципальні земельні послуги та державні земельні послуги. З метою подальшого вдосконалення загальних та спеціальних положень здійснення правового регулювання сервісних відносин, зміст яких полягає у наданні земельних послуг, постає потреба у закріпленні цього правового інституту в ЗК України, зокрема в Розділі VII «Управління в галузі використання й охорони земель».

1.4 Становлення та розвиток законодавства України про управлінські та сервісні земельні відносини наприкінці ХХ - початку ХХІ ст.

Із прийняттям Верховною Радою Української РСР Декларації про державний суверенітет України [175], проголошенням незалежності України та створенням самостійної Української Держави - України [488] розпочалось формування земельного законодавства незалежної України, зокрема з питань управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель [54, с. 69 - 72; 69, с. 64 - 68]. Воно стало опосередковувати перехід від планової до ринкової економіки, від існування виключної державної власності на землю до запровадження плюралізму форм власності на землю.

Донедавна під час удосконалення правового регулювання земельних відносин приватні суспільні відносини мали пріоритет у порівнянні з публічними. Законодавець насамперед здійснював регулювання відносин щодо приватизації землі, передачі земельних ділянок у колективну та приватну власність, обігу земельних ділянок.

Щодо публічних земельних правовідносин, то діяльність із удосконалення правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель провадиться, проте вона не відрізняється системністю та комплексністю. У науці земельного права відсутнє визначення управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель як предмета правого регулювання. У законодавстві не проведено розмежування правового регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель, відсутнє визначення земельних адміністративних послуг, земельних процедурних норм та земельних процедур. Наявна система органів спеціальної компетенції з питань земельних ресурсів не є стабільною та доволі часто змінюється.

У спеціальній літературі провадились дослідження правових аспектів земельної реформи та її наслідків для системи права та системи законодавства України [18; 218; 221, с. 26 - 31; 222, с. 61 - 64; 226, с. 31 - 33; 307, с. 86 - 91; 338; 590, с. 25 - 50]. Дослідники звертали увагу на такі питання, як завдання земельної реформи в частині удосконалення правового регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель, реформування суб?єктів здійснення державного управління у цій сфері та їхні функції. Дослідження цих питань відбувалися в цілому, без належної деталізації, та не мали системного характеру. У зв?язку з цим постає потреба визначити становлення та розвиток законодавчого забезпечення управлінських та сервісних відносин у сфері використання й охорони земель в Україні наприкінці ХХ - початку ХХІ ст.

Побудова чинного земельного законодавства, предметом регулювання якого є відносини державного управління у сфері використання й охорони земель відбувалась на базі ЗК Української РСР від 8 липня 1970 року [224]. Загальні положення щодо здійснення законодавчого регулювання усіх земельних відносин містилися в окремому розділі цього кодексу - Розділі I «Загальні положення». Правові приписи щодо відносин державного управління у сфері використання й охорони земель були віднесені до складу загальних положень. Ці приписи були закріплені в окремій главі - Главі 2 «Державне управління в галузі використання й охорони земель. Вони були присвячені визначенню компетенції органів, які здійснювали державне управління у сфері використання й охорони земель - відповідних Рад народних депутатів, спеціально уповноважених державних органів управління у сфері використання й охорони земель та передбачали участь громадських організацій і громадян у здійсненні заходів по раціональному використанню та охороні земель.

Положення щодо вилучення земель для державних або громадських потреб, відшкодування збитків і втрат, зв?язаних із вилученням або тимчасовим зайняттям земельних ділянок, державного контролю за використанням та охороною земель, державного земельного кадастру, державного землеустрою містились у спеціально присвячених цим питанням главах та розділах Кодексу. Наведені правові приписи так чи інакше стосувались відносин державного управління у сфері використання й охорони земель, однак вони не були представлені в Кодексі впорядкованою системою приписів, яка б складалась із відповідних частин кодифікованого акту, присвячених здійсненню цілісного правового регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель. При цьому вказані нами перші три групи правових приписів входили до складу загальних положень Кодексу.

У Кодексі відбулось закріплення поділу органів, які здійснювали державне управління у сфері використання й охорони земель на органи загальної та спеціальної компетенції.

Згідно із ст. 8 Кодексу відповідно до Основ земельного законодавства Союзу PCP і союзних республік державне управління в галузі використання й охорони земель мало здійснюватися Радою Міністрів СРСР, Радою Міністрів Української PCP, виконавчими комітетами місцевих Рад народних депутатів, а також спеціально уповноваженими на те державними органами відповідно до законодавства Союзу PCP і Української PCP.

Компетенція спеціального уповноваженого державного органу управління в галузі використання й охорони земель в Українській РСР була закріплена за Міністерством сільського господарства УРСР та його органами на місцях, а також іншими державними органами, до компетенції яких законодавством Союзу РСР і Української РСР було віднесено здійснення зазначених функцій.

У ст. 48 Кодексу було закріплено, що державний контроль за використанням та охороною всіх земель здійснювався Радами народних депутатів, їх виконавчими і розпорядчими органами, а також спеціально уповноваженими на те державними органами в порядку, встановлюваному законодавством Союзу РСР.

Відповідно до законодавства Союзу РСР спеціально уповноваженим органом по здійсненню державного контролю за використанням та охороною земель була землевпорядна служба системи Міністерства сільського господарства СРСР, компетенція якої визначалась положенням, затверджуваним Радою Міністрів СРСР.

Дія кодексу припинилася з набранням чинності ЗК Української РСР від 18 грудня 1990 року № 561 - XII [225]. У цьому Кодексі відсутня глава, яка безпосередньо була б присвячена законодавчому регулюванню відносин державного управління у сфері використання й охорони земель. У статтях, що входили до складу Розділу I «Загальні положення», було подано визначення компетенції відповідних органів у галузі регулювання земельних відносин та переліку органів, які здійснювали державне управління у сфері використання й охорони земель. Правові приписи, які стосувались відносин державного управління у сфері використання й охорони земель були закріплені в окремих статтях та розділах Кодексу без належної їх систематизації як заходів державного управління у сфері використання й охорони земель. Зокрема, це стосувалося завдань та змісту економічного стимулювання раціонального використання й охорони земель, відшкодування збитків землеволодільцям, землекористувачам і втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, контролю за використанням і охороною земель та їх моніторингу, державного земельного кадастру, землеустрою.

У Кодексі зберігся поділ органів, які здійснювали державне управління у сфері використання й охорони земель на органи загальної та спеціальної компетенції. Був встановлений вичерпний перелік органів загальної компетенції: Верховна рада Української РСР, Рада Міністрів Української РСР, місцеві Ради народних депутатів. Визначення спеціально уповноважених на те державних органів підлягало у законодавстві Української РСР.

До позитивних аспектів цього Кодексу варто віднести запровадження непритаманної для попереднього Кодексу форми правового регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель. Такою формою правового регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель став моніторинг земель. Законодавче регулювання моніторингу земель було закріплено разом із контролем за використанням і охороною земель в одному розділі Кодексу - Розділі V «Контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг».

Завдання державного контролю за використанням і охороною земель полягали у забезпеченні додержання всіма державними і громадськими органами, державними, кооперативними й іншими громадськими підприємствами, установами й організаціями, а також громадянами вимог земельного законодавства з метою ефективного використання й охорони земель.

Моніторинг земель cтановив систему спостереження за станом земельного фонду, в тому числі земель, розташованих у зонах радіоактивного забруднення, для своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення й усунення наслідків негативних процесів. Структура, зміст і порядок здійснення моніторингу земель мали встановлюватися Радою Міністрів Української РСР.

18 грудня 1990 року був прийнятий не лише ЗК Української РСР, а й Постанова Верховної Ради Української РСР «Про земельну реформу» № 563 - XII [454]. Згідно з цією постановою всі землі Української РСР були оголошені об?єктом земельної реформи. Земельна реформа була визнана складовою частиною економічної реформи, здійснюваної в Україні у зв?язку з переходом економіки держави до ринкових відносин. Завданням цієї реформи став перерозподіл земель із одночасною передачею їх у приватну та колективну власність, а також у користування підприємствам, установам і організаціям з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання й охорони земель.

Незважаючи на те, що реформування земельних відносин стосувалось переважно питань включення земельних ділянок у цивільний обіг, вживаються заходи з визначення спеціально уповноваженого державного органу, який би здійснював державне управління у сфері використання й охорони земель. Відповідно до Постанови Верховної Ради Української РСР «Про форми державних актів на право володіння або користування землею і Положення про порядок надання і вилучення земельних ділянок» від 27 березня 1991 року № 889 - XII [514] Раду Міністрів Української РСР було зобов?язано внести на розгляд Верховної Ради Української РСР пропозиції про утворення Державного комітету Української РСР по земельних ресурсах та його органів на місцях.

ЗК Української РСР був змінений, доповнений та викладений у новій редакції 13 березня 1992 року № 2196 - XII [379]. Незважаючи на нову редакцію Кодексу у правових приписах щодо відносин державного управління у сфері використання й охорони земель істотних змін не відбулось. Схема побудови правових приписів щодо відносин державного управління у сфері використання й охорони земель, притаманна попередньому Кодексу, була збережена у зміненому та доповненому Кодексі. У кодифікованому нормативно-правовому акті відсутнє системне правове регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель. У переважній більшості правові приписи складали невпорядковану сукупність положень щодо здійснення правового регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель. Правові приписи були закріплені в окремих розділах та статтях ЗК України. Відбувалось правове врегулювання окремих видів відносин державного управління у сфері використання й охорони земель. Вони були представлені: 1) загальними положеннями, які визначали компетенцію відповідних органів у сфері регулювання земельних відносин; перелік органів, що здійснювали державне управління у сфері використання й охорони земель; 2) контролем за використанням і охороною земель та їх моніторингом; 5) державним земельним кадастром; 6) землеустрієм.

У ЗК України відбулось уточнення переліку органів загальної та спеціальної компетенції, що здійснювали державне управління у сфері використання й охорони земель. До органів загальної компетенції було віднесено: Кабінет Міністрів України, Уряд Республіки Крим, місцеві Ради народних депутатів і місцеві державні адміністрації. До органів спеціальної компетенції було віднесено: Державний комітет України по земельних ресурсах, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України й інші спеціально уповноважені на те державні органи відповідно до їх компетенції.

З часу прийняття Верховною Радою Української РСР Постанови «Про земельну реформу» в дію було введено цілу низку нормативно-правових актів, спрямованих на запровадження нових засад правового регулювання земельних відносин. Ці зміни здебільшого стосувались удосконалення правового регулювання приватних земельних відносин: визначення переліку форм власності на землю, порядку і підстав отримання громадянами та юридичними особами земельних ділянок у приватну власність та користування [109]. Був проголошений принцип плюралізму форм власності на землю. Відбувся перехід від виключної державної власності на землю, до існування спочатку приватної, колективної та державної форм власності на землю [513], а згодом приватної, комунальної та державної форм власності на землю [223]. Законодавець запровадив різного роду механізми передачі земельних ділянок із колективної, державної та комунальної власності у приватну власність фізичним та юридичним особам [464; 465; 466; 484; 485; 487].

Водночас питання реформування правового регулювання публічної сфери земельних відносин залишились практично не розробленими в документах Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. До нормативно-правових актів, у яких були закріплені заходи щодо підготовки та проведення реформування земельних відносин можна віднести такі: Постанову Кабінету Міністрів України «Про першочергові заходи щодо підготовки і проведення земельної реформи» від 7 травня 1993 року № 334 [477], Указ Президента України «Про Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001 - 2005 роки» від 30 травня 2001 року № 372/2001 [471], Постанову Верховної Ради України «Про Рекомендації парламентських слухань «Сучасний стан та перспективи розвитку земельних відносин в Україні» від 22 вересня 2005 року № 2897 - IV [494], Постанову Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року» від 17 червня 2009 року № 743 - р [503].

Ці акти містять окремі пропозиції з удосконалення правового регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель. При цьому вони не формують комплексного підходу та носять безсистемний характер. Так, в Указі Президента України «Про Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001 - 2005 роки» від 30 травня 2001 року № 372/2001 відбулось змішування загальних заходів: підвищення ефективності державного управління земельними ресурсами зі спеціальними заходами: удосконалення моніторингу земель, порядку ведення державного земельного кадастру й оцінки земель.

Законодавець зробив спробу уникнути наявного дисбалансу у правовому забезпеченні розвитку приватної та публічної сфер земельних відносин у ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768 - XII [223].

До досягнень цього Кодексу можна віднести, по-перше, запровадження узагальненого правового регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель. До складу ЗК України входить окремий Розділ VII «Управління в галузі використання й охорони земель», положення якого присвячені визначенню правових засад управління у сфері використання й охорони земель.

По-друге, проведення систематизації управлінських напрямів діяльності органів виконавчої влади. У попередніх кодексах управлінські напрями діяльності цих органів були розпорошені по різних розділах, главах та статтях. У чинному кодифікованому акті вони зібрані в одному спеціальному Розділі VII. До таких напрямів діяльності віднесено: встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних утворень; планування використання земель; землеустрій; контроль за використанням та охороною земель; моніторинг земель; державний земельний кадастр; економічне стимулювання раціонального використання й охорони земель; відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

По-третє, проведення деталізації правового регулювання відносин управління у сфері використання й охорони земель. Такі функції, як контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг були відокремлені одна від одної та отримали самостійне правове врегулювання в окремих главах Розділу VII.

По-четверте, розширення кола управлінських відносин у сфері використання й охорони земель, які потребують правового врегулювання. Поряд із такими загальноприйнятими напрямами управлінської діяльності, як контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг, були закріплені нові напрями управлінської діяльності, зокрема діяльність із планування використання земель.

Підсумовуючи, можна виділити такі етапи становлення та розвитку законодавчого забезпечення управлінських відносин у сфері використання й охорони земель в Україні наприкінці ХХ - початку ХХІ ст.: перший етап (1970 - 1990), пов?язаний із дією ЗК Української РСР від 8 липня 1970 року; другий етап (1990 - 1992), пов?язаний із дією ЗК Української РСР від 18 грудня 1990 року № 561 - XII; третій етап (1992 - 2001), пов?язаний із дією ЗК України в редакції від 13 березня 1992 року № 2196 - XII; четвертий етап (2001 - по теперішній час), пов?язаний із дією ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768 - XII.

За загальним правилом кодекси складаються із загальної та особливої частин [539, с. 257]. Загальна частина має містити правові приписи, які поширюються на переважну більшість суспільних відносин, що виникають у певній сфері. Правовідносини управління виникають у сфері використання й охорони усіх категорій земель. Відтак правові приписи щодо відносин управління в сфері використання й охорони земель мають бути розміщені в загальній частині ЗК України. Водночас у цій частині ЗК України містяться лише: основні положення щодо землі, земельних відносин, земельного законодавства; перелік повноважень Верховної Ради України, Верховної Ради АРК та органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин; перелік повноважень органів виконавчої влади в галузі земельних відносин. Отже, ми вважаємо, що у разі подальшого вдосконалення чинного земельного законодавства, розділ щодо управління в сфері використання й охорони земель має бути розміщений у загальній частині ЗК України.

Правовому регулюванню відносин державного управління у сфері використання й охорони земель притаманна загальна риса, яка полягає в тому, що воно здебільшого закріплюється на рівні спеціальних законів.

Правове регулювання планування використання земель здійснюється відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI [493], Закону України «Про Генеральну схему планування території України» від 7 лютого 2002 року № 3059-III [380], Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-XII [469].

Закріплення правового регулювання відносин державного управління у сфері використання й охорони земель на рівні закону не відбувається у випадку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного й інших видів районування (зонування) земель. Такі види районування (зонування) земель проводяться у відповідності до порядку, який закріплений у підзаконному нормативно-правовому акті, а саме у Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель» від 26 травня 2004 року № 681 [442].

Правове регулювання державного контролю за використанням та охороною земель закріплюється у Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963 - IV [385]. Без належного правового регулювання на рівні закону залишається самоврядний та громадський контроль за використанням та охороною земель.

Моніторинг земель проводиться відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про моніторинг земель» від 20 серпня 1993 року № 661 [428]. Суспільні відносини щодо моніторингу земель врегульовані у цьому підзаконному нормативно-правовому акті на загальному рівні. Ми вважаємо, що детальне правове регулювання моніторингу земель має знайти своє закріплення у спеціальному законі.

Наявні загальні та спеціальні нормативно-правові акти щодо управлінських та сервісних відносин застосовуються у практичній діяльності тривалий час. Отже, практика їх застосування дозволяє визначити прогалини, суперечності, колізії, що виникають під час їх застосування. На нашу думку, з метою уникнення таких недоліків, постає потреба систематизувати й узагальнити приписи цих нормативно-правових актів, виключити застарілі правові положення, переробити наявні правові приписи та доповнити їх новими. Після цього до складу ЗК України мають увійти норми прямої дії. Сьогодні норми ЗК України носять бланкетний характер та містять приписи, що отримають подальший розвиток в інших нормативно-правових актах.

Досліджувані нами управлінські правовідносини у сфері використання й охорони земель виокремлені законодавцем у зв?язку з виконанням органами виконавчої влади управлінських функцій у сфері використання й охорони земель. Наведені правовідносини залежать один від одного. Органи виконавчої влади здійснюють ці функції не ізольовано, кожна з функції проводиться на базі інших. Контроль неможливий без проведення моніторингу земель. Планування використання земель передбачає використання відомостей Державного земельного кадастру. Це вимагає запровадження комплексного правового регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель у ЗК України.

Система органів спеціальної компетенції з питань земельних ресурсів була запроваджена відповідно до Указів Президента України «Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів» від 6 січня 1996 року № 34/96 [499] та «Про вдосконалення системи державного управління земельними ресурсами та контролю за їх використанням і охороною» від 19 серпня 2002 року № 720/2002 [369]. Спочатку з метою проведення єдиної державної земельної політики та забезпечення раціонального використання й охорони земель було запроваджено єдину систему державних органів земельних ресурсів у складі Державного комітету України по земельних ресурсах і підпорядкованих йому органів на місцях та інженерів - землевпорядників сіл і селищ [499]. Згодом з метою підвищення ефективності державного управління земельними ресурсами, вдосконалення контролю за використанням і охороною земель було запропоновано утворити у складі Державного комітету України по земельних ресурсах Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель як урядовий орган державного управління [369].

Місце ЦОВВ із питань земельних ресурсів та контролюючього органу у сфері використання й охорони земель не відрізняється стабільністю.

Залежно від суб?єктів, які спрямовували і координували діяльність ЦОВВ із питань земельних ресурсів, можна виділити чотири випадки такого спрямування і координування.

Відповідно до першого випадку діяльність ЦОВВ із питань земельних ресурсів спрямовувалась і координувалася безпосередньо Кабінетом Міністрів України [414; 415; 479].

Відповідно до другого випадку діяльність ЦОВВ із питань земельних ресурсів спрямовувалась і координувалася Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони навколишнього природного середовища [410; 414; 495].

Відповідно до третього випадку діяльність ЦООВ із питань земельних ресурсів спрямовувалася та координувалася Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України [468].

Відповідно до четвертого випадку діяльність ЦОВВ із питань земельних ресурсів спрямовувалася та координувалася Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства [393].

Сьогодні діяльність ЦОВВ, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) використання та охорони земель усіх категорій і форм власності спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольтва [375].

Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель то утворюють [508], то ліквідовують [394; 457; 467]. Її утворюють як урядовий орган державного управління [508; 509], або перетворюють у структурний підрозділ ЦОВВ з питань земельних ресурсів [394].

Такі обставини, як доволі часта зміна підпорядкування ЦОВВ із питань земельних ресурсів, невизначеність щодо доцільності, організаційно-правової форми існування контролюючього органу у сфері використання й охорони земель та його місця в системі органів виконавчої влади істотно знижують ефективність діяльності державних органів у сфері забезпечення раціонального використання й охорони земель [63, c. 398 - 405].

Згідно з Розділом VII ЗК України правове регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель охоплює широке коло випадків здійснення органами виконавчої влади своїх функцій. Проте згідно з теорією адміністративного права лише певна частина цих функцій є управлінськими [6, с. 70 - 73]. До таких функцій можна віднести планування використання земель, контроль за використанням та охороною земель, моніторинг земель тощо. Інші функції органів виконавчої влади забезпечують їхню управлінську діяльність, проте вони не здійснюються на засадах влади та підпорядкування. Неуправлінські функції органів виконавчої влади реалізуються у формі здійснення правомочностей власника землі, надання земельних адміністративних послуг.

До земельних адміністративних послуг можна віднести такі: проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, зокрема прав на землю та їх обтяжень; проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; діяльність із видачі кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг; діяльність із видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.

Досі правове регулювання сервісних відносин щодо надання земельних адміністративних послуг не знайшло свого закріплення ні в загальному нормативно-правовому акті, яким є Закон України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 року № 5203-VI, ні в спеціальному нормативно-правовому акті, яким є ЗК України. На нашу думку, такі обставини обумовлюють потребу у зміні наявних у чинному законодавстві підходів до правового регулювання сервісних відносин щодо надання земельних послуг та закріпленні у ЗК України, а саме в Розділі VII «Управління в галузі використання й охорони земель» такого правового інституту, як інститут земельних послуг.

1. Поряд з управлінською діяльністю у сфері використання й охорони земель органи виконавчої влади здійснюють неуправлінську діяльність у сфері використання й охорони земель. Новою різновидністю неуправлінської діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель є їхня сервісна діяльність. Вона передбачає надання органами виконавчої влади земельних адміністративних послуг на засадах рівності суб?єктів земельних правовідносин.

2. Предмет земельного права формують управлінські та сервісні правовідносини у сфері використання й охорони земель. Варто розрізняти широке та вузьке розуміння правовідносин державного управління у сфері використання й охорони земель.

3. Управління у сфері використання й охорони земель як підгалузь земельного права є сукупністю правових інститутів щодо прогнозування, програмування та планування у сфері використання й охорони земель; моніторингу земель; державного земельного кадастру; стандартизації та нормування у сфері використання й охорони земель; контролю у сфері використання й охорони земель, норми яких забезпечують спеціалізоване, диференційоване й інтегроване регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель.

4. Під земельними адміністративними (публічними) послугами слід розуміти всі земельні послуги, що надаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування й іншими уповноваженими суб?єктами під відповідальність публічної влади, за рахунок публічних коштів, надання яких пов?язане з реалізацією публічних повноважень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та із забезпеченням умов для реалізації суб?єктивних прав на землю фізичних та юридичних осіб.

5. Визначені ознаки, які притаманні земельним адміністративним послугам. Проведена класифікація земельних адміністративних послуг.

6. Доцільно вести мову про існування в межах земельного права України правового інституту земельних послуг. З метою подальшого вдосконалення загальних та спеціальних положень здійснення правового регулювання сервісних відносин, зміст яких полягає у наданні земельних послуг, постає потреба у закріпленні цього правового інституту в ЗК України, зокрема в Розділі VII «Управління в галузі використання й охорони земель».

7. Можна виділити такі етапи становлення та розвитку законодавчого забезпечення управлінських відносин у сфері використання й охорони земель в Україні наприкінці ХХ - початку ХХІ ст.: перший етап (1970 - 1990), пов?язаний із дією ЗК Української РСР від 8 липня 1970 року; другий етап (1990 - 1992), пов?язаний із дією ЗК Української РСР від 18 грудня 1990 року № 561 - XII; третій етап (1992 - 2001), пов?язаний із дією ЗК України в редакції від 13 березня 1992 року № 2196 - XII; четвертий етап (2001 - по теперішній час), пов?язаний із дією ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768 - XII.

8. Досі правове регулювання сервісних відносин щодо надання земельних адміністративних послуг не знайшло свого закріплення ні в загальному нормативно-правовому акті, яким є Закон України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 року № 5203-VI, ні в спеціальному нормативно-правовому акті, яким є ЗК України. На нашу думку, такі обставини обумовлюють потребу у зміні наявних у чинному законодавстві підходів до правового регулювання сервісних відносин щодо надання земельних послуг та закріпленні у ЗК України, а саме в Розділі VII «Управління в галузі використання й охорони земель» такого правового інституту, як інститут земельних послуг.

РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ УПРАВЛІНСЬКОЇ ТА СЕРВІСНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

2.1 Класифікація органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель

Органи виконавчої влади є суб?єктами управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель. Наявність великої кількості таких органів та притаманних для них особливостей породжують питання про зв?язок цих органів один з одним, їхні організаційно-правові форми, роль, яку відіграють ці органи під час здійснення ними управлінської та сервісної діяльності у сфері використання й охорони земель тощо [41; 52; 63; 71; 89; 128]. Відповісти на ці запитання можна за допомогою проведення класифікації та встановлення на цій підставі системи органів виконавчої влади як суб?єктів управлінських та сервісних правовідносин у сфері використання й охорони земель [71, c. 56 - 58].

Класифікація органів виконавчої влади закріплена в Конституції України. За критерієм організаційно-правового рівня вона передбачає такі види: вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України; ЦОВВ - міністерства й інші органи; місцеві органи виконавчої влади - обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації [6, с. 209].

Класифікація органів виконавчої влади запропонована адміністративістами [6; 131; 179; 180; 181; 248; 254]. Відповідно до їхньої класифікації органи виконавчої влади поділяються залежно від: характеру компетенції (або змісту функцій) - на органи загальної, галузевої, функціональної або змішаної компетенції; сфери дії - на органи управління економікою, соціально-культурним розвитком, в адміністративно-політичній сфері; способів прийняття владних рішень - на колегіальні та єдиноначальні (одноособові) і т. ін.