Противодействие терроризму в пограничной сфере Российской Федерации: уголовно-правовые и криминологические аспекты

По мнению Н.Ю. Тимофеевой, противодействие «Аль-Каиде» и объявленная после 11 сентября 2001 г. «война с терроризмом» привели к новой квалификационной международно-правовой характеристике терроризма (применение положений ст. 51 Устава ООН к актам противодействия терроризму). В данном случае США воспринимали себя стороной, подвергшейся нападению извне, и предприняли адекватный, с их точки зрения, ответ подобным выпадам террористов Тимофеева Н.Ю. Основные подходы к сущности понятия «терроризм» в определениях зарубежных террологов // Актуальные проблемы современного международного права: Материалы ежегодной межвузовской научно-практической конференции кафедры международного права, Москва 11 апреля - 12 апреля 2008 г. Отв. ред.: Капустин А.Я., Абашидзе А.А. М.: Изд. РУДН. 2009. С. 384-393..

Третий этап правового регулирования сотрудничества совпадает с приходом к власти в США новой администрации во главе с Б. Обамой в 2008 г. и провозглашением политики «перезагрузки» в отношениях между двумя государствами.

В данный период между Россией и США подписаны ряд важных соглашений в сфере борьбы с международным терроризмом, а также принята Декларация о стратегических рамках российско-американских отношений, в которой зафиксированы намерения сторон по наращиванию двустороннего сотрудничества путем увеличения обмена информацией о террористических группировках и о конкретных террористических угрозах безопасности и процветанию государств; пресечению всех видов террористической деятельности - от рекрутирования, подготовки, финансирования и обеспечения связи до планирования конкретных нападений; сотрудничеству в борьбе с отмыванием денег и, в особенности, с использованием этой практики террористами и преступными организациями для обхода санкций и подрыва финансовых систем Декларация о стратегических рамках российско-американских отношений. Принята в Сочи 6 апреля 2008 г. по итогам российско-американских переговоров // Официальный сайт Президента Российской Федерации. Режим доступа: http://ria.ru/politics/20110614/388199720.html (дата обращения: 01.02.2016)..

Указанная работа позволила повысить интенсивность контактов между специальными службами, в функции которых входит противодействие международному терроризму, в том числе и в контексте проведения зимних Олимпийских игр в Сочи.

Ситуация изменилась в 2014 г. после событий, связанных с государственным переворотом на Украине и включением Республики Крым в состав Российской Федерации, а также обострением геополитической обстановки в ближневосточном регионе.

Украина и Сирия в текущий период представляют основные геополитические зоны столкновения российских и американских интересов обеспечения национальной безопасности. При этом если США могут себе позволить «заигрывание» с радикальными вооруженными движениями, в том числе и исламистского толка, то для России приход к власти подобных политических сил вблизи своих границ является неприемлемым сценарием Рябков С. В целом год получился очень пестрым // Международная жизнь. 2014. № 1. C. 4-17..

Исследователи отмечают, что российско-американские отношения в период с 2014 г. по настоящее время можно охарактеризовать как умеренно-конфронтационные, причем если Россия регулярно демонстрирует стремление к поиску компромисса по ключевым спорным вопросам, то США нацелены на достижение односторонней безусловной победы, которая позволит полностью нейтрализовать внешнеполитические достижения оппонента Федосова М.П. Особенности российско-американских внешнеполитических отношений в XXI в. // Общество: политика, экономика, право. 2015. № 2. С. 11-13..

Обострение двусторонних отношений между государствами негативно сказывается и на результативности антитеррористической деятельности.

Разногласия, существующие в оценке тех или иных организаций с точки зрения принадлежности их к международному терроризму, не позволяют России и США согласовать усилия по борьбе с такими международными террористическими организациями как «Исламское государство» и «Джабхат ан-Нусра», представляющими значительные угрозы для международной безопасности.

Заместитель министра иностранных дел Российской Федерации О.В. Сыромолотов, курирующий вопросы международного сотрудничества по противодействию терроризму, отмечает, что осложнения в российскоамериканских двусторонних отношениях очевидным образом мешают международным усилиям в борьбе с терроризмом. Так, задачам развития антитеррористического сотрудничества между нашими странами не отвечает односторонняя, политически мотивированная заморозка деятельности Рабочей группы по борьбе с терроризмом, действовавшей в рамках российско-американской президентской комиссии Без внешней поддержки «Исламское государство» не добилось бы такой силы. Новый заместитель главы МИД РФ Олег Сыромолотов о международных усилиях в борьбе с терроризмом // Коммерсантъ. 2015. 26 июля..

Таким образом, эффективность правового регулирования двустороннего сотрудничества является производной от факторов, обусловливающих в целом межгосударственные отношения на определенном этапе развития. Полагаем, что к таким факторам необходимо отнести:

имплементацию в национальном законодательстве государства- партнера норм универсальных и региональных соглашений, регулирующих сферу противодействия терроризму;

учет геополитических интересов государств-партнеров при реализации антитеррористической политики;

необходимость детализации механизма правового регулирования отношений, складывающихся по поводу реализации совместных усилий в борьбе с международным терроризмом (снижение декларативных соглашений);

институализацию совместной антитеррористической деятельности, в том числе и правотворческой.

В то же время реалии геополитической обстановки предопределяют деятельность Российской Федерации по установлению взаимовыгодных партнерских отношений с государствами, являющимися мишенью для международного терроризма.

Наиболее перспективным, на наш взгляд, является международное сотрудничество правоохранительных органов государств-членов региональных организаций (например, ШОС, ОДКБ, СНГ, БРИКС). Вместе с этим, специфика деятельности правоохранительных органов, их компетенция в сфере предупреждения и пресечения деятельности международных террористических организаций не может выходить за пределы специальных криминологических мер, включая выявление объективных причин зарождения и развития террористической организации, воздействие на политические, экономические и социальные детерминанты ее существования.

А.И. Долговой в рамках специального криминологического предупреждения терроризма предложены такие меры, как развитие международного сотрудничества с правоохранительными органами зарубежных стран в сфере противодействия терроризму, прежде всего приграничных территорий, совершенствование правовой базы международного сотрудничества, в том числе по вопросам установления местонахождения и выдачи преступников, конфискации и возврата преступных доходов путем использования каналов Национального Бюро Интерпола и Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений (далее - БКБОП) на территории государств-участников Содружества Независимых Г осударств Криминология / Под общ. ред. Долговой А.И. М., 2010. С. 486; Старков О.В. Предупреждение преступлений. М, 2005. С. 10-40..

При этом основными формами международного сотрудничества правоохранительных органов по противодействию международному терроризму могут быть:

- использование института запроса о правовой помощи, предусмотренного ст. 453 УПК России и соответствующими двусторонними и многосторонними договорами и соглашениями Российской Федерации.

Исследователи отмечают, что такого рода запросы, получившие в специальной литературе наименование международных следственных поручений, направляются тогда, когда по находящемуся в производстве уголовному делу необходимо выполнить отдельные процессуальные действия, например, допросы свидетелей и обвиняемых, обыски, выемки и др.

В процессе предварительного следствия может потребоваться участие в процессуальных действиях лиц, проживающих за границей и являющихся свидетелями, потерпевшими, экспертами, гражданскими истцами или ответчиками. С их согласия они могут быть вызваны на территорию Российской Федерации Румянцев А.Ю. Межведомственное и международное сотрудничество в борьбе с терроризмом и другими особо опасными преступлениями // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 6. С. 247-251.' - обмен информацией.

Так, по мнению экспертов специализированных комитетов ООН, сбор данных и обмен информацией помогают компетентным властям лучше понять характер финансовой деятельности террористов и выработать методы борьбы с перенаправлением средств и пресечения финансовых потоков Доклад Группы по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями от 3 ноября 2014 г. на имя Председателя Комитета Совета Безопасности, учрежденного резолюциями 1267 (1999) и 1989 (2011) по организации «Аль-Каида» и связанным с ней лицам и организациям, согласно пункту (а) приложения к резолюции 2083 (2012) Совета Безопасности ООН..

Целью обмена информацией между правоохранительными органами стран-партнеров может быть содействие повышению информированности об угрозе, создаваемой международной террористической организацией и ее пособниками, создание условий для оперативного принятия решений, согласованию усилий по предполагаемой совместной антитеррористической деятельности, нейтрализации общих угроз и локализации.

В настоящее время в качестве механизма обмена информацией между правоохранительными органами активно используется электронный массив «Международный банк данных по противодействию терроризму», созданный аппаратом Национального антитеррористического комитета Российской Федерации.

Функционирование указанного банка данных осуществляется по двум сегментам: сегмент открытой информации (далее - СОИ МБД) и сегмент закрытой информации (далее - СЗИ МБД). При этом в открытом сегменте используются сведения о совершенных терактах, организациях и группировках террористической направленности, лицах, пропавших без вести в регионах террористической активности, международные и национальные нормативные правовые документы в сфере противодействия терроризму, материалы по противодействию идеологии терроризма, аналитические материалы о тенденциях распространения террористической угрозы и методах противодействия ей.

По информации заместителя руководителя аппарата Национального антитеррористического комитета И.Г. Сироткина, партнерами по СОИ МБД являются 26 спецслужб из 22 государств Европы, Азии и Африки, а также Контртеррористический Комитет ООН, Комитеты 1267 и 1540 Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, Исполнительный комитет, Региональная Антитеррористическая Структура (РАТС) ШОС, Антитеррористический Центр (АТЦ) СНГ Доклад заместителя руководителя аппарата Национального

антитеррористического комитета И.Г. Сироткина к Ежегодной конференции по обзору проблем в области безопасности (23 - 25 июня 2015 г., г. Вена)..

В свою очередь, в СЗИ МБД размещены конфиденциальные сведения, не относящихся, в соответствии с законодательством стран-партнеров, к сведениям, составляющим государственную или служебную тайну. Это информация о вооружении и тактике действий «Исламского государства», материалы по тематике финансирования терроризма, сведения об установленных пособниках террористов, лицах, подозреваемых в терроризме, материалы международного сотрудничества спецслужб по противодействию терроризму, а также национальное законодательство и другие материалы.

СЗИ МБД также содержит информацию в отношении иностранных террористов-боевиков, граждан, принимавших участие в боевых действиях в афгано-пакистанской зоне, в странах Северной Африки, Ближнего Востока. Уже сейчас в указанный раздел от ряда зарубежных спецслужб и правоохранительных органов поступают материалы по данной тематике.

Кроме режимов накопления и обработки информации в СЗИ МБД реализована возможность обмена конфиденциальными материалами по каналам защищенной электронной почты.

Необходимо отметить, что к СОИ МБД организован равноправный доступ всех партнеров, а к СЗИ МБД право доступа получают только те пользователи, в отношении которых получено разрешение от страны, разместившей информацию;

- следующей формой международного сотрудничества правоохранительных органов по противодействию международному терроризму может быть участие сотрудников правоохранительных органов различных государств в совместных следственных действиях, оперативноразыскных мероприятиях, осуществляемых на территории других государств.

Так, анализ обстановки в государствах центральноазиатского региона свидетельствует об активизации деятельности «Исламского государства» в северных провинциях Исламской республики Афганистан и Ферганской долине, расположенной на стыке Таджикистана, Узбекистана и Киргизии. Сейчас на таджикской границе располагаются до пяти тысяч, а на туркменской - порядка двух тысяч боевиков. Афганские провинции Кундуз, Баглан, Сари-Пуль, Фарьяб, Джуазджан стали местом скопления террористов родом из Таджикистана, Узбекистана, Северного Кавказа, Саудовской Аравии и Пакистана.

Установлено, что за последние три года от двух до четырех тысяч граждан Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана вступили в ряды «Исламского государства» в Сирии. Предполагается, что в корне их мотивации лежит репрессивная природа центральноазиатских государств и ограниченные перспективы на будущее. В связи с данным фактом наиболее остро стоит проблема так называемых «возвращенцев» - лиц, прибывших после участия в боевых действиях на территории других государств. При этом политика Казахстана и Узбекистана по отношению к упомянутой категории лиц представляет собою «политику нулевой терпимости», что обусловливает действия боевиков-«возвращенцев» по прибытию в Киргизию, потому что они могут заехать в страну и не попадут под такое наблюдение, как в Узбекистане или Казахстане Syria Calling: Radicalisation in Central Asia // Europe and Central Asia Briefing №°72 Bishkek/Brussels, 20 January 2015..

В связи с указанными фактами актуальным является вопрос о проведении совместных следственных действий с правоохранительными органами Таджикистана, Афганистана и Киргизии по расследованию преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 208 УК РФ, совершенных гражданами России в период своего пребывания в рядах «Исламского государства» и скрывающихся от уголовного преследования на территории перечисленных государств.

Осуществление уголовного преследования и выдача (экстрадиция) лиц, обвиняемых в преступлении или осужденных за их совершение на территории другого государства.

Институт экстрадиции закреплен нормами уголовного законодательства (ст. 13 УК РФ) и активно используется российскими и зарубежными правоохранительными органами. По мнению некоторых ученых, в настоящее время это осуществляемая в процессуальном порядке деятельность компетентных органов двух и более государств, основанная на нормах национального и международного права, а также принципе взаимности, направленная на обеспечение выдачи лиц, совершивших преступление, для уголовного преследования, привлечения их к уголовной ответственности и (или) исполнения приговора, а также передачу осужденных лиц для отбывания наказания в государство, гражданами которого они являются или постоянно в нем проживают, либо применения по отношению к ним принудительных мер медицинского характера Вениаминов А.Г., Грудинин Н.С., Лопатин А.В. Экстрадиция. Проблемы понятия и отраслевой принадлежности // NAUKA-RASTUDENT.RU. 2015. №1 (13). С.53..

Таким образом, анализ опыта международного правового регулирования противодействия терроризму позволяет, с одной стороны, выявить существенные проблемы в указанной сфере отношений, а с другой стороны, определить основные направления для его совершенствования в контексте антитеррористической деятельности Российской Федерации.

К проблемам международного правового регулирования противодействия терроризму, прежде всего, относится отсутствие в универсальных актах единого подхода к определению данного феномена. Негативным последствием этого является невозможность правотворчества по принятию международных норм, предусматривающих уголовную ответственность за трансграничный терроризм, а также созданию органов международной юстиции, в компетенцию которых входило бы правосудие по указанным делам Егоров И. Юрий Чайка призвал принять конвенцию ООН о международном терроризме // Российская газета. 2015. № 6825 (254)..

Наиболее перспективным для повышения эффективности международного правового регулирования противодействия терроризму является развитие правовых основ межгосударственных отношений в формате таких региональных организаций, как СНГ, ШОС, ОДКБ. При этом основные усилия, на наш взгляд, должны быть сосредоточены на регламентации связей между специальными органами, уполномоченными на противодействие международному терроризму, создании координационных структур и информационных массивов общего доступа, а также на выработке алгоритмов и устойчивой практики совместных антитеррористических действий.

2.2 Общие и специальные меры предупреждения терроризма в пограничной сфере

Принимая во внимание позицию законодателя, установившего, что предупреждение терроризма является элементом противодействия данному негативному явлению Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006. № 48., заметим, что понимание самого противодействия терроризму многоаспектно. Во-первых, под противодействием терроризму понимается вид общественной и государственной деятельности. Так, по мнению В.В. Лунеева, В.Н. Кудрявцева и В.Е. Петрищева, противодействие терроризму является совокупностью мер, среди которых:

- ликвидация социальных, политических, экономических и других причин терроризма;

- индивидуальная профилактическая работа среди населения;

- борьба с преступниками при непосредственном соприкосновении с ними, прекращение их преступной деятельности и тем самым ликвидация террористических проявлений;

- уголовное преследование террористов;

- «компромисс»;

- охрана возможных объектов терроризма Лунеев В.В., Кудрявцев В.Н., Петрищев В.Е. Терроризм и организованная преступность в условиях глобализации мира. С. 72-77. Лунеев В.В. Глобализация и преступность // Государство и право. 2003. № 6. С. 115-118..

Более широкое понимание противодействия терроризму предложено Ю.И. Авдеевым, считающим, что - это система взаимосвязанных и взаимообусловливающих элементов, включающих в себя:

- концептуальную подсистему как совокупность документов различных уровней, содержащих официально принятые полномочными органами государственной власти научно обоснованные взгляды и положения, касающиеся содержания терроризма как угрозы национальной безопасности России, его особенностей, тенденций и детерминант, а также обусловленных существующими угрозами и национальными интересами страны основных целей, механизмов противодействия этим угрозам и наиболее актуальных проблем их использования;

- нормативно-правовую подсистему, представляющую собой весь комплекс антитеррористического законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области противодействия терроризму;

- институционную подсистему как комплекс государственных органов и негосударственных структур, уполномоченных в законном порядке на решение задач по противодействию терроризму соответственно их правовому положению, в рамках предоставленной им компетенции Авдеев Ю.И. Теоретические основы и исторические предпосылки создания общегосударственной системы борьбы (противодействия) с терроризмом в России. М., 1996..

Логическое сопоставление двух предложенных описаний рассматриваемого понятия приводит к выводу о том, что противодействие терроризму - это деятельность, включающая в себя несколько взаимосвязанных элементов, имеющих под собой концептуальную основу, осуществляемых государственными и негосударственными субъектами и урегулированными нормами объективного права.

Использование данного вывода позволяет рассматривать такой элемент противодействия терроризму, как его предупреждение в качестве отдельного элемента деятельности с присущими ему целями и задачами, принципами, субъектами и установленными правовыми актами правилами осуществления.

В свою очередь, средством достижения целей предупреждения терроризма, как и любой другой деятельности, являются принимаемые субъектами меры.

В теории под мерами предупреждения преступности принято понимать широкий комплекс взаимосвязанных средств, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений¹.

При этом по масштабу предупредительной деятельности отдельные специалисты выделяют общее, специальное и индивидуальное предупреждение преступностиКриминология: Учебник / Под ред. В.Н.Кудрявцева, В.Е. Эминова. М., 2004. С. 710. Криминология: учебник / Под общ. ред. А.И. Долговой. М.: Норма: ИНФРА-М,

2014. С. 486.. Другие авторы обоснованно рассматривают общесоциальный и специально-криминологический уровни предупреждения преступности Агапов П.В. Основы противодействия организованной преступной деятельности: дисс.... докт. юрид. наук. М., 2013. С. 322..

Учитывая тот факт, что террористическая преступность посягает, прежде всего, на общественную безопасность и является достаточно массовым явлением, полагаем целесообразным при рассмотрении мер предупреждения данного вида преступности приоритет отдавать общесоциальному и специальному-криминологическому уровню предупреждения как наиболее адекватным в условиях существующей криминогенной ситуации.

Следует отметить, что государство как институт, созданный обществом для реализации и защиты его прав, является основным субъектом предупреждения терроризма. Особая ответственность государственной власти за обеспечение правопорядка на территории страны обусловливает ее деятельность по реализации имеющихся и поиску новых эффективных предупредительных мер.

Основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму изложены в соответствующей Концепции, утвержденной Президентом РФ 05.10.2009 года.

В данном документе указано, что предупреждение терроризма осуществляется по трем основным направлениям:

а) создание системы противодействия идеологии терроризма;

б) осуществление мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств;

в) усиление контроля за соблюдением административно-правовых режимов Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 05.10.2009 // Российская газета. 2009. № 198..

Реализация данных направлений на общесоциальном уровне подразумевает собой деятельность в рамках всего общества в процессе политического, экономического, социального правового развития. Оно осуществляется путем решения крупномасштабных социальных задач, непосредственно не предназначенных для предупреждения преступлений, но именно их решение существенно сказывается на уровне террористической преступности Криминология: Учебник / Под ред. Н.Ф.Кузнецовой, В.В. Лунеева. М., 2004. С. 191..

Объектом общесоциального предупреждения террористической преступности выступают причины и условия, порождающие противоречия в сферах экономических, политических, межнациональных и межконфессиональных отношений Маркова Ю.В. Предупреждение преступлений, совершаемых группами

несовершеннолетних экстремистской направленности: дис.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008. С. 103.

Применительно к пограничной сфере Российской Федерации таковыми причинами и условиями являются:

- недовольство местного населения работой региональных и муниципальных властей, их коррумпированность, клановость;

- высокий уровень исламизации населения;

- сложная социально-экономическая обстановка в приграничном регионе, высокий уровень безработицы Меркурьев В.В., Агапов П.В., Иванов Р.С. Детерминанты и особенности террористической преступности в приграничных регионах Российской Федерации // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2015. № 4 (34). С.64..

Проводимые криминологами исследования свидетельствуют о том, что наиболее эффективными мерами предупреждения террористической преступности на общесоциальном уровне являются меры экономического, политического, идеологического и социально-культурного характера Агапов П.В. Основы противодействия организованной преступной деятельности: Дисс.... докт. юрид. наук. М., 2013. С. 319..

Полагаем, что особую значимость для работы на данном направлении приобретает миграционная политика государства, связанная с обоснованным определением квот мигрантов, прибывающих в Российскую Федерацию; четким планированием их расселения, размещения и трудоустройства, научно обоснованной адаптацией переселенцев к новым условиям и усилением мер борьбы с незаконной миграцией Петрищев В.Е. Некоторые проблемы противодействия экстремизму в Российской Федерации // Экстремизм: социальные, правовые и криминологические проблемы / под ред. А.И. Долговой. М., 2010. С. 336..

Стоит отметить, что даже в условиях легальной трудовой миграции в регионах России формируются этнические анклавы и растет межнациональная напряженность Новиков А.В. Возможности РФ и ЕАЭС в регулировании трудовой миграции // Science Time. 2015. №5 (17). С. 303-306.. Нелегальная миграция вообще напрямую детерминирует террористическую преступность, а в отдельных случаях является необходимым условием ее существования Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений (на примере зоны свободной торговли и Таможенного союза ЕврАзЭС): монография / А.В. Габов, А.А. Каширкина, В.Ю. Лукьянова и др.; под ред. В.Ю. Лукьяновой. М.: Анкил, 2012. С. 200..

В целях противодействия незаконной миграции специалистами предлагается широкий перечень мер, среди которых:

- скорейшее обустройство государственной границы с Казахстаном;

- развитие системы организованного набора рабочей силы в странах происхождения трудовых мигрантов;

- совершенствование системы выдачи разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности; легализация части незаконных трудовых мигрантов, не совершавших преступлений и имеющих стабильную работу;

- создание условий для адаптации и интеграции мигрантов;

- гармонизация и унификация миграционного законодательства и применение информационных технологий в сфере миграции в рамках международных организаций;

- выработка единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон Антонов-Романовский Г.В., Чирков Д.К., Литвинов А.А. Преступность мигрантов- иностранцев и ее особенности // Актуальные проблемы экономики и права. 2013. № 2 (26) С. 219-224.; Айрапетян С.В. Административно-правовые проблемы незаконной миграции // Административное право и процесс. 2013. № 8. С. 75-77; Сухаренко А.Н. Законодательное обеспечение противодействия незаконной миграции в России // Юридический мир. 2013. № 5. С. 4-6..

Не менее важным для предупреждения террористической преступности является национальная и конфессиональная политика, реализуемая государственными и муниципальными властями.

Опыт использования представителями международных террористических организаций национального и религиозного факторов для дестабилизации обстановки в регионах Северного Кавказа может быть перенесен и на другие субъекты Российской Федерации.

Оперативная обстановка, складывающаяся в отдельных регионах, являющихся так называемым «центром притяжения» как внутренних, так и внешних мигрантов, свидетельствует о высоком террористическом потенциале диаспор, объединенных по этническому и религиозному принципу.

Сообщения информационных агентств о выявлении законспирированных ячеек МТО поступают еженедельно, при этом география регионов, в которых они выявлены, зачастую совпадает с местами компактного проживания мигрантов.

Среди причин, обусловливающих вовлечение представителей этнических диаспор в террористическую деятельность, специалисты выделяют:

- негативное влияние межэтнических и межнациональных конфликтов (в ряде случаев имеющих характер военных действий) на территории бывшего СССР Кондратенко Ю. В. Криминологическая характеристика этнической

организованной преступности // Бизнес в законе. 2008. № 1. С. 295-297.;

- уровень толерантности местного населения по отношению к представителям диаспор Криминология. Особенная часть. В 2 т. Т. 2: учебник для академического бакалавриата / под ред. О. С. Капинус. М.: Издательство Юрайт, 2016. 311 с.;

- затрудненность социальной, духовной и экономической адаптации представителей национальных диаспор в жизнедеятельность региона пребывания Зинченко Ю.П. Методологический анализ причин и условий, способствующих вовлечению в террористическую деятельность // Материалы Четвертой международной научной конференции по проблемам безопасности и противодействия терроризму. Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова. 30-31 октября 2008 г. Том 1. Материалы пленарных заседаний. Материалы Первой всероссийской научнопрактической конференции «Формирование устойчивой антитеррористической позиции гражданского общества как основы профилактики терроризма». М.: МЦНМО, 2009. С. 381..

Устранение указанных причин требует от государства и общества реализации комплекса мер по повсеместному культивированию единой российской гражданской идентичности с демонстрацией уважения к местным и другим культурным традициям, вовлечению представителей национальных диаспор в легальную экономическую и трудовую деятельность, осуществлению контроля за деятельностью духовных учреждений и оказанию практической помощи религиозным деятелям по формированию истинных этноконфессиональных ценностей.

В целях систематизации приоритетов, целей, принципов, основных направлений, задач и механизмов реализации государственной национальной политики в Российской Федерации подготовлена и утверждена Президентом Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Данный программный документ, описывая задачи в сфере государственной национальной политики Российской Федерации, предусматривает в том числе и меры по предупреждению экстремизма и терроризма. При этом приоритет отдается таким мерам, как:

- формирование в обществе обстановки нетерпимости к пропаганде и распространению идей экстремизма, ксенофобии, национальной исключительности, направленных на подрыв общественнополитической стабильности, национального мира и согласия;

- вовлечение этнокультурных и общественных объединений, религиозных организаций в деятельность по развитию межнационального и межконфессионального диалога, возрождению семейных ценностей, противодействию экстремизму, национальной и религиозной нетерпимости;

- организация с участием институтов гражданского общества и интернет-провайдеров противодействия пропаганде идей экстремизма в социальных сетях;

- использование потенциала институтов гражданского общества, в том числе национальных и многонациональных общественных объединений граждан, национально-культурных автономий, в целях гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений, совместного противодействия росту межнациональной напряженности, экстремизму, разжиганию этнической и религиозной ненависти либо вражды О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666 // Собрание

законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7477..

Вместе с этим, несмотря на комплексный характер документа, в нем не нашли отражения меры по предупреждению религиозных противоречий. Как справедливо отмечает В.Н. Алфимцев, «представляется неверным не включение в принципы государственной национальной политики базового конституционного принципа - принципа «светского государства». В многоконфессиональном государстве и обществе данный принцип должен быть ключевым при проведении государственной национальной политики» Алфимцев В.Н. Стратегия государственной национальной политики до 2025 года: правовой анализ // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 5-2 (31) С. 13-17. Агапов П.В. Основы противодействия организованной преступной деятельности:.. докт. юрид. наук. М., 2013. С. 322. Криминология: учебник / Под общ. ред. А.И. Долговой. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С.492..

Отсутствие эффективного механизма управления в сфере религиозной безопасности в Российской Федерации привело к ситуации, при которой значительная часть населения, придерживающаяся мусульманского вероисповедания, не консолидирована в рамках единой религиозной общины, а раздроблена по нескольким духовным управлениям. Данный факт является предпосылкой к снижению авторитета священнослужителей, появлению псевдорелигиозных течений и радикализации мусульман.

Полагаем, что наиболее действенным способом преодоления разногласий в указанной сфере является поддержка государством традиционных конфессий, создание условий для обучения духовенства в лицензированных и аккредитованных образовательных организациях, предоставление возможностей гражданам, предусмотренных Конституцией РФ и Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях», по исповедованию религии индивидуально или совместно с другими.

В то же время провозглашенное Конституцией РФ правило о невмешательстве государства в деятельность религиозных объединений не означает, что они могут функционировать вне существующей правовой системы. Целенаправленная работа государственных и муниципальных органов по предупреждению угроз распространения радикального ислама и других деструктивных идей и течений в недрах религиозных объединений должна являться приоритетом в деятельности по реализации национальной и религиозной политики Российской Федерации.

Помимо указанных мер предупреждения терроризма на общесоциальном уровне, специалистами также предлагаются меры по ликвидации кризисных явлений в экономике, политике, общественной идеологии и психологии, социальной сфере, а также в правоохранительной деятельности¹.

Таким образом, основные усилия в общесоциальных мерах предупреждения терроризма должны быть сосредоточены на создании условий, при которых совершение террористических актов и иных террористических преступлений станет нецелесообразным либо в какой-то мере невозможным.

Под специальным предупреждением преступности в криминологии понимается система воздействия на процессы детерминации и причинности преступности, касающиеся отдельных социальных групп, сфер деятельности и объектов, характеризующихся повышенной вероятностью совершения преступлений².

Исходя из этого, представляется возможным предположить, что специальное предупреждение терроризма представляет собой систему мер, направленных на устранение или минимизацию влияния причин и условий террористической преступности, а также специальных субъектов в виде уполномоченных органов государственной власти, реализующих указанные меры.

Как уже было сказано ранее, меры, принимаемые для достижения какой-либо цели, являются практическим воплощением деятельности, что позволяет рассматривать меры специального предупреждения терроризма в контексте антитеррористической деятельности специально уполномоченных на то органов.

В ходе предупреждения терроризма на специальном уровне правоохранительными органами осуществляется выявление и анализ причин и условий, способствующих совершению преступлений, принимаются меры по их устранению или нейтрализации; выявляются и ставятся на профилактический учет лица, склонные к совершению преступлений; устанавливаются лица, осуществляющие приготовление к преступлению и (или) покушение на преступление, и принимаются меры по пресечению их противоправной деятельности Агапов П.В. Основы противодействия организованной преступной деятельности. С.323..

Применительно к пограничной сфере данная деятельность осуществляется путем защиты и охраны Г осударственной границы Российской Федерации.

Сама защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации регламентирована законом О Государственной границе Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594. и заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно - разыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

Основная цель реализации указанных мер - это недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу О Федеральной службе безопасности: Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269..

В то же время, в соответствии с п. 13 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, особая роль в предупреждении (профилактике) терроризма принадлежит эффективной реализации административно-правовых мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 05.10.2009 // Российская газета. 2009. № 198..

Указанные административно-правовые меры нашли свое отражение в некоторых специальных режимах, установленных государством для обеспечения безопасности в пограничной сфере.

Режим государственной границы, являющийся совокупностью правил, регулирующих общественные отношения в пограничной сфере, среди прочих устанавливает требования к порядку пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных, пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, ведения на государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности.

Пограничный режим, содержащий совокупность правил, регламентирующих въезд (проход), временное пребывание, передвижение лиц и транспортных средств; хозяйственную, промысловую и иную деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пограничной зоны, по нашему мнению, позволяет пограничным органам среди прочих целей создать необходимые условия для выявления, ограничения или нейтрализации факторов терроризма.

Специальные меры, предусмотренные правилами пограничного режима Об утверждении Правил пограничного режима. Приказ ФСБ РФ от 10.09.2007 № 458 // Российская газета. 2007. № 264., являются мерами безопасности ограничительно-принудительного характера, оказывающими предупредительное воздействие на совершение преступлений террористической направленности Щедрин Н.В. Основания и пределы антитеррористических мер безопасности // Право и политика. 2006. № 11. С. 13..

Таким образом, соотношение элементов деятельности по защите государственной границы и направлений специального предупреждения терроризма предлагаемых специалистами позволяет сделать вывод о том, что применительно к пограничной сфере предупреждение терроризма будет заключаться, прежде всего, в принятии специально уполномоченными государственными органами мер по контролю за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима государственной границы и пограничного режима.

Практика оперативно-служебной деятельности правоохранительных органов свидетельствует о высоком антитеррористическом потенциале мер, принимаемых для защиты и охраны государственной границы.

Так, только в 2015 г. в Южном Федеральном округе при перемещении через государственную границу было изъято 254 единицы огнестрельного оружия, 32395 единиц боеприпасов, 28 взрывных устройств и 12 кг радиоактивных материалов, являющихся потенциальными средствами совершения преступлений террористической направленности Объемы контрабанды оружия на юге России снизились вдвое // Официальный сайт Южного таможенного управления ФТС России. Режим доступа: http://yutu.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=27771:04022016&cati d=49:public-smi-cat&Itemid=79_ (дата обращения: 07.07.2016 г.)..

В этой связи представляет интерес точка зрения бывшего заместителя начальника Департамента уголовного розыска МВД России генерал-майора Иванова Г.И., считающего, что оперативно-разыскная деятельность, позволяющая достичь нужных результатов при осуществлении оперативноразыскной профилактики в криминальной среде в отношении террористов- фанатиков, как правило, не приводит к их отказу от преступных замыслов, а лишь заставляет принимать дополнительные меры конспирации и изменять место и время терактов. Таким образом, в отношении террористических организаций и групп на первый план выдвигается задача выявления фактов совершения разного рода преступлений, неизбежных при подготовке к теракту и связанных, в том числе и с незаконным пересечением государственной границы. Только в этом случае возможно задержание участников террористических групп, их осуждение за преступления, не представляющие такой опасности для общества, как террористический акт, либо за подготовку к терактам с последующим осуждением и изоляцией на длительные сроки в местах лишения свободы. Именно такую тактику можно реально считать профилактикой готовящихся террористических актов Иванов Г.И. Сущность и основные направления оперативно-розыскной профилактики терроризма // Состояние и тенденции развития организованной преступности в Российской Федерации: Материалы круглого стола (Москва, 14 ноября 2008 г.) / Отв. ред.: Васильев Э.А. М.: ВНИИ МВД России, 2009..

Полагаем, что результат, к которому должно стремиться государство в ходе специального предупреждения терроризма в пограничной сфере, - это, с одной стороны, создание условий, при которых субъекты террористической деятельности лишатся возможности внешних сношений с международными террористическими организациями, пополнения своих кадровых, материально-финансовых и информационных ресурсов, а с другой стороны, - это снижение подрывного потенциала незаконных вооруженных формирований и террористических организаций, действующих в российском приграничье.

Специалисты отмечают нарастание угроз, исходящих от лиц, являющихся гражданами Российской Федерации и участвующих в НВФ на территории иностранных государств Арзуманян Р.В., Акопян А.А. Иррегулярные конфликты. Ближний Восток: террористические группировки «Исламское государство Ирака и Леванта» и «Исламский фронт»: цели, задачи, формы и способы действий в Сирии и Ираке // Центр стратегических оценок и прогнозов. М., 2014.. Несвоевременное выявление таких лиц при их возвращении может способствовать росту террористических преступлений, поскольку данная категория граждан при нахождении за пределами России получает навыки ведения боевых действий, подготовки и совершения террористических актов и других преступлений против общественной и государственной безопасности, а также вербуется эмиссарами международных террористических организаций для дальнейшего осуществления преступной деятельности.

Одной из эффективных мер по предупреждению террористических преступлений, совершаемых так называемыми «возвращенцами», является процедура пограничного контроля, осуществляемая пограничными органами при пересечении государственной границы гражданами, прибывающими в Российскую Федерацию О Государственной границе Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594..

В ходе данной процедуры возможно выявление лиц, ранее участвовавших в террористической деятельности, однако ни в законе Российской Федерации «О Г осударственной границе Российской Федерации», ни в других нормативных актах, предусматривающих порядок Об утверждении Правил осуществления контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 20.11.2008 № 872 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 48. Ст. 5620., содержание Об утверждении Положения о содержании пограничного контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 04.06.2012 № 546 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 24. Ст. 3183., алгоритм пограничного контроля Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации. Приказ ФСБ России от 08.11.2012 № 562 // Российская газета. 2013. № 42., не указывается, что он может осуществляться с целью предупреждения терроризма, при этом к его целям отнесены:

- проверка оснований для пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

- обнаружение и задержание нарушителей правил пересечения государственной границы, перемещаемых грузов, товаров и животных, которые запрещены законодательством Российской Федерации к ввозу в Российскую Федерацию или вывозу из Российской Федерации.

В целях реализации Резолюции Совета Безопасности ООН № 1373 2001 г. Резолюция 1373 (2001), принятая Советом Безопасности на его 4385-м заседании 28 сентября 2001 г. Режим доступа: http://daccess ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/557/45/ PDF/N0155745.pdfOpenElement (дата обращения: 15.01.2015)., предписывающей всем государствам предотвращать передвижение террористов или террористических групп с помощью эффективного пограничного контроля, Президентом Российской Федерации подписан Указ «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г.», в соответствии с которым федеральные органы государственной власти в своей деятельности в пределах соответствующих полномочий обязаны предотвращать передвижение террористов или террористических групп с помощью эффективного пограничного контроля О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г. Указ Президента РФ от 10.01.2002 № 6 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 137.. Но каких-либо изменений в документы, регламентирующие порядок, содержание и алгоритм пограничного контроля, внесено не было.

Анализ действующей нормативной правовой базы, регламентирующей пограничный контроль как функцию правоохранительных органов, позволяет констатировать, что данная функция нормативно не оформлена в качестве меры по предупреждению терроризма в пограничной сфере, а, следовательно, ее предупредительный потенциал не востребован в правоприменительной практике. Данный факт, очевидно, приводит к снижению эффективности защиты национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере и свидетельствует о том, что действующая нормативная правовая база не отвечает характеру террористических угроз в пограничной сфере Российской Федерации.

Стоит отметить, что осознание потребности государства и общества в повышении эффективности пограничного контроля как меры по предупреждению терроризма неоднократно подтверждалось в выступлениях государственных деятелей и ученых.

Так, к примеру, в 2005 г. на заседании Временной комиссии Совета Федерации по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму Ю.Я. Чайка, занимавший на тот момент пост министра юстиции, отметил, что законодательство о миграции является недостаточным, и обратил внимание на то, что государство должно уделять большое внимание пограничному контролю Заседание Временной комиссии Совета Федерации по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму 14 июля 2005 г. Официальный сайт Совета Федерации Российской Федерации. Режим доступа: http://www.council.gov.ru/events/news/24549/ (дата обращения: 18.07.2016)..

Аналогичной точки зрения придерживается член Совета Федерации от Республики Ингушетия И.М. Костоев, полагающий, что правоохранительным органам следует усилить визовый, пограничный и таможенный контроль в отношении граждан, способствующих деятельности экстремистских организаций в странах Ближнего и Среднего Востока, перекрыть каналы поступления оружия, наркотиков, печатной продукции, кино-, фото-, видео- и других материалов, направленных на насильственный захват власти и разжигание межнациональной розни Костоев И.М. Необходим особый порядок расследования и судебного рассмотрения уголовных дел по фактам террористических преступлений // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2005. №25 (245). С. 22..

В 2008 г. Российская Федерация совместно с другими странами- участниками ОДКБ приняла План коллективных действий государств-членов Организации Договора о коллективной безопасности по реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН на 2008 - 2012 годы, в котором среди прочих мер по предотвращению терроризма и борьбе с ним выделяется и «укрепление пограничного и таможенного контроля» Решение Совета коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности «О Плане коллективных действий государств-членов Организации Договора о коллективной безопасности по реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН на 2008 - 2012 годы». (Принято в г. Москве 05.09.2008) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»..

Полагаем, что использованные в указанных формулировках термины «усиление пограничного контроля», «повышение эффективности пограничного контроля», «укрепление пограничного и таможенного контроля» отражают общие направления ожидаемой государственной политики, направленной на предупреждение терроризма в пограничной сфере, при этом их практическая реализация может быть осуществлена с помощью специальных мер предупреждения, осуществляемых правоохранительными органами.